2 Grunnlaget for reindriftsforhandlingene 2000
2.1 Reindriftspolitiske mål og retningslinjer
De mål og retningslinjer som ligger til grunn for reindriftspolitikken er trukket opp av Regjeringen i St.meld. nr. 28 (1991-92) - En bærekraftig reindrift, og av Stortinget i Innst. S. nr. 167 (1991-92). I innstillingen konkretiseres «En bærekraftig reindrift» gjennom følgende tre punkt (mål):
Økologisk bærekraft,
Økonomisk bærekraft og
Kulturell bærekraft.
Disse tre målene står i en innbyrdes sammenheng; Økologisk bærekraft gir grunnlag for økonomisk bærekraft, og sammen gir økologisk og økonomisk bærekraft mulighet for å utvikle kulturell bærekraft.
Økologisk bærekraft forutsetter at det legges avgjørende vekt på å forvalte beitegrunnlaget slik at beitebalansen sikres. I områder der det har vært overbeiting må balansen gjenopprettes. Dette for å gi næringen utviklingsmuligheter på kort og lang sikt.
Beitepotensialet må sikres ved regulering av reintallet og ved at det ikke gjøres for sterke inngrep i ressursgrunnlaget. Dette gjelder også næringens egne inngrep i form av barmarkskjøring, gjerdebygging o.l. Forhold knyttet til bl.a. god dyrehelse og god avkastning gjennom tilstrekkelig beite står særdeles sentralt.
Målsettingen forutsetter videre at det ut fra overordnede nasjonale mål om en bærekraftig utvikling, spesielt m.h.t. vern av naturens mangfold, gjennomføres en beitebruk og driftsmessig tilpasning for reindriften som skjer på naturens premisser og som bevarer og utvikler miljøkvalitet i vid forstand.
Økonomisk bærekraft forutsetter at det stilles krav om produktivitet, inntjeningsevne, kostnadseffektivitet, inntektsnivå og inntektsfordeling. Det stiller også krav om at det er et rimelig forhold mellom næringens ressursgrunnlag og det antall mennesker som skal finne inntekts- og sysselsettingsmuligheter i reindriften med de markeds- og inntektsmuligheter som er tilstede. En bedre utnytting av det produksjonspotensial som ligger i en bedre flokkstruktur - kjønns-, alders- og vektmessig, samt en sterkere vektlegging av kvalitet, vil her virke positivt.
Reindriften har avgjørende betydning for bevaring og utvikling av samisk bosetting, kultur og språk. Flertallet i Næringskomitéen (jfr. Innst. S. nr. 167 (1991-92)) sier seg derfor enig med Regjeringen (jfr. St.meld. nr. 28 (1991-92)) i at kulturell bærekraft innebærer at man må sikre en stabil sysselsetting og inntekt i næringen. Forholdet gjelder særlig i det sør-samiske området med en spredt og tallmessig liten samisk befolkning. Stabil sysselsetting og klare rammebetingelser for den enkelte næringsutøver, gjør at reindriften vil kunne stå fram som sentral bærer av samisk kultur.
Målsettingen forutsetter at reindriftspolitikken sees i en samepolitisk sammenheng. Sikring av næringens materielle grunnlag blir i en slik sammenheng en nødvendig del av en kulturell bærekraft. Næringen har stor betydning for opprettholdelse og utvikling av et levende samisk samfunn - økonomisk, sosialt og kulturelt.
2.2 Forvaltningen av reindriftspolitikken
Reindrift er en liten næring i nasjonal målestokk, men både i samisk og lokal sammenheng har den stor betydning - økonomisk, sysselsettingsmessig og kulturelt. Reindriften har alltid vært oppfattet og akseptert som en helt spesiell samisk næring. Reindriften er derfor en viktig del av det materielle grunnlag for samisk kultur.
På bakgrunn av nasjonale forpliktelser - etter Grunnloven og folkerettens regler om urbefolkninger og minoriteter, sees reindriftspolitikken i en generell same- og samfunnspolitisk sammenheng. Reindriftspolitikken er derfor bygd på to selvstendige grunnlag; en næringspolitisk produksjonsverdi og en samepolitisk kulturverdi. Landbruksdepartementet er det ansvarlige fagdepartement for reindriftspolitikken, mens Kommunal- og regionaldepartementet er ansvarlig for samepolitikken generelt.
