Del 3
Resultater i kommunal sektor

13 Utviklingen i kommuneøkonomien til og med 2008

13.1 Den økonomiske situasjonen i kommunesektoren

Kommunal- og regionaldepartementet viser til analysen av den økonomiske situasjonen i kommunesektoren som Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) presenterte i aprilrapporten for 2009. Departementet slutter seg til utvalgets situasjonsforståelse.

Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter anslås til vel 1 prosent i 2008, mens de frie inntektene var på om lag samme nivå som i 2007. Veksten i samlede inntekter er noe lavere enn i det økonomiske opplegget som ble vedtatt høsten 2007. Dette må ses i sammenheng med at både kommunesektorens skatteinntekter i 2007 og kostnadsveksten i 2008 ble høyere enn anslått, noe som begge trekker i retning av redusert realvekst fra 2007 til 2008.

Netto driftsresultat, hovedindikatoren for økonomisk balanse i kommunesektoren, ble vesentlig redusert fra 5,5 prosent av inntektene i 2006 til 2,5 prosent i 2007. Reduksjonen kom som følge av en høyere vekst i sysselsetting og driftsutgifter enn i inntektsveksten, noe som blant annet må ses i sammenheng med den uventet høye skatteinngangen i 2006, samt økt rente- og avdragsbelastning. Denne utviklingen fortsatte i 2008. Samtidig fikk flere kommuner betydelige tap på finansielle plasseringer. For kommunesektoren som helhet anslås netto driftsresultat til 0,4 prosent av inntektene i 2008. Korrigert for netto tap på finansplasseringer i 2008 anslås driftsresultatet for sektoren samlet til i overkant av en prosent.

13.2 Kommunesektorens størrelse i norsk økonomi

I tabell 13.1 er det vist noen indikatorer for kommunesektorens størrelse i norsk økonomi. Indikatorene tegner i grove trekk et stabilt bilde av kommunesektorens plass i norsk økonomi fra 1990 og fram til 2008. Nedgangen fra og med 2002 målt ved samtlige indikatorer har sammenheng med at staten overtok ansvaret for spesialisthelsetjenesten (sykehusreformen).

Kommunesektoren forvalter en betydelig del av de nasjonale økonomiske ressursene. Målt som andel av bruttonasjonalprodukt for Fastlands-Norge har kommunesektorens inntekter vært relativt stabile både før og etter staten overtok ansvaret for spesialisthelsetjenesten, og utgjorde knapt 17 prosent i 2008. Tabell 13.1 viser videre at målt i løpende priser har kommunalt konsum som andel av BNP for Fastlands-Norge i perioden 2002-2008 holdt seg rundt 13 prosent. Kommunalt konsum er utgifter til varer og tjenester disponert av kommuneforvaltningen, og omfatter både utgiftene til kommunenes og fylkeskommunenes egenproduksjon og deres kjøp av tjenester fra private tilbydere (som for eksempel kommunale utgifter til private barnehager eller utgifter til skolebusskjøring).

Målt i forhold til totalt antall utførte timeverk i norsk økonomi har den kommunale sysselsettingsandelen avtatt svakt de siste årene, til i underkant av 15 prosent i 2008. Siden en relativt stor andel av kommuneansatte jobber deltid, er kommunesektorens andel av totalsysselsettingen større målt i personer enn i timeverk. Målt i antall personer utgjorde den kommunale sysselsettingsandelen i underkant av 19 prosent. Nedgangen fra 2003 til 2007 må ses i sammenheng med at norsk økonomi var inne i en kraftig oppgangskonjunktur med svært sterk vekst i samlet sysselsetting. Som andel av utførte timeverk i offentlig sektor, utgjør den kommunale sysselsettingen rundt 58 prosent.

13.3 Inntekts- og aktivitetsutvikling

Aktiviteten i kommuneforvaltningen kan måles med en indikator, hvor sysselsetting målt i timeverk, produktinnsats og bruttoinvesteringer inngår som komponenter. I figur 13.1 sammenliknes aktivitetsveksten i kommuneforvaltningen med veksten i BNP for Fastlands-Norge i perioden 1990-2008.

Aktivitetsveksten de to siste årene har vært høy. I 2007 økte aktivitetsnivået i kommunesektoren med 4,9 prosent og i 2008 med 3,2 prosent. Veksten i BNP for Fastlands-Norge var henholdsvis 6,1 og 2,4 prosent.

Den sterke aktivitetsveksten kan henføres til sterk vekst i sysselsettingen og i investeringene. Økt sysselsetting innebærer flere ansatte i barnehager, skoler, eldreomsorg mv. Økt vekst i investeringene betyr sterkere utbyggingstakt av barnehageplasser, sykehjemsplasser, omsorgsboliger og nye skoler mv. I tabell 13.2 vises aktivitetsveksten i kommunesektoren i perioden 1990-2008 dekomponert i utvikling i sysselsetting, produktinnsats (vareinnsats) og bruttoinvesteringer. Gjennomsnittlig årlig aktivitetsvekst i perioden var 2,3 prosent.

¹ For å måle utviklingen i den samlede aktiviteten i kommuneforvaltningen brukes en indikator der endring i sysselsettingen målt i timeverk, endring i produktinnsats i faste priser og endring i brutto realinvesteringer i faste priser veies sammen. Som vekter brukes de andelene som lønnsutgifter, produktinnsats og brutto realinvesteringer utgjør av de samlede utgifter. Siden indikatoren er basert på ressursinnsatsen i kommunesektoren, fanger den ikke opp vekst i produksjonen som følge av produktivitetsvekst.

