Del 2
Utvikling i kommunesektoren – lokalt utviklingsarbeid og statlig rammestyring

6 Forvaltningsreformen

6.1 Gjennomføring av forvaltnings­reformen

6.1.1 Fiskeri- og kystdepartementet

I Ot.prp. nr. 10 (2008-2009) Om lov om endringer i forvaltningslovgivningen mv. (gjennomføring av forvaltningsreformen) foreslo Fiskeri- og kystdepartementet å overføre oppgaver i marin sektor fra Fiskeridirektoratets regionkontorer til fylkeskommunene.

Det er gjort endringer i både akvakulturloven og havressursloven. Formålet med de foreslåtte endringene er å legge til rette for å overføre saksbehandling fra Fiskeridirektoratets regionkontorer til fylkeskommunene fra 2010. Fylkeskommunene vil få myndighet til å tildele akvakulturtillatelser etter akvakulturloven både til oppdrett av matfisk av anadrome og marine arter, og havbeite, samt myndighet til å avgjøre søknader om utvidelse og justering av eksisterende tillatelser og lokaliteter. Videre vil fylkeskommunene overta saksbehandlingen av søknader om akvakultur i ferskvann. Slike søknader i innlandsfylkene behandles i dag av fylkesmennene. Fylkeskommunene vil også få ansvaret for å fremme innsigelser på vegne av havbruksinteresser i kommunale kystsoneplanprosesser. Overføringen av oppgaver innenfor akvakulturregelverket vil kreve flere forskriftsendringer. Selv om oppgaveoverføringen i all hovedsak ikke vil innebære materielle endringer i regelverket, vil disse bli sendt på høring tidlig i fjerde kvartal 2009.

I havressursloven er det vedtatt en hjemmel til å fastsette ved forskrift hvilke saksområder fylkeskommunene skal få myndighet på. Aktuelle oppgaver er tildeling av skolekvoter, fordeling av kvoter til jakt på kystsel på aktør/jaktlagsnivå, utvikling av kriterier om deltakelse i og utøvelse av fangst på kongekrabbe, lokale fiskerireguleringer og oppgaver knyttet til regional forvaltning av tang og tare. Oppgavene vil bli nærmere utdypet i forskrift fra Fiskeri- og kystdepartementet. Forskrift om forvaltning av sel vil bli endret innen tredje kvartal 2009. Overføring av ansvaret for forvaltning av tang og tare innebærer bare tekniske justeringer i forskriften. Fiskeri- og kystdepartementet ser det derfor ikke nødvendig med høring i denne sammenheng.

6.1.2 Helse- og omsorgsdepartementet

Lovfesting av fylkeskommunenes oppgaver i folkehelsearbeidet

I Stortingets behandling av St.meld. nr. 12 (2006-2007) Regionale fortrinn – regional framtid ba flertallet i kommunal- og forvaltningskomiteen i Innst. S. nr. 166 (2006-2007) om at det ble utredet å la folkehelsearbeidet gå fra en frivillig til en ordinær oppgave for det regionale folkevalgte nivået.

Helse- og omsorgsdepartementet har 24. april 2009 fremmet Ot.prp. nr. 73 (2008-2009) Om lov om fylkeskommuners oppgaver i folkehelsearbeidet. Loven foreslås å tre i kraft 1. januar 2010, det vil si samtidig med gjennomføringen av forvaltningsreformen.

Lovforslaget innebærer en lovfesting av fylkeskommunenes ansvar for å ivareta folkehelse i egen tjenesteyting, forvaltning og planlegging og i regional utvikling, samt et lovfestet ansvar for en pådriver- og samordningsfunksjon for det sektorovergripende folkehelsearbeidet regionalt og lokalt med vekt på å understøtte folkehelsearbeidet i kommunene. Fylkeskommunene skal i den forbindelse ha ansvar for å etablere samarbeid, gjennom for eksempel partnerskap, med regionale statsetater, frivillige organisasjoner og andre aktuelle aktører i fylket, samt med kommunene i fylket. Det foreslås også å lovfeste at fylkeskommunene skal holde oversikt over helseforhold og påvirkningsfaktorer av betydning for folkehelsearbeidet i fylket.

6.1.3 Kultur- og kirkedepartementet

Spillemidler til idrettsformål

Kultur- og kirkedepartementet har nedsatt en arbeidsgruppe som skal gå gjennom kriteriene for tildeling av spillemidler til fylkeskommunene for tildeling til idrettsanlegg i kommunene.

Spillemidler til investeringstiltak på kulturområdet

Kultur- og kirkedepartementet vil i 2009 utarbeide premisser og føringer som skal gjelde for fylkeskommunenes forvaltning av spillemidler til investeringstiltak på kulturområdet.

Styrerepresentasjon til kulturformål

Kultur- og kirkedepartementet vil ta standpunkt til den nøyaktige fordelingen når det gjelder representasjon fra fylkeskommunene til styrene i region-/landsdelsinstitusjonene i løpet av 2009.

6.1.4 Kunnskapsdepartementet

Endring i opplæringsloven

Fylkeskommunen vil i forbindelse med forvaltningsreformen få ansvar for veiledning og kvalitetsutviklingstiltak på grunnopplæringsfeltet. Fylkeskommunen skal, etter oppdrag fra Kunnskapsdepartementet, veilede om og bidra til kvalitetsutviklingstiltak som blant annet kan gi god sammenheng mellom grunnskolen og videregående opplæring. Kunnskapsdepartementet kan gi nærmere forskrifter om disse oppgavene.

Stortinget har på denne bakgrunn vedtatt en endring i lov 17. juli 1998 om grunnskolen og den videregående opplæringen (opplæringsloven) § 13 – 3 c. Lovendringen trer i kraft 1. januar 2010.

Fagskoler

Kunnskapsdepartementet har drifts- og finansieringsansvaret for fagskolene. I forbindelse med forvaltningsreformen vil dette ansvaret bli overført til fylkeskommunene fra 1. januar 2010. Stortinget har vedtatt følgende endring i lov 20. juni 2003 nr. 56 om fagskoleutdanning § 1 a:

Fylkeskommunen skal sørge for at det tilbys godkjent fagskoleutdanning som tar hensyn til lokalt, regionalt og nasjonalt kompetansebehov innenfor prioriterte samfunnsområder.

Oppnevning av eksterne styremedlemmer ved universiteter og høyskoler

Styrene ved universiteter og høyskoler har normalt elleve medlemmer og består av styreleder, tre medlemmer valgt blant ansatte i undervisnings- og forskerstilling, ett medlem valgt blant de teknisk og administrativt ansatte, to medlemmer valgt blant studentene og fire eksterne medlemmer.

I dag oppnevner Kunnskapsdepartementet som hovedregel de fire eksterne styremedlemmene ved de statlige høgskolene. I forbindelse med forvaltningsreformen skal fylkeskommunene overta ansvaret for å oppnevne to av de eksterne styremedlemmene ved de statlige høyskolene.

Stortinget har på denne bakgrunn vedtatt en endring i lov 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høyskoler § 9-4 femte ledd. Lovendringen trer i kraft 1. januar 2010 og vil få virkning fra og med neste styreoppnevning som skjer i 2011. Kunnskapsdepartementet vil i løpet av 2010 forberede en prosess for best mulig implementering av lovendringen.

Regionale forskningsfond

Ordningen med regionale forskningsfond ble vedtatt opprettet ved Stortingets behandling av statsbudsjettet for 2009, jf. Budsjett-innst. S. nr. 6 (2008–2009) og St.prp. nr. 1 (2008–2009) for Kunnskapsdepartementet. Fondskapitalen på seks milliarder kroner ble satt på konto i Norges bank i januar 2009. Avkastningen vil være tilgjengelig fra januar 2010. Ordningen skal være operativ fra samme tidspunkt. Kunnskapsdepartementet har forvaltningsansvaret for fondene.

Kunnskapsdepartementet har i dialog med Kommunal- og regionaldepartementet gitt Norges forskningsråd og fylkeskommunene i oppdrag å foreslå hvordan ordningen skal utformes i detalj. Sluttrapporten fra dette arbeidet vil bli lagt fram 1. juni 2009.

Etter dette vil Kunnskapsdepartementet fastsette endelig regelverk for ordningen. Kunnskapsdepartementet vil legge vekt på at det utvikles retningslinjer og prosedyrer som sikrer regional innflytelse, faglig kvalitet, effektivitet, samt forsvarlig forvaltning av ordningen i alle ledd.

Kunnskapsdepartementet vil omtale detaljene i retningslinjene for ordningen og hvordan ordningen skal forvaltes i St.prp. nr. 1 (2009–2010) for Kunnskapsdepartementet.

St.prp. nr. 1 (2008–2009) slo fast at det skal opprettes fem til sju regionale forskningsfond. Kunnskapsdepartementet ba fylkeskommunene om å komme med forslag til regionsammensetning innen 15. april 2009. Kunnskapsdepartementet har i samråd med Kommunal- og regionaldepartementet godkjent denne foreslåtte regioninndelingen.

Inndelingen for de regionale forskningsfondene er dermed som følger:

• Region 1: Finnmark, Troms, Nordland

• Region 2: Nord-Trøndelag, Sør-Trøndelag, Møre og Romsdal

• Region 3: Sogn og Fjordane, Hordaland, Rogaland

• Region 4: Hedmark, Oppland

• Region 5: Aust-Agder, Vest-Agder

• Region 6: Buskerud, Telemark, Vestfold, Østfold

• Region 7: Akershus, Oslo

Fylkeskommunene i den enkelte region må inngå avtaler om blant annet sekretariatsfunksjoner for det regionale fondsstyret, oppnevning av styreleder og fylkeskommunale styremedlemmer. Det vil også være naturlig å inngå en samarbeidsavtale med Norges forskningsråd. Detaljene i dette vil bli klarlagt i retningslinjene for ordningen.

De regionale fondsstyrene skal være faglig uavhengige organer. De skal foreta beslutninger om utlysninger av forskningsmidler, både med hensyn til valg av virkemidler og med hensyn til faglige prioriteringer, og de skal fatte beslutninger om innvilgning av og avslag på søknader. Fylkeskommunene skaper grunnlaget for fondsstyrets arbeid ved å lage fylkesvise forskningsstrategier. Mange fylkeskommuner er allerede godt i gang med å utarbeide slike forskningsstrategier. Fylkeskommunene kan velge å utarbeide en felles strategi for de fylkeskommunene som inngår i fondsregionen.

6.1.5 Landbruks- og matdepartementet

I Ot.prp. nr. 10 (2008-2009) Om lov om endringer i forvaltningslovgivningen mv. (gjennomføring av forvaltningsreformen) foreslo Landbruks- og matdepartementet at fylkeskommunene får ansvar for virkemidler knyttet til styrking av rekruttering og kompetanseheving i landbruket. Videre ble det foreslått at fylkeskommunene skal få ansvar for, og en styrket medvirkning i, oppgaver knyttet til verdiskaping ved å overta fylkesmannens rolle i verdiskapingsprogrammene, og få ansvar for oppnevning av en representant til Innovasjon Norges faglige møtearenaer. Fylkeskommunene vil også få økt innflytelse over virkemidlene til næringsutvikling i landbruket gjennom økt eierskap i Innovasjon Norge og gjennom deltakelse i revidering av nasjonal næringsstrategi og utarbeidelse/revidering av handlingsplaner på landbruks- og matområdet. Fylkeskommunene får videre en styrket medvirkning i oppgaver knyttet til klima og samfunnsplanlegging, samt at fylkeskommunene overtar fylkeslandbruksstyrets uttalelsesrett i landbrukspolitiske saker og får mulighet til å gi innspill til det årlige jordbruksoppgjøret.

Dersom det gjennomføres ytterligere overføring av oppgaver på miljøvernområdet inklusive områdevern, jf. St.meld. nr. 12 (2006-2007) Regionale fortrinn - regional framtid foreslår regjeringen at også oppgavene på landbruks- og matområdet overføres, med unntak av klagebehandling, kontroll, innsigelse og lovlighetskontroll.

6.1.6 Miljøverndepartementet

Som foreslått i Ot.prp. nr. 10 (2008-2009) Om lov om endringer i forvaltningslovgivningen mv. (gjennomføring av forvaltningsreformen) får fylkeskommunen overført oppgaver innen:

• Friluftsforvaltning – sikring av friluftsområder og forvaltning av statlig sikrede friluftsområder, ivaretakelse av allemannsretten og motivering til friluftsliv

• Bestandsforvaltning av høstbare, ikke truete viltarter

• Bestandsforvaltning av høstbare, ikke truete arter av innlandsfisk

• Vannregionmyndighet

I tillegg får fylkeskommunen en forsterket rolle innen klima og regional planlegging.

Fylkeskommunene får også ansvar for å fordele en del av midlene på tilskuddspostene kapittel 1425, post 71.1 Tilskudd til viltformål, hjortevilttiltak, kapittel 1425, post 71.3 Tilskudd til viltformål, lokale vilttiltak mv., kapittel 1427, post 74 Tilskudd til friluftstiltak og kapittel 1427, post 31 Tiltak i friluftsområder.

Endringer i lover, forskrifter og regelverk som følge av forvaltningsreformen

Ved Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 10 (2008-2009) ble endringer i lov om viltet (lov 29. mai 1981 nr. 38) og lov om laksefisk og innlandsfisk mv. (lov 15. mai 1992 nr. 47) vedtatt, jf. Innst. O. nr. 30 (2008-2009) fra Kommunal- og forvaltningskomiteen.

Endringene innebærer at fylkeskommunen blir ett av de organene som skal forvalte vilt og innlandsfisk etter disse to lovene. Det er ikke behov for lovendringer utover dette på miljøområdet. Fylkeskommunen er allerede forvaltningsorgan etter friluftsloven, og Miljøverndepartementet har vurdert at det ikke er nødvendig å endre friluftsloven som følge av forvaltningsreformen. Departementet har imidlertid satt i gang arbeidet med revisjon av loven uavhengig av dette.

Et forslag til revidert vannforvaltningsforskrift skal etter planen sendes på høring før sommeren 2009. Miljøverndepartementet arbeider også med mindre endringer i forskrifter under viltloven og lakse- og innlandsfiskloven, samt i regelverket knyttet til følgende tilskuddsordninger: kapittel 1427, post 74, kapittel 1425, post 71 underpost 1 og 3. Miljøverndepartementet vurderer at det ikke er behov for en ny forskrift etter plan- og bygningsloven for å forankre samarbeidet som følge av at noen fylkeskommuner vil fungere som vannregionmyndighet på vegne av andre fylkeskommuner. Rammene for organisering og innhold i samarbeid mellom de ulike fylkeskommunene dekkes av den nye plan- og bygningsloven, §§ 3.6 og 9.7.

Andre prosesser med relevans for forvaltnings­reformen

Miljøverndepartementet har nylig lagt fram forslag til ny naturmangfoldlov, jf. Ot.prp. nr. 52 (2008-2009) Om lov om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven), som etter planen skal behandles av Stortinget våren 2009. Det legges opp til informasjon og veiledning ovenfor kommunene om loven.

Miljøverndepartementet vil komme tilbake til Stortinget med forslag om plassering av ansvaret for områdevern på regionalt nivå.

Miljøverndepartementet arbeider med spørsmålet om revisjon av motorferdselsloven. Et eventuelt forslag til ny lov om motorisert ferdsel i utmark kan bli fremmet for Stortinget i løpet av 2009.

6.1.7 Nærings- og handelsdepartementet

Ved iverksettelsen av forvaltningsreformen 1. januar 2010, vil til sammen 49 prosent av eierskapet til Innovasjon Norge overføres til fylkeskommunene. Ot.prp. nr. 10 (2008-2009) inneholder lovendringer som skal ligge til grunn for gjennomføringen av delt eierskap. Fylkeskommunene vil gjennom medeierskap i Innovasjon Norge få et ansvar for styring av selskapet. Eierrollen innebærer at fylkeskommunene, sammen med Nærings- og handelsdepartementet, vil utøve den øverste myndigheten i selskapet og være involvert i Innovasjon Norges tre styringsnivåer: foretaksmøtet, hovedstyret og regionstyrene. Dette krever at fylkeskommunene holder seg orientert om helheten i Innovasjon Norges arbeid, og de forventes å komme med vurderinger og innspill knyttet til sine eieroppgaver.

Nærings- og handelsdepartementet har, i samarbeid med fylkeskommunene, nedsatt en arbeidsgruppe som skal utarbeide forslag til løsninger på de arbeidsoppgaver som følger av de vedtatte lovendringene. Dette omfatter blant annet utforming av reviderte vedtekter og eieravtale, og organisering av et samarbeidsforum mellom eierne og øvrige bevilgende departementer som skal kunne drøfte og samordne overordnede føringer for bevilgningene til Innovasjon Norge. Arbeidsgruppen skal sørge for at forslag til løsninger er diskutert med berørte aktører, og at de legges fram for godkjenning i god tid før implementering.

Når det gjelder etablering av eventuelle regionale innovasjonsselskaper, er fylkeskommunene og SIVA bedt om å utarbeide en rammemodell for slike selskaper. Det er opp til fylkeskommunene selv å avgjøre om de vil opprette regionale innovasjonsselskaper.

6.1.8 Olje- og energidepartementet

Olje- og energidepartementet har avgjort at vedtak i konsesjonssaker om mini- og mikrokraftverk inntil 1 MW skal delegeres fra Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) til fylkeskommunen. Endringen skal tre i kraft fra 1. januar 2010. NVEs regionkontor skal stå for konsesjonsbehandlingen frem til fylkeskommunalt vedtak. Saksbehandlingen for vernede vassdrag blir ikke overført. Olje- og energidepartementet skal fremdeles være klageorgan for vedtak om mikro- og minikraftverk. Olje og energidepartementet vurderer at oppgaven ikke medfører økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning for fylkeskommunene. Fylkeskommunene vil i løpet av 2009 få tilsendt nærmere informasjon fra Olje- og energidepartementet og NVE om delegasjonen.

6.1.9 Samferdselsdepartementet

Stortinget har sluttet seg til at ansvaret for øvrig riksvegnett (øvrige riksveger og øvrige riksvegferjeforbindelser) i det vesentligste skal overføres til fylkeskommunene/Oslo kommune fra 1. januar 2010, jf. St.meld. nr. 12 (2006-2007) Regionale fortrinn - regional framtid og Innst. S. nr. 166 (2006-2007). Ved oppgaveoverføringen får fylkeskommunene ansvaret for investeringer, drift og vedlikehold av dette vegnettet samt ferjene, som fra og med 2010 vil benevnes fylkesveger og fylkesvegferjer. Fylkeskommunene overtar ansvaret for øvrig riksvegnett og øvrige riksvegferjer med den standard det har på overtakelsestidspunktet, og med tilhørende rettigheter og plikter.

Samferdselsdepartementet la 24. april fram Ot.prp. nr. 68 (2008-2009) Om lov om overføring av rettigheter og forpliktelser ved omklassifisering av veg etter veglov § 62 tredje ledd i forbindelse med forvaltningsreformen med nødvendige lovforslag knyttet til ansvarsendringen.

Samferdselsdepartementet legger 15. mai fram forslag om omklassifisering av til sammen 17 200 km av dagens øvrige riksvegnett til fylkesveg, jf. St.prp. nr. 72 (2008-2009) Om nokre saker på Samferdselsdepartementets område. I tillegg er det her redegjort for hvilke deler av riksvegferjesambandene som blir overført til fylkeskommunene.

6.1.10 Samhandling med fylkeskommunene

Gjennom forvaltningsreformen er det behov for dialog mellom fylkeskommuner og stat innenfor enkeltsektorer som berøres, og på tvers av sektorer. En rekke eksisterende samhandlingsarenaer er beskrevet i Ot.prp. nr. 10 (2008-2009) Om lov om endringer i forvaltningslovgivningen mv. (gjennomføring av forvaltningsreformen). I tillegg til regjeringens kontaktkonferanse med fylkeskommunene består disse blant annet i regjeringens konsultasjonsordning med kommunesektoren ved KS, dialogmøter om Nasjonal transportplan, faglig kontaktgruppe for samarbeid med fylkeskommunene og fylkeskommunale kollegiemøter hvor departementene inviteres.

Kommunal- og regionaldepartementet arrangerte fem regionale fagseminarer i løpet av november 2008 hvor administrativ ledelse i fylkeskommuner og berørte departementer deltok. Seminarene fokuserte på samhandling mellom departementene og fylkeskommuner i forhold til forvaltningsreformen. Målet med seminarene var å utveksle erfaringer og synspunkt, konkretisere utfordringer og gi innspill til videre utvikling av samhandlingen for å gi merverdi regionalt og nasjonalt.

Kommunal- og regionaldepartementet har invitert politisk og administrativ ledelse i fylkeskommunene og involverte departementer til en konferanse om iverksetting av forvaltningsreformen 20. mai 2009.

6.2 Det økonomiske opplegget rundt forvaltningsreformen

Samlet legges det opp til å øke fylkeskommunenes rammetilskudd med i overkant av 7,4 milliarder kroner i 2010 i forbindelse med forvaltningsreformen. Av dette er om lag 6,9 milliarder kroner knyttet til overføring av ansvaret for øvrige riksveger og riksvegferjer. I midlene til øvrige riksveger og riksvegferjer er regjeringens forslag om å styrke rammen til fylkesveger med 1 milliard kroner (2010-kroner) utover dagens nivå inkludert.

Opplegget inkluderer videre 117 millioner kroner til årsverkskostnader, hvorav 17 millioner kroner er midler som overføres fra statlige aktører, fordelt med 10 millioner kroner fra Fiskeri- og kystdepartementets område (Fiskeridirektoratet), 4,5 millioner kroner fra Miljøverndepartementets område (fylkesmannsembetene) og 2,5 millioner kroner fra Landbruks- og matdepartementets område (fylkesmannsembetene). Regjeringen vurderer at fylkeskommunene vil få merkostnader til årsverk utover de midlene som overføres fra statlige aktører, dette gjelder på områdene til Fiskeri- og kystdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og Samferdselsdepartementet. Det foreslås derfor å øke fylkeskommunenes rammetilskudd med 100 millioner kroner for å bidra til inndekning av slike merkostnader. Samlet legges dermed 117 millioner kroner til årsverk inn i fylkeskommunenes rammetilskudd.

Den samlede økningen av rammetilskuddet inkluderer videre innlemmingen av tilskudd til fagskoler på Kunnskapsdepartementets budsjett og innlemmingen av stimuleringsmidler til partnerskap for folkehelse på Helse- og omsorgsdepartementets budsjett, jf. nærmere omtale i dette kapittelet.

Enkelte områder og oppgaver vil inntil videre bli finansiert gjennom øremerkede tilskudd. Dette gjelder tilskudd til helsefagskoler, midler til de fylkeskommuner som blir utpekt som vannregionmyndigheter og enkelte tilskudd på henholdsvis Samferdselsdepartementet, Miljøverndepartementet og Landbruks- og matdepartementets budsjetter, jf. nærmere omtale i dette kapittelet.

Det økonomiske opplegget for forvaltningsreformen vil bli nærmere beskrevet i berørte departementers budsjettproposisjoner for 2010.

I det følgende omtales den enkelte sektor nærmere.

6.2.1 Fornyings- og administrasjonsdepartementet

I St.meld. nr. 12 (2006-2007) Regionale fortrinn – regional framtid ble det forutsatt at forvaltningsreformen kunne innebære store personalmessige konsekvenser. Det ble i meldingen uttrykt at det var naturlig å legge til grunn bestemmelsene i kapittel 16 i arbeidsmiljøloven om virksomhetsoverdragelse, også i tilfeller der overføringen ikke skulle falle innenfor disse reglene. Videre var det forutsatt i samme melding at Fornyings- og administrasjonsdepartementet skulle få ansvaret for å inngå en intensjonsavtale med KS og hovedorganisasjonene. I Ot.prp. nr. 10 (2008-2009) Om lov om endringer i forvaltningslovgivningen mv. (gjennomføring av forvaltningsreformen) ble det klarlagt at en slik intensjonsavtale kunne bli aktuell dersom reformen ville innebære personalmessige konsekvenser av betydning.

På bakgrunn av Innst. O. nr. 30 (2008-2009) og den kartlegging som er gjort i berørte sektorer, er det sannsynlig at de personalmessige konsekvensene av forvaltningsreformen blir av mindre omfang enn forventet. I enkelte sektorer vil de personalmessige konsekvensene sannsynligvis bli begrenset eller utebli helt. Behovet for intensjonsavtale synes derfor nå å være mindre aktuelt. Der hvor ressurskartleggingen og identifiseringen av oppgaver som skal overføres innebærer beslutning om at bare deler av enkelte stillinger skal overføres, må det legges til grunn at de ansatte ikke plikter å følge sine oppgaver ut av staten. Der deler av stillinger overføres, må personalmessige overføringer fra stat til fylkeskommune skje i form av frivillig overgang.

6.2.2 Fiskeri- og kystdepartementet

Fylkeskommunenes årsverksbehov i forbindelse med reformen er samlet omtalt i kapittel 6.2. Oppgaveoverføringen vil, som anført i Ot.prp. nr. 10 (2008-2009) Om lov om endringer i forvaltningslovgivningen mv. (gjennomføring av forvaltningsreformen), medføre merutgifter for Fiskeridirektoratet.

6.2.3 Helse- og omsorgsdepartementet

Helse- og sosialfagskoler

I tråd med avtalen som er inngått på Stortinget om konkretisering av Omsorgsplan 2015 har regjeringen etablert et tilskudd til finansiering av fagskoleutdanning innenfor helse- og sosialfag fra andre halvår 2009. Ordningen erstatter dagens stimuleringstilskudd i Kompetanseløftet 2015 og forvaltes av Helsedirektoratet. Samtidig som det skal benyttes 25 millioner kroner fra dagens stimuleringstilskudd er det i 2009 tilført 25 millioner kroner med virkning fra andre halvår 2009. Forvaltningen av tilskuddet vil i tråd med forvaltningsreformen bli overført til fylkeskommunene 1. januar 2010. Helse- og omsorgsdepartementet vil i kontakt med KS og fylkeskommunene utforme et regelverk for hvordan tilskuddsordningen skal forvaltes. Tilskuddet vil i 2010 utgjøre i alt 75 millioner kroner. I henhold til Ot.prp. nr. 10 (2008-2009) Om lov om endringer i forvaltningslovgivningen mv. (gjennomføring av forvaltningsreformen) skal tilskuddet øremerkes i en avgrenset periode, og tidspunkt for innlemming av midlene ses i sammenheng med Omsorgsplan 2015.