Landet er inndelt i seks reinbeiteområder - Øst-Finnmark, Vest-Finnmark, Troms, Nordland, Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag/Hedmark. Retten til å utøve reindrift innenfor disse områdene er eksklusiv for den samiske befolkning. Denne samiske særretten gjelder ikke utenfor disse områdene. Slik er det i Nord-Gudbrandsdal og Valdres fire ikke-samiske reindrifter - tamreinlag, som utøver virksomheten på egne eller leide areal. Særskilt tillatelse (konsesjon) er her nødvendig.
Den sentrale Reindriftsforvaltningen er lokalisert til Alta, og har det samlede forvaltningsansvar for reindriften i landet. Reindriftsstyret, som oppnevnes av Landbruksdepartementet og Sametinget, har en rådgivende funksjon overfor Reindriftsforvaltningen, og også avgjørelsesmyndighet i en del saker av næringspolitisk karakter.
I hvert av de seks reinbeiteområdene er det lokale forvaltningskontor. Disse er underlagt Reindriftsforvaltningen i Alta og ligger i Karasjok, Kautokeino, Moen i Målselv, Rognan, Snåsa og Røros. Tamreinlagene sorterer under forvaltningskontoret på Røros. For lokalforvaltningene oppnevnes det områdestyrer av de respektive fylkesting og Sametinget. Også områdestyrene er tillagt avgjørelsesmyndighet i saker av næringsmessig karakter, og forvaltningskontorene er sekretariat for disse.
Hvert reinbeiteområde er videre delt inn i reinbeitedistrikt med egne styrer. Distriktsstyret velges av og blant reineiere/driftsenhetsinnehaverne, og det representerer reinbeitedistriktets interesser utad samtidig som det har myndighet innad. Slik er distriktsstyrene privatrettslige representanter for sine respektive distrikter samtidig som de forvalter deler av reindriftsavtalens og reindriftslovens virkemidler. Beiteressursen forvaltes som en kollektiv rett innen reinbeitedistriktene. Det er til sammen 78 sommer- og helårsbeitedistrikter innen det samiske reinbeiteområdet.
Under distriktsnivået er reindriften organisert i driftsenheter. Den enkelte driftsenhet er knyttet til en ansvarlig leder og eventuelt dennes ektefelle. Nye driftsenheter må godkjennes - «konsesjonsbehandles», mens allerede etablerte enheter kan overføres udelt til barn.
2.3 Virkemidlene i reindriftspolitikken
2.3.1 Reindriftsloven
I St.meld. nr. 28 (1991-92) En bærekraftig reindrift ble endringer i reindriftsloven trukket fram som en forutsetning for å få gjennomført nødvendige endringer i reindriftspolitikken. Reindriftsloven, slik den ble vedtatt i 1978, hadde på mange måter vist seg utilstrekkelig som et næringspolitisk virkemiddel.
Stortinget vedtok 30. januar 1996 endringer i reindriftsloven. Som flertallet i Næringskomitéen peker på i Innst. S. nr. 233 (1995-96) gjør reindriftsloven det nå mulig å knytte økonomiske og lovbaserte virkemidler sammen i et mer helhetlig virkemiddelsystem for å tilpasse beitetrykket, og samtidig redusere miljøproblemene knyttet til overbeiting.
Ved den revisjon av reindriftsloven som fant sted i 1996 ble bestemmelsene som omhandler styring og forvaltning av reindriften og regulering av de interne forhold i næringen i liten grad viet oppmerksomhet. Ved dette revisjonsarbeidet konsentrerte man seg særlig om overtallighetsproblematikken i Finnmark, rettighetsforhold i sør-områdene og den samepolitiske utviklingen som tilsa at Sametinget fikk oppnevne medlemmer i reindriftsstyret og områdestyrene. Bestemmelsene i någjeldende reindriftslov vedrørende styring, forvaltning og interne forhold for øvrig er i det vesentlige identiske med den opprinnelige lovteksten fra 1978. På bakgrunn av de nevnte forhold nedsatte Landbruksdepartementet høsten 1998 et utvalg med mandat å gjennomgå reindriftsloven med sikte på å revidere de bestemmelsene som gjelder styringen og forvaltningen av reindriften og regulering av de interne forhold i næringen. Det forventes at utvalget legger fram sin innstilling ved årsskiftet 2000/2001.