Tabell 13.3 viser realutviklingen i kommunesektorens samlede inntekter og frie inntekter fra 1990-2008. Gjennomgående i perioden har veksten i de frie inntektene vært lavere enn veksten i de samlede inntektene. Dette skyldes i første rekke at reformer og satsinger innen pleie- og omsorgssektoren, helsesektoren og barnehager har vært finansiert ved øremerkede tilskudd. Økningen i frie midler som skyldes at øremerkede ordninger innlemmes, eller at det bevilges midler til finansiering av nye oppgaver som pålegges kommunesektoren, regnes ikke med i veksten av frie inntekter. Det innebærer at disse tallene undervurderer utviklingen i andelen frie inntekter.

Inntektsveksten varierer gjennomgående mer enn aktivitetsveksten. Dette har blant annet sammenheng med at skatteinngangen er usikker og kan avvike fra de prognosene som legges til grunn i de økonomiske oppleggene, samt at varslede svingninger i inntektene ikke vil slå fullt ut i aktivitetsnivået på kort sikt. I 2006 ble kommunesektorens skatteinntekter om lag 7 milliarder kroner høyere enn det opprinnelige anslaget som ble lagt til grunn ved salderingen av statsbudsjettet. I 2007 ble skatteinntektene om lag 2,4 milliarder kroner høyere, og i 2008 om lag 3,3 milliarder kroner høyere. Samtidig har kostnadsveksten i disse tre årene blitt høyere enn lagt til grunn i budsjettoppleggene, og særlig i 2008 ga dette utslag. Realinntektsveksten i 2006, 2007 og 2008 må ses i sammenheng med dette. Veksten i samlede inntekter i 2008 anslås til 3,3 milliarder kroner, eller 1,2 prosent. De frie inntektene anslås å holde seg om lag reelt uendret fra 2007 til 2008.

13.4 Netto driftsresultat

Netto driftsresultat for kommuner og fylkeskommuner angir forholdet mellom driftsinntekter og driftsutgifter, medregnet netto renteutgifter og låneavdrag. TBU anser netto driftsresultat som den primære indikatoren for økonomisk balanse i kommunesektoren. Netto driftsresultat viser hvor mye som kan avsettes til framtidig bruk og til egenfinansiering av investeringer. Netto driftsresultat kan dermed sies å være et uttrykk for kommunesektorens økonomiske handlefrihet. For at kommunesektoren skal være i stand til å sette av midler til egenfinansiering av investeringer og oppnå sunn økonomistyring på sikt, bør netto driftsresultat ifølge utvalget ligge på om lag tre prosent av driftsinntektene over tid for kommunesektoren som helhet.

Figur 13.2 viser utviklingen i netto driftsresultat for kommunesektoren samlet, samt for kommunene utenom Oslo og fylkeskommunene utenom Oslo. Etter noen år med lave netto driftsresultater rundt årtusenskiftet ble netto driftsresultat betydelig forbedret i perioden 2004-2006, mens det de to siste årene igjen har blitt svekket. Reduksjonen i 2007 hadde sammenheng med en høy vekst i sysselsetting og driftsutgifter sett i forhold til lav inntektsvekst, samt økt rente- og avdragsbelastning. I tillegg til at kurstap på investeringer i verdipapirmarkedet for åtte kommuner i den såkalte Terra-saken bidro. Disse utviklingstrekkene fortsatte i 2008, samtidig som flere kommuner fikk betydelige tap på finansielle plasseringer. For kommunesektoren som helhet anslås netto driftsresultat til 0,4 prosent av inntektene i 2008. Korrigert for netto tap på finansplasseringer i 2008 anslås driftsresultatet for sektoren samlet til i overkant av en prosent. Svekkelsen av netto driftsresultat er større i kommunene enn i fylkeskommunene, som siden staten overtok spesialisthelsetjenesten i 2002 gjennomgående har hatt bedre netto driftsresultat enn kommunene (det motsatte var tilfellet før oppgaveoverføringen). De foreløpige regnskapstallene indikerer at kommunene utenom Oslo samlet sett hadde et negativt netto driftsresultat på -0,7 prosent. Oslo kommune hadde et netto driftsresultat i 2008 på 3,9 prosent og fylkeskommunene et resultat på 2,9 prosent.

Netto driftsresultat i 2008 for den enkelte kommune og fylkeskommune er vist i vedlegg 3.

13.5 Overskudd før lånetransaksjoner

Figur 13.3 viser utviklingen i kommunesektorens overskudd før lånetransaksjoner.

Overskudd før lånetransaksjoner måles som samlede inntekter minus samlede utgifter. I de samlede utgiftene er utgifter til bruttorealinvesteringer medregnet, mens lån og avdrag er holdt utenom. En oversikt over kommuneforvaltningens samlede utgifter og inntekter er vist i vedlegg 1. Overskudd før lånetransaksjoner, med tillegg for eventuelle endringer i verdivurderingen av fordringer og gjeld, bestemmer utviklingen i kommunesektorens netto fordringsposisjon. Når aktivitetsveksten er høyere enn inntektsveksten trekker dette i retning av at underskuddet øker. Variasjonen i det årlige underskuddet henger nøye sammen med svingninger i de kommunale investeringene.

Deler av økningen i underskudd før lån i 2007 og 2008 må ses i sammenheng med en betydelig økning i tap på aksjer og andre verdipapirer, som inngår i renteutgiftene jf. vedlegg 1. Økningen i underskuddet må videre ses i sammenheng med høy vekst i bruttoinvesteringene. Samlet for de tre siste årene har bruttoinvesteringene i kommunesektoren reelt steget med om lag 30 prosent. Investeringsnivået i kommunesektoren har etter dette kommet opp på et høyt nivå og utgjør nesten 13 prosent av inntektene, en økning fra 10,5 prosent av inntektene i 2005.