Lovfesting av fylkeskommunenes oppgaver i folkehelsearbeidet

Helse- og omsorgsdepartementet mener at lovfestingen av fylkeskommunenes folkehelseansvar i seg selv i begrenset grad vil medføre økte utgifter for fylkeskommunene, i og med at fylkeskommunene allerede utfører mange av de aktuelle oppgavene, blant annet gjennom den etablerte partnerskapsorganiseringen. I dag finansieres partnerskapsorganiseringen ved tilskudd fra staten over kapittel 719, post 60 Kommunetilskudd og ved at fylkeskommuner og kommuner som er involvert selv bidrar med midler som motsvar til statlig ressursinnsats. Alle fylkeskommuner har en administrativ ressurs tilsvarende en hel eller en halv stilling som folkehelsekoordinator. Flere fylkeskommuner har imidlertid også etablert et eget fagmiljø innen folkehelse.

Helse- og omsorgsdepartementet foreslår at de øremerkede midlene til partnerskap for folkehelse på kapittel 719, post 60 Kommunetilskudd innlemmes i 2010. I 2009 bevilges det 35 millioner kroner til dette formålet. Helse- og omsorgsdepartementet vil i statsbudsjettet for 2010 komme tilbake til det konkrete beløpet som skal overføres fra Helse- og omsorgsdepartementets budsjett til rammetilskuddet til fylkeskommunene knyttet til det lovfestede ansvaret, jf. også kapittel 3.3. I forbindelse med oppfølging av den kommende stortingsmeldingen om samhandlingsreformen vil det arbeides videre med en nærmere vurdering og gjennomgang av kommunenes og fylkeskommunenes oppgaver når det gjelder å fremme folkehelse.

6.2.4 Kommunal- og regionaldepartementet

Kommunal- og regionaldepartementet varslet i Ot.prp. nr. 10 (2008–2009) Om lov om endringer i forvaltningslovgivningen mv. (gjennomføring av forvaltningsreformen) en vurdering av konsekvensene av en eventuell rammefinansiering av midlene som i dag blir overført til fylkeskommunene over kapittel 551, post 60 Regional utvikling og nyskaping. Departementet vil komme tilbake til dette på et senere tidspunkt.

6.2.5 Kunnskapsdepartementet

Overføringen av fagskolene

I Ot.prp. nr. 10 (2008–2009) Om lov om endringer i forvaltningslovgivningen mv. (gjennomføring av forvaltningsreformen) ble det varslet at midlene som i dag bevilges over kapittel 276 Fagskoleutdanning vil bli foreslått innlemmet i fylkeskommunenes rammetilskudd i 2010. I saldert budsjett 2009 er det bevilget 310,4 millioner kroner til teknisk fagskoleutdanning over kapittel 276, post 70 Teknisk fagskoleutdanning. På samme post er 7 millioner kroner satt av til annen fagskoleutdanning. I tillegg er det satt av 25,8 millioner kroner til annen fag­skoleutdanning på kapittel 276, post 72 Annen fagskoleutdanning. Samlet legges det dermed opp til at minst 343,3 millioner kroner vil bli flyttet til fylkeskommunenes rammetilskudd. Eventuelle administrative kostnader knyttet til drifts- og finansieringsansvaret dekkes av det innlemmede beløpet.

I revidert nasjonalbudsjett 2009 er det foreslått å øke bevilgningen til fagskolestudieplasser over kapittel 276, post 70 Teknisk fagskoleutdanning med 15,2 millioner kroner. Kunnskapsdepartementet vil følgelig komme tilbake med endelig beløp som skal foreslås innlemmet i St.prp. nr. 1 (2009-2010). I samråd med Kommunal- og regionaldepartementet vil Kunnskapsdepartementet også komme tilbake til nærmere fordeling av midlene i St.prp. nr. 1 (2009-2010).

Opprettelsen av regionale forskningsfond

Kunnskapsdepartementet vil komme tilbake til de økonomiske sidene ved opprettelsen av regionale forskningsfond i St.prp. nr. 1 (2009-2010).

6.2.6 Landbruks- og matdepartementet

I Ot.prp. nr. 10 (2008-2009) Om lov om endringer i forvaltningslovgivningen mv. (gjennomføring av forvaltningsreformen) ble det varslet at virkemidlene fylkeskommunene får ansvar for til rekruttering og kompetanseheving i landbruket ville bli på om lag 20 millioner kroner. Midlene vil delvis bli dekket gjennom jordbruksavtalen og delvis under andre bevilgninger på Landbruks- og matdepartementets budsjett. Landbruks- og matdepartementet vil komme nærmere tilbake til konkretisering av mål, innhold og administrering av ordningen i stortingsproposisjonen om jordbruksoppgjøret for 2009 som blir lagt fram i juni 2009, samt departementets budsjettproposisjon for 2010.

6.2.7 Miljøverndepartementet

Ressurser til å utføre oppgaven som vannregionmyndighet

De ni fylkesmannsembetene som ble utnevnt til vannregionmyndigheter da vannforvaltningsforskriften trådte i kraft 1. januar 2007, ble i 2009 tildelt totalt 2,5 millioner kroner til samordnings-, plan- og prosessarbeid ved vannregionmyndigheten. I utgangspunktet vil minimum et tilsvarende beløp bli fordelt mellom de fylkeskommunene som blir vannregionmyndighet fra 2010. Endelig beløp for 2010 blir omtalt i Miljøverndepartementets budsjettproposisjon for 2010. Avklaringen av hvilke fylkeskommuner som får status som vann­regionmyndighet, og dermed antall vannregionmyndigheter, skjer gjennom revisjon av vannforvaltningsforskriften som etter planen skal sendes på høring før sommeren 2009. Eventuelt økt ressursbehov som følge av flere vannregionmyndigheter vil bli dekket over Miljøverndepartementets budsjett.

Fylkeskommunen som forvalter av tilskuddsposter på vilt og friluftsliv

Fylkeskommunen overtar fra 1. januar 2010 fylkesmannens rolle i å fordele en del av midlene under postene omtalt i kapittel 6.1. Overføringen av disse oppgavene fra fylkesmannen til fylkekommunen innebærer at fylkeskommunene blir tilskuddsforvaltere for statlige tilskuddsbevilgninger stilt til disposisjon fra Miljøverndepartementet. Midlene skal fordeles ut til organisasjoner, lag og lignende i samsvar med regelverk og tilskuddsrundskriv fastsatt av Miljøverndepartementet. Kommuner kan også være målgruppe. Fylkeskommunene skal rapportere til Direktoratet for naturforvaltning om bruk av midlene i samsvar med de krav som gjelder i miljøvernforvaltningen. Beløpene på postene vil variere fra år til år. Bevilgningens størrelse vil avklares i St. prp. nr. 1 (2009-2010). Her vil det også gis en mer utfyllende omtale av de ulike tilskuddspostene.

Behov knyttet til kartlisenser og programvare

I Ot.prp. nr. 10 (2008-2009) Om lov om endringer i forvaltningslovgivningen mv. (gjennomføring av forvaltningsreformen) ble det meldt et behov for midler til investering i kartlisenser og programvare til oppgavene knyttet til datainnhenting, kvalitetssikring av data og innlevering av data til nasjonale databaser. Miljøverndepartementet vil avvente erfaringer med reformen før en gjør endelig vurdering av behovet for midler til IT. Det kan være mer hensiktsmessig at fylkesmennene fortsatt gjør det tekniske arbeidet med kartene. Miljøverndepartementet vil om nødvendig komme tilbake til dette i senere budsjettprosesser.

6.2.8 Nærings- og handelsdepartementet

I Ot.prp. nr. 10 (2008-2009) Om lov om endringer i forvaltningslovgivningen mv. (gjennomføring av forvaltningsreformen) ble det forutsatt at fylkeskommunene skal ha eierandel på 49 prosent i Innovasjon Norge. Fylkeskommunene må selv dekke eierinnskuddet.

6.2.9 Samferdselsdepartementet

Overføring av øvrige riksveger og ferjer – samlede overføringer til fylkeskommunene

Etter forvaltningsreformen vil fylkeskommunene være ansvarlig for et samlet vegnett på til sammen om lag 44 000 km. Tilsvarende vil det statlige vegnettet være på om lag 10 200 km. Etter reformen vil derfor fylkeskommunene få en langt større rolle ved utforming av den nasjonale transportpolitikken, og et langt større ansvar for å nå nasjonale mål. For at fylkeskommunene skal kunne ivareta denne rollen, er det en forutsetning at fylkene får tilstrekkelige ressurser til å ivareta den forsterkede rollen som transportpolitisk aktør.

Regjeringen foreslår at fylkeskommunenes økonomiske rammer økes med om lag 6,9 milliarder kroner i 2010 som en følge av det utvidede ansvaret på samferdselsområdet. Dette beløpet inkluderer regjeringens forslag om å styrke rammen til fylkesveger med 1 milliard kroner (2010-kroner) utover dagens nivå. Midlene foreslås lagt inn etter en særskilt fordeling i fylkeskommunenes rammetilskudd i 2010, jf. nærmere omtale nedenfor.

Innenfor veksten av de frie inntektene er det rom for ytterligere satsning på de nye fylkesveiene.

Av den samlede rammeøkningen er 2 723 millioner kroner knyttet til drift og vedlikehold av det øvrige riksvegnettet og 1 866 millioner kroner knyttet til investeringer i veginfrastrukturen. I tillegg kommer 1 milliard kroner (2010-kroner) til fylkesvegene. Disse midlene bevilges som frie inntekter, men er fordelt mellom fylkene etter samme modell som investeringsmidlene.

I den samlede rammen inngår også midler til kjøp av ferjetjenester i fylkene på totalt 1 369 millioner kroner. Dette tilsvarer bevilgningsnivået i 2009.

Midler til programmet Nasjonale turistveger foreslås fortsatt bevilget over Samferdselsdepartementets budsjett, og ikke gjennom bevilgningen til fylkeskommunene slik det ble omtalt i St.meld. nr. 16 (2008-2009) Nasjonal transportplan 2010-2019. Midlene vil i all hovedsak bli benyttet til turistvegprosjekter på det vegnettet som overføres til fylkene. Regjeringen vil videre som omtalt i St.meld. 16 (2008-2009) Nasjonal transportplan 2010-2019, foreslå å innføre en rentekompensasjonsordning til fylkeskommunene med en samlet investeringsramme på 2 milliarder kroner, og øke bevilgningen til rassikring til det nye fylkesvegnettet over Samferdselsdepartementets budsjett, jf. nærmere omtale nedenfor.

Overføring av midler fra Samferdselsdeparte­mentets budsjett

I St.meld. nr. 16 (2008-2009) Nasjonal transportplan 2010-2019 har regjeringen lagt til grunn en videreføring av bevilgningsnivået i 2009-budsjettet som basis for å sikre en god standard på det nye fylkevegnettet. I saldert budsjett for 2009 er det bevilget til sammen 5 126 millioner kroner til investeringer, drift og vedlikehold til det vegnettet som etter forvaltningsreformen vil bli overført til fylkene. Dette beløpet er inkludert midler til vegadministrasjon (Statens vegvesen). Det er i St.meld. nr. 16 (2008-2009) Nasjonal transportplan 2010-2019 forutsatt at endelig økonomisk ramme, fordeling mellom stat og fylker og fordeling mellom fylkene skal avklares i kommuneproposisjonen for 2010. Det er samtidig vist til at spørsmålet om fordeling av utgifter til felles vegadministrasjon av riks- og fylkesvegnett etter forvaltningsreformen også vil avklares i kommuneproposisjonen for 2010.

Viktige premisser for overføringen av midler fra Samferdselsdepartementets budsjett til rammetilskuddet er lagt i Ot.prp. nr. 10 (2008-2009) Om lov om endringer i forvaltningslovgivningen mv. (gjennomføring av forvaltningsreformen).

Den felles vegadministrasjonen for riks- og fylkesveger på regionalt nivå hører i dag inn under Vegdirektoratet i riksvegsaker, mens den hører inn under fylkeskommunen i fylkesvegsaker. Det gjøres ingen endringer i organiseringen av Statens vegvesen, og vegadministrasjonen vil bestå som i dag. Når det gjelder trafikant- og kjøretøyområdet vil dette fortsatt forbli statlig som del av Statens vegvesen, og gjeldende regelverk forutsettes videreført på dette området.

I henhold til veglovens bestemmelser skal utgifter til den felles vegadministrasjonen for både riks- og fylkesveger dekkes av Statens vegvesen. Felles vegadministrasjon er knyttet til vegforvaltning og administrasjon av riks- og fylkesvegnettet og består av et bredt spekter av oppgaver, blant annet:

• saksbehandling av byggegrenser, avkjørsler, skilt og trafikkregulering

• registrering i nasjonale databaser

• vegtrafikksentralene

• innsamling og behandling av data fra faste installasjoner på vegnettet

• byggherreoppgaver fram til kontraktsinngåelse (drift og vedlikehold)

• byggherreoppfølging av inngåtte kontrakter (drift og vedlikehold)

Samferdselsdepartementet legger også til grunn, for å sikre en helhetlig tilnærming til vegadministrasjonens oppgaver overfor fylkene, at også kostnader forbundet med byggherreoppgaver knyttet til drift og vedlikehold av dagens fylkesvegnett dekkes av Statens vegvesen. Dette innebærer en besparelse for fylkene i forhold til dagens situasjon.

Statens vegvesen anslår de samlede kostnadene med den felles vegadministrasjonen til om lag 1,1 milliard kroner per år. Det er knyttet stor usikkerhet til beregningen av nivået på utgiftene. Med den usikkerhet som er knyttet til anslaget, har Samferdselsdepartementet lagt til grunn en kostnad på 1 milliard kroner. Midlene til sams vegadministrasjon holdes utenfor rammen som overføres til fylkene og vil fortsatt bli bevilget over Samferdselsdepartementets budsjett.

Regjeringen foreslår at 5 958 millioner kroner overføres fra Samferdselsdepartementets nåværende ramme til rammetilskuddet til fylkeskommunene i 2010. Nivået er en videreføring av rammenivået i saldert budsjett 2009, og inkluderer eksisterende midler til drift, vedlikehold og investeringer i vegnettet og til kjøp av ferjetjenester. Midler til programmet Nasjonale turistveger vil fortsatt bli bevilget over Samferdselsdepartementets budsjett.

Forpliktelser som Statens vegvesen har påtatt seg i 2009, men som først kommer til utbetaling i 2010, vil dekkes av Statens vegvesen i 2010.

Styrking av fylkesrammene

Regjeringen mener at fylkeskommunenes økonomi ved overføringen av dagens øvrig riksvegnett må styrkes ytterligere, og utover dagens bevilgningsnivå til øvrige riksveger. Regjeringen foreslår derfor å øke rammen til fylkeskommunene med 1 milliard kroner (2010-kroner). Forslaget vil over tid gi rom for å innhente etterslepet på det vegnettet fylkeskommunene overtar.

Samlet foreslår regjeringen dermed at fylkenes frie inntekter til samferdselsformål blir økt med om lag 6,9 milliarder kroner i 2010 ved overføring av ansvaret for øvrige riksveger med tilhørende ferjer.

Fylkesfordeling av midler til drift og vedlikehold, investeringer og kjøp av ferjetjenester

Midlene som overføres til investeringer, drift og vedlikehold av det nye fylkesvegnettet og fylkesvegferjene, foreslås overført til fylkeskommunenes rammetilskudd etter en særskilt fylkesfordeling i perioden 2010-2013. Blant annet ligger det bindinger knyttet til allerede vedtatte investeringsprosjekter. Dette gir behov for en særskilt fordeling i denne perioden. Regjeringen har ved fylkesfordelingen lagt vekt på at bindinger knyttet til igangsatte prosjekter i all hovedsak skal håndteres innenfor perioden 2010-2013. Noen fylker har særlig store bindinger, noe som gir betydelige utslag på fylkesfordelingen. Bindinger som ikke dekkes innenfor den fylkesfordelte rammen vil blant annet kunne håndteres gjennom bruk av rentekompensasjonsordningen.

Den særskilte fordelingen av midlene til drift og vedlikehold er gjort etter Statens vegvesens modell for beregning av behov for midler til drift og vedlikehold, Motiv.

Midler til kjøp av ferjetjenester er fordelt mellom fylkene med utgangpunkt i eksisterende kontraktsforhold for anbudssamband og regnskapstall for samband på rammetilskudd i 2010.

Investeringsmidlene vil bli fordelt på grunnlag av vegstandard, veglengde, befolkning og bindinger. Turistveger holdes utenom. Midler til programmet Nasjonale turistveger vil derfor fortsatt bli bevilget over Samferdselsdepartementets budsjett.

Alternativ bruk av ferjetilskudd

Dagens ordning med alternativ bruk av ferjetilskudd er knyttet til at innsparte drifts- og kapitalkostnader kan benyttes som delfinansiering av vegprosjekt som avløser eller eventuelt innkorter ferjesamband. Refusjoner kan utbetales til bompengeselskap i inntil 30 år. Ordningen får ingen konsekvenser for fylkene ved overtakelse av dagens øvrige riksvegnett. For prosjekt som er åpnet for trafikk er refusjonsforpliktelsene behandlet som øvrige bindinger innenfor investeringsrammen som fylkene får overført. For prosjekt som er planlagt åpnet for trafikk etter 2010, inngår midlene i rammen til kjøp av ferjetjenester som også overføres til fylkene.

Ytterligere styrking av transporttiltak i fylkene

I tillegg til styrkingen av fylkenes rammer i forbindelse med forvaltningsreformen nevnt foran vil regjeringen innføre en rentekompensasjonsordning for transporttiltak i fylkene, jf. omtale i St.meld. nr. 16 (2008-2009) Nasjonal transportplan 2010-2019. Denne ordningen vil være basert på en årlig ramme på 2 milliarder kroner og vil gi fylkene ytterligere økte muligheter til å satse på veg- og kollektivtransporttiltak. Arbeidet med retningslinjer for ordningen med rentekompensasjon er startet opp med sikte på å legge frem foreløpige retningslinjer i statsbudsjettet for 2010. Fylkeskommunene vil bli involvert i arbeidet med innholdet i ordningen.

Regjeringen har i St.meld. nr. 16 (2008-2009) Nasjonal transportplan 2010-2019 lagt opp til en betydelig satsing på rassikring. Til sammen 10 milliarder kroner er forutsatt benyttet til rassikringstiltak i tiårsperioden, hvorav halvparten er forutsatt benyttet på fylkesvegnettet.

7 Oppgavefordeling og regelverk – endringer på fagdepartementenes områder

Kapitlet omtaler endringer i oppgavefordeling og regelverk som har konsekvenser for kommunenes og fylkeskommunenes planlegging av aktivitet i 2010. Saker som berører revidert nasjonalbudsjett er omtalt i kapittel fire. Øvrige enkeltsaker for inneværende år med vesentlige endringer utover det som er varslet i statsbudsjettet for 2009, eller i andre stortingsdokumenter omtales i dette kapitlet. Innlemming og avvikling av øremerkede tilskudd omtales i kapittel tre. Aktuelle enkeltsaker som regjeringen har drøftet med KS før framleggelsen av kommuneproposisjonen, omtales i materialet fra det andre konsultasjonsmøtet 29. april 2009 (se Kommunal- og regionaldepartementets nettsider på www.regjeringen.no/krd).

7.1 Kommunal- og regionaldepartementet

7.1.1 Ny forskrift om kommuners og fylkeskommuners finansforvaltning

Ny forskrift om kommuners og fylkeskommuners finansforvaltning ble sendt på høring 1. september 2008 med høringsfrist 1. desember 2008. Departementet tar sikte på å fastsette forskriften før sommeren.

Totalt mottok departementet i overkant av 50 høringsuttalelser. I underkant av 40 hadde merknader. De fleste høringsinstansene stiller seg bak forslaget til ny forskrift, men har merknader til enkelte paragrafer. Høringsuttalelsene er i sin helhet lagt ut på www.regjeringen.no/krd.

Høringsutkastet legger opp til at innretningen på kommunesektorens finansforvaltning vil være som tidligere. Det innebærer at kommunene og fylkeskommunene har frihet til å forvalte sine midler så lenge de ikke tar vesentlig risiko. Kommunestyret og fylkestinget skal fortsatt fastsette egne regler for finansforvaltningen i egne finansreglement. Det foreslås imidlertid en noe strammere praksis i den nye forskriften ved at kravene til reglementet er skjerpet.

Det er foreslått at reglementet skal vedtas minst én gang i hver kommunestyre- og fylkestingsperiode. Dette innebærer at reglementet med jevne mellomrom vil være gjenstand for drøfting og behandling i kommunestyret og fylkestinget.

Det er foreslått et nytt krav om at reglementet skal baseres på kommunens eller fylkeskommunens egen kunnskap om finansforvaltning. Forslaget til den nye bestemmelsen har som formål å presisere kommunenes og fylkeskommunenes ansvar for at finansforvaltningen utformes og organiseres på en måte som er økonomisk og operasjonelt forsvarlig gitt kompetansen i den enkelte kommune og fylkeskommune. Bestemmelsen innebærer at finansreglementet skal legge rammer for finansforvaltningen som er tilpasset kompetansenivået i kommunen eller fylkeskommunen, slik at forvaltningen innrettes på en betryggende måte.

Videre er det foreslått at kravene til rapportering til kommunestyret og fylkestinget blir betydelig styrket. I høringsutkastet er det fastsatt krav til både innholdet i, og hyppigheten på rapporteringen. Kravene er ment å bidra til at kommunestyrene og fylkestingene i sterkere grad blir involvert i den løpende finansforvaltningen.

7.1.2 Ny byggesaksdel i plan- og bygnings­loven

Ny byggesaksdel i plan- og bygningsloven er vedtatt av Stortinget i samsvar med lovforslaget i Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (byggesaksdelen). I den nye loven er det lagt vekt på forenkling og effektivisering av byggesaksbehandlingen, og at loven skal vær mer systematisk og brukervennlig. Bedre kvalitet i byggverk er et sentralt siktemål, hvor økt uavhengig kontroll og en styrking av kommunenes tilsynsplikt er viktige virkemiddel.

Universell utforming er sentralt i Kommunal- og regionaldepartementets arbeid med oppfølging av ny lov. Det arbeides med forskrifter om skjerpede krav til tilgjengelighet og krav om universell utforming av nye bygg, anlegg og uteområder. I ny plan- og bygningslov er det hjemmel til å gi forskrifter om oppgradering av eksisterende bygg, anlegg og uteområder til en standard tilsvarende universell utforming. Over tid kan krav til enkelte bygningskategorier fastsettes i egne forskrifter.

I Kommunal- og regionaldepartementets forskriftsarbeid er også krav til miljø og energibruk, driftsbygninger i landbruket, kontroll og overtredelsesgebyr sentrale temaer. Forskriftene er planlagt sendt på høring på forsommeren 2009.

7.1.3 Henstillingsvedtak – startlån

I forbindelse med behandlingen av dokument nr. 8:141 (2007-2008) fattet Stortinget følgende vedtak: «Det henstilles til Regjeringen å sette i verk et forsøk hvor flere aktører enn kommunene i en avgrenset periode får forvalte startlån eller deler av ordningen på vegne av Husbanken», jf. vedtak 142.

Kommunene har en sentral rolle i boligpolitikken og har ansvaret for at de boligpolitiske målene nås. Gjennom Husbanken tilbys kommunene en helhetlig virkemiddelpakke med boligtilskudd, bostøtte og startlån. Målgruppene for ordningene er økonomisk vanskeligstilte med varierende boligrettet hjelpebehov. Ordningene må benyttes aktivt og i sammenheng.

Startlånet er viktig for kommunene i arbeidet med å bistå unge og økonomisk vanskeligstilte inn i eid bolig. Lånet kan også benyttes til refinansiering. De fleste kommuner benytter seg av ordningen som tilbys fra Husbanken.

Tildeling og utmåling av startlån er enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Verken husbankloven eller andre lover gir hjemmel for at andre enn det offentlige skal kunne fatte slike vedtak. Dersom lovverket åpner for at private aktører kan gi startlån, vil det lett bli reist habilitetsspørsmål. Regjeringen kan ikke se at verken boligpolitikken eller private aktører vil være tjent med det.

For at de som trenger hjelp skal få den, er det viktig at en og samme enhet forvalter boligvirkemidlene. Regjeringen mener denne enheten må være kommunen, som er gitt en egen rolle og ansvar i boligpolitikken. Kommunene har i dag mulighet til å la private forvaltere stå for selve utbetalingen og forvaltningen av startlånet. Dette skjer i stor grad. Regjeringen mener derfor det ikke skal åpnes for at private aktører kan saksbehandle og tildele startlån.

7.1.4 Ny bostøtte

Stortinget vedtok 17. mars i år nytt regelverk for den statlige bostøtten, jf. St.prp. nr. 11 (2008-2009) Ei styrkt bustøtte, St.prp. nr. 1 (2008-2009) for Kommunal- og regionaldepartementet og Innst. S. nr. 160 (2008-2009). Regelverket trer i kraft 1. juli 2009, og innebærer at 50 000 nye husstander vil få bostøtte, ut over de om lag 100 000 husstandene som mottar bostøtte i dag. På sikt vil omleggingen av bostøtten ha en årlig kostnad på én milliard kroner over dagens nivå. I den nye bostøtten er inntektsgrensen hevet for alle, kravet om at søkere uten barn må ha trygd for å få bostøtte er fjernet, kravene til boligen er forenklet og moderniserte og kravet om husbankfinansiering er fjernet.

Den nye bostøtten vil være godt tilpasset de øvrige virkemidlene på det boligsosiale området, og vil sammen med startlån og boligtilskudd utgjøre et helhetlig virkemiddelapparat for vanskeligstilte på boligmarkedet. Ikke minst er ordningen forbedret for beboere i kommunale og private utleieboliger.

Det første året etter omleggingen må kommunene regne med økte kostnader til administrasjon og informasjon, blant annet på grunn av et økende antall saker. På den andre siden fører omleggingen til enklere regler og færre søknader om sosialhjelp og kommunal bostøtte. Den samlede effekten med hensyn til administrasjonskostnadene er derfor usikker. Husbanken har høy beredskap i forhold til informasjonsvirksomhet, kurs og opplæring om den nye bostøtten.

Det nye regelverket innebærer redusert utbetaling av bostøtte for en del mottakere. For å unngå at husholdninger med relativt dårlig økonomi skal få en brå nedgang i bostøtten, foreslås det etablert en overgangsordning. Ordningen skal skjerme for reduksjon i bostøtten som ville ha inntruffet både som følge av trygdeoppgjøret i 2008 og som følge av nytt regelverk for bostøtten. Overgangsordningen innebærer at det første virkeår gis full kompensasjon. Deretter trappes ordningen jevnt ned over fem år. Overgangsordningen vil omfatte i overkant av halvparten av de vel 100 000 nåværende mottakerne av bostøtte. Regjeringen har i revidert nasjonalbudsjett 2009 foreslått at bevilgningen til bostøtten økes med 66 millioner kroner for å dekke kostnadene knyttet til overgangsordningen.