2.3.2 Reindriftsavtalen
Reindriftsavtalen er - ved siden av reindriftsloven, det viktigste operative redskap for å følge opp målene og retningslinjene i reindriftspolitikken. I forhandlingene om reindriftsavtalen, mellom Norske Reindriftsamers Landsforbund og Staten ved Landbruksdepartementet, drøftes de sentrale økonomiske spørsmål som knytter seg til utviklingen i reindriften. Her har man bestemt bruken av de økonomiske virkemidler, bl.a. ut fra reindriftslovens intensjon og bestemmelser. Dette skulle bidra til at utviklingen gikk i retning av de mål som Stortinget har fastsatt.
Spesielt reintallstilpasningen i Finnmark, men også reintalls- og inntektsfordeling, har stått sentralt når man har drøftet innretningen av de økonomiske virkemidlene på reindriftsavtalen de senere år. På samme måte har produksjonsoptimalisering vært et fokusert delmål. Her kan det nevnes at kalveslaktetilskuddet er den eneste ordning over reindriftsavtalen som har vært med fra avtalens opprettelse, og med dette mål for øye.
Da strukturerings- og optimaliseringsprosessen i reindriften kom i gang innen Trøndelagsfylkene i 1976/1977 - som følge av den første reindriftsavtalen, var kjøttproduksjonen 10-12 kg per rein i vårflokk - det samme som i Finnmark. Den senere utvikling har tatt ulike løp. Dette skyldes ikke rovdyr eller andre naturgitte forhold, men klarhet i sør og mangel på klarhet i nord med hensyn til rammebetingelsene for reindriftsutøvelsen - reintall og antall driftsenheter innen distriktene samt høyeste reintall per driftsenhet. Dette var og er en fundamental forskjell mellom Trøndelag og Finnmark. Målet i sør var å øke avkastningen innen rammen av fastsatte reintall for driftsenhetene, mens strategien for driftsenhetene i nord var å øke avkastningen gjennom en økning av reintallet innen driftsenhetene.
Ved inngåelsen av de første reindriftsavtalene og revisjonen av reindriftsloven, som pågikk samtidig i tidsrommet 1976-1978, måtte man kanskje «synse» om mange sentrale spørsmål. I dag er forståelsen for de krefter og mekanismer som gjør seg gjeldende langt mer utviklet enn den gang. St. meld. nr. 28 (1991-92) - En bærekraftig reindrift, sammen med Stortingets behandling av denne, - Innst. S. nr. 167 (1991-92), satte reindriftspolitikken i et bærekraftsperspektiv - økologisk, økonomisk og kulturelt.
Fra inngåelsen av den første reindriftsavtalen og fram til i dag har mange utfordringer funnet sin løsning innen avtaleinstituttet, men man har samtidig møtt nye, og disse er nå en utfordring for avtalepartene. For Finnmark har dagens hovedproblem utspring i det forhold at lavbeiteressursene har fått utvikle seg i negativ retning, og slik gjort rammebetingelsene for næringen snevrere enn noen gang tidligere. Om dette skal kunne rettes opp, kreves det forståelse for sammenhengene mellom mål og tiltak, og også for utviklingen av virkemiddelpolitikken.
Etter St. meld. nr. 28 (1991-92) - En bærekraftig reindrift, har reintallstilpasning vært et tema i alle reindriftsoppgjør og i Stortingets behandling av avtaleproposisjonen.