Tallene for 2008 viser også at det var en sterk nominell vekst i samlede løpende utgifter utenom renter og investeringer på 10,5 prosent, det samme som veksten i lønnskostnadene. Inntektene utenom formuesinntekter steg til sammenlikning nominelt med vel åtte prosent samlet for kommuner og fylkeskommuner.

Selv med en meget sterk inntektsvekst fra 2005 til 2006 og et høyt nivå på netto driftsresultatet (knapt 15 milliarder kroner), bidro det høye investeringsnivået til at det bare så vidt var et positivt overskudd før lån dette året. Når investeringene i 2007 og 2008 fortsatte å øke kraftig, og driftsutgiftene disse to årene også har steget mer enn inntektene, har dette bidratt til en sterk økning i underskudd før lån til 12 milliarder kroner i 2007 og videre til nesten 25 milliarder kroner i 2008. Dette tilsvarer nesten åtte prosent av inntektene i 2008, jf. vedlegg 1.

14 Omfang og kvalitet i kommunale tjenester

Hoveddelen av offentlige tjenester leveres av kommuner og fylkeskommuner, og én av fem arbeidstakere er sysselsatt i kommunal sektor. Kommunesektoren forvalter dermed en betydelig del av de samlede ressursene i norsk økonomi.

Etterspørselen etter kommunale tjenester er på kort sikt økende som en følge av den demografiske utviklingen. I 2008 ble det flere barn i barnehagealder og flere unge med rett til videregående opplæring, mens antall barn i grunnskolealder gikk noe ned. Det ble flere eldre, med en særlig stor økning i aldersgruppen over 90 år.

Etterspørselen etter kommunale tjenester forventes å øke også i 2009. Ut fra Statistisk sentral­byrås middelalternativ for befolkningsframskrivninger, forventes det flere barn og unge under 15 år. Veksten i antallet 16-18-åringer forventes å flate ut etter en lengre periode med sterk vekst. Innenfor aldersgruppene over 67 år trekker flere eldre i aldersgruppen 67-79 år og over 90 år i retning av økt etterspørsel etter pleie- og omsorgstjenester, mens færre eldre i alderen 80-89 år trekker i motsatt retning. De demografiske utfordringene forsterkes av økende forventninger, etterspørsel og kvalitetskrav til de kommunale tjenestene fra innbyggerne.

Siden 2001 har alle kommuner og fylkeskommuner plikt til å rapportere på regnskap og tjenester i KOSTRA. KOSTRA gir blant annet mulighet for å sammenligne omfang og kvalitet over tid.

I vedlegg 4 framlegges rapport for kommunale og fylkeskommunale tjenester innenfor utvalgte tjenesteområder. Avsnitt 2 i vedlegg 4 viser kvalitetsutviklingen i kommunale og fylkeskommunale tjenester, herunder videregående opplæring. Avsnitt 3 viser utviklingen i perioden 2005-2008 for barnehagesektoren, grunnskole/SFO, pleie- og omsorgssektoren, sosialtjenesten, boliger for vanskeligstilte og videregående opplæring. Tallene for 2008 er gjennomgående anslag, utarbeidet av SSB på grunnlag av foreløpige KOSTRA-tall per 16. mars 2009. Endelige KOSTRA-tall for 2008 legges fram 15. juni 2009.

Regnskapstallene bygger på rapportering fra 400 kommuner og alle fylkeskommunene. Kommunene som har rapportert representerer 98 prosent av landets befolkning.

Når en ser alle tjenester under ett gir tallene inntrykk av at kommuner og fylkeskommuner leverer tjenester som står i forhold til regjeringens satsing på kommuneøkonomi. Dette viser også at kommunesektoren møter utfordringene som følger av den demografiske utviklingen på en god måte. Det er i alt kommet mellom 30 000 og 35 000 nye årsverk i kommunal sektor i denne stortingsperioden, noe som gir rom for flere og bedre tjenester for landets innbyggere.

14.1 KOSTRA som nasjonalt kvalitets­indikatorsystem

KOSTRA er det nasjonale kvalitetsindikatorsystem for alle kommunale og fylkeskommunale tjenester, med obligatorisk rapportering for alle kommuner og fylkeskommuner. Kvalitetsindikatorene i KOSTRA er utviklet på grunnlag av objektive data. I mars 2007 ble det for første gang publisert kvalitetsindikatorer innenfor kommunale og fylkeskommunale tjenesteområder, basert på tilgjengelig tallmateriale i KOSTRA. Antall kvalitetsindikatorer ved publiseringen av foreløpige KOSTRA-tall 16. mars 2009 er 84 for kommunale tjenester og 22 for fylkeskommunale tjenester. Dette er tredje året SSB publiserer kvalitetsindikatorer i KOSTRA, derfor finnes det nå tidsserier som kan uttrykke utviklingen i kvalitet på ulike tjenesteområder.

Kvalitetsindikatorene viser samlet sett at utviklingen er positiv for sentrale kommunale og fylkeskommunale tjenester som barnehage, grunnskole/skolefritidsordning, pleie- og omsorg, boliger for vanskeligstilte, barnevern og videregående opplæring.