7.2 Barne- og likestillingsdepartementet

7.2.1 Ny handlingsplan for universell utforming og økt tilgjengelighet

En ny handlingsplan for universell utforming og økt tilgjengelighet legges fram våren 2009. Planen koordineres av Barne- og likestillingsdepartementet og inneholder tiltak på ansvarsområdene til 16 departementer. Sentrale innsatsområder er bygg, uteområder/planlegging, transport og IKT. Økt sysselsetting for personer med nedsatt funksjonsevne er et gjennomgående hensyn for tiltakene i planen.

Planen inneholder en kommunesatsing med tiltak for å støtte opp om kommunenes arbeid med universell utforming. Planen skal gå fram til 2013.

7.2.2 Lovfesting av krisesentertilbud

Barne- og likestillingsdepartementet vil fremme en proposisjon med forslag om lovfesting av kommunenes ansvar for å gi voldsutsatte et krisesentertilbud. Dette tilbudet skal i stor grad bygge på de elementene som i dag dekkes av virksomheten til krisesentrene, men loven er også utformet med sikte på å gi et tilbud med bedret tilgjengelighet og jevnere kvalitet i landet som helhet. Dette vil føre til en økning i kostnadene i forhold til dagens krisesenterdrift.

Kommunene skal gis frihet innenfor lovens rammer til å organisere tilbudet tilpasset lokale forhold, men det stilles krav til å gi et helhetlig tilrettelagt og gratis krisetilbud til voldsutsatte. Kvaliteten skal sikres blant annet gjennom statlig tilsyn, politiattest og taushetspliktsbestemmelser for ansatte. Merutgiftene knyttet til lovforslaget er det første året beregnet til 63 millioner 2008-kroner. Dette inkluderer omstillingsutgifter og engangsutgifter. Det øremerkede statlige tilskuddet til krisesenterdriften på kapittel 840, post 60 videreføres det første året slik at dagens vertskommuner og krisesentre får tilstrekkelig tid til omstilling. Det øremerkede tilskuddet legges for dette året om fra en overslagsbevilgning til en rammestyrt bevilgning. Deretter forutsettes bevilgningen lagt inn i kommunenes rammetilskudd. Barne- og likestillingsdepartementet vil i forvaltningen av statstilskuddet i omstillingsåret sikre at fordelingen av økningen i tilskuddet tar utgangspunkt i å dekke de kvalitetsforbedringene som følger av lovforslaget.

7.3 Kultur- og kirkedepartementet

7.3.1 Ny arkitekturpolitikk

Det er nylig igangsatt et arbeid med å utforme en arkitekturpolitikk hvor 13 departementer samarbeider. Kultur- og kirkedepartementet leder og koordinerer arbeidet. Det skal lages en handlingsplan innen sommeren 2009 med konkrete tiltak innen prioriterte innsatsområder, herunder stedsutvikling, bærekraft, universell utforming, helse, det offentlige som forbilde, kulturarv og samtidsuttrykk, kunnskap, næring, samt profilering og identitetsbygging. Arbeidet er sektorovergripende og meget sentralt i en distrikts- og regionalpolitisk sammenheng.

7.3.2 Stortingsmelding om bibliotek

Kultur- og kirkedepartementet la 17. april 2009 fram en stortingsmelding om bibliotek. Formålet med meldingen er å utforme en nasjonal bibliotekpolitikk som legger til rette for utvikling av robuste og omstillingsdyktige bibliotek, og som kan tilby alle gode og fleksible bibliotektjenester. Meldingen drøfter en rekke grep med sikte på å oppnå dette, herunder klarere mål og krav, samt bedre ansvarsfordeling.

7.4 Kunnskapsdepartementet

7.4.1 Stortingsmelding om kvalitet i barnehagen

Kunnskapsdepartementet vil etter planen legge fram en stortingsmelding om kvalitet i barnehagen våren 2009. Stortingsmeldingen redegjør for tilstanden i sektoren når det gjelder kvalitet og innhold i tilbudet, og omtaler blant annet utfordringene med å rekruttere et tilstrekkelig antall pedagoger til barnehagene og å sikre relevant kompetanse for alle barnehageansatte.

7.4.2 Gratis læremidler på alle trinn i videregående opplæring

Fylkeskommunene fikk fra høsten 2007 ansvar for at elevene i videregående opplæring får nødvendige trykte og digitale læremidler. Ordningen har blitt gradvis innført ved at ett videregående trinn har kommet inn under ordningen hvert år i perioden 2007 til 2009. Fra og med høsten 2009 inngår alle trinn i videregående opplæring i ordningen. Ordningen har hittil vært finansiert gjennom rammetilskuddet til fylkeskommunene med en særskilt fordeling. Fra 2010 blir ikke kompensasjonen lenger gitt som en særskilt fordeling, men vil bli fordelt etter kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. Bevilgningen som legges inn i inntektssystemet i 2010 vil gjenspeile normale utskiftningskostnader ved ordningen.

7.4.3 Endringer i opplæringsloven

Kunnskapsdepartementet har 3. april 2009 fremmet en odelstingsproposisjon med forslag om endringer i opplæringsloven, jf. Ot.prp. nr. 55 (2008-2009) Om lov om endringar i opplæringslova og privatskolelova.

Det blir foreslått følgende endringer:

• endre bestemmelsen i opplæringsloven og privatskoleloven om organisering av elevene i grupper

• lovfeste plikt i opplæringsloven og privatskoleloven til å utarbeide årlig rapport om tilstanden innenfor grunnopplæringen

• presisere minoritetsspråklige elevers rett til utvidet tid i videregående opplæring etter opplæringsloven

• presisere plikten i opplæringsloven og privatskoleloven til å kartlegge minoritetsspråklige elevers ferdigheter i norsk

• lovfeste en plikt i opplæringsloven og privatskoleloven til tidlig innsats i fagene norsk eller samisk og matematikk på 1.– 4. årstrinn, jf. omtale under kapittel 7.4

• presisere plikten i opplæringsloven til foreldresamarbeid i grunnskole- og videregående opplæring

• lovfeste hjemmel i opplæringsloven og privatskoleloven for forskrifter om rett og plikt til fysisk aktivitet i grunnskoleopplæringen

• lovfeste rett i opplæringsloven til refusjon for utgifter knyttet til opplæring i helseinstitusjoner

Forslagene omtalt i de fire første punktene er oppfølging av tiltak varslet i St.meld. nr. 31 (2007-2008) Kvalitet i skolen. Det tas sikte på at lovendringene skal tre i kraft 1. august 2009.

7.4.4 Forsterket opplæring – tidlig innsats

I dag er det for mange elever som ikke tilegner seg grunnleggende lese- og regneferdigheter de første skoleårene. Det er viktig med fokus på de grunnleggende ferdighetene tidlig i skoleløpet for å sikre den faglige utviklingen. En plikt til tidlig innsats i fagene norsk eller samisk og matematikk, på 1.– 4. trinn, er et tiltak for å sikre tidlig oppfølging av den enkelte og økt læringsutbytte i grunnskoleopplæringen, jf. Ot.prp. nr. 55 (2008-2009) Om lov om endringar i opplæringslova og privatskolelova. Plikten til tidlig innsats utløser et utvidet behov for lærere. Utgiftsdekningen skjer ved at 430 millioner kroner av de frie inntektene til kommunene som blir frigjort som følge av at utskiftningen av nye læremidler tilpasset Kunnskapsløftet er gjennomført, blir ført videre i rammetilskuddet til kommunene. Fra 2010 blir kommunene kompensert for helårsvirkningen på om lag én milliard kroner. Det innebærer at kommunene, gjennom rammetilskuddet, tilføres 602 millioner kroner i 2010 utover øvrig vekst i frie inntekter.

7.5 Miljøverndepartementet

7.5.1 Ny plandel i plan- og bygningsloven

Gjennomføringen av plandelen av ny plan- og bygningslov

Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (plandelen) iverksettes fra 1. juli 2009 (jf. Innst. O. nr. 57 (2007-2008)). Konferanser og opplæring i de nye planbestemmelsene gjennomføres fylkesvis våren 2009. Kommuner og fylkeskommuner er orientert om overgangen til ny lov gjennom brev fra departementet. Veiledning om de nye bestemmelsene finnes på Miljøverndepartementets sider på regjeringen.no. I forbindelse med lovendringen er det bestemt at det skal utarbeides statlige planretningslinjer for en differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen.

Kommunale klima- og energiplaner

I St.meld. nr. 34 (2006-2007) Norsk klimapolitikk signaliserte regjeringen at den ville vurdere å innføre rikspolitiske retningslinjer for kommunalt klimaarbeid. I forbindelse med utarbeidelsen av regjeringens strategi for økt utbygging av bioenergi av 1. april 2008 ble det varslet et krav om at alle kommuner skal ha en energi- og klimaplan innen 1. januar 2010. Planen skal innarbeides i de ordinære planprosessene etter plan- og bygningsloven. Som en oppfølging av dette vil Miljøverndepartementet snart sende ut forslag til statlig planretningslinje på høring. Regjeringen vil på bakgrunn av dette vurdere om det skal fastsettes slike retningslinjer.

Nye regler om etablering av planregister i kommunene

Ny plan- og bygningslov (plandelen) inneholder krav om at alle kommuner skal ha et planregister med opplysninger om gjeldende arealplaner, bygge- og deleforbud og om nye planer som er under arbeid. Minstekravet til et planregister er at det inneholder en enkel planoversikt. Kommuner som framstiller digitale arealplankart må etablere et digitalt planregister hvor det er mulig å laste ned arealplanene via internett. Data fra digitalt planregister skal gjøres tilgjengelig i en nasjonal geografisk infrastruktur (Norge digitalt). Dagens regler om planarkiv og arkivering videreføres og følger arkivloven.

7.5.2 Ny naturmangfoldlov

Miljøverndepartementet har lagt fram forslag til ny naturmangfoldlov, jf. Ot.prp. nr. 52 (2008-2009) Om lov om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven). Den nye loven skal etter planen behandles av Stortinget våren 2009. Det legges opp til informasjon og veiledning overfor kommunene om loven.

7.6 Fiskeri- og kystdepartementet

7.6.1 Ny havne- og farvannslov

Ny havne- og farvannslov er vedtatt i Odelstinget og Lagtinget i samsvar med lovforslaget i Ot.prp. nr. 75 (2007-2008) Om lov om havner og farvann. Loven medfører en endret ansvarsfordeling mellom stat og kommune når det gjelder forvaltningsansvar og myndighet i havner og farvann. Fiskeri- og kystdepartementet arbeider nå med forskriftene til loven. Det legges opp til at loven skal tre i kraft 1. januar 2010.

7.7 Fornyings- og administrasjons­departementet

7.7.1 Forskrift om obligatorisk bruk av IKT-standarder i offentlig sektor

13. mars 2009 sendte Fornyings- og administrasjonsdepartementet på høring et forslag til ny forskrift hjemlet i forvaltningsloven. Etter forslaget skal det være obligatorisk for staten, fylkeskommuner og kommuner å benytte dokumentformatene PDF, ODF og HTML i forbindelse med publisering av informasjon på offentlige Internett-sider. Fornyings- og administrasjonsdepartementet tar sikte på at den nye forskriften skal tre i kraft 1. januar 2010. De økonomiske og administrative konsekvensene for kommunene er vurdert som meget begrensede. Med støtte i det bredt sammensatte Standardiseringsrådet, hvor også kommunal sektor er representert, har Fornyings- og administrasjonsdepartementet satt i gang et løpende arbeid med å fastsette anbefalte og obligatoriske IKT-standarder for forvaltningen. Dette skal bidra til bedre elektronisk samhandling i offentlig sektor og mot innbyggerne. Fornyings- og administrasjonsdepartementets intensjon er at den foreslåtte forskriften på sikt skal utvides med flere obligatoriske standarder. Slike forskriftsendringer vil på vanlig måte bli gjenstand for brede høringer.

7.7.2 Elektronisk identifikasjon på Internett (e-ID)

Fornyings- og administrasjonsdepartementet har iverksatt tiltak for å gjøre det enkelt og effektivt for offentlige virksomheter å ta i bruk elektronisk ID for pålogging til innbyggertjenester på nett. Dette skal skje ved å etablere og drive en felles eID-infrastruktur sentralt i staten. Tiltakene har også som mål å forenkle innbyggernes kontakt med det offentlige, ved å innføre felles offentlig eID som skal kunne benyttes til de fleste offentlige tjenester som statlige etater og kommuner tilbyr på Internett.

Alle elektroniske innbyggertjenester som ikke krever et høyt sikkerhetsnivå skal legge til rette for bruk av den felles offentlige eID-løsningen MinID, når den er etablert og distribuert til innbyggerne. Dette gjøres ved å koble seg til en felles infrastruktur (samtrafikknav) når dette er etablert og satt i drift av Direktorat for forvaltning og IKT (DIFI). Dette gjelder også kommunale tjenester. Kostnader forbundet med å koble seg til den felles infrastrukturen for eID skal dekkes av virksomhetene selv. Kostnadene vil avhenge av hva slags løsning for tilrettelegging av tjenester på nett en kommune vil velge. Infrastrukturen kan også benyttes til bruk av eID-løsninger levert fra markedet.

Bruken av den felles offentlige eID og av eID-infrastrukturen i DIFI, er sentralt finansiert av staten og skal ikke belastes de enkelte virksomhetene. Bruk av eID som tilbys av enkelte markedsaktører, for eksempel bankene, må imidlertid hver enkelt virksomhet selv finansiere. Dette gjelder også kommunene. DIFI har som mål å forhandle med aktuelle markedsaktører om felles prisstrukturer for de offentlige virksomheter som vil koble seg til den felles infrastrukturen for eID.

7.8 Landbruks- og matdepartementet

7.8.1 Endringer i jordbrukslovgivningen

I mars 2009 fremmet regjeringen Ot.prp. nr. 44 (2008-2009) Om lov om endring av lov om odelsretten og åseteretten, lov om konsesjon og ved erverv av fast eiendom mv. og lov om jord mv. Lovforslaget er nå til behandling i Stortinget. Forslagene til endringer tar sikte på å oppnå bedre samordning mellom de ulike reglene og å gi et enklere og tydeligere regelverk. Det skal blant annet bli lettere for kommunene å gjennomføre arbeidet med arealspørsmål. Særlig forslaget som gjelder boplikt og driveplikt har nær sammenheng med kommunenes arbeid.

7.9 Helse- og omsorgsdepartementet

7.9.1 Omsorgsplan 2015

I St.meld. nr. 25 (2005-2006) Mestring, muligheter og mening la Helse- og omsorgsdepartementet fram fem langsiktige strategier og en egen omsorgsplan for å møte framtidens omsorgsutfordringer. Gjennom en avtale mellom Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre ble Omsorgsplan 2015 utvidet og konkretisert.

Omsorgsplanen omfatter fire hovedområder:

• 10 000 nye personellårsverk

• 12 000 nye omsorgsplasser

• Kompetanseløftet 2015

• Demensplan 2015

Gjennomføringen av Omsorgsplan 2015 må ses i sammenheng med avtalen som er inngått mellom Helse- og omsorgsdepartementet og KS om utvikling av de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Omsorgsutfordringene berører mange samfunnssektorer og samspillet med familie og lokalsamfunn. Planleggingen på dette området må derfor være et viktig tema i det lokale økonomi- og kommuneplanarbeidet, og ikke begrenses til eventuelle sektorplaner for omsorgstjenestene. Veksten i de frie inntektene i 2010 vil gi rom for å følge opp Omsorgsplan 2015.

Personellvekst

Regjeringen har hatt et mål om å øke bemanningen i de kommunale omsorgstjenestene ut fra nivået i 2004 med 10 000 nye årsverk innen utgangen av 2009. For perioden 2004-2008 viser tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB) at personellinnsatsen er økt med om lag 10 900 årsverk. De foreløpige tallene for 2008 viser en økning på 1 400 årsverk. Tallene viser at økte inntektsrammer til kommunesektoren og kommunal prioritering av omsorgssektoren har gitt en årsverksvekst i 2006, 2007 og 2008 med til sammen om lag 12 500 nye årsverk.

Helse- og omsorgsdepartementet legger til grunn de gode resultatene for 2006, 2007 og 2008 slik Statistisk sentralbyrå har rapportert, men peker samtidig på at det kan være en viss usikkerhet knyttet til endringstallene fra det ene året til det andre. Et stort innslag av små stillinger, mange vikarer og timearbeidere i omsorgstjenesten gjør det krevende for SSB å benytte registertall. SSB har nå endret sitt produksjonsopplegg og vurderer at datakvaliteten på de siste års tall er styrket. De nye årsverkene dekkes i følge SSB i stor grad av fagpersonell med helse- og sosialutdanning. Andelen personell uten slik utdanning er redusert.

Investeringstilskudd – 12 000 nye omsorgsplasser

Husbankens tilskuddsordning til bygging og fornyelse av heldøgns omsorgsplasser i sykehjem og omsorgsboliger ble etablert i 2008 som en del av Omsorgsplan 2015. Tilskuddet dekker 20 prosent av kostnadene ved bygging av omsorgsboliger og 30 prosent ved bygging av sykehjemsplasser og fellesareal, herunder areal for dagaktivitetstilbud, i tilknytning til eksisterende omsorgsboliger. Husbanken har utarbeidet retningslinjer og en egen veileder for ordningen.

Det ble i statsbudsjettet for 2008 lagt til grunn en målsetning om at det skal gis tilskudd til 12 000 omsorgsplasser i perioden 2008-2015. For 2009 er det gitt en tilsagnsramme på 1 305 millioner kroner, tilsvarende 2 500 sykehjemsplasser og omsorgsboliger, blant annet som et resultat av regjeringens økonomiske tiltakspakke.

Ved utgangen av 2008 var det kommet inn 231 søknader fra kommunene om bygging av til sammen 4 510 heldøgns omsorgsplasser, av dette 2 756 sykehjemsplasser og 1 754 omsorgsboliger. Nesten 2/3 av søknadene gjaldt oppføring av nybygg, mens 1/3 var knyttet til ombygging og fornyelse.

I 2008 ble det gitt tilsagn til 83 prosjekter med 671 sykehjemsplasser og 469 heldøgns omsorgsboliger, hvorav om lag 3/4 gjaldt botilbud til eldre over 67 år og knapt 1/4 til beboere under 67 år. Hele 43 prosent av de innvilgede søknadene var knyttet til personer med demens.

Det vil bli gjort en løpende vurdering av behovet og de årlige rammer som gis for ordningen. Regjeringen vil komme tilbake med en nærmere vurdering og forslag i forbindelse med statsbudsjettet for 2010.

Kompetanseløftet 2015

Kompetanseløftet skal bidra til å sikre tilstrekkelig, kompetent og stabil bemanning i omsorgstjenestene, og har for de første årene fem delmål:

• 10 000 nye årsverk med relevant fagutdanning

• Heve det formelle utdanningsnivået i omsorgstjenestene

• Sikre bruttotilgang på om lag 4 500 helsefagarbeidere per år

• Skape større faglig bredde

• Styrke veiledning, internopplæring og videreutdanning

Nærmere 1 700 personer gjennomførte videre- og etterutdanninger på fagskole- eller høyskolenivå i 2008, mens om lag 4 200 personer er under utdanning i 2009. Nærmere 200 personer gjennomførte desentralisert høgskoleutdanning i ulike helse- og sosialfag i 2008, mens om lag 1 000 er under utdanning i 2009. Antallet læreplasser i helsearbeiderfaget ser ut til å være på et tilstrekkelig nivå. Om lag 1 200 personer fullførte et kvalifiseringsløp til helsefagarbeidernivå i 2008, mens om lag 2 600 er under utdanning i 2009. Tall fra Statens autorisasjonskontor for helsepersonell viser at det i 2008 ble gitt autorisasjon til om lag 5 600 hjelpepleiere og omsorgsarbeidere.

Demensplan 2015

Demensplan 2015 har tre hovedsaker:

• Dagaktivitetstilbud

• Tilpassede botilbud

• Kunnskap og kompetanse

Dagaktivitetstilbudet framstår fortsatt som det manglende mellomledd i omsorgskjeden i mange kommuner. En kartlegging fra 2007 viser at kun 6,5 prosent av hjemmeboende med demens mottar et dagaktivitetstilbud. I tråd med avtalen mellom Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre om konkretiseringer av Omsorgsplan 2015 legges det til grunn at alle kommuner kan tilby tilrettelagte dagaktivitetstilbud til demente innen 2015. De frie inntektene gir rom for at kommunene kan starte oppbygging av dagtilbudet for demente allerede fra 2009. Det er iverksatt over 100 modellkommuneprosjekt knyttet til utvikling av dagtilbud, etablering av pårørendeskoler og utredning og diagnostisering av demens.

Nærmere 80 prosent av beboerne i sykehjem har en demenssykdom. Mange sykehjem er imidlertid dårlig tilrettelagt for mennesker med demens. Derfor skal alt som bygges og finansieres gjennom Husbankens nye tilskuddsordning til sykehjem og omsorgsboliger tilpasses og tilrettelegges for mennesker med demens og kognitiv svikt.

Det er iverksatt en rekke tiltak knyttet til informasjon, opplæring, ny kompetanse og forskning. Nasjonalt kompetansesenter for aldring og helse har utarbeidet opplæringstilbudet Demensomsorgens ABC og over 5 000 ansatte i de kommunale helse- og omsorgstjenesten har per 1. april 2009 startet demensopplæring gjennom dette ettårige opplæringstilbudet. Demensomsorgens ABC foreligger på begge målformene og som lydbok. Våren 2009 ble det opprettet en interaktiv erfaringsportal for demens, hvor ansatte i helse- og omsorgstjenesten kan utveksle ideer og lære av hverandre, og hvor pårørende kan få nyttig informasjon.

Andre tiltak under Omsorgsplan 2015

I løpet av 2009 vil det bli etablert undervisningshjemmetjenester i alle landets fylker. Med de nye undervisningshjemmetjenestene, undervisningssykehjem i alle fylker og fem regionale omsorgsforskningssentra, vil de kommunale helse- og omsorgstjenestene få en helhetlig styrking av forsknings- og utviklingsarbeidet innenfor denne sektoren.

Kommunene gjennomførte i 2007 en lokal behovsvurdering for legedekningen i sykehjem. Oppsummeringen fra dette arbeidet viser at det planlegges en vekst i legeårsverk i sykehjem med om lag 40 prosent, tilsvarende 111 årsverk, fra og med 2006. I følge tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB) har antallet legeårsverk økt med til sammen 16 prosent fra 2005- 2007. Foreløpige tall fra SSB for 2008 viser en fortsatt økning.

I 2008 fikk 177 kommuner tildelt midler fra Den kulturelle spaserstokken. Bevilgningen for 2009 er økt med 5 millioner kroner, og utgjør til sammen 20 millioner kroner. 10 millioner kroner bevilges over Helse- og omsorgsdepartementets budsjett (kapittel 760, post 21) og 10 millioner kroner over Kultur- og kirkedepartementets budsjett.

7.9.2 Opptrappingsplan for rusfeltet

Helse- og omsorgsdepartementet la fram en opptrappingsplan for rusfeltet som vedlegg til St.prp. nr. 1 (2007–2008). Planen vil løpe til og med 2010.

Opptrappingsplanen for rusfeltet inngår i regjeringens satsing for å gjøre velferdstjenestene tilgjengelige for alle, og bidra til å fjerne fattigdom for utsatte grupper.

En rekke av tiltakene i planen er rettet inn mot kommunene, og har som mål å bedre samordningen mellom forebyggende arbeid og hjelpetiltak gjennom å utforme kommunale rusmiddelpolitiske handlingsplaner. Det kommunale rusarbeidet skal i større grad rettes inn mot mer individuell oppfølging gjennom individuell plan, lavterskeltiltak og ambulante og oppsøkende tjenester.

Viktige tiltak i opptrappingsplanen for å styrke tilbudet til personer med rusmiddelavhengighet i kommunene er blant annet: prøveordning med koordinerende «tillitspersoner» for rusmiddelavhengige i kommunene i 30 kommuner, styrking av tilskudd til lavterskel helsetiltak, LAR-arbeid og oppfølgingstjenester. Tilskuddsordningene til kommunale rustiltak over kapittel 761, post 63 er under evaluering, og på bakgrunn av dette vil Helse- og omsorgsdepartementet vurdere endringer for å gjøre dem mer målrettede og treffsikre.

Ungdom i risikosonen er en prioritert målgruppe. Det er også innført en ventetidsgaranti for barn og unge under 23 år som har rusmiddelproblemer eller psykiske problemer.

7.9.3 Omlegging av finansiering av fysioterapitjenesten

Stortinget har ved behandlingen av St.prp. nr. 1 (2008-2009) for Helse- og omsorgsdepartementet sluttet seg til at kommunenes finansieringsansvar for den avtalebaserte fysioterapitjenesten skal økes. Dette skal skje ved at de kommunale driftstilskuddene økes mot en tilsvarende reduksjon av refusjonstakstene fra folketrygden. Omleggingen vil være tema i takstforhandlingene med Norsk fysioterapeutforbund våren 2009, med iverksetting fra 1. juli 2009 ved ny avtaleperiode. Det tas sikte på å overføre midler til kommunene med halvårsvirkning i 2009, og med helårsvirkning i 2010. Omleggingen skal være provenynøytral for staten og for kommunene samlet.

Det forutsettes at kommunene ved oppretting av nye hjemler tilpasser dimensjoneringen til behovet for fysioterapitjenester. Kommunene skal kun opprette deltidshjemler med minimum 40 prosent driftstilskudd når dette samsvarer med det reelle behovet for tjenesten. Fysioterapeuter med driftsavtale med kommunen kan ikke kreve egenandeler eller andre honorar ut over det som er fastsatt av staten, jf. kommunehelsetjenesteloven § 2-3. Økte egenandeler under henvisning til redusert hjemmel og lignende er mislighold av driftsavtalen med kommunen.