I Reindriftsavtalen 1994/1995 (St. prp. nr. 32 (1993-94) - Innst. S. nr. 167 (1993-94)) ble det innført et progressivt slaktekrav som vilkår for å få produksjonstilskudd. Under Stortingets behandling av avtalen uttalte Næringskomitéen at det er
«viktig at ein i samband med tingingane om ny reindriftsavtale legg stor vekt på å styre dei økonomiske verkemidla slik at ein får eit reintal og ein flokkstruktur som er tilpassa beitegrunnlaget. Spesielt i Finnmark har beitepresset gjennom fleire år vore stort, og det kan verte nødvendig å setje i verk ekstraordinære tiltak for å redusere reintalet. Det er viktig at næringsutøvarane aktivt følgjer opp tiltaka.»
Næringskomitéen sa seg samtidig enig i Sametingsrådets uttalelse til avtaleproposisjonen hvor det heter:
«Den ressurssituasjon som næringen befinner seg i, særlig i Finnmark, gjør det nødvendig å vurdere sterke virkemiddel for å begrense reintallet pr. driftsenhet - i alle fall over en viss tid.»
Ved forhandlinger om Reindriftsavtalen 1995/1996 (St. prp. nr. 35 (1994-95) - Innst. S. nr. 199 (1994-95)) sa NRL seg enig i at reintallet i Finnmark burde reduseres ytterligere, men at « fastsetting av øvre reintall pr. driftsenhet ikke løser problemet med for høyt reintall i Indre Finnmark». I stedet foreslo NRL at det ble igangsatt et « prøveprosjekt for reduksjon av reintallet i Finnmark gjennom nedslakting av rein som ikke holder kvalitetsmål».Partene ble enige om igangsetting i tråd med NRL1/2s forslag. Vektgrensene for de dyrekategorier som skulle slaktes var imidlertid så låge at prosjektet ikke fikk den virkning man fra Statens side hadde håpet.
I Reindriftsavtalen 1996/1997 (St. prp. nr. 40 (1995-96) - Innst. S. nr. 233 (1995-96)) ble prøveprosjektet videreført. Videre ble slaktekrav, vektgrenser og vilkår avtalt slik at det kunne forventes en reell effekt av prøveprosjektet.
I avtaleproposisjonen ble det fra departementets side gitt en generell vurdering av virkemiddelbruken m.h.t. reintallstilpasningen. Det ble her konkludert med at:
«Reintallet i Finnmark er redusert fra 200 600 rein i 1989 til 145 100 rein i 1995. De økonomiske virkemidlene kan tilskrives en del av årsaken til denne reduksjonen. Omleggingen i 1994 til progressive slaktekrav er en forsterking av de økonomiske virkemidlene, og det var forventet ytterligere reduksjon i reintallet. Det kan pr. dato imidlertid ikke registreres noen positiv effekt av de skjerpede (progressive) slaktekravene som ble innført fra og med slaktesesongen 1994/95. Driftsenheter med størst reintall synes å velge bort tilskuddet fordi virkemidlet synes uoppnåelig og/eller ved at det ikke betyr så mye rent økonomisk og at en av den grunn vil redusere flokken. Dette kan etter departementets vurdering være et uttrykk for at grensen nå er nådd for hva man kan oppnå av reintallsreduksjon ved hjelp av økonomiske virkemidler. Videre framover vil det derfor være nødvendig at de økonomiske virkemidlene kombineres med lovbaserte tiltak for å oppnå nødvendig reduksjon av reintallet.»
Denne vurderingen sluttet næringskomiteen seg til ved behandlingen av proposisjonen. Næringskomiteens flertall, som besto av medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, sa bl.a.:
«Etter fleirtalet si meining gjer no reindriftslova det mogeleg å knyta økonomiske og lovbaserte verkemiddel saman i eit meir heilskapleg verkemiddelsystem for å tilpassa beitetrykket, og samstundes redusera miljøproblema som knyter seg til overbeiting. Sanksjonsheimlane i reindriftslova og stimuleringstiltaka over reindriftsavtalen må difor i sterkare grad brukast saman, for å nå fram til større måloppnåing.
Etter fleirtalet sitt syn har Regjeringa eit klart ansvar overfor Stortinget med å utvikla og gjennomføra ein politikk som fører til berekraftig utvikling.»