Innenfor barnehagesektoren har nedgangen i andelen styrere med pedagogisk utdanning snudd i følge foreløpige KOSTRA-tall. I tillegg fortsetter andelen assistenter med pedagogisk utdanning å øke. Dekningsgraden av utdannet personell i barnevernet viser fortsatt en økning. Kommunene fortsetter å redusere saksbehandlingstiden i barnevernet. Andelen undersøkelser med behandlingstid over tre måneder går ytterligere noe ned i 2008, etter en stor nedgang i 2007. Nær fire av ti kommunalt disponerte boliger er tilrettelagt for beboere som bruker rullestol. Kommunene har også bidratt positivt for målet i den nasjonale strategien for å bekjempe bostedsløshet om at ingen skal oppholde seg i midlertidige botilbud mer enn tre måneder. Innenfor pleie- og omsorgssektoren har legedekningen i institusjon økt, mens dekningen av fysioterapeuter holder seg stabil. Andelen beboere med tjenestemottakertilpasset enerom har kommet opp i 65 prosent. Stønadslengden i sosialtjenesten har gått noe ned. Dette er en positiv utvikling i lys av at sosialstønad er en midlertidig inntektssikring. I grunnskolen fortsetter nedgangen i gruppestørrelser og antall elever per datamaskin. Innenfor videregående opplæring har andelen som fikk oppfylt førsteønsket ved inntak til opplæring fortsatt å øke. Det vises til vedlegg 4 og SSB sine nettsider (www.ssb.no) for nærmere omtale.

14.2 Utviklingstrekk i kommunale ­tjenester 2005-2008

Barnehagesektoren

I løpet av perioden 2005-2008 har anslagsvis 38 400 flere barn fått plass i barnehage. Fra 2007 til 2008 har om lag 12 000 flere barn fått plass i barnehage.

Dekningsgraden fortsetter å øke på alle alderstrinn og ligger nå på 87,1 prosent. Dekningsgraden for de minste barna er lavest, men økningen fra 2007 til 2008 var betydelig. Ved utgangen av 2008 hadde 74,7 prosent av barn i alderen ett til to barnehageplass, mot 53,9 prosent i 2005. Siden 2003 har det vært en endring i oppholdsstruktur i retning av økende andel barn med heltidsplass. Kapasitetsveksten i barnehagesektoren har altså vært enda større enn det økningen i antall barn med barnehageplass tyder på.

Grunnskole og SFO

Elevtallet i kommunale grunnskoler i 2008 viser en reduksjon på 2 600 elever fra 2007. Selv om elevtallet har gått ned, er kommunenes ressursinnsats på skole relativt stabil. Anslag indikerer at korrigerte brutto driftsutgifter per elev har gått opp i 2008. Antall årstimer til undervisning har gått opp, noe som både kan knyttes til økt timetall og til at omfanget av spesialundervisning har økt. Antall elever per lærer er for 2008 om lag på samme nivå som for 2007. Driftsutgifter til undervisningsmateriell per elev har gått noe ned. Forklaringen ligger mest sannsynlig i det at skolene er i ferd med å ferdigstille utskiftingen av utstyr og læremidler i grunnskolen som følge av innføring av nye læreplaner. Årsverk og korrigerte driftsutgifter per elev i SFO var om lag på samme nivå i 2008 som det var i 2007. Dekningsgraden for SFO har vært økende i perioden og lå i 2008 på 59,5 prosent. For hele grunnskolesektoren sett under ett var den samlede økningen i avtalte årsverk fra 2005 til 2008 på om lag 5 200. Dette inkluderer lærerårsverk, assistentårsverk m.m.

Pleie- og omsorg

Det er økende behov innenfor pleie- og omsorgssektoren knyttet til at det blir flere eldre, samtidig som det blir flere yngre tjenestemottakere. De foreløpige KOSTRA-tallene viser at kommunene prioriterer denne sektoren. Andelen netto driftsutgifter til sektoren i forhold til kommunenes samlede netto driftsutgifter viser en fortsatt økning, og ligger på 35,7 prosent for 2008. Antall årsverk i sektoren har økt med om lag 12 500 siden 2005.

Det har vært en økning i antall mottakere av hjemmetjenester på 6 700 personer. I hovedsak har økningen kommet i aldersgruppen under 67 år. Dekningsgradene for de eldre mottakerne er stabile. Siden 2005 er i overkant av 1 700 omsorgsboliger blitt ferdigstilt. Legedekningen innenfor kommunehelsetjenesten har økt gjennom perioden, og ligger nå på 9,4 legeårsverk per 10 000 innbygger.

Sosialtjenesten

Innenfor sosialtjenesten har det vært en nedgang i antall sosialhjelpstilfeller gjennom perioden. Tilsvarende har det vært en nedgang i netto driftsutgifter per innbygger i målgruppen. Dette har trolig sammenheng med at antallet mottakere av sosialhjelp også har gått ned.

Boliger for vanskeligstilte

Det har vært en svak nedgang i andelen kommunalt disponerte boliger per 1 000 innbygger, mens netto driftsutgifter til boligformål per innbygger har økt.

Barnevern

Det har vært en økning i netto driftsutgifter til barnevernstjenesten per innbygger i målgruppen gjennom perioden. Dette har sammenheng med en kontinuerlig økning i andel barn under under­søkelse og barn med barnevernstiltak. Andelen netto driftsutgifter til tjenesten i forhold til netto driftsutgifter til andre tjenester har holdt seg stabil i perioden.