7.9.4 Samhandlingsreformen

Regjeringen tar sikte på å legge fram en stortingsmelding i juni 2009 om samhandling i helsetjenesten – samhandlingsreformen. Meldingen vil blant annet legge opp til en tydeligere ansvarsfordeling mellom kommunehelsetjenester og spesialisthelsetjenester. Kommunale tjenester skal fortsatt være fundamentet i det samlede tjenestetilbudet til befolkningen. De økte behovene for helse- og omsorgstjenester som følger av demografisk og epidemiologisk utvikling, gjør det særlig viktig å finne fram til en oppgavedeling mellom kommuner og spesialisthelsetjeneste som både i et pasient- og et samfunnsøkonomisk perspektiv gir gode og kostnadseffektive løsninger. Kommunene er viktige aktører ved forebygging og tidligintervenering i utviklingen av sykdomsforløp, og denne type innsats kan gi bedre effekter både i forhold til pasientnytte og ut fra samfunnsøkonomiske vurderinger. En del av begrunnelsen er også at på grunn av kommunenes nærhet til befolkningen vil det være positivt at oppgaveløsningen kan ses i sammenheng med andre oppgaver som ligger under kommunenes ansvarsområde. Enkelte kommuner har alene eller i samarbeid med omkringliggende kommuner etablert institusjoner og prosjekter som bidrar til at syke unngår sykehusinnleggelse eller at kronikere må reise lange avstander for å få vedvarende behandling.

7.9.5 St.meld. nr. 12 (2008-2009) En gledelig begivenhet – jordmortjenesten i kommunene

Helse- og omsorgsdepartementet la fram stortingsmeldingen om en sammenhengende svangerskaps-, fødsels- og barselomsorg den 13. februar 2009. I meldingen foreslås det blant annet at regionale helseforetak pålegges å utarbeide en flerårig helhetlig og lokalt tilpasset plan for fødetilbudet i regionen sammen med berørte kommuner. Videre foreslås det at regionale helseforetak får ansvar for følgetjeneste til fødested for gravide med lang reisevei.

Stortingsmeldingen framhever jordmortjenestens sentrale rolle i en helhetlig svangerskaps-, fødsels- og barselomsorg. Regjeringen ønsker å bedre tilgjengeligheten til jordmortjenesten i tråd med innbyggernes ønsker. Det presenteres i meldingen to alternativer for styrking av en desentralisert jordmortjeneste:

• Lokal jordmortjeneste beholdes som et kommunalt ansvar i kombinasjon med at kommuner og helseforetak inngår avtaler om jordmortjenesten som sikrer felles utnyttelse av ressursene

• Den kommunale jordmortjenesten forankres i helseforetak

Regjeringen vil ta stilling til de to alternativene i stortingsmeldingen om samhandlingsreformen.

7.9.6 Forskrift om vederlag for opphold i institusjon

Forskrift av 26. april 1995 angir hvilket vederlag kommunene kan kreve av beboere på kommunale helse- og sosialinstitusjoner. Forskriften har vært kritisert for å være administrativt krevende for kommunene, og vanskelig å forstå for innbyggerne. Helse- og omsorgsdepartementet har derfor startet et arbeid med sikte på å forenkle forskriften.

7.9.7 Harmonisering av den kommunale sosial- og helselovgivningen (Bernt-utvalget) og Brukerstyrt personlig assistanse (BPA)

Som en del av oppfølgingen av forslagene i NOU 2004: 18 Helhet og plan i sosial- og helsetjenesten, Samordning og samhandling i kommunale sosial- og helsetjenester, er Helse- og omsorgsdepartementet i gang med å utarbeide et lovforslag om ny lov om helse- og omsorgstjenester i kommunene. Arbeidet omfatter en harmonisering av reglene i kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven, med unntak av sosialtjenesteloven § 4-5, kapittel 5 og kapittel 5A. Det videre arbeidet med lovforslaget avhenger av innholdet i den varslede samhandlingsreformen, som etter planen skal legges fram for Stortinget før sommeren.

Også spørsmålet om lovfesting knyttet til brukerstyrt personlig assistanse (BPA) utsettes i påvente av at forslag til samhandlingsreformen er lagt fram for Stortinget.

7.9.8 Tilskudd til vertskommuner

Formålet med tilskuddet er å kompensere de 33 vertskommunene for de beboere som ved HVPU-reformen valgte å bli boende i institusjonskommunen. I 2005 ble deler av vertskommunetilskuddet innlemmet i rammetilskuddet til kommunene på Kommunal- og regionaldepartementets budsjett. Den øvrige delen av tilskuddet forble et tilskudd på Helse- og omsorgsdepartementets budsjett. I 2009 ble den andelen av tilskuddet som var omfattet av inntektssystemet tilbakeført til Helse- og omsorgsdepartementets budsjett (jf. omtale i St.prp. nr. 57 (2007- 2008) Kommuneproposisjonen 2009 ). I forbindelse med reverseringen av den delvise innlemmingen har Kommunal- og forvaltningskomiteen i Innst. S. nr. 263 (2007-2008) følgende merknad: «Komiteen ber regjeringen vurdere å se på kriteriene for finansiering av kommunene imellom slik at det blir mest mulig rettferdig.» Eventuelle endringer i regelverket for ordningen vil bli omtalt i St.prp. nr. 1 for 2010.

7.9.9 Lovforslag om behandling i utlandet – endret finansieringsansvar

Helse- og omsorgsdepartementet har lagt fram Ot.prp. nr. 92 (2008-2009) Om lov om endringer i folketrygdloven m.m. (etablering av en ordning for refusjon av pasienters utgifter til helsehjelp i andre EØS-land). Forslaget er en oppfølging av EØS-rettslige forpliktelser, og innebærer at kommuner og fylkeskommuner gis et økonomisk ansvar for behandling som deres innbyggere mottar i andre EØS-land. Lovforslaget omfatter planlagte helsetjenester, definert som «ikke-sykehusbehandling», og omfatter ikke pleie- og omsorgstjenester. Lovforslaget vil gi innbyggerne økt valgfrihet med hensyn til om de vil motta helsehjelpen i Norge eller i andre EØS-land. Lovforslaget gjelder ikke personer som er bosatt i andre EØS-land, eller som oppholder seg mer enn seks måneder i året utenfor Norge.

Helse- og omsorgsdepartementet foreslår at det forvaltningsnivået som har «sørge for»-ansvar for den aktuelle tjenestetypen i Norge skal dekke refusjonsutgiftene, og at det ikke ytes trygderefusjoner fra folketrygden når behandlingen er gitt utenfor Norge. For kommunene vil dette gjelde kommunale helsetjenester som for eksempel konsultasjon hos lege, psykolog, fysioterapeut eller jordmor. For fylkeskommunene vil dette gjelde tannbehandling i utlandet for de befolkningsgruppene som fylkeskommunen har et «sørge for»-ansvar for (barn og unge under 20 år, personer i institusjon med mer).

I det videre arbeidet med forskrifter tas det sikte på blant annet følgende prinsipper for hvilke utgifter som enkeltpersoner kan få dekket:

• Refusjonen begrenses til det tilsvarende helsehjelp ville belastet det offentlige med om hjelpen var mottatt i Norge.

• Pasienten belastes egenandel som om hjelpen var mottatt i Norge.

Det foreslås å etablere en ny refusjonsordning, som administreres av Helsedirektoratet. Helsedirektoratet får dermed i oppgave å behandle krav fra enkeltpersoner, og stå for utbetalingene til den enkelte person. Det legges opp til at kommuner og fylkeskommuner dekker Helsedirektoratets utgifter gjennom egne økonomiske oppgjør.

Forslaget innebærer at det tjenestenivået som har «sørge-for»-ansvar fullt ut skal dekke refusjonsutgiftene for de tjenestetyper «sørge for»-ansvaret omfatter. Det ytes ikke aktivitetsbasert delfinansiering fra staten (blant annet stønad fra folketrygden) for denne helsehjelpen. Eventuelle økonomiske konsekvenser for kommunene og fylkeskommunene dekkes innenfor deres frie inntekter. Det er usikkert i hvilket omfang refusjonsordningen vil bli benyttet. På usikkert grunnlag er det anslått at det vil bli under 1 000 refusjonskrav per år. Det er da ikke sett hen til at den eksisterende ordningen med bidrag til fysioterapi i utlandet etter folketrygdloven § 5-22 må vurderes, og at dette vil kunne påvirke bruken av den nye refusjonsordningen. Hvis omfanget av behandling i andre EØS-land viser seg å bli vesentlig annerledes enn lagt til grunn, vil andre finansieringsløsninger eventuelt bli vurdert.

7.10 Justis- og politidepartementet

7.10.1 Felles nødnummer/nødmeldesentraler

Regjeringen tar sikte på å innføre felles nødnummer og etablere felles nødmeldesentraler for nød­etatene. Det er nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe som skal utrede alternativer til hvordan en ordning med ett felles nødnummer og felles nødmeldesentraler kan organiseres, herunder vurdering av antall sentraler og nødmeldetjenestens organisatoriske tilknytning. Arbeidsgruppen skal etter planen legge fram sin rapport med anbefalt løsning og forslag til videre prosess sommeren 2009.

7.10.2 Nødnett – nytt digitalt radiosamband for nødetatene

Første utbyggingstrinn for nytt digitalt nødnett i Norge er i sluttfasen. De første brukere fra nødetatene vil ta nettet i bruk i løpet av høsten 2009.

Direktoratet for nødkommunikasjon (DNK), representanter for nødetatene og KS arbeider sammen for å ferdigstille abonnementsvilkår og bestillingsskjema som skal brukes for å gi tilgang til nettverket. Driftskostnadene ved bruk av nettet skal dekkes ved en brukerbetalingsordning. Prosjektene innen helsetjenesten og de kommunale brannvesenene, ledet av henholdsvis Helsedirektoratet og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, har i tillegg valgt å opprette egne sentraliserte driftsorganisasjoner for å tilby brukerstøtte og drift av systemene på kommunikasjonssentralene. Disse tjenestene vil bli fakturert særskilt.

Kostnadsbelastningen for brukerne av radiosamband før og etter innføringen av nødnettet kartlegges og resultatet inngår i evalueringen av det nye systemet som Stortinget har bedt om. Det legges opp til at en eventuell skjevhet i kostnadsbelastningen mellom nødetatene, inklusive kommunene, utjevnes gjennom en rammeoverføring mellom sektorene. Det valgte driftskonseptet vil også bli gjenstand for særskilt vurdering. KS er sammen med nødetatenes fagdirektorater og DNK involvert i arbeidet.

7.10.3 Kommunal beredskapsplikt – endringer i sivilforsvarsloven

Justisdepartementet har i Ot.prp. nr. 61 (2008-2009) Om lov om endringer i lov 17. juli 1953 nr. 9 om sivilforsvaret mv. (innføring av kommunal beredskapsplikt), foreslått at det nedfelles bestemmelser om kommunal beredskapsplikt. Bestemmelsene skal bidra til at kommunene vurderer samfunnssikkerhet i et mer helhetlig perspektiv.

Kommunene skal utarbeide en overgripende risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS), som skal legges til grunn for kommunenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap. Den kommunale ROS-analysen skal følges opp med en beredskapsplan, som angir forberedte tiltak for håndtering av krisesituasjoner i kommunen. Det legges opp til at loven angir en minimumsstandard for hvilke tiltak kommunen plikter å ha forberedt for håndtering av krisesituasjoner. Fylkesmannen skal føre tilsyn med kommunenes oppfyllelse av den kommunale beredskapsplikten.

Lovfesting av kommunal beredskapsplikt innebærer en systematisering av oppgaver som allerede tilligger kommunene gjennom ulovfestede prinsipper for sikkerhet og beredskap på lokalt nivå. Beredskapsarbeidet forutsettes ivaretatt gjennom de ordinære beslutningsprosesser i kommunene. De økonomiske konsekvensene av lovbestemt beredskapsplikt antas derfor å være minimale, men vil variere ut fra kommunens størrelse, risikoforhold i den enkelte kommune og eksisterende status for beredskapsarbeid i kommunen. Det legges til grunn at eventuelle økonomiske konsekvenser av forslagene dekkes innenfor berørte aktørers eksisterende budsjettrammer.

7.10.4 Tilbakeføringsgarantien

Regjeringen har i St.meld. nr. 37 (2007-2008) Straff som virker – mindre kriminalitet – tryggere samfunn, omtalt innføring av en tilbakeføringsgaranti, som varslet i Soria Moria-erklæringen. Tilbake­føringsgarantien innebærer ingen nye rettigheter eller særrettigheter for domfelte, men innebærer at innsatte og straffedømte skal få bistand til å få utløst de rettighetene de allerede har som norske borgere, blant annet i forhold til arbeids- og velferdsforvaltningens virkemidler, utdanning, sosiale tjenester og helsetjenester.

Arbeidet er avhengig av den straffedømte selv, kriminalomsorgen og kriminalomsorgens samarbeidspartnere. Samarbeidet med kommunene er en forutsetning for en vellykket tilbakeføring til samfunnet. I Innst. S. nr. 169 (2008-2009) ber justiskomiteen om at regjeringen «utgreier og avklarar spørsmålet om ansvaret for sosialtenestene i samanheng med utskriving og etablering bør bli overført til den kommunen den soningsdømde skal lauslatast til».

Justisdepartementet vil komme tilbake til oppfølging av St.meld. nr. 37 (2007-2008), jf. Innst. S. nr. 169 (2008-2009), på egnet måte.

7.10.5 Stortingsmelding om rettshjelp – etablering av førstelinjetjeneste

Justis- og politidepartementet har i St.meld. nr. 26 (2008-2009) Om offentlig rettshjelp trukket opp hovedlinjene for den offentlige rettshjelpspolitikken i årene fremover. Ett av tiltakene som drøftes i meldingen gjelder etablering av en førstelinjetjeneste der alle, uavhengig av inntekt og sakstype, kan få inntil en times gratis juridisk bistand hos advokat eller annen rettshjelper. Det vurderes om førstelinjetjenesten i hovedsak kan etableres ved å benytte kommunenes infrastruktur og bygge videre på modellen med rettshjelp i offentlige servicekontorer.

7.10.6 Stortingsmelding om brannsikkerhet – forebygging og brannvesenets redningsoppgaver

Justis- og politidepartementet har i St.meld. nr. 35 (2008-2009) Brannsikkerhet – Forebygging og brannvesenets redningsoppgaver omtalt nye nasjonale mål for brannsikkerhetsarbeidet i årene fremover og mulige tiltak, som vurderes iverksatt, for å nå disse målene. Det kommunale brannvesenet skal bidra til god brannsikkerhet og sørge for at branner og akutte ulykker med behov for teknisk innsats blir håndtert på en god måte, uansett når de måtte oppstå. Som et ledd i utviklingen av framtidens brannvesen, omtales det i meldingen at gjeldende krav til organisering og dimensjonering av brannvesenet skal gjennomgås for å sikre at lovpålagte oppgaver blir tilfredsstillende utført. I meldingen understrekes også brannvesenets viktige rolle og betydning i kommunenes helhetlige beredskapsarbeid.

7.11 Arbeids- og inkluderingsdepartementet

7.11.1 Bosetting av flyktninger

Kommunene er sentrale aktører i bosettingsarbeidet. Flere kommuner må delta i dette arbeidet slik at alle som får opphold også får en bolig og opplæring gjennom introduksjonsprogram. Bosettingsarbeidet fremover vil kreve en større innsats i kommunene. Integreringstilskuddet er, sammen med tilskudd til norskopplæring, statens viktigste virkemiddel for å gjøre kommunene i stand til å bosette flyktninger, jf. forslag om økte integreringstilskuddssatser i kapittel 4.6.

Bosetting av enslige mindreårige asylsøkere

Behovet for bosetting av enslige mindreårige asylsøkere øker kraftig. Bosetting av enslige mindreårige er mer krevende enn bosetting av voksne og familier. I tillegg til generelle utfordringer, som for eksempel tilgang til boliger, krever bosetting av enslige mindreårige ofte en tettere oppfølging fra kommunen. Kommuner har gitt tilbakemelding på at tilstrekkelig kapasitet og kompetanse i barnevernet er en utfordring og at det er et område det er behov for å styrke.

Utvidet samarbeidsavtale om bosetting

3. april 2009 inngikk Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Barne- og likestillingsdepartementet og KS en ny samarbeidsavtale om bosetting av flyktninger. Avtalen er utvidet til også å omfatte etablering og nedlegging av asylmottak og omsorgssentre. Bosetting av enslige mindreårige asylsøkere fra omsorgssentre, omfattes også. Avtalen er tilgjengelig på Kommunal- og regionaldepartementets nettsider om konsultasjonsordningen.

7.11.2 Handlingsplan mot fattigdom

Arbeids- og inkluderingsdepartementet la som vedlegg til St.prp. nr. 1 (2006-2007) fram en handlingsplan mot fattigdom. Hovedinnsatsområdene i handlingsplanen er tiltak for at alle skal gis muligheter til å komme i arbeid, tiltak for at alle barn og unge skal kunne delta og utvikle seg og tiltak for å bedre levekårene for de vanskeligst stilte. Innsatsen er videreført og styrket i 2008 og 2009. Det er gitt en status for gjennomføring av handlingsplan mot fattigdom og styrket innsats i vedlegg til St.prp. nr. 1 (2008-2009) for Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Regjeringen vil gjennom konsultasjonsordningen videreføre det tette samarbeidet mellom staten og kommunesektoren for å nå nasjonale mål i fattigdomsbekjempelsen.

7.11.3 Kvalifiseringsprogrammet

Kvalifiseringsprogrammet med en tilhørende standardisert kvalifiseringsstønad ble innført fra 1. november 2007. Et hovedformål med ordningen er å redusere bruken av sosialhjelp som langtidsytelse gjennom å bidra til at flere i målgruppen kommer i arbeid.

Kvalifiseringsprogrammet medfører en forsterket innsats overfor personer som har svak tilknytning til arbeidsmarkedet og som står i fare for å komme i en passiv situasjon preget av inntektsfattigdom kombinert med sosiale og/eller helsemessige problemer. Ordningen bygger på et statlig og kommunalt samvirke overfor den enkelte, og bygger slik sett oppunder partnerskapet i NAV-reformen. Arbeids- og velferdsdirektoratet har på nasjonalt nivå ansvaret for å legge til rette for gjennomføringen av kvalifiseringsprogrammet. På fylkesnivå spiller både Arbeids- og velferdsetaten og fylkesmannen viktige roller, og begge er tilført ekstra ressurser til dette arbeidet.

Forvaltningen av programmet er i likhet med forvaltningen av økonomisk sosialhjelp et kommunalt ansvar som skal utøves av NAV-kontoret. Innfasingen av kvalifiseringsprogrammet og kvalifiseringsstønaden skjer i takt med etableringen av NAV-kontorer i kommunene. Det er lagt opp til at alle kommuner skal tilby kvalifiseringsprogram senest fra 1. januar 2010. I løpet av 2008 var ordningen tilgjengelig i 276 kommuner, og det var 4 133 deltakere ved utgangen av året.

Det er for 2009 bevilget 559,7 millioner kroner til dekning av kommunenes merkostnader knyttet til programmet, jf. St.prp. nr. 1 (2008-2009) og Budsjett-innst. S. nr. 15 (2008-2009). Bevilgningen er basert på beregnede merkostnader for kommunene. Beregningene bygger på at antall deltakere i programmet i 2009 vil være 7 550 i gjennomsnitt, og 8 850 ved utgangen av året. Dette er drøftet med KS i konsultasjonsordningen mellom regjeringen og kommunesektoren. Arbeids- og inkluderingsdepartementet vil vurdere forutsetningene som er lagt til grunn i det videre arbeidet med gjennomføringen av kvalifiseringsprogrammet.

Midlene til kommunene blir fordelt med utgangspunkt i sosialhjelpsnøkkelen i inntektssystemet for kommunene. I innfasingsperioden er det også lagt inn et fast beløp uavhengig av kommunestørrelse, og de samlede midlene blir tildelt fra det kvartalet det blir etablert NAV-kontor i den enkelte kommune. Det tas sikte på at kompensasjonen skal innlemmes i rammetilskuddet til kommunene fra 2011.

7.11.4 NAV reformen – sluttføring av etablering av NAV-kontorer

Regjeringen la i St.prp. nr. 51 (2008-2009) Redegjørelse om situasjonen i arbeids- og velferdsforvaltningen og forslag om tilførsel av ressurser til Arbeids- og velferdsetaten fram en bred redegjørelse om gjennomføringen av NAV-reformen. Ved behandlingen av stortingsproposisjonen, jf. Innst. S. nr. 190 (2008-2009) ble Arbeids- og velferdsetaten styrket med 710 millioner kroner. Dette vil blant annet bidra til bedre kapasitet ved NAV-kontorene og å dempe presset på de kommunale tjenestene ved kontorene.

Medio mars 2009 var det etablert 327 NAV-kontorer. Totalt er det planlagt 457 NAV-kontorer, og de aller fleste vil være ferdig etablert i løpet av 2009. På grunn av bygningsmessige forhold er det klart at minimum ti NAV-kontorer først vil bli etablert i 2010. Dette er kontorene i Drammen, Bergenhus (bydelskontor i Bergen), Gamle Oslo (bydelskontor i Oslo), Nordstrand (bydelskontor i Oslo), Kristiansand, Kvinesdal, Sogndalen, Nøtterøy, Voss og Lørenskog.

7.11.5 Bedriftshelsetjenesten

Arbeids- og inkluderingsdepartementet fastsatte ved forskrift 11. februar 2009 nr. 162 ny «bransjeforskrift». I forskriften utvides dekningsområdet for obligatorisk plikt til å ha bedriftshelsetjeneste til følgende åtte nye bransjer: Helse- og sosial, undervisning, fiskeoppdrett og klekkerier, gjenvinning, vakttjenester, frisør, kraft- og vannforsyning og produksjon av tekstiler.

I Ot.prp. nr. 54 (2008-2009) Om lov om endringer i lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven) foreslås det å innføre en forskriftshjemmel for å kunne stille krav om at bedriftshelsetjenesteordninger må være godkjent av Arbeidstilsynet. Det tas sikte på å fastsette en forskrift som blant annet stiller minimumskrav til kompetanse, volum på tjenesten og kvalitetssikring, og som gir bestemmelser om en overgangsperiode på tre år. Disse regelverksendringene vil innebære at kommunale virksomheter i de bransjene som bransjeforskriften nevner, herunder de nye bransjene, vil ha en plikt til å knytte seg til en godkjent bedriftshelsetjeneste. Arbeids- og inkluderingsdepartementet vil komme tilbake til iverksettingstidspunkt for den nye forskriften.

7.11.6 Samepolitikk og politikk overfor nasjonale minoriteter

Samene og de nasjonale minoritetene (jøder, kvener, rom, romanifolket og skogfinner) er i mindretall i de fleste kommuner. Dette gir utfordringer for kommunene i forhold til at politiske flertallsbeslutninger også skal ivareta samiske interesser og interessene til de nasjonale minoritetene. Dette omtales blant annet i St.meld. nr. 28 (2007-2008) Samepolitikken. Arbeids- og inkluderingsdepartementet har innledet en dialog med KS og Sametinget om kommunenes arbeid med samiske spørsmål. Målsetningen er blant annet å drøfte behov for, og utfordringer knyttet til, et nærmere samarbeid om kommunenes arbeid på dette feltet. Arbeids- og inkluderingsdepartementet vil i samtaler med KS også drøfte hvordan man kan organisere et nærmere samarbeid om kommunenes arbeid med nasjonale minoriteter.

7.12 Finansdepartementet

7.12.1 Grense for utskriving av eiendomsskatt i sjøområdet

Lov 6. juni 1975 nr. 29 om eigedomsskatt til kommunane (eigedomsskattelova) har ingen særlig regulering av hvor langt ut i sjøområdet kommunenes adgang til å skrive ut eiendomsskatt strekker seg. Det er heller ingen allmenn lovregel som fastsetter hvor langt ut i sjøområdet kommunegrensene skal trekkes. Kommunenes beskatningskompetanse i sjøområdet må derfor anses som uavklart, og praksis synes å variere fra kommune til kommune. I forbindelse med framleggingen av statsbudsjettet for 2009 ble det derfor varslet i Ot.prp. nr. 1 (2008–2009) at departementet skulle sende et notat med forslag om at grensen for utskriving av eiendomsskatt i sjøområdet trekkes ved grunnlinjene på høring. Grunnlinjene er rette linjer mellom de ytterste skjær ved lavvann langs kysten, tvers over fjordmunninger. Høringsforslag ble sendt på høring 20. oktober 2008, med høringsfrist 2. desember 2008.

Under høringen har næringsorganisasjoner, samt selskap som driver næringsvirksomhet i sjøområdet, i det vesentlige stilt seg bak høringsforslaget. Kommunene, herunder KS, ønsker at grensen for utskriving av eiendomsskatt skal trekkes ved territorialgrensen. Videre anføres det at saken ikke er tilstrekkelig opplyst og at iverksettelsen må utsettes, blant annet som følge av at høringsforslaget vil innebære bortfall av inntekter for flere kommuner.

Finansdepartementet varslet KS i brev av 16. februar 2009 at en i det videre arbeidet med forslaget tok sikte på at lovendringen først skulle iverksettes med virkning fra og med skatteåret 2010. Saken er fortsatt under behandling i Finansdepartementet.

8 Konsultasjonsordningen

Konsultasjonsordningen er regjeringens hovedarena for formell dialog med kommunesektoren ved KS (kommunesektorens interesse- og arbeids­giverorganisasjon) om makroøkonomiske forhold og enkeltsaker knyttet til det økonomiske opplegget for kommunesektoren i statsbudsjettet. Andre saker med stor betydning for sektoren kan også tas opp. Arenaen legger til rette for en samordnet diskusjon med sektoren om utfordringer og virkemiddelbruk.

Det er fire faste politiske møter i året. I tillegg omfatter ordningen både politisk og administrativ dialog mellom det enkelte departement og KS mellom møtene. Bilaterale samarbeidsavtaler mellom regjeringen og KS på enkeltsektorer og involvering av KS i kostnadsberegninger, er sentrale elementer i konsultasjonsordningen. Kommunal- og regionaldepartementet har ansvaret for ordningen.

Hovedformålet med ordningen har vært å komme til enighet om hva som kan oppnås innenfor kommunesektorens inntektsrammer. Et annet mål for ordningen har vært å redusere bruken av sterke statlige styringsvirkemidler ved å etablere enighet om prioriteringer knyttet til kommunesektorens ressurser. Ordningen har bidratt til bedret kontakt mellom KS og staten, og en større grad av enighet om situasjonsbeskrivelsen for kommunesektoren.

Fylkeskommunene får fra 2010 flere ansvarsområder som følge av forvaltningsreformen. Det er på denne bakgrunn naturlig å vurdere behovet for eventuelle endringer i konsultasjonsordningen. Kommunal- og regionaldepartementet vil se nærmere på dette i samråd med aktuelle departement og KS. Konsultasjonsordningen skal fremdeles være hovedarenaen for formell dialog mellom regjeringen og kommunesektoren.