I Reindriftsavtalen 1997/1998 (St. prp. nr. 46 (1996-97) - Innst. S. nr. 233 (1996-97)) ble det ført inn to nye vilkår for å komme inn under avtalens tilskuddsordninger. Det ene var taket på 600 rein for å være berettiget produksjonstilskuddet, og det andre var at tidligslaktetilskudd og kalveslaktetilskudd ble gjort avhengig av oppnådd produksjonstilskudd.
For distrikter i Finnmark hvor reinen ikke oppnådde normal og forsvarlig vekst og vektutvikling gjennom grønnbeiteperioden, hvor bruken av lavbeitet var økologisk uforsvarlig og/eller hvor beitebruken var uhjemlet, ble det innført et tilleggskrav om utslakting for å være tilskuddsberettiget. Kravet innebar slakting av det antall simlerein som tilsvarte prosentandelen kviger og simler under henholdsvis 53 og 67 kg.
I avtaleproposisjonen heter det om dette:
«Departementet ser også omleggingen som begynnelsen på en prosess hvor reindriftsavtalens direkte overføringer gjøres tyngre og mer styrende. Det skal koste å ikke tilpasse seg de økonomiske ordningene. Noe forenklet kan en si at det over en periode har vært gitt tilskudd for å oppnå reintallsreduksjon. I årets reindriftsavtale er derimot tilskuddene til de største driftsenhetene tatt bort, men ut fra samme målsetting som tidligere.»
Reindriftsavtalen for 1997/1998 markerer en omlegging av virkemiddelpolitikken i et nytt forsøk på å følge opp Stortingets gjentatte merknader med hensyn til å nå fram til en bedre reintallstilpasning i Finnmark.
Reindriftsavtalen 1998/1999 (St. prp. nr. 49 (1997-98) - Innst. S. nr. 224 (1997-98)) bygger videre på tidligere avtaleordninger, men signaliserer samtidig en forestående omlegging fra avtalebaserte til lovbaserte ordninger for selve reintalstilpasningen. I stedet forsterkes inntektsutjevningsprofilen ved at det progressive slaktekravet fjernes og erstattet med ett flatt produksjonskrav på 9,5 kg per rein i vårflokk innen Kautokeino og Karasjok, og 11,5 kg i de øvrige deler av landet. Innføringen av et halvt produksjonstilskudd ekstra (kr 22 500) til driftsenheter der begge ektefellene deltar aktivt i reindriften, sammen med taket på 600 rein for å være tilskuddsberettiget, markerer på samme måte en sterkere vektlegging av inntektsfordeling og kvinne- og familieaspektet ved næringen.
I avtaleproposisjonen sier Regjeringen
«at sanksjonshjemlene i reindriftsloven og stimuleringstiltakene over reindriftsavtalen i sterkere grad skal kunne brukes sammen for å nå fram til større måloppnåelse i reindriftspolitikken i tida framover, ved at reindriftslovens virkemidler (øvre reintall pr. driftsenhet, vektgrenser og ressursavgift) forutsettes tatt i bruk for å regulere reintallet i driftsenhetene med mer enn 600 rein.»
I en vurdering av virkemiddelsystemet for reintallstilpasningen i Finnmark gir Regjeringen uttrykk for følgende i proposisjonen om Reindriftsavtalen 1999/2000 (St. prp. nr. 54 (1998-99) - Innst. S. nr. 206 (1998-99)):
«Gjennom de to siste avtaleårene (1997/1998 og 1998/1999) har man erfart at heller ikke disse nye tiltakene ga økonomisk incitament for de største driftsenhetene til å tilpasse seg tilskuddsordningene med krav om reintallsreduksjon. Det har derimot skjedd en omfordeling av reinbestanden ved at driftsenheter som er økonomisk avhengige av overføringene innordner seg avtaleverket og reduserer, mens reduksjonen fra disse «spises opp» av de driftsenheter som har «meldt seg ut» av avtalen. Slik har ensidig bruk av reindriftsavtalens virkemidler, - uten bruk av reindriftslovens regulerings- og sanksjonshjemler, ledet til at de som har vært helt avhengig av tilskuddene over reindriftsavtalen bygger reinflokken ned, mens andre holder stillingen og bygger opp. De som har råd til å velge bort de økonomiske virkemidlene, og som derved ikke lar seg regulere gjennom avtalen, taper også, men da på sikt ved at reintallet opprettholdes og beitepotensialet innen lavbeitene holdes nede.»