Videregående opplæring

Til tross for økningen i antall 16-18-åringer lå elevtallet i videregående skole i 2008 på samme nivå som i 2007. Andelen 16-18-åringer i videregående opplæring har gått litt ned de tre siste årene, og i 2008 var andelen på 90,5 prosent. Det har vært en relativt kraftig økning i antallet lærlinger i perioden, men det siste året har det vært en liten nedgang. Det forventes en del flere lærlinger i de reviderte KOSTRA-tallene for 2008, på grunn av at flere lærlinger ikke har blitt registrert som følge av overgangen til kunnskapsløftet. Antall studenter i fylkeskommunal fagskoleutdanning har økt i perioden.

Lærerårsverk i videregående opplæring i fylkeskommunale skoler har hatt en økning på i overkant av 1 000 årsverk fra 2005 til 2008. Mens elevtallet i videregående opplæring har gått noe ned, ligger avtalte lærerårsverk på de fylkeskommunale skolene noe høyere i 2008 enn i 2007. Korrigerte brutto driftsutgifter til videregående opplæring har hatt en økning på 1 milliard kroner gjennom perioden. Netto driftsutgifter per innbygger i målgruppen har gått ned med 3,4 prosent fra 2005 til 2008. Samtidig viser tall for produktivitet at korrigerte brutto driftsutgifter per elev har holdt seg stabilt i perioden.

14.3 Eiendomsforvaltning

I kapittel 11 i St.prp. nr. 57 (2007-2008) Kommuneproposisjonen 2009, ble kommunesektorens og statens roller og ansvar for eiendomsforvaltning omtalt. Departementet følger opp ved å tilrettelegge for rammebetingelser som skal gjøre kommunesektoren i stand til å ivareta eiendomsforvatningen. Det fordrer samtidig at kommunesektoren selv prioriterer eiendomsforvaltning i et langsiktig perspektiv.

Kommunal- og regionaldepartementet har utarbeidet en veileder om husleieordninger i kommunesektoren. Veilederen beskriver (1) hvilke forutsetninger som bør ligge til grunn for at husleieordninger vil fungere, (2) modell og metoder for innføring av husleie og (3) prosess for innføring og oppfølging av husleieordninger.

En av de store utfordringene i kommunesektoren har vært mangel på kunnskap og kompetanse om eiendomsforvaltning. God kompetanse er en viktig forutsetning for at kommunene skal kunne realisere formålet med å eie og drive sine bygninger og eiendomsforvaltning på en effektiv måte. Kommunal- og regionaldepartementet vil derfor fortsatt støtte opp om arbeidet i KoBE (Kompetanse for Bedre Eiendomsforvaltning).

Fra og med 2009 har kommunesektoren fått bedre styringsinformasjon i form av nøkkeltall om eiendomsforvaltning i KOSTRA. Kontoplanen i KOSTRA ble fra og med 2008 i hovedsak tilpasset NS3454 (Norsk Standard om Livssykluskostnader for byggverk i sin eiendomsforvaltning). I tillegg er det etablert rapportering av data om bygningsareal til bygningene for (fylkes) kommuner og (fylkes) kommunale foretak.

Den foreløpige publiseringen viser at 340 kommuner og alle fylkeskommunene har rapportert arealdata som danner grunnlag for nøkkeltall om eiendomsforvaltning. KOSTRA gir nøkkeltall om prioriteringer, dekningsgrader, produktivitet og utdypende tjenesteindikatorer på en rekke forhold knyttet til ansvaret med å forvalte bygninger.

Departementet vil gi Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet 2 694 000 kroner i tilskudd i 2009 til gjennomføring av et femårig FoU-program om kommunal eiendomsforvaltning. 694 000 kroner er overføring fra 2008. Programmet omfatter et doktorgradsprogram, forskerstyrte prosjekter og brukerstyrte prosjekter. Programmet tar sikte på å legge grunnlaget for bedre eiendomsforvaltning i et langsiktig perspektiv. På mellomlang sikt forventes det at det utvikles kunnskap og effektive verktøy som gir bedre grunnlag for politisk styring og faglig forvaltning av kommunal og fylkeskommunal eiendomsmasse.

Det er fortsatt nødvendig for de fleste kommuner å høyne statusen på eiendomsforvaltning og prioritere ressurser på kort sikt med tanke på et godt, verdibevarende vedlikehold, noe som igjen vil sikre gode tjenester for brukerne av de kommunale og fylkeskommunale bygningene, og god økonomi og økt handlingsrom i fremtiden for kommunene og fylkeskommunene.

15 Skjønnsfordelingen i 2008 og prosjekter finansiert gjennom prosjektskjønnet

15.1 Skjønnsfordelingen i 2008

I 2008 utgjorde skjønnstilskuddet til kommuner og fylkeskommuner om lag 2 400 millioner kroner. Kommunene mottok 1 512 millioner kroner og fylkeskommunene 887 millioner kroner. Tabell 15.1 viser den fylkesvise fordelingen av skjønnstilskuddet.

Kommunene

Kommunal- og regionaldepartementet fordeler skjønnsrammen til kommunene i fylkesrammer. Ved fastsettelsen av fylkesrammene tas det utgangspunkt i basisrammen. I basisrammen regnes skjønnsrammen eksklusiv kompensasjon for spesielle forhold, særskilte tilskudd til kommuner og skjønnsmidler som fordeles av departementet i løpet av året. I 2008 ble basisrammen videreført på samme nominelle nivå som i 2007 og utgjorde 771 millioner kroner. I tillegg ble om lag 741 millioner kroner gitt med en særskilt fordeling, og omfatter følgende ordninger:

• Fra 1. januar 2007 ble ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift (DAA) gjeninnført for flertallet av kommunene i Norge, og mange kommuner fikk tilbake samme nivå på satsen for arbeidsgiveravgift som de hadde før omleggingen av ordningen i 2004. For disse kommunene falt derfor kompensasjonen for økning i satsen, som de mottok i perioden 2004 til 2006, bort. Kommunene som kun delvis fikk gjeninnført redusert sats for arbeidsgiveravgift, fikk beholde en forholdsmessig andel av kompensasjonen. I 2008 ble kommunene kompensert med 327 millioner kroner.