Involvering av KS i kostnadsberegninger

Fra og med konsultasjonsåret 2007 er det innført nye rutiner for involvering av KS i kostnadsberegninger. Involvering av KS skal bidra til at det utarbeides et best mulig beslutningsgrunnlag for regjeringen og Stortinget. Involveringen skal ikke redusere regjeringens mulighet til å foreta helhetlige vurderinger og prioriteringer, men sikre en god involvering av KS uten å gi innsyn i fortrolig budsjettarbeid og prioriteringsdiskusjoner. Det er per mai 2009 meldt opp (dialog om) 12 saker. Tre saker ble avsluttet i 2007 og to saker ble avsluttet i 2008.

Bilaterale avtaler

Det er per mai 2009 ni bilaterale avtaler mellom ett eller flere departementer og KS, samt en tilleggsavtale til en av hovedavtalene. Dette er avtaler på områdene barnevern, kvalitetsutvikling innen pleie- og omsorgssektoren, boligsosialt arbeid, bosetting av flyktninger og etablering/nedleggelse av mottak og omsorgssentre, rammeavtale NAV, samhandling på helse- og omsorgsområdet, styrket samarbeid mellom NAV og utdanningsmyndighetene i kommuner og fylkeskommuner, om livskraftige kommuner, grønne energikommuner og om landbruks- og næringsutvikling. Fire av disse avtalene varer ut året 2009. Avtaler om kvalitetsutvikling i grunnopplæringen og om barnehager løp ut ved årsskiftet 2008/2009. Det foretas en evaluering og statusrapportering for den enkelte avtale til tredje konsultasjonsmøtet (i august) der bilaterale avtaler og måloppnåelse foregående år, jf. rapporteringen i KOSTRA, er hovedtema.

Vurdering av konsultasjonsordningen som virkemiddel i styringsdialogen

Konsultasjonsordningen som virkemiddel – dens begrensninger og muligheter – er i liten grad drøftet i et teoretisk og mer prinsipielt perspektiv tidligere. Dette var bakgrunnen for at Kommunal- og regionaldepartementet høsten 2008 satte ut et oppdrag til Senter for økonomisk forskning (SØF) og Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) om å vurdere konsultasjonsordningen som virkemiddel i styringsdialogen mellom staten og kommunesektoren. NIBR og SØF har drøftet ordningen gjennom ulike teoretiske perspektiv og problemstillinger.

NIBR bemerker at etablering av konsultasjonsordningen må forstås i lys av de gradvis skiftende og forholdsvis komplekse relasjonene mellom staten og kommunene. NIBR har gjennom agentteori og institusjonell teori drøftet ordningens kompleksitet og avdekker to hovedutfordringer for konsultasjonsordningen. Det ene gjelder spørsmålet om hvordan representasjonsproblemet kan løses. KS kan kun i begrenset grad forplikte kommunesektoren og regjeringen kan ikke forplikte Stortinget. Dette representerer i følge NIBR en reell begrensning av konsultasjonsordningens handlingsrom. Det andre spørsmålet er hvordan konsultasjonene kan styrkes som samordningsorgan.

NIBR peker på manglende direkte deltakelse, komplisert rollefordeling og manglende forpliktelse som svakheter ved ordningen. NIBR mener de bilaterale avtalene bør utvides til å gjelde saker der flere aktører og sektorer er involvert. Dette vil også kunne styrke regjeringens og KS’ samordnende roller. Ordningen må utvikle og fremme læring og forståelse. Det er behov for styringsordninger som kan ta utgangspunkt i helheten i oppgaveomfanget i stat-kommuneforholdet. Dagens sektorbaserte styring gir vide fullmakter til fagdepartementene og deres underliggende virksomheter. Analysen til NIBR viser at tverrsektorielle mekanismer er svakere enn de sektorielle samordningsmekanismene. NIBR mener partene bør være varsom med sektoravtaler fordi de kan øke det statlige styringstrykket og hemme samordningsfunksjonen.

SØF ser det delte ansvaret for velferdstjenester med tilhørende interessekonflikter som den sentrale begrunnelsen for en konsultasjonsordning, der potensialet er bedre løsninger for begge parter. SØF mener dialogen gir kommunesektoren en viss innflytelse. Selv om avtaler som inngås ikke er forpliktende for kommunene vil KS og kommunesektoren kunne føle et større ansvar for å følge opp. SØF mener samlet sett at ordningen gir gevinster for begge parter. Det kan ikke utelukkes at ordningen over tid kan gi bedre inntektsvekst for sektoren enn tilfellet ville vært uten en konsultasjonsordning.

SØF mener konsultasjonsordningen kan bidra til bedre gjennomføring av reformer og satsinger, kanskje særlig i tilfeller hvor det ikke er hensiktsmessig og/eller ønskelig å benytte lovbaserte virkemidler.

SØF viser til at i dagens konsultasjonsordning er mål knyttet til utviklingen i tjenestetilbudet i hovedsak beskrevet i bilaterale avtaler mellom enkeltdepartementer og KS. Slike avtaler kan være et godt virkemiddel for å bidra til høy kvalitet og effektiv ressursbruk innen de enkelte tjenesteområder. Men det er et potensielt problem at de bilaterale avtalene svekker samordningsperspektivet, som konsultasjonsordningen skulle styrke. Det kan gå «inflasjon» i bilaterale avtaler på samme måte som i øremerking og lovregulering – alle vil ha avtaler for å sikre ressurser til sin sektor. Sektorovergripende prioriteringer kan ikke styres gjennom bilaterale avtaler. Etter SØFs mening bør de bilaterale avtalene balanseres ved at prioritering mellom tjenesteområder blir et viktigere tema i konsultasjonsmøtene. Siktemålet må være at fellesdokumentet inneholder mål for utviklingen av tjenestetilbudet på sentrale områder.

SØF mener et viktig mål for kommunesektoren videre bør være å forbedre utformingen av lovbaserte og økonomiske virkemidler, det vil si gi kompetente innspill for at disse skal bli mest mulig målrettede, slik at reformer skal koste mindre men gi samme måloppnåelse. Dette vil begrense negative konsekvenser for frihet i oppgaveløsningen, andre tjenester og langsiktig utvikling av tjenestetilbudet.

SØF drøfter barnehagereformen i konsultasjonsprosessen og trekker noen generelle poenger ut av denne drøftingen. Det første poenget er at kommunesektoren må kunne tale med én stemme selv om ulike kommuner har ulike interesser. Et enklere finansieringsopplegg med mer rammefinansiering vil kun være mulig dersom sektoren gir slipp på prinsippet om at alle reformer skal være fullfinansiert i den enkelte kommune og aksepterer at «sinkene» kommer noe dårligere ut. Sektoren må videre akseptere at mindre øremerking i mange tilfeller må kompenseres med andre styringsvirkemidler som forpliktende avtaler innen konsultasjonsordningen, eller rettighetsfesting. Staten må på sin side invitere til dialog før alle sider ved en reform er bestemt, slik at kommunesektorens innflytelse blir reell. Departementene vil være tjent med at utforming og gjennomføring blir bedre og at kommunesektoren får et eierforhold til reformene. SØF sier at den bilaterale avtalen om barnehager ikke er et eksempel til etterfølgelse. Denne kom etter at sterkere styringsvirkemidler var etablert og ble ikke en erstatning for sterkere virkemidler, men snarere et tillegg til øremerking og lovregulering.

Rapportene er tilgjengelige på Kommunal- og regionaldepartementets nettsider.

Les mer om ordningen og dokumenter fra konsultasjonsmøtene på Kommunal- og regionaldepartementets nettsider på regjeringen.no. Det ble i januar 2009 publisert en egen veileder om konsultasjonsordningen.

9 Fornying i kommunal sektor

9.1 Fortsatt behov for fornying

Kommunesektoren driver et kontinuerlig fornyingsarbeid for å forbedre sine tjenester og sin forvaltning både med tanke på å effektivisere sin virksomhet, og for å bli enda mer åpne og demokratiske organisasjoner. Undersøkelsen om kommunal organisering som Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) har gjort for departementet i 2008 (jf. kapittel 11) viser at kommunene og fylkeskommunene i økende grad har innført tiltak for å få innbyggere, næringsliv, lokale organisasjoner og brukere i tale. Det er en økende bruk av virkemidler som folkemøter, idédugnader og brukerundersøkelser. Kommunenes utviklingsarbeid synes å være mer utadrettet enn tidligere, da interne strukturer og arbeidsrutiner ble vektlagt i større grad. Dette er en positiv utvikling.

Det har vært en sterk vekst i kommuneøkonomien med denne regjeringen. Den økonomiske situasjonen for en del kommuner er likevel krevende og gjør det fortsatt nødvendig med god økonomistyring, effektiv bruk av ressurser og forvaltning av verdier.

På lengre sikt vil demografiske endringer innebære store utfordringer for kommunal tjenesteproduksjon, slik at behovet for fortsatt omstilling og fornying vil vedvare. Staten har ansvaret for rammebetingelsene for kommunesektoren. Kommunesektoren har selv hovedansvaret for egen utvikling og omstilling, og har lang erfaring i dette. På bakgrunn av de utfordringene som sektoren står overfor må det systematiske arbeidet med kvaliteten i tjenestene og helhetlig styring og utvikling innenfor den enkelte kommune fortsatt prioriteres. Det er også viktig at kommunene utnytter potensialet som ligger i samarbeid over kommunegrensene.

9.2 Kvalitet i kommunale tjenester

God kvalitet på de kommunale tjenestene er en viktig del av arbeidet med fornying av kommunesektoren. Det er avgjørende at kommunene synliggjør at de kan levere tjenester av god kvalitet på en effektiv måte, for å sikre en fortsatt oppslutning om velferdssamfunnet og det kommunale selvstyret.

Departementets satsing på arbeid med kvalitetsutvikling har siden 2006 vært knyttet til Kvalitetskommuneprogrammet, som i 2009 er inne i sitt avsluttende år.

Kommunene er avhengige av målinger av kvaliteten i tjenestene. Dette kan gjøres på ulike måter. Staten følger med på kvalitetsindikatorene i den årlige KOSTRA-rapporteringen. I 2009 iverksettes en ny nasjonal innbyggerundersøkelse, der blant annet måling av innbyggernes opplevelse av kvalitet i kommunale tjenester inngår.

9.2.1 Kvalitetskommuneprogrammet

Kvalitetskommuneprogrammet er forankret i en avtale fra oktober 2006 mellom staten, kommunesektoren og arbeidstakerorganisasjonene om kvalitetsforbedring i kommunesektoren. Programmet retter seg primært mot pleie- og omsorgssektoren og oppvekstsektoren (skole, skolefritidsordning og barnehage). Arbeidet konsentreres om to hovedområder – kvalitetsforbedrende tiltak i møtet med innbyggerne og tiltak for å redusere sykefraværet. De 138 deltakerkommunene fordeler seg på fire puljer, i tillegg er det en gruppe med tolv innsatskommuner for reduksjon av sykefraværet. Puljene har startet opp på ulike tidspunkt i løpet av programperioden, noe som har bidratt til at læringen som er gjort tidlig i programmet har kommet senere puljer til gode.

Kvalitetskommunene velger selv organiseringen av prosjekt og tiltak, men folkevalgte, ledelse og de ansattes organisasjoner sikres representasjon i styringen av arbeidet. Det er en forutsetning at arbeidet i den enkelte kommune skal bygge på egne erfaringer og styres av kommunen selv, og at arbeidet skal skje innen gjeldende lov- og avtaleverk. Deltakerkommunene settes sammen i nettverk og møtes regelmessig for veiledning, erfaringsutveksling og faglig påfyll. Kvalitetskommuneprogrammets sekretariat tilbyr kompetanseutvikling, veiledning og arrangerer nettverkssamlingene.

Gjennom dette siste året av programperioden evalueres Kvalitetskommuneprogrammet av NIBR. Evalueringen skal omhandle organiseringen av arbeidet, mål og tiltak i kommunene og vurdering av måloppnåelse. En midtveisevaluering ble ferdigstilt i mai 2009. Nedenfor refereres det til denne evalueringen og til programsekretariatets årsrapport for 2008.

Kvalitetsforbedring i Kvalitetskommune­programmet

Det kvalitetsforbedrende arbeidet bygger på en kvalitetstilnærming som setter den direkte kontakten, dialogen og samhandlingen mellom ansatt og innbygger i sentrum. Kommunene forsøker å utforme prosjektene slik at de bidrar til økt kvalitet ved overlevering av tjenesten.

Det er en rekke forhold på ulike nivå som bidrar til å skape god kvalitet i møtet med innbyggeren. Viktige forutsetninger som god ledelse, organisering, samarbeid og samordning internt i tjenesteapparatet må ligge til grunn. Blant andre forutsetninger finner vi medarbeidernes formalkompetanse, erfaring og kunnskap. Selve møtet med innbyggeren vil preges av måten tjenesten overleveres og utføres på. Her er medmenneskelighet, respekt, omsorg og medvirkning helt sentrale verdier.

Prosjektene som er iverksatt gjennom Kvalitetskommuneprogrammet varierer mye i både bredde og hvilket nivå tiltakene rettes mot. NIBR finner at et flertall av kommunene har en stor bredde av tiltak rettet mot flere nivå, det vil si mot ledelse og organisering, medarbeiderne og selve møtet med innbyggeren. Dette gjelder særlig i prosjektene innenfor pleie- og omsorgssektoren. Innenfor oppvekstsektoren er tiltakene rettet mot elever og foreldre, og dreier seg i større grad om måten tjenesten utføres på. Tyngdepunktet av tiltak er likevel rettet mot måten tjenesten overleveres på i begge sektorer. NIBR finner at Kvalitetskommuneprogrammets fokus på møtet med innbyggeren og tjenesteoverleveringen har påvirket innretningen på kommunenes lokale prosjekter.

Tiltakene i kommunenes prosjekter omfatter følgende:

• Implementering av kvalitetssystemer

• Omdømmebygging

• Informasjon om det kommunale tjenestetilbudet til innbyggerne

• Pleie- og omsorgsplaner

• Arbeidstidsordninger, turnusordninger, heltid/deltid

• Kompetanseutvikling for ledere og medarbeidere

• Medarbeiderskap og myndiggjøring

• Etikk og etisk refleksjon

• Brukermedvirkning på individ- og systemnivå

• Aktiv bruk av individuell plan

• Foreldresamtale i skolen

• Resultatvurdering i skolen

• Leseopplæring

• Foreldreskole

• Oppvekstplaner

• Samarbeid mellom barnehage og skole

• Individuelle utviklingsplaner for elever

• Diverse tiltak innen sykefravær

Kommunene har i varierende grad erfaring med å definere konkrete og målbare resultatmål. Det har i økende grad vært fokus på opplæring av prosjektlederne i kommunene med dette for øye, med det resultat at kommunene i de seneste puljene (pulje tre og fire) har satt seg tydeligere resultatmål. Kommunene har også i økende grad samlet inn data og kartlagt nå-situasjonen som grunnlag for forbedringsarbeidet. For å kunne fange opp den brukeropplevde kvaliteten har programmet ved hjelp av Asplan Viak fått utarbeidet egne kvalitetsindikatorer. Disse prøves ut i noen pilotkommuner, og kvalitetsindikatorene skal senere inngå som egen modul på KS sitt nettbaserte måle- og publiseringsverktøy bedrekommune.no.

I følge NIBR mener et klart flertall av de involverte i kommunene at programmet så langt har vært vellykket. Om lag en tredjedel mener at kvaliteten på tjenestene er bedret. Prosjektlederne fra den første puljen er gjennomgående mer sikre på resultatene enn prosjektlederne fra de senere puljene. NIBR mener dette bekrefter at kvalitetsarbeid er et langsiktig arbeid der det kan ta tid før resultatene kommer.

Resultater fra arbeidet med reduksjon av sykefravær

Lavt sykefravær gir en stabilitet i personalsituasjonen som betyr mye for innbyggernes opplevelse av kvalitet i tjenesten. Samtidig vil nedgang i sykefraværet bety reduserte kostnader, som også vil kunne komme tjenestemottakerne til gode.

Sykefraværet i kommunal sektor økte i følge kommunesektorens personalregister (PAI) fra 9,5 prosent i 2007 til 9,8 prosent i 2008. Innsatskommunene for redusert sykefravær i Kvalitetskommuneprogrammet, i alt tolv kommuner, har til sammenligning ligget stabilt på 10,4 prosent i 2007 og 2008. Resultatet for innsatskommunene må vurderes på bakgrunn av at foruten to kommuner med lavt fravær, hadde de øvrige et relativt høyt sykefravær da arbeidet i Kvalitetskommuneprogrammet startet opp. I de øvrige puljene i programmet har flesteparten av kommunene startet opp arbeidet med et sykefravær over landsgjennomsnittet. Sykefraværet har i disse kommunene holdt seg stabilt eller gått noe ned fra 2007 til 2008.

Noen av kommunene har valgt å rette sykefraværstiltakene mot hele kommuneorganisasjonen, mens andre har valgt ut enkelte områder, henholdsvis pleie- og omsorgssektoren og oppvekstsektoren (skole, SFO og barnehage). Av den grunn gjenspeiles ikke alltid gode resultater av sykefraværsarbeidet innenfor de enkeltvise enhetene i sykefraværsstatistikken på kommunenivå.

Det er spesielt tre kommuner blant innsatskommunene som har utmerket seg med nedgang i sykefraværet på kommunenivå i 2008. Vaksdal kommune har gjennom målrettet arbeid fått sykefraværet ned fra 11,9 prosent i 2006 til 9,2 prosent i 2008. Tana kommune har med arbeidsmiljøtiltak og kvalitetssikring av rutiner fått sykefraværet ned fra 11,4 prosent i 2006 til 9,5 prosent i 2008. Mandal kommune har blant annet ved å innføre likestilling av egenmelding og sykemelding hatt et stabilt lavt sykefravær på mellom 6 og 7 prosent i perioden fra 2006 til 2008.

Erfaringene fra programmet tyder på at kommuner som prioriterer sykefraværsarbeidet høyt, forankrer det i toppledelsen og setter av ressurser til arbeidet, som hovedregel oppnår gode resultater. Tydelige rutiner for oppfølging av sykemeldte, samhandling med NAV og lege, samt god tilrettelegging på arbeidsplassen er av betydning. Det siste underbygges av en undersøkelse utført på oppdrag av NAV, der hele 78 prosent var villige til å endre arbeidsoppgaver for en periode for å unngå sykemelding (Norstat 2008). Måleverktøy og godt datagrunnlag er viktig for å synliggjøre resultater både internt og eksternt, for å beregne kostnader ved fravær og for å sammenlikne kommunen med andre kommuner. Videre har tiltak som rettes inn mot spesielt sårbare grupper, som for eksempel gravide og eldre arbeidstakere, gitt gode resultater.

Samarbeid og forankring

Samarbeidet lokalt mellom de folkevalgte, lederne og de ansatte/tillitsvalgte står sentralt i Kvalitetskommuneprogrammet. Et slikt partssamarbeid er for mange av kommunene en ny måte å samarbeide på.

De aller fleste kommunene rapporterer til sekretariatet om gode prosesser omkring prosjektorganiseringen. Sekretariatets generelle inntrykk er at aktivitetene i programmet har god forankring med et konstruktivt samarbeid mellom partene. Det rapporteres også om at gode erfaringer med samarbeid i prosjektene påvirker samarbeidet i andre fora på en positiv måte.

I NIBRs arbeid kommer det fram at det lokale samarbeidet vurderes som vellykket, og som en forutsetning for å oppnå resultater. Samarbeidet lokalt gjennom Kvalitetskommuneprogrammet ser ut til å ha bidratt til å forsterke en lokal samarbeidskultur i kommunene.

NIBR finner også at de lokale prosjektene har en god forankring på sentralt nivå i kommunene. Involveringen fra ansattes tillitsvalgte, administrativ toppledelse, virksomhetsledere og prosjektledere er bred. Derimot er politikerne mer perifere i gjennomføringen av de enkelte prosjektene, og deres rolle er utydelig for prosjektlederne. Tjenestemottakerne er også i liten grad trukket aktivt inn i arbeidet med prosjektene.

Kvalitetsarbeid i Steinkjer, Grue og Mandal

Steinkjer, Grue og Mandal er eksempler på kommuner som har drevet vellykket kvalitetsarbeid. På Kvalitetskonferansen 2008 ble de av Kommunal- og regionalminister Magnhild Meltveit Kleppa tildelt priser for innsatsen. Steinkjer vant i kategorien «oppvekst» med prosjektet «Bruk av individuell utviklingsplan for alle elever i kommunens barneskoler». Steinkjer fikk prisen for å ha bidratt til at foreldre, elever og ansatte i skolene har merket en forbedring gjennom et godt forankret trepartssamarbeid og bred involvering i arbeidet. Grue kommune vant prisen i kategorien «pleie- og omsorg» med prosjektet «Planprosess i omsorg, myndiggjøring i omsorg og sykefravær». Grue fikk prisen for å ha satt i gang en positiv forbedringsspiral i kommunen på kort tid med gode resultater. Mandal kommune vant pris i kategorien «Nærværsarbeid og resultat på sykefravær» med «Tillitsprosjektet». Mandal kommune fikk prisen for å ha oppnådd gode resultater, for sitt engasjement og vilje til å dele erfaringer med andre

Demonstrasjonskommuner

Kvalitetskommuneprogrammet er inne i sitt avsluttende år. Det er nedlagt betydelige ressurser i programmet sentralt og i de enkelte deltakerkommunene. I tiden framover blir det viktig å legge til rette for å vedlikeholde og videreutvikle den kompetansen som programmet har generert om systematisk kvalitetsarbeid, og arbeid for å redusere sykefraværet. Det er viktig at dette kvalitetsarbeidet fortsetter, og departementet ønsker å stimulere til dette. Det vurderes en ordning med demonstrasjonskommuner fra 2010, etter modell av Kunnskapsdepartementets demonstrasjonsskoleordning som har vært i drift fra 2002 med gode resultater. En slik ordning vil innebære at kommuner kan søke om en tidsbegrenset deltakelse med et kvalitetsprosjekt som kan løftes fram og stimuleres økonomisk. Kvalitetsprosjekt som videreutvikler erfaringene fra Kvalitetskommuneprogrammet, samt overføringsverdi til andre kommuner vurderes blant kriteriene for deltakelse i ordningen.

9.2.2 Måling av kvalitet

I kommunenes arbeid med kvalitetsutvikling er det behov for å måle kvalitet. Det er viktig at kommunene setter seg mål og lærer av avvikene i dette arbeidet. En erfaring fra Kvalitetskommuneprogrammet er at kommuner som setter seg resultatmål og følger utviklingen over tid ved hjelp av ulike indikatorer, har gode forutsetninger for å påvirke utviklingen i ønsket retning.

Kvalitet måles ved hjelp av subjektive indikatorer som søker å fange innbyggernes opplevelse av kvalitet, og gjennom objektive indikatorer. Det er knyttet flere utfordringer til å måle kvalitet, derfor er det viktig at kommunene benytter seg av et sett av indikatorer, som til sammen kan gi et samlet bilde av kvaliteten på tjenesten. Det er samtidig viktig at kommunene på ulike måter synliggjør resultater og god tjenestekvalitet, for å gi den kommunale handlefriheten legitimitet og bidra positivt til kommunenes omdømme. Informasjon om kvalitetsnivået i de kommunale tjenestene er viktig i styringsdialogen mellom stat og kommunesektor.

Måling av kvalitet i kommunene

Ulike brukerundersøkelser benyttes hyppig for å måle innbyggernes subjektive opplevelse av kvalitet i tjenesten. Brukerundersøkelser er forbundet med en rekke metodiske utfordringer, og bør derfor inngå som et element blant andre målinger i kommunenes styrings- og kvalitetsmålingssystem. Det er videre viktig at resultatene fra bruker- og medarbeiderundersøkelser følges opp gjennom løpende fornyingsarbeid.

Bedrekommune.no er et nettbasert måle- og publiseringsverktøy for kommuner tilbudt av KS. Verktøyet består av standardiserte spørreundersøkelser og rapporteringsmuligheter innen flere tjenesteområder. Her inngår både verktøy for kartlegging av objektiv og opplevd kvalitet. Bedrekommune.no har vært operativt siden 2002 og 264 kommuner har benyttet seg av verktøyet innen ett eller flere tjenesteområder.

Kvalitetskommuneprogrammet har ført til en videreutvikling av måling av kvalitet gjennom brukerundersøkelser. Det er utviklet egne indikatorer for å fange opp kvalitet i møtet mellom kommunalt ansatt og innbygger, som skal inngå som en egen modul i bedrekommune.no.

Fra 2009 tilbyr bedrekommune.no også en innbyggerunderøkelse. Innbyggerundersøkelsen kartlegger kommunens omdømme som tjenesteleverandør, innbyggernes oppfatning av kommunen som bosted og befolkningens tillit til lokaldemokratiet.

Kvalitetsindikatorene i KOSTRA

Kvalitetsindikatorer på nasjonalt nivå finnes i KOSTRA, som er det nasjonale informasjonssystem om kommunal tjenesteyting. Kvalitetsindikatorene i KOSTRA representerer det nasjonale kvalitetsindikatorsystemet for kommunale og fylkeskommunale tjenester. Nøkkeltall om tjenesteyting og kvalitet bidrar til at politiske prioriteringer og offentlig debatt skjer på grunnlag av faktabasert og sammenliknbar informasjon mellom kommunene.

Siden 15. mars 2007 har det blitt publisert egne kvalitetsindikatorer innenfor kommunale tjenesteområder, basert på tilgjengelig tallmateriale i KOSTRA. Kvalitetsindikatorene er utarbeidet på grunnlag av objektive tallstørrelser og belyser ikke sider ved opplevd kvalitet hos innbyggerne, i motsetning til brukerundersøkelser.

I KOSTRA belyses kvalitet med et sett av kvalitetsindikatorer innenfor hvert tjenesteområde. Indikatorene er gruppert i kategoriene strukturkvalitet, prosesskvalitet, produktkvalitet og resultatkvalitet.

Ved publisering av foreløpige KOSTRA-tall 16. mars 2009 var det i alt 84 kvalitetsindikatorer for kommunale tjenester og 22 kvalitetsindikatorer for fylkeskommunale tjenester.