Under fjorårets forhandlinger kom partene fram til en protokoll om reintallstilpasning for tiltaksdistriktene i Finnmark hvor:
«Tiltaksdistrikt defineres som distrikt hvor gjennomsnittsvekten for voksne simler (2 1/2 år og eldre) i en eller flere beitegrupper er mindre enn 72 kg i gjennomsnitt for veiinger foretatt de tre siste år (veieperioden forutsettes å gå fra 1/9 til 1/12).»
Enighet om protokollen bygger på at følgende tiltak skulle gjennomføres for sesongene 1999/2000 og 2000/2001:
Tilskudd til innløsning av driftsenheter.
Forsering av arbeidet med fastsetting av ny distriktsinndeling og nye beitetider i Finnmark.
Lovhjemlet fastsetting av alders- og kjønnsbestemte vektgrenser for slaktesesongen 1999/2000.
Planer utarbeidet av distriktsstyrene for gjennomføringen av utslakting i sesongen 1999/2000. Dersom plan ikke kom i stand, eller utslakting ikke skjedde i henhold til plan, skal utslaktingen iverksettes i sesongen 2000/2001 med hjemmel i reindriftsloven.
I avtaleproposisjonen uttrykker Regjeringen følgende:
«I den grad det er mulig er det nå også gjort forsøk på å legge til rette for at distriktene i Finnmark skal finne fram til egne ordninger for intern reintallstilpasning og reintallsfordeling uten lovbaserte pålegg. I de distrikter hvor dette ikke lykkes vil det offentlige måtte ta både ansvaret og belastningen ved å gripe inn med regulerende tiltak. Dette vil i tilfelle bli iverksatt fra slaktesesongen 2000/2001.»
I Sametingets vedtak om reindriftsavtalen 1999/2000 (sak 18/99) sies det:
«Sametinget mener at følgende forutsetninger må legges til grunn dersom «frivillig» utslakting i «tiltaksdistriktene» ikke blir gjennomført, og utslaktingskrav blir fastsatt i forskrift:
øvre reintall pr driftsenhet fastsettes, dvs at man får ned «toppene»
hvis ikke det gir tilfredsstillende resultater, så må det foretas en prosentvis reduksjon.»
I innstillingen til Stortinget om budsjettproposisjon for 2000 (B. Innst. S. nr. 8 (1999-2000)) sier Næringskomitéen at den
«ser med bekymring på situasjonen med overbeiting, underernæring og tap av rein på Finnmarksvidda, og understreker betydningen av at nødvendige tiltak settes inn der en reduksjon av reintallet ikke oppnås gjennom frivillige og avtalte ordninger innen distriktene, og komiteen viser også til proposisjonen om årlig reindriftsavtale og Stortingets behandling av denne.»
På dette grunnlag ble det i årets reindriftsforhandlinger fra Statens side lagt opp til at det skulle gjennomføres lovpålagte krav om utslakting i slaktesesongen 2000/2001. Som et resultat av den forhandlingsprosess som det er redegjort for i kap.1 ble de forhold som gjelder reintallsreguleringer med hjemmel i reindriftsloven trukket ut av forhandlingene. Disse reguleringer i form av øvre reintall per distrikt og per driftsenhet vil bli fulgt opp etter de prosedyrer som loven foreskriver.
I årets reindriftsavtale inngår dermed ikke lovbaserte tiltak for å bedre reintallstilpassningen i Finnmark. Slike tiltak vil helt og holdent bli forberedt og fremmet etter reindriftslovens bestemmelser. Dette for å forplikte alle til å ta sin del av en nødvendig reduksjon av reinbestanden. En reduksjon av reintallet i de ulike distrikt vil ha konsekvenser. Reindriftsavtalen vil være hovedvirkemiddelet for å bøte på de problemene en økologisk basert regulering av reinbestanden skaper. Dette medfører at årets reindriftsavtale i større grad enn tidligere har vektlagt inntektsfordeling og produksjonsoptimalisering, og i mindre grad tiltak for å tilpasse reintallet.