• Kommuner som samlet tapte mer enn 360 kroner per innbygger på endringer i inntektssystemet i perioden 2002 til 2006, og som hadde skatteinntekter lavere enn 110 prosent av landsgjennomsnittet, ble til sammen kompensert med 214 millioner kroner i 2008.

I rammene til de enkelte fylkene foreslår departementet særskilte tilskudd til enkelte kommuner. Til sammen utgjorde dette 41,9 millioner kroner i 2008:

• Det ble lagt inn 22,2 millioner kroner i de fylkesvise rammene til kommuner med store utgifter som følge av regelen om språkdeling i grunnskoleloven § 2–5.

• I fylkesrammen til Akershus ble det lagt inn 13,7 millioner kroner til finansieringsbistand til Ullensaker og Nannestad i forbindelse med Gardermoen-utbyggingen.

• I fylkesrammen til kommunene i Hedmark ble det lagt inn seks millioner kroner. Åmot kommune fikk 4,5 millioner kroner knyttet til etableringen av Rena leir og sivil planlegging av regionfelt Østlandet. Elverum kommune fikk 1,5 millioner kroner til planlegging av regionfelt Østlandet.

Ved behandlingen av revidert nasjonalbudsjett ble det vedtatt å øke skjønnstilskuddet for 2008 med 7,5 millioner kroner til statlig medvirkning til døgnkontinuerlig overvåking av skredfarlige områder i Storfjorden.

Innenfor skjønnsrammen holder departementet igjen midler til uforutsette hendelser som oppstår i løpet av budsjettåret – dette utgjorde 30 millioner kroner i 2008. I tillegg ble det satt av 50 millioner kroner til kompensasjon til kommuner som tapte på oppdatering av befolkningstall i beregningen av endelig rammetilskudd. Innenfor skjønnsrammen ligger også tilskudd til utviklings- og utredningsprosjekter. Det ble satt av 70 millioner kroner på prosjektskjønnet i 2008, hvorav i overkant av 47 millioner kroner ble utbetalt til dette formålet (se avsnitt 15.2 for nærmere omtale av prosjekter finansiert gjennom prosjektskjønnet). Gjenstående midler på prosjektskjønnet og på potten som departementet holder igjen til uforutsette hendelser, utgjorde til sammen 26 millioner kroner ved utgangen av året. Dette ble utbetalt som ordinært skjønn, fordelt som et likt beløp per innbygger til alle landets kommuner.

Fylkeskommunene

Også ved fastsetting av fylkesrammene til fylkeskommunene tas det utgangspunkt i basisrammen. Basisrammen til fylkeskommunene ble videreført på samme nivå i 2008 som i 2007 og utgjorde 659 millioner kroner. I tillegg ble fylkeskommunene kompensert for følgende forhold:

• Fylkeskommuner som samlet tapte mer enn 360 kroner per innbygger på endringer i inntektssystemet i perioden 2002 til 2006, og som hadde skatteinntekter lavere enn 110 prosent av landsgjennomsnittet, ble til sammen kompensert med 150 millioner kroner i 2008.

• Kompensasjon for økt sats for arbeidsgiveravgift var for fylkeskommunene samlet om lag 58 millioner kroner i 2008.

• I forbindelse med ESA-vedtak om at en del av momskompensasjonsordningen var i strid med statsstøtteregelverket i EØS-avtalen, måtte anslagsvis 20 millioner kroner i ulovlig støtte tilbakebetales til staten. For å kompensere fylkeskommunene for dette ble skjønnsrammen til fylkeskommunene økt med 20 millioner kroner i 2008.

Fylkesmennenes fordeling av tilbakeholdte midler

Fra 2002 fikk fylkesmennene tildelt ansvaret for den kommunevise fordelingen av fylkesrammen. Det enkelte embete ble videre gitt anledning til å holde igjen en pott til fordeling gjennom året. I 2008 satte fylkesmennene av om lag 195 millioner kroner til dette formålet. Det er stor variasjon mellom fylkene når det gjelder størrelsen på de tilbakeholdte midlene. Innenfor midlene til fordeling gjennom året ligger både tilbakeholdte midler til kommuner oppført i Register for betinget godkjenning og kontroll (ROBEK), midler til uforutsette utgifter gjennom året, samt prosjektmidler til fordeling gjennom året, herunder fornyingsprosjekter som omtalt i kapittel 15.2.

15.2 Fylkesmennenes bruk av ­prosjektskjønn til omstilling og ­fornying i kommunene

Fylkesmennene skal stimulere til lokalt omstillings- og fornyingsarbeid og bidra til å skape en kultur for omstilling i kommunene. Fylkesmennenes arbeid med omstilling og fornying må sees i sammenheng med øvrig arbeid knyttet til veiledning, samordning og skjønnstildeling, samt kvalitetskommuneprogrammet.