Nasjonal innbyggerundersøkelse

Fornyings- og administrasjonsdepartementet utarbeider og iverksetter i 2009 en ny nasjonal innbyggerundersøkelse som skal måle tilfredshet med offentlige tjenester, også de kommunale. Dette innebærer at innbyggernes subjektive vurderinger av blant annet kommunale tjenester også vil finnes på nasjonalt nivå. Den nye innbyggerundersøkelsen vil først og fremst være en utvalgsundersøkelse for statlige myndigheter og for hele landet. Resultatene vil av den grunn for de fleste kommuner ikke kunne brytes ned på kommune- eller virksomhetsnivå. Resultatene skal brukes til å følge utviklingen i innbyggernes forventninger og tilfredshet med myndighetsøvelsen, brukerrettingen og kvaliteten på offentlige tjenester. Resultatene fra undersøkelsen skal gjøres kjent.

Undersøkelsen vil inneha to perspektiver. For det første vil det fokuseres på innbyggerperspektivet. I denne sammenhengen vil en få informasjon om innbyggernes generelle inntrykk av demokrati, velferdsstat, storsamfunn og lokalsamfunn. Det andre perspektivet er brukerperspektivet. Dette omfatter mottakere av offentlige tjenester innen blant annet oppvekst, utdanning, kunnskap, helse og omsorg, inkludering, samferdsel og kultur. Det vil kunne måle tilfredshet med tjenester i hele landet, i fylker og kommune, men ikke i enkeltkommuner eller enkeltvirksomheter. I juni 2009 vil de første resultatene fra innbyggerundersøkelsene foreligge. Høsten 2009 vil det foreligge resultater fra brukerundersøkelsene.

9.3 Helhetlig styring og utvikling i den enkelte kommune

Kommunene har omfattende oppgaver og er komplekse organisasjoner. Lokalpolitikerne er kommunens ledere valgt av innbyggerne og har det overordnede ansvaret for å legge til rette for en samfunnsansvarlig utvikling av kommunen. Styring og utvikling må bygge på god økonomistyring med et klart innbyggerperspektiv, høy etisk standard, miljøbevissthet og en offensiv arbeidsgiverpolitikk. I en kompleks virkelighet er det viktig at styringen er helhetlig, det vil si at den inkluderer hele virksomheten og alle deler av organisasjonen.

Man kan skille mellom ulike roller lokalpolitikerne inntar. Det kan for eksempel skilles mellom en rolle som strateg, sektorforsvarer og enkeltsakspolitiker. Som strateg er man opptatt av overordnete mål, langsiktige politiske linjer og politiske prinsipp. Som sektorforsvarer spesialiserer man seg på en fagsektor som man kjenner sterk tilknytning til. Enkelte politikere vektlegger enkeltsaksengasjement og kan for eksempel engasjere seg på vegne av enkeltpersoner, gjerne uavhengig av sektor.

En fjerde rolle er ombudsrollen, der forholdet mellom lokalpolitikeren og innbyggeren er det sentrale. I ombudsrollen ligger at lokalpolitikeren vektlegger innbyggerens interesser og behov når politiske beslutninger tas. I oppgaven med fornying og utvikling av kommunen er det viktig at politikerne vektlegger ombudsrollen og sørger for god kontakt med innbyggerne. Det er innbyggerne som er kommunens oppdragsgivere samtidig som de er mottakere av kommunale tjenester. Derfor må innbyggerne også ha en sentral rolle når kommunen skal omstilles.

Samspillet mellom politisk og administrativ ledelse og de ansatte er en nøkkelfaktor i utviklingen av en god kommune. Det er behov for utfordrende, tydelig og god ledelse som er bevisst sitt forhold til demokratiske prosesser hvor innbyggernes syn også ivaretas. Kommunesektorens ledere må være offensive i møte med nye utfordringer og sammen med medarbeiderne utvikle organisasjonen slik at innbyggernes behov ivaretas på en best mulig måte. Gode ledere i en åpen organisasjon er den beste forutsetning for å sikre høy etisk standard, gode tjenester og resultater.

9.4 Lokal samfunnsutvikling

Lokal samfunnsutvikling handler om å legge til rette for en helhetlig utvikling av lokalsamfunnet. Dette er et utviklingsarbeid som i noen grad strekker seg utover kommunens lovpålagte oppgaver, men som også kan foregå som ledd i arbeid med tjenesteutvikling og kommuneplanen. Å bidra til å utvikle attraktive lokalsamfunn, gode vilkår for næringsutvikling, tjenester av høy kvalitet, gode leve- og oppvekstvilkår, gode vilkår for kultur- og fritidstilbud, miljø og klima er blant innsatsområdene for å utvikle lokalsamfunnet.

Kommunen har en lederrolle som lokal samfunnsutvikler og har lange tradisjoner for å påta seg denne oppgaven. Regjeringen ønsker å styrke kommunens rolle som samfunnsutvikler. Denne rollen handler om å være igangsetter og tilrettelegger for utvikling, i samarbeid med innbyggerne, næringsliv, frivillige organisasjoner og andre.

Departementet har nylig fått gjennomført en kartleggig og analyse av kommunens rolle som samfunnsutvikler (Norut 2009). Kartleggingen bygger på en spørreundersøkelse til et representativt utvalg kommuner, og er rettet mot ordførere og rådmenn. I tillegg er det foretatt intervjuer i ni fylkeskommuner og hos fylkesmannen i fem fylker, samt dybdestudie i fire kommuner.

Kartleggingen viser at norske kommuner oppfatter at de tar en aktiv rolle innenfor lokal samfunnsutvikling. Arbeidet de gjør har mange nedslagsfelt og en rekke virkemidler tas i bruk. Likevel peker tradisjonelle innsatsområder som arbeid med kommuneplanens arealdel og samfunnsdel seg klart ut som viktigste innsatsområde, sammen med næringsrettet utviklingsarbeid. Blant nyere satsingsområder trekkes omdømmebygging, stedsutvikling, tiltak for å skape engasjement og tilhørighet fram. Tiltak for å stimulere til demokratisk deltakelse, inkludering av nye innbyggere og nye grep i tjenesteutvikling prioriteres i mindre grad.

Kompetansesituasjonen vurderes jevnt over som god av ordførere og rådmenn i de kartlagte kommunene. Det er samtidig en klar tendens til at større kommuner vurderer egen kompetanse som bedre enn de små kommunene. Kommunenes oppfatninger utfordres både av intervjuede i fylkeskommunene og hos fylkesmannen, som påpeker at etterspørselen etter faglig hjelp og medvirkning er betydelig større enn muligheten til å tilby dette. I tillegg påpekes det av fylkeskommunene og fylkesmannrepresentantene at variasjonen i kompetansesituasjonen mellom kommunene er stor. Også andre undersøkelser tilsier at kommuner har utfordringer med hensyn til lokal samfunnsutvikling. Dette kommer fram i evalueringen av omstillingstiltak i Finmark (Norut 2008), følgeevalueringen av program for miljø og samfunnsutvikling (Vestlandsforskning 2008) og undersøkelse på fylkesnivå om kompetanse i kommunene om planlegging og stedsutvikling (NIBR 2008).

Det kommer fram av kartleggingen at kommunene har nytte av KS og statens utviklingsprogrammer rettet inn mot lokal samfunnsutvikling. Kommunenes arbeid med lokal samfunnsutvikling skjer som oftest i samarbeid med andre kommuner, med næringslivet, fylkeskommunen og staten. Det vurderes som helt nødvendig med samarbeidspartnere i dette arbeidet. Samarbeidsrelasjonene er både lokale og regionale, mens de lokale aktørene som grunneiere, frivillige organisasjoner og næringsliv har størst betydning når det gjelder å ta initiativ.

Kommunene opplever at det kommer resultater ut av satsingen på lokal samfunnsutvikling. Dette varierer noe mellom tema og nedslagsfelt, og det er innenfor kommuneplanlegging, næringsrettet utviklingsarbeid, samferdsel og stedsutvikling der størst resultater oppnås.

Kommunal- og regionaldepartementet vil i 2010 ta initiativ til en flerårig satsing for å øke kapasitet og kompetanse i kommunene for å styrke lokalt utviklingsarbeid, som omtalt i St.meld. nr. 25 (2008-2009) Lokal vekstkraft og framtidstru. Om distriktspolitikken. Fokuset er på å bygge opp under kommunenes arbeid med å mobilisere lokalbefolkning, entreprenører, ildsjeler og frivillige organisasjoner og å gjennomføre lokale/regionale utviklingsrettede tiltak for å utvikle attraktive bosteder.

Satsingen kan omfatte utviklingsområder som næringsutvikling, tjenestetilbud, attraktive og gode sentra, møtesteder, boligmiljø og inkludering av tilflyttere. Målet er å styrke kommunen som lokal utviklingsaktør slik at flere kommuner på en enda bedre måte får ta del i og utnytte effektivt de virkemidler som foreligger fra nasjonalt og regionalt nivå. Hovedinnsatsen vil rettes mot kommuner innenfor det distriktspolitiske virkeområdet. Satsingen vil være viktig for små kommuner, små byer og regionale sentra med svak folketallsutvikling og sysselsetting, men vil også være et utviklingstilbud til alle kommuner med utfordringer når det gjelder utviklingskompetanse.

Satsingen skal også bygge opp under fylkeskommunens muligheter til å bli en mer aktiv rådgiver og støttespiller for kommuner med store utviklingsbehov. Departementet legger opp til at fylkeskommunene skal ha et hovedansvar for satsingen, som hovedansvarlig for regional utvikling og samarbeid og dialog med kommunene om lokal samfunnsutvikling.

9.5 Tillitskapende forvaltning og arbeidsgruppe om styrket egenkontroll

Kommunal- og regionaldepartementet vil fortsette sitt arbeid med å vektlegge nødvendigheten av en høy etisk standard i kommunal virksomhet og dermed bidra til å ivareta kommunenes gode omdømme. Departementet må ta ansvar for regelverket og rammevilkårene for kommunesektoren, men et godt nasjonalt regelverk er ikke tilstrekkelig til å sikre etisk forsvarlig praksis i kommunal virksomhet. Det viktigste arbeidet for å skape tillit til kommunene må finne sted og slå rot på grunnplanet i den enkelte kommune.

Fjorårets kommuneproposisjon redegjorde for arbeidet med en gjennomgang av regler av betydning for etiske forhold i kommunesektoren. Kommunal- og regionaldepartementet fremmet 12. desember 2008 Ot.prp. nr. 17 (2008-2009) Om lov om endringer i kommuneloven og svalbardloven (om tillitskapende forvaltning mv. i kommuner og fylkeskommuner). Forvaltningen i kommunene holder i all hovedsak høy etisk standard, og lovforslagene bygger videre på og utdyper nåværende praksis.

Kommunal- og forvaltningskomiteen avga sin innstilling 1. april 2009, jf. Innst. O. nr. 62 (2008-2009). Komiteen støttet forslaget om å framheve etikkdimensjonen i kommunelovens formålsbestemmelse. Formålsparagrafen framhever i dag blant annet det lokale folkestyret, men får ikke fram at kommunal forvaltning skal være tillitskapende og bygge på en høy etisk standard. Komiteen støttet videre forslaget om at kommunene skal rapportere i årsberetningen om planlagte og gjennomførte tiltak for å sikre høy etisk standard i virksomheten. Forslaget skal øke oppmerksomheten på kommunens eget arbeid for å sikre en høy etisk standard. Omtale i årsberetningen vil skape en anledning til å oppsummere og drøfte den enkelte kommunes arbeid med etikkspørsmål, og kan dermed bidra til å styrke og synliggjøre dette arbeidet.

Komiteen støttet forslaget om en plikt til å protokollføre hjemmelsgrunnlaget for avgjørelser om møter skal holdes for åpne eller lukkede dører og avgjørelser om habilitet. Protokolleringen skal bidra til etterlevelse av reglene om møteoffentlighet og habilitet. Komiteen støttet også forslaget om at avgjørelser om møter skal holdes for åpne eller lukkede dører og avgjørelser om habilitet skal kunne lovlighetskontrolleres særskilt av fylkesmannen, jf. kommuneloven § 59. Både flertallet og mindretallet i komiteen hadde merknader vedrørende behovet for å revidere kommunelovens regler om møteoffentlighet. Departementet tar sikte på å legge fram forslag til lovendringer som vil gjøre reglene om møteoffentlighet mer presise og enklere å praktisere for kommunene.

Departementet er opptatt av å styrke administrasjonssjefens kontrollfunksjon overfor kommunale foretak, det vil si enheter som er en del av kommunen og er organisert etter reglene i kommuneloven kapittel 11. Komiteen støttet forslaget om at administrasjonssjefen, administrasjonssjefens stedfortreder og medlem av kommuneråd og fylkesråd utelukkes fra valg til styret i kommunalt foretak.

Komiteen støttet også forslaget om endring i kommunelovens suspensjonsregler slik at også valgfusk kan være grunnlag for å suspendere folkevalgte fra sine verv. At dette ikke har vært rettstilstanden til nå, må bero på at denne type forhold har vært så å si ukjent i norsk valgtradisjon.

Departementet fremmet i Ot.prp. nr. 50 (2008-2009) Om lov om endringer i forvaltningsloven (habilitet for styremedlemmer mv. i offentlig heleide selskaper) forslag om å skjerpe habilitetsreglene for ledere og medlemmer av styre og bedriftsforsamling i offentlig heleide selskaper. Forslaget innebærer at lokale folkevalgte og tjenestemenn som også har en ledende stilling eller sitter i styret eller bedriftsforsamlingen i et offentlig heleid selskap, blir inhabile til å delta i behandlingen av en sak i kommunen der selskapet er part. Til nå har det vært et unntak i forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e som har medført at styremedlemmer mv., i selskaper som er fullt ut offentlig eid, ikke blir inhabile når de i egenskap av folkevalgt eller tjenestemann behandler saker der selskapet er part. Forslaget medfører at det vil gjelde tilnærmet samme habilitetsregler for folkevalgtes og tjenestemenns engasjement i offentlig heleide selskaper som i privateide selskaper. Rolleklarhet blant folkevalgte er viktig for innbyggernes tillit til kommunene. Lovendringen skal bidra til å klargjøre hvilke interesser den enkelte ivaretar i sine roller som henholdsvis folkevalgt og leder eller medlem av styret i et selskap.

God egenkontroll i kommunene er viktig ikke bare for innbyggernes tillit til kommunen, men også for å sikre effektiv og riktig bruk av ressursene. Kommunenes egenkontroll vil si den kontrollvirksomhet som kommunene selv driver overfor egen virksomhet med utgangspunkt i kommunelovens bestemmelser om kontrollutvalg, revisjon og administrasjonssjefens internkontroll.

Egenkontrollen ble fyldig omtalt i Ot.prp. nr. 17 (2008-2009) uten at det ble foreslått lovendringer på området. Departementets vurdering er at dagens regelverk alt i alt gir gode muligheter for kommunene til å gjennomføre kontroll med egen virksomhet.

Departementet satte i november 2008 ned en arbeidsgruppe som skal foreslå tiltak og veiledningsmateriell som kan styrke arbeidet i kontrollutvalgene, revisjonene og administrasjonssjefenes internkontroll. Tiltakene som foreslås kan være på både lokalt og nasjonalt nivå og peke mot initiativ fra folkevalgte, myndighetene eller organisasjoner. Arbeidsgruppen skal levere sin rapport innen utgangen av 2009.

Arbeidsgruppen er sammensatt av ti medlemmer etter forslag fra Den norske Revisorforening, Forum for Kontroll og Tilsyn, KS, Norges Kommunerevisorforbund samt én forsker og ett medlem fra departementet.

I fjorårets kommuneproposisjon redegjorde departementet også for tilrådningene fra arbeidsgruppen som skulle vurdere behovet for et nasjonalt kompetanseorgan for etikk i kommunesektoren. Arbeidsgruppen kom med flere relevante forslag og fremmet alternativer til opprettelse av et kompetanseorgan. Kommunal- og regionaldepartementet er enig i gruppens tilrådning om å satse på bedre informasjons- og rettledningsmateriell. Departementet ønsker også å vurdere nærmere forslaget om forskning på etikk i kommunal sektor. Det tas videre sikte på å etablere en nettportal for kompetanseoppbygging og erfaringsdeling i samarbeid med KS. Forum for etikk i kommunesektoren – som ble opprettet for å gi innspill til departementets arbeid med kartlegging av regelverket og for å diskutere utfordringer og løsninger – er takket av. Departementet vil fortsatt holde etikk høyt på agendaen, blant annet ved å arrangere årlige etikksamlinger med et stort innslag av folkevalgte hvor departementet tar opp aktuelle etikkspørsmål.

9.6 IKT i kommunene i et fornyings­perspektiv

IKT-politikk er et svært viktig virkemiddel i fornyingspolitikken. Å stimulere til økt fornying og innovasjon i det offentliges bruk av IKT er en vesentlig utfordring. Kommunesektoren spiller en sentral rolle i denne sammenheng. Fornying av fellesskapsløsninger innen IKT vil for en stor del skje lokalt i kommunesektoren, ettersom det er her ansvaret for å løse de store samfunnsoppgavene innenfor oppvekst, kunnskap og omsorg ligger. Det er i denne sammenheng viktig at kommunesektoren har en strategisk tilnærming til bruken av IKT. Det er nødvendig å se potensialet til IKT i den generelle forvaltningen og tjenesteproduksjon. IKT bør derfor være en naturlig del av kommunenes arbeid med fornying.

For å støtte opp under dette arbeidet i kommunene, har det blitt iverksatt flere tiltak. I St.meld. nr. 17 (2006-2007) Eit informasjonssamfunn for alle presenterte Fornyings- og administrasjonsdepartementet den nasjonale IKT-politikken. Mange av tiltakene i denne meldingen er, eller vil snart, bli gjennomført. Blant annet er det etablert en referansekatalog med obligatoriske og valgfrie standarder for IKT-løsninger i offentlig sektor. Katalogen vil i 2009 bli oppdatert og utvidet (jf. kapittel 7.7). Fornyings- og administrasjonsdepartementet vurderer å pålegge norske kommuner og fylkeskommuner med hjemmel i forskrift å bruke samme standardformat for elektronisk faktura som staten innen 1. juli 2012. Videre blir det i 2009 etablert et felles, offentlig samtrafikknav for elektronisk ID og elektronisk signatur. Dette vil lette hverdagen for innbyggerne ved at de kan logge seg på mange tjenester med samme ID, uavhengig av hvilken offentlig virksomhet som leverer tjenesten. Kommunene vil også kunne nytte samtrafikknavet (jf. kapittel 7.7). Det samme gjelder for innbyggerportalen Minside.

For å få til enklere og bedre elektronisk samhandling i og med offentlig sektor er det i St.meld. nr. 19 (2008-2009) Ei forvaltning for demokrati og fellesskap nedfelt et sett prinsipper som statlige virksomheter skal legge til grunn i planlegging av nye IKT-løsninger eller ved vesentlig ombygging av eksisterende løsninger. Kommunene anbefales å følge de samme prinsippene.

Elektronisk rapportering gjennom Altinn har ført til en kraftig reduksjon i næringslivets byrder ved innrapportering til det offentlige. I løpet av høsten 2009 skal en helt ny Altinn-løsning lanseres, med nye avtaler for utvikling, applikasjonsforvaltning og drift. Prosjektet med arbeidsnavn Altinn II ble startet i 2006. Altinn skal bli en framtidsrettet plattform for elektronisk forvaltning som alle offentlige etater, virksomheter og kommuner skal kunne benytte.

I forbindelse med tiltakspakken (St.prp. nr. 37 (2008-2009)) har Fornyings- og administrasjonsdepartementet etablert en midlertidig, søknadsbasert tilskuddsordning på 60 millioner kroner til digital fornying i kommunene med sikte på effektivisering av de kommunale tjenestene. Ordningen skal støtte arbeidet med å utvikle og ta i bruk digitale fellesløsninger i offentlig sektor. Tilskuddsordningen skal sikre bedre elektronisk samhandling både i den enkelte kommune, mellom kommuner og mellom kommune og stat, medvirke til bedre elektroniske tjenester til innbyggere og næringsliv, og styrke kompetansen i offentlig sektor om målrettet fornying basert på digitale løsninger. Ordningen innebærer at det tildeles støtte på inntil 20 prosent av prosjektkostnaden. Tilskudd gis til prosjekter som starter opp innen utgangen av 2009. Mer informasjon om tilskuddsordningen finnes på hjemmesiden til Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi), som forvalter ordningen.

9.7 Internasjonalt fornyingsarbeid

Det foregår et konstant arbeid med fornying av offentlige og lokale tjenester i Europa. Mange europeiske land har strategier og prosjekter som sikter å oppnå en bedre og mer effektiv offentlig sektor. Et sentralt element i flere prosjekter er hvordan en skal bedre leveransen av tjenestene ovenfor innbyggerne og forenkle tjenesteytingen, samtidig som kvaliteten bedres. Her spiller økt bruk av IKT en viktig rolle. Den norske regjeringens fornyingsarbeid føyer seg derfor inn i denne internasjonale trenden.

Et eksempel på fornyingsarbeidet i Europa er den danske digitaliseringsstrategien for 2007-2010. Målet er sammenhengende digitale løsninger i det offentlige. Et av prosjektene i strategien søker å bedre den digitale ledelsen i kommunene. Gjennom opparbeidelse av kunnskap og spredning av gode erfaringer, skal programmet bidra til å styrke de kommunale beslutningstakernes muligheter for å anvende, lede og styre den digitale utvikling som et integrert element i utviklingen av driften i det kommunale tjenestetilbudet. Den danske kvalitetsreformen er et annet eksempel fra Danmark på fornyingsarbeid. Kvalitetsreformen har enkelte likhetstrekk med det norske kvalitetskommuneprogrammet, selv om det også er viktige forskjeller når det gjelder metode og innretning. Begge programmene vektlegger at kvalitet skapes i møtet mellom tjenesteyter og innbyggerne. Dette overleveringsøyeblikket står sentralt i begge programmene. Den danske reformen fokuserer på at kommuner og regioner skal ha frihet til selv å ta ansvar for å jobbe for bedre kvalitet, samtidig som de må kunne dokumentere resultatene av sitt arbeid.

9.8 Forsøk etter forsøksloven

Etter lov av 26. juni 1992 nr. 87 om forsøk i offentlig forvaltning kan det gis unntak fra gjeldende regelverk for en avgrenset forsøksperiode. Det skilles mellom ulike typer forsøk: 1) Unntak fra gjeldende lover og forskrifter, 2) avvik fra bestemmelser om oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene, og 3) unntak fra statlige kontrollordninger overfor fylkeskommuner/kommuner.

Formålet med forsøksvirksomheten er å utvikle funksjonelle og effektive drifts- og organisasjonsformer, og en hensiktsmessig oppgavefordeling. Det skal legges særskilt vekt på å forbedre den offentlige tjenesteytingen overfor innbyggerne. Forsøk er forvaltningsutvikling, og ikke et verktøy for generelle dispensasjoner fra gjeldende lovgivning. Årlig frist for søknader om forsøk er 1. juni. For en nærmere omtale av forsøk, se departementets nettsider om forsøk på www.regjeringen.no/krd.

9.8.1 Forsøk med interkommunalt ­samarbeid

Nye regler i kommuneloven §§ 28a-28k om interkommunalt vertskommunesamarbeid trådte i kraft 1. januar 2009. Bestemmelsene gir kommunene mulighet til å samarbeide om lovpålagte velferdsoppgaver. Vertskommunesamarbeid gjør det blant annet mulig å bygge opp velfungerende fagmiljøer der den enkelte kommune kan ha vanskeligheter med å etablere den kompetansen som kreves. Departementet planlegger å gjennomføre en evaluering av vertskommunesamarbeidet for å kartlegge omfanget av modellen, og samtidig foreta en vurdering av interkommunalt samarbeid som er organisert etter kommuneloven § 27.

Vertskommunemodellen er ikke først og fremst tilpasset samarbeid der det overføres betydelig beslutningsmyndighet i saker på et bredere oppgavefelt. Det antas at det ikke vil være aktuelt for kommuner å overlate betydelige deler av sine ressurser til en annen kommune. Således vil et omfattende samarbeid basert på vertskommunemodellen kunne kreve flere vertskommuner, noe som kan gi en mer uoversiktlig situasjon for innbyggerne og politikerne.

Departementet vil vurdere om det er behov for flere modeller for interkommunalt samarbeid om lovpålagte velferdsoppgaver. I høringsnotatet fra 2005 som resulterte i at vertskommunemodellen ble vedtatt, ble det også gjort rede for en samkommunemodell. En viktig forskjell mellom modellene er at samkommunen er et eget rettssubjekt, mens samarbeid etter vertskommunemodellen skjer som en del av vertskommunens organisasjon. Samkommunemodellen ble dessuten utarbeidet med sikte på mer omfattende interkommunale samarbeidsordninger om tradisjonell forvaltningsmyndighet og offentlig myndighetsutøvelse. Samkommunemodellen vil kunne ha en sterkere samordningseffekt enn vertskommunen, da det forutsettes at flere tjenester eller samarbeidsorganer legges under samkommunestyret. En samkommune vil ha sterke bånd til deltakerkommunene ved at representanter fra de enkelte kommunestyrene skal være med i samkommunestyret. I høringsnotatet ble det foreslått minst tre representanter fra hver deltakerkommune.

Forsøk med samkommune

Innherred samkommune er landets eneste samkommune, et interkommunalt samarbeid mellom Levanger og Verdal kommuner i Nord-Trøndelag fylke. Forsøksperioden ble høsten 2007 forlenget med to år, og varer til 31. desember 2009. Evaluering av forsøket er nærmere omtalt i kommuneproposisjonen for 2009. Konklusjonene i evalueringen fra Trøndelag Forskning og Utvikling AS var at «det overordnede resultat er at samkommune gir god politisk kontroll og er egnet til styring av omfattende kommunalt samarbeid». Evalueringsrapporten konkluderer videre med at samarbeid om interne støttefunksjoner og plan, byggesak, oppmåling, landbruk og kemner ser ut til å ha gitt store gevinster. Samarbeidet om enhetene Barn og familie og Helse og rehabilitering ble tilbakeført til morkommunene etter to og et halvt år.

Evalueringen peker på at samarbeidet om regional utvikling gjennom Innherred samkommune har vært preget av en langsiktig nettverksbygging. Det pekes også på at lokaldemokratiet har blitt styrket i betydning av at politikerne har fått økt makt og innflytelse som følge av samkommuneforsøket. Rapporten gir uttrykk for at samkommunen blir sett på som en suksess, og framhever at forsøket har bidratt til at to tidligere rivaliserende nabokommuner på kort tid har etablert et omfattende samarbeid og oppnådd effektiviseringsgevinster.

Levanger og Verdal kommuner ønsker å fortsette samarbeidet med samkommune, og er i dialog med departementet for å få på plass et nytt forsøk.