Siden 2004 har Kommunal- og regionaldepartementet gitt fylkesmennene større frihet til å finansiere kommunale utviklingsprosjekter mer generelt gjennom de ordinære skjønnsmidlene. Det er gitt rom for variasjon i fylkesmennenes arbeid med tildeling av skjønnsmidler, slik at de kan tilpasses de lokale forholdene i hvert enkelt fylke. Departementet har gitt noen retningslinjer for å sikre nødvendig samordning, blant annet på fornyingsområdet. Fylkesmannen kan finansiere prosjekter både i enkeltkommuner og interkommunale samarbeid, og blir spesielt oppfordret til å støtte prosjekter som stimulerer til utvikling av kvalitet i tjenestene. I 2005 opprettet departementet en database med oversikt over alle omstillings- og fornyingsprosjekter som mottok prosjektskjønn av fylkesmannen. Databasen inneholder informasjon om fornyingsprosjekter fylkesmannen har støttet med skjønnsmidler fra årene 2004 til 2008. Departementet endret skjemaet for rapportering i 2007. Det var da ønskelig å dele prosjektene inn i flere virkemidler og sektorer, samtidig som det var mulig å velge flere av kategoriene samtidig. Resultatene for 2007 og 2008 vil derfor ikke være fullstendig sammenliknbare med de tidligere årene. Nedenfor presenteres hovedfunnene for 2008.

I 2008 fordelte fylkesmennene om lag 110 millioner kroner på til sammen 386 utviklings- og omstillingsprosjekter. Det betyr at hvert prosjekt i snitt fikk 285 000 kroner i støtte. Til sammenligning fikk kommunene i 2007 om lag 97 millioner kroner som skulle fordeles på 360 utviklingsprosjekter. Fylkesmennene støttet i 2008 altså flere prosjekter og satte av en større del av skjønnsmidlene til fornyingsprosjekter.

Antallet utviklingsprosjekter per fylkesmannsembete i 2008 fordeler seg om lag som i 2007. Figur 15.1 viser fordelingen av antall prosjekter i 2007 og 2008, og viser at Fylkesmannen i Sør-Trøndelag støttet atskillig flere utviklingsprosjekter i 2008 enn i 2007, mens Fylkesmannen i Oppland støttet færre. Embetene fordeler fornyingsmidlene etter søknader fra kommunene og de fleste embetene har en klar profil på hvilke typer prosjekter de ønsker å støtte.

Det er et stort mangfold blant prosjektene: Innføring av portaler for e-demokrati, utvikling av kartportaler, utvikling av IKT-systemer for arkiv/saksbehandling og styringssystemer, trivsel på jobben, sykefravær, kvalitet i tjenestene og interkommunale samarbeid innen for eksempel barnevern, grunnskole og NAV er noen av dem. Noen prosjekter omfatter flere sektorer og andre hele kommunen.

Målsettingene med prosjektene er effektivisering, kvalitets- og tjenesteutvikling og samfunnsutvikling. For å nå disse målene har kommunene benyttet seg av ulike virkemidler. Det er flest prosjekter som benytter organisatoriske virkemidler i tilnærmingen til effektivisering og utvikling. Ofte vil det si at de vedrører politiske og administrative endringer i kommunen. Omtrent like mange prosjekter benytter brukerundersøkelser, serviceerklæringer, brukertorg, brukergarantier og annet kvalitetsutviklingsarbeid basert på kommunikasjon med innbyggerne i effektiviserings- og utviklingsprosessen. En stor del av fornyingsprosjektene bruker styringssystemer som for eksempel balansert målstyring, resultatledelse og utvikling av nye finansieringsformer i utviklingsprosessen. En mindre del av prosjektene tar i bruk arbeidsmiljø- og personalforvaltningstiltak. Dette kan for eksempel være kompetanseutvikling, målings- og belønningstiltak og bruk av arenaer for ansattes medvirkning. Fem prosjekter har brukt konkurranseutsetting.

Figur 15.2 viser fordelingen av prosjektene mellom sektorene. Litt over en tredjedel av fornyings- og utviklingsprosjektene omfatter hele kommunen. Mange av prosjektene er innenfor pleie- og omsorgssektoren, grunnskolen, eller innen kommunehelse. Det er færrest prosjekter innen kulturminne og samferdselssektoren. Et prosjekt kan omfatte flere sektorer. Over 90 prosent av prosjektene som mottok prosjektskjønnsmidler fra fylkesmennene i 2008 hadde kommunal egenfinansiering.

15.3 Utviklingsprosjekter finansiert gjennom prosjektskjønnet

15.3.1 Utviklingsprosjekter i 2008

Kommunal- og regionaldepartementet foreslo i St.prp. nr. 1 (1996-1997) at det i begrenset omfang skulle tildeles midler fra skjønnsrammen direkte til konkrete utrednings- og utviklingsprosjekter i en kommune/fylkeskommune, eller i samarbeidende kommuner/fylkeskommuner. Departementet la videre opp til en årlig tilbakemelding til Stortinget i kommuneproposisjonen om denne bruken av skjønnsmidler. Stortinget hadde i sin behandling av proposisjonen ikke merknader til departementets forslag. Siden 1998 har det årlig blitt avsatt utrednings- og utviklingsmidler gjennom skjønnet. Prosjekter med klar relevans for kommunesektoren som departementet selv har initiert, har også blitt finansiert gjennom prosjektskjønnet.

I 2008 ble i overkant av 47 millioner kroner av midlene på kapittel 571, post 64 Skjønnstilskudd benyttet til utrednings- og utviklingsprosjekter. Tre kriterier lå til grunn for bruk av prosjektskjønnmidler i 2008:

• Prosjektene må ha utviklingskarakter og ha læringseffekt for andre kommuner og fylkeskommuner.

• Støtte gis primært på bakgrunn av søknader fra kommunesektoren (eventuelt i samarbeid med KS), men kan også brukes av departementet selv til å initiere utviklingsprosjekter i noen kommuner/fylkeskommuner.