Midtre Namdal regionråd (Namdalseid, Namsos, Fosnes, Overhalla og Flatanger kommuner) har også sendt en søknad til departementet om forsøk med organisering av interkommunalt samarbeid etter en samkommunemodell. Kommunene driver forsøksvirksomhet innen barnevern og miljø- og landbruksforvaltning. De pågående forsøkene er forlenget i påvente av endelig avgjørelse av søknaden om samkommune.

Kommunene ønsker i utgangspunktet å legge barneverntjenesten, miljø- og landbruksforvaltningen, utviklingskontorer, skatteoppkrever, kommuneoverlegen og legevakttjenesten til samkommunen. Flatanger kommune ønsker ikke å være med i det videre samarbeidet, og vil inngå en avtale med samkommunen der dette er ønskelig.

Departementet er i dialog med kommunene som ønsker samkommuneforsøk, for å utarbeide en forsøksforskrift som er mest mulig i tråd med modellen slik den ble skissert i høringsnotatet fra 2005.

9.8.2 Forsøk med oppgavedifferensiering og enhetsfylke

Alle forsøkene etter forsøksloven med kommunal og fylkeskommunal oppgavedifferensiering vil være avviklet i løpet av 2009. Det vises til omtale om dette i kommuneproposisjonen for 2009 under kapittel 19.1. Forsøk.

Forsøkene med forvaltning av bygdeutviklingsmilder i regionrådene i Valdres og Nord-Gudbrandsdalen, enhetsfylke i Møre og Romsdal og Fritt fram i Oppland avvikles ved utgangen av 2009.

Bygdeutviklingsmidler

Regionrådene i Valdres og Nord-Gudbrandsdalen har siden 1. januar 2004 hatt fullmakt til å gjennomføre forsøk med kommunalt ansvar for tildeling av midler til bygdeutvikling. Etter forsøksloven kan forsøk settes i gang for inntil fire år med mulighet for forlengelse i to år utover dette. Da forlenging av forsøket ble godkjent av Kommunal- og regionaldepartementet i brev av 23. oktober 2007 er det ikke mulighet for videreføring av forsøket etter utgangen av 2009. Med hjemmel i forskriften for BU-midlene er det imidlertid åpnet for at ordningen kan fortsette i ett år til fra 2010. For videre omtale vises det til St.meld. nr. 25 (2008-2009) Lokal vekstkraft og framtidstru.

Enhetsfylke i Møre og Romsdal

Det er gjennomført forsøk med enhetsfylke etter forsøksloven § 3 d) i Møre og Romsdal siden 2004. I henhold til forsøksloven fikk enhetsfylket i desember 2007 forlenget forsøket i inntil to år, i det lengste ut 2009. Kommuneproposisjonen for 2009 (St.prp. nr. 57 (2007-2008)) inneholder en nærmere omtale av innholdet i forsøket og evaluering av det.

Ved Stortingets behandling av St.meld. nr. 12 (2006-07) Regionale fortrinn - regional framtid, har et flertall i kommunal- og forvaltningskomiteen i Innst. S. nr. 66 (2006-07) blant annet uttalt følgende om enhetsfylkemodellen:

Flertallet er tilfreds med at det er gitt åpning for å drive med forsøk i offentlig sektor. Gitt at ny regioninndeling bare avviker mindre fra dagens fylkesinndeling, støtter flertallet Regjeringens innstilling om at det kan være aktuelt å videreføre og videreutvikle ordningen med enhetsfylke der hvor det er regionalpolitisk vilje til dette.

Ved behandling av Ot.prp. nr. 10 (2008-09) Om lov om endringer i forvaltningslovgivningen mv. (gjennomføring av forvaltningsreformen), har komiteens flertall i Innst. O. nr. 30 (2008-09) uttalt følgende:

Flertallet er også positiv til at forsøk knyttet til enhetsfylkemodellen vurderes gjennomført eller videreutviklet på regionalt nivå etter at forvaltningsreformen er implementert i 2010, for å vinne nye erfaringer.

Forsøkslovens § 3 tredje ledd gir hjemmel til å forlenge forsøk med inntil to år. Dersom det er planlagt eller besluttet å gjennomføre reformer i samsvar med det forsøket gjelder, kan forsøket forlenges fram til reformen trer i kraft. Enhetsfylket Møre og Romsdal er nå i siste år av forlengelsesperioden.

Forsøket «Fritt fram» i Oppland

Forsøket «Fritt fram» i Oppland ble opprettet 2004 gjennom St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 3 (2003-2004) og varer ut 2009. Målet har vært å fornye det regionale utviklingsarbeidet ved å øke treffsikkerhet og fleksibilitet når det gjelder regionale virkemidler, samt å styrke det politiske nivået regionalt og lokalt ved at virkemidler med betydning for regional utvikling blir samlet under én budsjettpost under fylkespolitisk samordning.

Forsøket «Fritt fram» nærmer seg slutten, og spesielt samhandlingen med kommunene har vist seg som vellykket og viktig. Samhandling og forpliktelser er tydeligere og mer omfattende enn tidligere, og formalisert i regionale gjennomføringsavtaler med vekt på en helhetlig og ikke-sektorisert tilnærming. Dette har bidratt til større vektlegging av resultatoppnåelse i hele fylket. Det synes ikke som om det har gitt vesentlig omprioritering av ressurser tildelt over statsbudsjettet.

Oppland fylkeskommune igangsatte en evaluering allerede i 2006. Hovedkonklusjonen er at de positive effektene av «Fritt Fram» først og fremst er å finne i partnerskapsbyggingen mellom fylkeskommunen og fylkets interkommunale regioner. Et hovedinntrykk er at virkemidlenes treffsikkerhet har økt gjennom at regionrådene har utviklet egne regionale handlingsplaner. Forsøket har understreket viktigheten av samarbeid mellom fylkeskommune og kommuner for å nå konkrete mål for regionen og bidratt til å kaste lys over konkrete utfordringer med samarbeid, blant annet i forholdet mellom regionråd og kommunestyre. «Fritt Fram» har bidratt til å gi verdifull kunnskap og erfaringer knyttet til et aktivt og langvarig samarbeid mellom fylkeskommune og kommuner gjennom regionråd for å vitalisere det politiske utviklingsarbeidet for å nå regionale mål.

9.8.3 Forsøk med direkte valg av ordfører og forsøk med endret myndighet for ordfører

Gjennom omfattende forsøksvirksomhet, både ved lokalvalget i 1999, 2003 og 2007, har det i flere kommuner vært gjennomført direktevalg av ordfører. Departementet har konkludert med at forsøkene ikke skal føre til noen endringer i kommuneloven når det gjelder regler om valg av ordfører. Nærmere begrunnelse og omtale av evalueringen av forsøkene er tatt inn i St.meld. nr. 33 (2007-2008) Eit sterkt lokaldemokrati.

For valgperioden 2003-2007 ble kommunene også invitert til å sette i verk forsøk med endret myndighet for ordfører. Det er 18 kommuner som gjennomfører forsøk for inneværende periode. Departementet vil arbeide videre med å utvikle ordførerrollen, og dette skal blant annet skje gjennom et forskningsprosjekt som skal utføres av Institutt for statsvitenskap ved Universitetet i Tromsø. Det er også tatt inn en nærmere omtale av disse forsøkene i St.meld. nr. 33 (2007-2008) Eit sterkt lokaldemokrati.

10 Språkpolitikken til regjeringa og bruken av nynorsk i kommunane

Noreg er eit lite språkområde, og det norske språket er under eit konstant press. Det er naudsynt med ein offensiv språkpolitikk. I juni 2008 la difor regjeringa fram ei omfattande stortingsmelding om språk, St.meld. nr. 35 (2007–2008) Mål og meining – Ein heilskapleg norsk språkpolitikk. Føremålet med meldinga er å leggja grunnlaget for ein ny, strategisk språkpolitikk med eit heilskapleg perspektiv på språk og samfunn. Det overordna målet for ein slik politikk skal vera å sikra det norske språket sin posisjon som eit fullverdig, samfunnsberande språk i Noreg.

Språkmeldinga strekar under at dette overordna målet byggjer på den erkjenninga at norsk språk er kløyvd i to skriftspråk som er formelt likestilte, men som i røynda har svært ulike rammevilkår. Meldinga legg difor opp til eit meir heilhjarta og systematisk arbeid for å styrkja nynorsk språk og den nynorske skriftkulturen på brei basis. Det heiter i meldinga at det for alle offentlege tiltak og i all politikkutforming med eit språkleg aspekt, skal vurderast eksplisitt korleis dette kan utformast slik at ein også tek omsyn til nynorsk og dei behov som også nynorskbrukarane har.

I den førre kommuneproposisjonen, St.prp. nr. 57 (2007–2008), vart det i kapittel 14 gjort nærmare greie for systemet med kommunale og fylkeskommunale målvedtak etter føresegnene i lov om målbruk i offentleg teneste. Proposisjonen drøfta også ein del spørsmål om faktisk målbruk i kommunane sjølve, og det vart referert til ei spørjeundersøking frå 2006 om målbruken i nynorskkommunane spesielt. Avslutningsvis heitte det at det ville verta vurdert å gjera ei meir omfattande kartlegging av korleis det står til med bruk av nynorsk i kommunesektoren.

Planen om ei slik kartlegging er no stadfesta i språkmeldinga. Det heiter her at departementet (dvs. Kultur- og kyrkedepartementet) i samråd med Kommunal- og regionaldepartementet vil kartleggja nynorskbruken i kommunesektoren. Dette tiltaket vert gjennomført som ledd i arbeidet med å følgja opp meldinga. Språkmeldinga er nyleg handsama i Stortinget, og ein reknar med at kartleggingsarbeidet kan ta til i 2009.

I språkmeldinga er det elles varsla ein gjennomgang av lova om målbruk i offentleg teneste. Det er vist til at noverande lov slår fast at bokmål og nynorsk er likeverdige målformer, og at dei skal vera jamstilte skriftspråk i alle organ for stat, fylkeskommune og kommune. Men alle bindande målbruksreglar gjeld berre for statlege organ. Språkmeldinga legg opp til at det i ei framtidig utgreiing også bør vurderast om det er tenleg å gje visse reglar også for målbruken i kommunar og fylkeskommunar. Det heiter at slike reglar eventuelt kan utformast som retningsliner, og at dei i så fall vil vera mindre inngripande enn bindande krav.

Ein pris for bruk av nynorsk i kommunane

I dag er det 116 kommunar som har nynorsk som sitt skriftspråk. Dette er teikn på at nynorsken er levande i mange norske kommunar. Men samtidig trengst eit systematisk arbeid for å styrkja nynorsk språk og den nynorske skriftkulturen også i kommunane. Dette kan gjerast på ulike måtar. Fokus på nynorsk som identitets- og omdømeskapande element i det kommunale plansystemet, ivaretaking av kulturelement som til dømes nynorsk forfattarskap, fokus på nynorsk i skule, barnehagar og andre tenester kan tena som døme på god nynorskbruk i kommunane. Dei 116 nynorskkommunane kan i ein slik samanheng vera gode døme for andre kommunar. Kommunal- og regionaldepartementet vil ha fokus på bruk av nynorsk i kommunane både gjennom bruk av nettstaden RY, og ved at det i 2009 vil verta skipa ein eigen pris som skal delast ut til ein kommune som har utmerka seg særskilt med omsyn til bruk av nynorsk i si verksemd. Prisen vil fyrste gong verta delt ut i august 2009. Søknadskriteria, søknadsfrist og liknande vil verta kunngjort mellom anna på Kommunal- og regionaldepartementet sine heimesider, på nettstaden RY og gjennom informasjon frå Landssamanslutninga for nynorskkommunar våren 2009.

11 Utviklingstrekk kommunal organisering

11.1 Innledning

I dette kapitlet redegjøres det for resultater fra 2008-innsamlingen av data til Kommunal- og regionaldepartementets database for kommunal organisering. Hvert fjerde år, i etterkant av lokalvalgene, gjennomføres en undersøkelse for å kartlegge ulike trekk ved organiseringen av kommunene og fylkeskommunene.

Det sendes spørreskjema til kommunene og fylkeskommunene med spørsmål om politisk organisering, administrativ organisering, personalpolitiske tiltak, organisering av kommunal oppgaveløsning samt informasjon og tilrettelegging for innbyggernes deltakelse. Svarprosenten i disse undersøkelsene har ligget rundt 80 prosent. Undersøkelsen i 2008 hadde en svarprosent på 79 prosent.

Fire mål ligger til grunn for denne systematiske registreringen av kommunale organisasjonsdata. Databasen skal:

• dekke Kommunal- og regionaldepartementets behov for oversikt over hvordan kommunene er organisert

• være et hjelpemiddel for forskning på kommunal organisering

• være et hjelpemiddel i arbeidet med å evaluere aktuelle reformer og endrings­prosesser i kommunene. Således vil databasen være et hjelpemiddel i departementets lovutvikling med hensyn til kommunal organisering

• bidra til en mer samordnet datainnsamling om kommunal organisering

Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) har hatt ansvar for innsamling og rapportering av dataene, og har utgitt rapporten Kommunal Organisering 2008. Redegjørelse for Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase (NIBR-rapport 2008:20). I rapporten redegjøres det også for utviklingen i kommunal organisering med utgangspunkt i data fra de tidligere undersøkelsene.

I tillegg til rapporten er det også utviklet en nettbasert løsning for det innsamlede datamaterialet. Her finner man opplysninger om den enkelte kommune. Den gjør det også mulig å sammenlikne seg med andre kommuner og den enkelte kommune vil se hvor den ligger i forhold til gjennomsnittet for hele landet. Nettløsningen er tilgjengelig på departementets hjemmesider www.regjeringen.no/organisasjonsdatabasen.

11.2 Resultater fra Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase

Tidligere kartlegginger har avdekket omfattende endringer i kommunenes og fylkeskommunenes organisering. Vedtakelsen av ny kommunelov i 1992 ga støtet til omfattende endringer i organisatoriske forhold på første halvdel av 1990-tallet, en endringsbølge som i store trekk vedvarte fram til 2004. Kartleggingen i 2008 viste at det ikke er gjort store endringer i overordnet politisk og administrativ struktur. Det samme gjelder delegering av myndighet fra politikk til administrasjon og innføring av målstyring. Derimot blir stadig flere tjenester konkurranseeksponert i stadig flere kommuner og fylkeskommuner. Kommunene og fylkeskommunene har også i økende grad innført tiltak for å komme innbyggere, næringsliv, lokale organisasjoner og innbyggerne i møte, slik som folkemøter, idédugnader og innbyggerundersøkelser. Kommunene tar seg mer tid til å møte representanter for næringsliv, lokale interessegrupper og organisasjoner. Flere kommuner enn før har satt i verk tiltak for å styrke enkeltgruppers politiske deltakelse. Kommunene blir mer tilgjengelige på nettet. Kommunenes utviklingsarbeid synes altså å være mer utadrettet enn tidligere, da det var et stort fokus på interne strukturer og arbeidsrutiner.

På bakgrunn av St.meld. nr. 33 (2007-2008) Eit sterkt lokaldemokrati som er behandlet i Stortinget våren 2009, oppfatter departementet det som positivt at kommunene synes å vektlegge demokratitiltak i sitt endringsarbeid, gjennom å ta i bruk tiltak som gjør at kommunene i sterkere grad åpner seg mot innbyggerne.

I det videre gjennomgås resultatene fra kartleggingen nærmere.

Politisk organisering

Langt færre kommuner har gjennomført endringer i politisk organisering i perioden 2004 til 2008 enn i perioden forut. Mens 66 prosent hadde gjort endringer i utvalgs- og komitéstrukturen i forrige periode, er andelen 36 prosent i siste periode. Også andre utviklingstendenser har bremset eller stoppet helt opp. I perioden fra 1995 til 2004 observeres en gradvis og til dels økende reduksjon i antall medlemmer i kommunestyrer, antall møter i kommunestyrer og formannskap og antall saker behandlet i disse fora. Parallelt med dette skjedde det en økt delegering fra politikk til administrasjon. Den politiske involveringen ble stadig mindre «bred» og «dyp». Denne utviklingen er nesten stoppet opp. Det er ingen reduksjon i antall kommunestyre- og formannskapsmedlemmer, antall møter eller antall saker i disse fora eller i antall politiske utvalg. Økningen i delegering fra politikk til administrasjon er dessuten mindre enn ved tidligere registreringer. Utviklingen for fylkeskommunene er helt parallell på dette området. Kvinneandelen i kommunestyrer og fylkesting, i formannskap og fylkesutvalg, og i politiske utvalg øker. I gjennomsnitt er det 37 prosent kvinner i kommunestyrene i perioden 2007 til 2011, mens kvinnene utgjør 45 prosent av fylkestingsmedlemmene i samme periode.

Administrativ organisering

Omfanget av endringer i administrativ organisering er også redusert i siste periode. Mens omtrent 60 prosent av kommunene hadde gjennomført slike endringer i perioden 2000 til 2004, har omtrent 40 prosent gjort det i perioden 2004 til 2008. Mange av de som hadde gjennomført endringer i perioden 2000 til 2004 hadde innført en flatere administrativ struktur, dvs. en såkalt tonivåmodell. Denne siste registreringen gir klare indikasjoner på at denne utflatingen har bremset opp. Økningen i antall kommuner som har innført en rendyrket tonivåmodell for alle deler av kommunens virksomhet er marginal (fra 32 prosent i 2004 til 34 prosent i 2008). Variasjonen i organisatoriske løsninger internt i kommunene synes derimot å ha blitt større. I mange kommuner kombineres en tonivåmodell for deler av virksomheten med en mer tradisjonell etatsstruktur for andre deler. I fylkeskommunene er tonivåmodellen langt mindre utbredt enn i kommunene. Omfanget av bruk av målstyring har ikke økt fra 2004 til 2008, fortsatt har omtrent en av fire kommuner ikke innført dette. Formalisering av interne bestillinger og skille mellom bestiller og utførerfunksjonen er også relativt lite utbredt i kommunene. Stadig flere kommuner har derimot innført såkalt balansert målstyring, tiltak for måling av resultatoppnåelse og hyppig rapportering til politisk nivå om resultatoppnåelse. De kommunene som har innført slike tiltak benytter dessuten disse innenfor alle tjenesteområder i mye større grad enn tidligere. Utbredelsen av nye styrings-, kvalitetssikrings- og resultatrapporteringstiltak øker altså både mellom og innen kommunene. Utviklingen i fylkeskommunene følger i hovedtrekk det samme mønsteret som for kommunene. Stadig flere kommuner har innført ordning med servicetorg eller saksbehandling over disk. I 2008 oppgir 70 prosent av kommunene at de har servicetorg. Disse servicetorgene har først og fremst informasjonsoppgaver, men over halvparten foretar forberedende eller regelstyrt saksbehandling, og 1/5 foretar mer skjønnsmessig saksbehandling.

Personalpolitiske tiltak

Som i 2004 gjennomfører de fleste kommunene og fylkeskommunene systematisk kartlegging av kompetansebehov, og de har kompetanseutviklingsplaner for den enkelte medarbeider og lederutviklingsprogram. Prestasjonslønn og åremålskontrakter for ledere er mindre utbredt. Forskjellen fra tidligere er at flere kommuner gjennomfører slike tiltak for alle tjenesteområder. Det er stadig flere kommuner og fylkeskommuner som gjennomfører regelmessige arbeidsmiljøundersøkelser (fire av fem kommuner) og medarbeidersamtaler (så å si alle kommuner). I seks av ti kommuner gjennomfører politisk ledelse ledersamtale med administrasjonssjefen minst en gang i året. De aller fleste kommuner og fylkeskommuner har altså utviklet en systematisk personalpolitikk.

Kommunal oppgaveløsning – organisering og ­konkurranseeksponering

De fleste oppgaver gjennomføres i de fleste kommuner innenfor egen driftsorganisasjon. Dette gjelder særlig for personrettede tjenester som grunnskole og hjemmebaserte omsorgstjenester. Unntakene er renovasjonsoppgavene og revisjon, som oftest ivaretas gjennom interkommunalt samarbeid. Det er imidlertid et stort mangfold i organiseringen av løsningen av en rekke kommunale oppgaver. Interkommunalt samarbeid er utbredt innenfor brannvern, IKT og innkjøp, i tillegg til renovasjon og revisjon. Kjøp fra private er ofte et supplement til andre løsninger innenfor vegved­likehold, barnehager og IKT-oppgaver. Også fylkeskommunene ivaretar brorparten av sine oppgaver innenfor egen driftsorganisasjon, med tre viktige unntak. Kollektivtransport, vegvedlikehold og drift og vedlikehold av bygninger ivaretas oftere gjennom kjøp fra private. Verken for kommunene eller fylkeskommunene er det store endringer i forhold til situasjonen for fire år siden.

Fra 2007 ble det gjennom endringer i kommuneloven åpnet for samarbeid om lovpålagte oppgaver og myndighetsutøvelse gjennom en ny ordning med vertskommunesamarbeid. Dersom det overføres beslutningsmyndighet i prinsipielle saker må kommunene opprette en felles folkevalgt nemnd. Det kan være grunn til å tro at det er knyttet usikkerhet til tallene som er rapportert i Kommunal organisasjonsdatabase om vertskommunesamarbeid etter de nye bestemmelsene i kommuneloven. Vel en av tre kommuner rapporterer at de har inngått vertskommunesamarbeid innenfor landbruk og vel en av fire innenfor barnevern. Sett i lys av at det nylig er åpnet opp for denne samarbeidsformen virker tallene noe høye, og det er grunn til å anta en viss overrapportering. Det legges opp til en nærmere gjennomgang av de rapporterte opplysningene.

Undersøkelsen tyder på at stadig flere kommuner og fylkeskommuner tar i bruk konkurranseeksponeringstiltak på stadig flere områder. Andelen kommuner som har tatt i bruk ulike konkurranseeksponeringstiltak har økt fra 60 prosent i 2004 til 77 prosent i 2008. Konkurranseutsetting benyttes av om lag 60 prosent av kommunene, benchmarking i form av sammenliknbare data i 1/3 av kommunene og friere brukervalg og bestiller-utførermodell i vel 1/5 hver. Andre former for konkurranseeksponering (målestokkonkurranse, interne kontrakter, offentlig – privat samarbeid og stykkprisfinansiering) benyttes av færre kommuner. Mens tekniske tjenester ofte konkurranseutsettes, blir de personrettede tjenestene i større grad utsatt for benchmarking. Drift og vedlikehold av veger er den oppgaven som er mest konkurranseeksponert i kommunene, dernest barnehager.

Informasjonstiltak og deltakelsesmuligheter

Vel 40 prosent av kommunene hadde i 2008 en informasjonsmedarbeider og knapt 40 prosent ga regelmessig ut en egen informasjonsavis. Utviklingstrenden for slike rene informasjonstiltak fra 2004 til 2008 er ikke entydig. Det er derimot utviklingen av tiltak der kommunen møter innbyggere og brukere, enten i form av informasjonsmøter, folkemøter, brukermøter, idédugnader eller lignende. Hvor mange kommuner som har tatt i bruk disse tiltakene varierer. 1 av 3 kommuner har regelmessige brukermøter, mens 4 av 5 har jevnlige møter med næringslivet og interesseorganisasjoner. Derimot er det en entydig, og for flere av disse tiltakene markant, økning i forhold til undersøkelsen for fire år siden. Det samme mønsteret gjelder i grove trekk også for fylkeskommunene.

Undersøkelsen viser også at kommunene har kommet mer og mer «på nett» i den siste fireårsperioden. Det er en markant økning i andelen kommuner som har tatt i bruk flere av de tiltakene vi etterspør. Nesten samtlige kommuner legger i 2008 ut nyheter, sakskart, referater fra møter og postjournaler elektronisk og gir innbyggerne tilgang til internett på ulike offentlige og private møteplasser. Mens innbyggerne tidligere først og fremst kunne kommunisere med administrasjonen gjennom e-post, har de nå i stadig flere kommuner også fått denne muligheten vis a vis politikerne. Søknadsskjema for ulike offentlige tjenester er tilgjengelig via internett i mer enn 8 av 10 kommuner, og nesten 5 av 10 kommuner tilbyr elektronisk saksbehandling.

Kommunenes samarbeid med frivillige ­organisasjoner

I 2008 ble kommunenes samarbeid med frivillig sektor kartlagt for første gang. Selv om kommunene har et utbredt samarbeid med denne sektoren, er det et mindretall som har en formalisert politikk overfor frivillig sektor. Ansvaret for kontakten med frivillig sektor ligger som oftest til den enkelte virksomhet, færre kommuner har en sentral frivillighetskoordinator. Fylkeskommunene synes å ha kommet noe lengre i å formalisere sin frivillighetspolitikk og partnerskapssamarbeid synes mer utbredt. Mange fylkeskommuner har dessuten inngått forpliktende samarbeid med næringsliv, aktører knyttet til forskning og utvikling (FOU) og enkeltkommuner om næringsutvikling og regionalutvikling.

Kontroll og klager

Kontrollutvalgene i både kommuner og fylkeskommuner er hovedsakelig bemannet av politikere, og lederen kommer som oftest fra opposisjonen. Ut over at antall saker har økt noe, er det små endringer fra undersøkelsen for fire år siden. Forvaltningsrevisjon prioriteres fortsatt av flest kontrollutvalg, både i kommuner og fylkeskommuner. Det er heller ikke store endringer relatert til hvem som ivaretar oppgaven som intern klageinstans. I kommunene er det i første rekke formannskapet som fungerer som klageinstans, i fylkeskommunene er det mest vanlig med en egen klagenemnd.

Etiske retningslinjer

I 2008 ble det for første gang spurt om kommunene og fylkeskommunene har utarbeidet etiske retningslinjer for sin virksomhet. Tre av fire kommuner og 15 av de 17 fylkeskommunene som svarte på undersøkelsen oppgir at de har etiske retningslinjer.

12 Strykeadgang ved lokalvalg og forsøk med elektronisk valg

Kapittel 12 omfatter to tema. Først følger en vurdering av eventuelle konsekvenser av et forslag om å gjeninnføre strykeadgang ved lokalvalg. Deretter følger en redegjørelse for arbeidet med forsøk med elektronisk stemmegivning ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2011.

12.1 Oppfølging av anmodningsvedtak om eventuell gjeninnføring av strykeadgang

Vedtak 349, 10. januar 2008:

Stortinget ber Regjeringen utrede muligheten for å gjeninnføre en ordning med strykninger av listekandidater ved kommunestyrevalg. En adgang til å stryke må vurderes i sammenheng med justering av stemmetillegget for partienes forhåndskumulerte kandidater.

Innledning

Da den nye valgloven ble vedtatt i 2002, ble muligheten til å stryke listekandidater ved kommunestyrevalg fjernet. Man ønsket at velgerne skulle uttrykke «positive preferanser» heller enn «negative preferanser» ved å stryke kandidater. Som ved tidligere kommunestyrevalg er det ikke begrensninger på antallet kandidater som velgerne kan gi personstemmer. I tillegg kan velgerne fremdeles gi personstemmer til kandidater fra andre lister (slengere). Velgeren kan ikke føre opp flere kandidater (slengere) enn en fjerdedel av det antall representanter som velges til kommunestyret i hjemkommunen. Uavhengig av kommunestyrets størrelse kan det imidlertid alltid gis personstemme til minimum fem kandidater fra andre lister. En slengerstemme innebærer at en del av velgerens stemme overføres til partiet til kandidaten det gjelder, noe som betyr at verdien av stemmen for velgerens parti reduseres.

Reglene for kandidatoppgjøret (som bestemmer effekten av listeretting) ble også endret. Partiene kan prioritere et visst antall kandidater ved å gi dem stemmetillegg. Kandidater som har fått stemmetillegg blir merket med uthevet skrift på listene. I praksis betyr tillegget at de utvalgte kandidatene får et forsprang på 25 prosent av listens stemmetall. I kandidatoppgjøret legges så personstemmene fra velgerne oppå det tillegget vedkommende kandidat har fått fra sitt parti. I loven er det imidlertid lagt inn en begrensning med hensyn til antall kandidater partiene kan gi stemmetillegg. Antallet varierer etter hvor mange kommunestyrerepresentanter som skal velges i den enkelte kommune. Tidligere var det ikke begrensninger med hensyn til antallet kandidater som partiene kunne forhåndskumulere på de enkelte valglistene. I tillegg kunne forhåndskumulerte kandidater med den gamle personvalgordningen strykes to ganger av velgerne. Dette betyr at forspranget til partienes prioriterte kandidater (dvs. kandidater med stemmetillegg) er redusert sammenlignet med den gamle ordningen. Både stemmetilleggets verdi og begrensningene i partienes muligheter til å gi stemmetillegg er å finne i valglovens kapittel 6.

Bakgrunn

De nye personvalgreglene ble benyttet for første gang ved fylkestings- og kommunestyrevalget i 2003 og for andre gang i 2007. I 2008 tok Stortinget opp igjen diskusjonen om strykeadgangen med utgangspunkt i et dokument 8-forslag om å gjeninnføre adgangen til å stryke listekandidater ved kommunestyrevalg (Dokument 8: 15 (2007-2008)). Stortinget bad regjeringen gjennom vedtak nr. 349 den 10. januar 2008 om å utrede en eventuell gjeninnføring av strykeadgangen ved personvalg til kommunestyrevalg.

Departementet har på bakgrunn av dette fått sentrale valgforskere til å utrede disse spørsmålene. Institutt for samfunnsforskning har hatt prosjektlederansvaret, og både Universitetet i Oslo og Rokkansenteret har gjennomført viktige deler av analysene. Således står sterke valgforskningsmiljø samlet bak de analysene som blir lagt frem i i rapport nr. 5 (2009) fra Institutt for samfunnsforskning: Effekter av en eventuell gjeninnføring av strykninger ved kommunestyrevalg1 . Rapporten bygger på data innhentet fra flere datakilder og undersøkelser innenfor perioden 1995 til 2007, som det er gjort nærmere rede for i rapporten. Nedenfor oppsummeres disse forskningsresultatene, etterfulgt av departementets vurdering.

Rapporten er bygget opp rundt fem tema:

1. Vil gjeninnføring av strykninger påvirke valgdeltagelse og vil det føre til at flere retter på listene?

   Forskerne tolker resultatet av analysene slik at det er liten grunn til å vente at en gjeninnføring av strykning på lengre sikt vil påvirke valgdeltagelsen eller rettefrekvensen. De påpeker imidlertid at det ikke er mulig å gi direkte og entydig svar på dette da valgdeltagelse og rettefrekvens påvirkes av mange andre faktorer enn selve strykeadgangen. De har spurt 1 956 velgere ved 2003-valget og 1 843 velgere ved 2007-valget om deres mening om at strykeadgangen ble fjernet. Disse svarene er så sammenholdt med valgdeltagelse og kommunestørrelse. Ved 2003-valget finner de flere indikasjoner på at fjerningen av strykeadgangen førte til en hvis nedgang i valgdeltagelsen i små kommuner, men dette var i så fall en kortvarig effekt som ikke gav noe utslag ved 2007-valget. Forskerne påpeker at i tillegg til den store andelen som er negative til en fjerning av strykeadgangen (55 prosent ved 2003-valget og 52 prosent ved 2007-valget), så er det en slående stor andel som ikke har noen mening om denne endringen av valgloven (29 prosent ved 2003-valget og 31 prosent ved 2007-valget). De tolker dette som en indikasjon på at selv om et flertall er negative til fjerning av strykninger, så er det en stor del som ikke har en mening om strykninger. Når det gjelder rettefrekvensen, så var det ikke mulig å sannsynliggjøre noen direkte effekt av fjerningen av strykeadgangen. Forskerne viser her til at rettefrekvensen har økt fra valg til valg fra 1983 til og 2007-valget. Den største økningen i rettefrekvens skjedde fra valget i 1999 til 2003.

2. Hvordan vil balansen mellom partienes og velgernes innflytelse over personutvelgelsen bli påvirket av en eventuell gjeninnføring av strykninger?

   To kjennetegn ved valgordningen er sentrale i denne sammenhengen: 1) partienes evne til å sikre «sine» kandidater ved hjelp av stemmetillegget, og 2) små grupper av velgere sine muligheter til å påvirke personutvelgelsen blant kandidatene som ikke er sikret av partiene (organiserte retteaksjoner). Undersøkelsen viser at små velgergrupper (organiserte retteaksjoner) vil ha større muligheter til å lykkes dersom strykninger blir gjeninnført. Det betyr at det vil bli lettere for et lite mindretall av velgere som retter systematisk å oppnå et resultat av personutvelgelsen som kan gå imot ønskene til et flertall av velgerne og partiene. Analysen er basert på regneeksempler som viser forskjellen i utfall mellom en situasjon med dagens valgordning (stemmetillegg 0,25 og ingen strykeadgang) og en valgordning med strykeadgang og stemmetillegg med verdi henholdsvis 0,25 og 1,0 (gammel valgordning). Partienes mulighet til å sikre kandidater blir svakere hvis man gjeninnfører strykninger uten å endre stemmetillegget, gitt lik velgeratferd i fremtidige valg som ved 1999-valget. Hvis partiene skal beholde muligheten til å sikre kandidater ved en eventuell gjeninnføring av strykninger, peker forskerne på at det derfor er grunn til å øke verdien på stemmetillegget til et sted mellom 1,0 (gammel ordning) og 0,25 (dagens ordning).

   Forskerne påpeker videre at hvis partiene fremdeles kan sikre kandidater etter en eventuell gjeninnføring av strykninger, er spørsmålet hva som skjer med utvelgelsen av kandidater som ikke er sikret av partiene. De har undersøkt hvilke muligheter små organiserte grupper av velgere har til å påvirke personutvelgelsen av disse «usikrede» kandidatene på en måte som ikke stemmer overens med det et flertall av velgere eller partienes ønsker. De konkluderer med at ved en eventuell gjeninnføring av strykninger vil organiserte retteaksjoner som benytter seg av strykeadgangen være mer effektive enn uten denne muligheten. Slike aksjoner kan få gjennomslag med atskillig færre velgere bak seg i en ordning med strykeadgang, enn i en ordning uten.

3. Hva er listekandidaters holdninger til strykninger? Oppleves strykninger som et negativt press av enkelte kandidater?

   Forskerne konkluderer med at lite tyder på at rekrutteringen av listekandidater vil bli påvirket av en eventuell gjeninnføring av strykning, selv om et flertall av listekandidatene og et flertall av innbyggerne var negative til å fjerne strykeadgangen i 2002. Forskerne har her undersøkt hvor stor andel av henholdsvis velgere og listekandidater ved 2003- valget og 2007-valget som oppfattet bortfallet av strykeadgang som en positiv regelendring. De har sett på en rekke sosiale bakgrunnsvariabler som blant annet kjønn, alder, partitilhørighet og erfaring fra kommunestyret. Verken kvinner, unge eller uerfarne kandidater er spesielt positive til bortfallet av strykninger, - ei heller uerfarne kandidater. Derimot er særlig listekandidater med erfaring fra kommunestyret mer positive til å fjerne strykeadgangen enn innbyggerne ellers. Forskerne tolker dette slik at særlig en del listekandidater med lang fartstid opplever strykninger som et negativt press. Med unntak fra disse, gir svarene grunn til å tro at de fleste vil være positive til en gjeninnføring.

4. Hvordan er velgernes kunnskaper om valgordningen?

   Dette er undersøkt ved at to kunnskapsspørsmål om valgordningen har blitt stilt både før og etter valgloven i 2002. Det gjelder en MMI-undersøkelse fra 1987 og lokalvalgundersøkelsen 2003. Forskerne tolker resultatet fra undersøkelsen slik at velgerne har lite kunnskap om hvordan personvalgoppgjøret ved kommunestyrevalg foregår. Dataene tyder på at det er betydelige misforståelser knyttet til betydningen av partienes rangeringer av kandidater versus velgernes rettelser på listene. Velgerne forstår imidlertid effekten av en personstemme og en strykning – at en personstemme har positiv effekt på en kandidat sine muligheter til å bli valgt inn og at strykning har motsatt effekt. Det er små endringer i velgernes kunnskaper om hvordan mandatfordelingen foregår fra 1987 til 2003. Forskerne ser derfor ingen grunn til at kunnskapen om valgordningen vil bli bedre ved en gjeninnføring av strykninger. Hvis strykninger blir gjeninnført vil velgerne forstå hvordan ordningen kan benyttes på en rasjonell måte.

5. Vil strykninger ha konsekvenser for ulike grupper av kandidater?

   Hvis noen grupper systematisk får flere strykninger enn andre kan dette påvirke representasjonen av gruppen. På den måten kan en gjeninnføring av strykninger påvirke den sosiale representasjonen i kommunestyrene. Forskerne har sett på hvilke kandidater som får flest strykninger og sammenhengen mellom kjennetegn ved kandidater og hvor hyppig de er strøket. Antallet strykninger sammenlignes så med kumulering og listeretting for å se om det er de samme kandidatene som får mange strykninger og mange kumuleringer.

   Ved å benytte data fra kommunestyrevalget i 1999 er det videre beregnet hvilke kandidater som ble valgt med bruk av strykninger, og sammenlignet med hvilke som ville ha blitt valgt inn hvis det ikke var adgang til å stryke ved valget. Tre grupper er undersøkt, kjønn, alder, og innvandrerbakgrunn.

   Resultatene fra undersøkelsene viser at kjønnssammensetningen og alderssammensetningen i kommunestyrene ikke blir påvirket av strykeadgangen. Toppkandidater og andre som står høyt på listene får generelt flest strykninger. Kvinner fikk noen flere strykninger enn menn og unge flere enn de eldste. Kandidater med innvandrerbakgrunn fikk flere strykninger enn andre. Mange av disse kom godt ut av personoppgjøret selv med strykninger, men de får flere strykninger enn andre. Forskerne konkluderer med at en gjeninnføring av strykninger i dagens valgordning vil ha negativ effekt på kandidater med innvandrerbakgrunn sin mulighet til å bli valgt.

Departementets vurderinger

Svarene på spørsmålene som var stilt og som har vært gjenstand for grundige analyser, går i noen tilfeller i motsatt retning av det som har vært utgangspunktet for å foreslå gjeninnføring av strykninger. Departementet vil i den forbindelse særlig påpeke ett forhold, nemlig at muligheten små organiserte retteaksjoner har til å påvirke utvelgelsen av representanter til kommunestyrer vil bli styrket ved bruk av strykninger.

Andre spørsmål har også gitt svar som går imot oppfatninger som kom fram i debatten om gjeninnføring. Dette gjelder spesielt oppfatninger om mulige negative effekter for rekrutteringen av kvinner, og at særlig unge kandidater vil oppleve det som særlig belastende å bli strøket. De svarene analysene gir er ikke i tråd med slike forventinger. Analysene viste altså at de gruppene som strykninger ble antatt å være særlig belastende for, ikke var spesielt positive til at strykeadgangen ble fjernet. I stedet var det de mest erfarne kandidatene som var mest positive til en fjerning av strykeadgangen.

En strykeadgang vil i følge disse rapportene ikke påvirke kjønnsbalansen og alderssammensetningen av kommunestyrene. Derimot vil en gjeninnføring av strykninger ha en negativ effekt på minoritetskandidaters mulighet til å bli valgt. Departementet vil her understreke den viktige rollen partiene har når de skal nominere kandidater til listene. Dette gjelder spesielt rangeringen av kandidatene og hvem som skal få stemmetillegg. Partienes muligheter til å «sikre» sine kandidater gir partiene et stort ansvar for å oppnå bredt sammensatte kommunestyrer med blant annet god kjønnsbalanse.

Departementet vurderer alt i alt resultatene fra disse omfattende analysene slik at det ikke vil være særlige positive effekter av en gjeninnføring av strykeadgang ved kommunestyrevalg. Departementet vil derfor ikke komme tilbake til Stortinget med forslag om å gjeninnføre denne ordningen.

12.2 Forsøk med elektronisk valg

Stortinget ga ved behandlingen av statsbudsjettet for 2008 tilslutning til at det skal gjennomføres forsøk med elektronisk stemmegivning ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2011, jf. Budsjett-innst. S. nr. 5 (2007-2008) fra kommunal- og forvaltningskomiteen:

Komiteen stiller seg positiv til at det igangsettes prosjekt der det arbeides for å tilrettelegge for elektronisk stemmegivning med sikte på å gjennomføre forsøk ved ordinære valg i 2011.

Komiteen er sterkt opptatt av sikkerheten ved gjennomføring av valg med elektronisk stemmegivning. Det er en forutsetning at dette gjennomføres på en måte som sikrer at prinsippet om hemmelige valg også gjelder her. Komiteen har merket seg at det etter høstens lokalvalg ble gjennomført undersøkelser knyttet til kjøp og salg av stemmer. Elektronisk stemmegivning i valglokalet kan være sårbart for kjøp og salg av stemmer, og det må derfor jobbes med et eID-kort for å få systemet så sikkert som mulig.

Som en oppfølging av dette har Kommunal- og regionaldepartementet etablert prosjektet e-valg 2011. Prosjektet ble nærmere beskrevet i St.meld. nr. 33 (2007-2008) Eit sterkt lokaldemokrati, der det blant annet het:

I statsbudsjettet for 2008 er det løyvt åtte millionar kroner til oppstart av eit prosjekt med elektronisk røysting. Målet er å setja i gang forsøk som gjer det mogleg å røysta elektronisk i nokre forsøkskommunar ved lokalvalet i 2011. Innan den tid er det aktuelt å prøva ut eit system for elektronisk røysting i ulike lokale, rådgjevande folkerøystingar. I første omgang bør ein prøva ut eit system for elektronisk røysting i vallokala. Dette er likevel etter departementet si vurdering ei mellombels løysing.

Det ble samtidig pekt på at forskningen ikke gir noe klart grunnlag for å forvente vesentlig høyere valgdeltakelse, men at man ikke kan se bort fra at elektronisk stemmegivning kan være med på å hindre ytterligere fall i deltakelsen. I lokaldemokratimeldingen ble det også tatt opp ulike vanskelige og prinsipielle spørsmål av både datateknisk, juridisk og demokratisk karakter, som kan utfordre ulike innarbeidede demokratiske prinsipper for valg:

Korleis skal styresmaktene sikra kravet til hemmeleg røysting dersom ein opnar for å røysta i heimen? Korleis skal ein hindra kjøp og sal av røyster? Korleis skal registrering, overføring, oppteljing og kontroll av veljarane sine røyster sikrast på ein mest mogleg sikker måte når dette skal skje elektronisk?

Kommunal- og forvaltningskomiteen uttalte i sin innstilling til lokaldemokratimeldingen (Innst. S. nr. 163 (2008–2009)) enstemmig:

«Komiteen mener det er interessant å se på muligheten for elektronisk stemmegivning i valglokalet, og støtter departementets forsøk. Komiteen vil påpeke at slik stemmegivning forutsetter strenge krav til trygghet for å opprettholde velgernes tillit til valgsystemet.»

12.2.1 Mål og omfang

Den overordnede målsettingen for innføring av e-valg er å etablere en sikker elektronisk valgløsning for valg som gir bedre tilgang for å stemme for alle velgergrupper. Løsningen skal sikre en rask valggjennomføring med effektiv ressursbruk i kommunene samt legge til rette for utøvelse av direktedemokrati. Dagens høye troverdighet til valggjennomføring basert på prinsipp om hemmelig valg skal opprettholdes.

I forsøkets prosjektdirektiv fremheves seks begrunnelser for forsøket:

1. Øke tilgjengeligheten for velgerne.

2. Nye generasjoner velgere forventer elektroniske løsninger.

3. Øke valgdeltagelsen for velgergrupper som i dag ikke har full tilgjengelighet (eksempelvis handikappede, utenlandsboende, personer midlertidig i utlandet).

4. Raskere og mer korrekt valgoppgjør.

5. Reduserte kostnader på lang sikt.

6. Muliggjøre direktedemokrati med lav kostnad (folkeavstemninger).

12.2.2 Nærmere om prosjekt og prosess

Prosjektet skal etablere en fullverdig e-valgsløsning. Av prosjektdirektivet fremgår det at prosjektet skal:

• spesifisere teknisk løsning

• beslutte omfang hvor e-valg skal prøves ut 2011, blant annet når det gjelder geografi, velgergrupper og hvorvidt stemmegivning skal gjennomføres i kontrollerte eller ukontrollerte omgivelser

• anskaffe løsning

• forankre elektronisk valg politisk og i befolkningen

• legge til rette for og bistå ved organisatorisk innføring av løsningen i kommunene som skal gjennomføre forsøk med elektronisk valg

• anskaffe drifts- og forvaltningspartner til løsningen

• planlegge for eventuell full innføring av e-valg i Norge.

Etter at forsøket er gjennomført i 2011 vil prosjektet bli evaluert. På bakgrunn av gjennomføringen og evalueringen vil departementet fremme forslag om hvordan forsøket skal følges opp.

Rammebetingelser

I 2006 fikk Kommunal- og regionaldepartementet utarbeidet rapporten Elektronisk stemmegivning – utfordringer og muligheter. Innholdet i denne vil være et fundament for prosjektet, men vil ikke være en absolutt rammebetingelse. Arbeidsgruppa som sto bak rapporten konkluderer med at det bør legges til rette for elektronisk stemmegivning i ukontrollerte omgivelser (stemmegivning utenfor valglokalene) for alle velgere. Dette er likevel et langsiktig mål. Arbeidsgruppa peker på at det er særlig vanskelig å ta vare på prinsippet om hemmelige valg dersom velgerne får stemme hjemmefra, på jobb og liknende (utenfor valglokalene). Strenge krav til sikkerhet og det å opprettholde velgerne sin tillit til valgsystemet, er absolutte forutsetninger for elektronisk stemmegivning.

Lokaldemokratikommisjonen gir i sin utredning (NOU 2006: 7) støtte til arbeidsgruppa sine vurderinger og konklusjoner. Lokaldemokratikommisjonen understreker at det bør satses sterkt på å utvikle elektroniske valgløsninger som kan garantere tilfredsstillende sikkerhet for velgerne. Det langsiktige målet med dette arbeidet bør være at elektronisk stemmegivning kan bli gjennomført utenfor valglokalet. Kommisjonen støtter forslaget fra arbeidsgruppa om planmessige og systematiske evalueringer av forsøk med elektronisk stemmegivning, og mener det er viktig å komme i gang med dette arbeidet.

Følgende økonomiske og juridiske rammebetingelser ligger til grunn for prosjektet:

• Statsbudsjettet for 2008 og 2009 samt kommende budsjetter for 2010 og 2011

• Europarådets rekommandasjon, Recommendation Rec(2004)11 of the Committee of Ministers to member states on legal, operational and technical standards for e-voting

• Valgloven og valgforskriften.

Det skal med hjemmel i valgloven § 15-1 etableres et regelsett for gjennomføring av forsøk med e-valg i 2011. Regelsettet for elektronisk stemmegivning vil baseres på valgloven, valgforskriften og Europarådets rekommandasjon.

Organisering

Prosjektet styres av en departementsintern styringsgruppe, og kvalitetssikres av en ekstern tredjepart som rapporterer til styringsgruppen.

Prosjektet er bemannet med fem medarbeidere i Kommunal- og regionaldepartementet. Det er inngått rammeavtale med konsulentfirmaer om faglig bistand. Videre har prosjektet en politisk referansegruppe. Målet med denne er blant annet å:

• forankre e-valgsløsningen i partiene

• drøfte hvordan en best kan sikre at demokratiske prinsipper blir tatt vare på i e-valgløsningen

• få fram innvendinger mot alternative løsninger så tidlig som mulig

• være diskusjonspartner for alternative løsninger og tempoplan

• initiere offentlig debatt om e-valg

• sikre innsyn og full åpenhet i prosjektet.

Prosjektet skal avholde egne møter med politisk referansegruppe to til tre ganger i året. I tillegg vil politisk referansegruppe få dokumenter på høring i løpet av prosessen.

Det er også opprettet en faglig referansegruppe og en brukerreferansegruppe.

Faglig referansegruppe består av medlemmer fra arbeidsgruppa som var med på å utforme rapporten nevnt ovenfor, representanter for sikkerhetsmiljøet i Norge og sentrale myndigheter.

Brukerreferansegruppen består av Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner (SAFO), Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO) og Deltasenteret. Denne gruppen skal sørge for involvering av brukerorganisasjoner for å sikre universell utforming, jf. lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven) § 11, som vil være gjeldende for IKT-området fra 1. juli 2011.

Kommuner og fylkeskommuners deltagelse

Prosjektet skal aktivt benytte kompetanse som finnes i kommuner og fylkeskommuner.

Valgforum, som er en interesseorganisasjon for valgmedarbeidere i kommunene, vil være en viktig samarbeidspartner. Forsøkskommuner skal plukkes ut basert på søknad. Tidspunkt og kriteriene for utvelgelse er foreløpig ikke bestemt.

Budsjett

I 2009 ble det opprinnelig satt av 10 millioner kroner til prosjektet over kapittel 571, post 64 Prosjektskjønn. På det tidspunktet hvor dette beløpet ble avsatt på prosjektskjønnet var prosjektplanleggingen i Kommunal- og regionaldepartementet kommet kort, og behovet ble noe konservativt anslått. Mulige prosjektkostnader som ble påregnet i 2010 kan komme allerede sent i 2009, og det er derfor nå satt av i alt 20 millioner kroner til e-valgsprosjektet i 2009 innenfor eksisterende bevilgning. Dette inkluderer lønnsmidler, som i revidert nasjonalbudsjett foreslås overført fra prosjektskjønnet til kapittel 502, post 01 Valgutgifter.

Prosjektets totalkostnad for perioden frem til juni 2012 er foreløpig beheftet med stor usikkerhet. Den største usikkerheten i anslaget er avhengig av om systemet må utvikles fra grunnen av, eller om dette bare gjelder enkelte komponenter.

I løpet av 2009 gjennomføres det en omfattende prosess for å redusere usikkerheten i anslaget. I løpet av våren etableres et bredere grunnlag gjennom innhenting av erfaringstall fra andre land og potensielle leverandører. Sentralt står anskaffelsesprosessen for e-valgsløsningen. Prosjektet benytter prosedyren konkurransepreget dialog. Gjennom denne er førsteoverslag for kostnaden for e-valgssystem kartlagt. En forbedret prognose vil være klar tidlig høsten 2009, mens endelig systemkostnad vil være klar ved kontraktsinngåelse som forventes ultimo 2009. Dette vil i stor grad påvirke budsjettbehovet til prosjektet i 2010, som foreløpig er estimert til 72 millioner kroner, med en usikkerhet på +/- 30 prosent. Behovet kan da anslås til mellom 50 og 90 millioner kroner. Anslaget er beheftet med usikkerhet. Det er basert på foreløpige estimater innhentet i dialogfasen fra sju leverandører. Anslagene er basert på en overordnet og foreløpig behovsbeskrivelse fra prosjektet.

Foreløpige anslag tilsier et budsjettbehov for 2011 og 2012 på henholdsvis 26 millioner kroner og 5 millioner kroner. Totalt gir dette et prosjektestimat for prosjektperioden 2008-2012 på omlag 123 millioner +/- 30 prosent. Kostnadene dekkes over prosjektskjønnet, med unntak av lønnsmidler til prosjektmedarbeiderne, som dekkes over kapittel 502, post 01 Valgutgifter.

Erfaringsgrunnlaget fra andre land er bare delvis sammenlignbart, fordi både rammebetingelser og omfang på hva som er prøvd ut varierer mellom landene. Sveits har imidlertid tidlig på 2000-tallet brukt 92 millioner på tre pilotprosjekter i tre kantoner om internettstemmegivning.

England hadde et budsjett for sine pilotprosjekter som kun gjaldt e-stemmegivning. I perioden 2002-2007 var budsjettet på om lag £15 millioner.

Fremdrift

Prosjektet har inngått rammeavtaler med i alt 23 selskaper om konsulentbistand til prosjektet. Rammeavtalene gjelder frem til 2012. Prosjektet har prekvalifisert sju leverandører av e-valgsløsning, og vil i løpet av våren 2009 sende ut første foreløpige behovsspesifikasjoner til løsingen. Endelig kravspesifikasjon ferdigstilles ultimo september 2009. Etter at kontrakt om levering av løsning etter planen er inngått sent 2009, vil 2010 bli brukt til å utvikle og teste løsningen. Implementering av løsningen og etablering av forsøk i forsøkskommunene vil skje i løpet av 2011, med utprøving ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2011.

Kvalitetssikring av prosjektet og evaluering av e-valg i 2011

Det er inngått kontrakt med Det Norske Veritas om ekstern tredjeparts kvalitetssikring av prosjektet i hele prosjektperioden frem til 2012. Kvalitetssikrer vil rapportere til styringsgruppen i prosjektet.

Gjennomføring av forsøket med e-valg i 2011 skal evalueres av en uhildet tredjepart. Resultatene og gjennomføringen av valget må evalueres opp mot målene for prosjektet, opp mot sentrale demokratiske prinsipper og Europarådets rekommandasjon.