• Dersom tilsagn gis til andre enn nevnte institusjoner, må det gå klart fram at søker opptrer på vegne av kommuner/fylkeskommuner og at disse i hovedsak vil dra nytte av tiltaket.

Følgende tiltak mottok finansiering over prosjektskjønnet:

Lokaldemokratiprosjekter

• Kommunal- og regionaldepartementet inviterte i november 2006 alle landets kommuner til å søke om deltakelse i prosjektet Utstillingsvindu for kvinner i lokalpolitikken, for å finne ut hvilke grep som kan tas for å øke kvinneandelen i kommunestyrene, og i ordførervervet spesielt. Syv kommuner og fire kommunenettverk, til sammen 22 kommuner, ble valgt ut på bakgrunn av søknader der det var skissert ulike tiltak for å rette opp den skjeve kjønnsbalansen i kommunestyrene. Prosjektet ble startet opp i 2007 og skal gå over en femårsperiode, ut inneværende lokalvalgperiode. Utgiftene til prosjektet var i underkant av 4,3 millioner kroner i 2008.

• Universitetet i Tromsø har fått i oppdrag å evaluere forsøkene med utvidet myndighet til ordførere. Formålet med evalueringen er å synliggjøre effektene av at ordførerne får utvidet myndighet, både på ordførerrollen selv, ordførerens forhold til andre politiske organ i kommunen og ordførerens rolle i kommunens omgivelser. Departementet vil gjennom denne undersøkelsen i tillegg få satt et bredere søkelys på ordførerrollen og hva ordføreren betyr både som leder av kommunen, som en viktig skikkelse i lokalsamfunnet og som representant for kommunen og lokalsamfunnet i forhold til omverdenen. Tidsperioden for oppdraget er fire år, fra 2008 til 2011. I 2008 var utgiftene til oppdraget om lag 300 000 kroner.

• Norsk institutt for naturforskning mottok støtte på 100 000 kroner i 2008 til prosjektet Likestilling i utmarka, som ble gjennomført i samarbeid med Høgskolen i Lillehammer. Prosjektet ble avsluttet i 2008 og oppsummeres i rapporten Fraværet av likestilling i lokal naturforvaltning: Nasjonalparkplanen som eksempel (NINA Rapport 432).

• Statistisk sentralbyrå har fått i oppdrag å etablere statistikk over lokale folkeavstemninger, og etablere et system for en årlig innsamling. Det legges opp til at datamaterialet samles inn ved hjelp av KOSTRA-systemet. Datainnsamlingen startet høsten 2008. Etablering av den nye statistikken og innsamlingen av data er planlagt å være ferdig høsten 2009. Utgiftene til oppdraget var på 625 000 kroner i 2008.

• Om lag 800 000 kroner ble brukt til forsøk med elektronisk stemmegivning gjennom e-valgprosjektet i 2008. Prosjektet omtales nærmere i kapittel 12.

• Øvre Eiker kommune er tildelt 285 000 kroner i tilskudd i 2008 til sitt innbyggerakademi. Innbyggerakademiet skal videreutvikle innbyggernes engasjement, synliggjøre og anerkjenne frivillig samfunnsinnsats og styrke lokaldemokratiet.

• Høgskolen i Vestfold utarbeidet på oppdrag fra departementet en kunnskapsstatus over lokalmedia sin rolle for lokaldemokratiet i et kjønnsperspektiv. Utgiftene til oppdraget var på 210 000 kroner i 2008. Prosjektet ble avsluttet i januar 2009 og oppsummeres i rapporten Lokalmedier, lokaldemokrati og kjønnslikestilling i en ny tid – en kunnskapsstatus om lokale mediers rolle for lokaldemokratiet i et kjønnsperspektiv.

Prosjekter relatert til fornyingstiltak og erfaringsspredning

• Det ble bevilget om lag 24,5 millioner kroner til Kvalitetskommuneprogrammet i 2008. Programmet er nærmere omtalt i kapittel 9.

• Grønne energikommuner er et program som skal få kommunene til å satse på energieffektivisering, fornybar energi og redusere klimagassutslippene. Programmet bygger på en samarbeidsavtale mellom KS og regjeringen ved Kommunal- og regionaldepartementet, Olje- og energidepartementet og Miljøverndepartementet med prosjektperiode fra 2007 til 2010. Det er valgt ut 21 kommuner og én fylkeskommune som har vist nytte og interesse av å løfte klima og energi til et strategisk nivå. Kommunal- og regionaldepartementet bevilget 8 millioner kroner til prosjektet i 2008.

• Departementet bevilget 3 millioner kroner til Sosial- og helsedirektoratet, til samspillkommuneprosjektet under Kommuneprogrammet i samspill 2007. Det overordnede målet med prosjektet er å bidra til at flere kommuner tar i bruk elektroniske samhandlingsløsninger i helse- og omsorgstjenestene. Totalt 50 «samspillkommuner» er med i prosjektet og får støtte til å gjennomføre forprosjekt for innføring av elektronisk samhandling med fastleger og sykehus.

• Departementet bevilget 2 millioner kroner til Enova i 2008, til å utvikle og gjennomføre energi- og klimaseminar for kommunene, med fokus på tiltak og handling. Seminarene er en direkte oppfølging av kursserien Energi- og klimaplanlegging i kommunen som departementet bevilget penger til i 2007.

• Departementet har brukt i underkant av 600 000 kroner på å utvikle en nettløsning av den kommunale organisasjonsdatabasen. I databasen finner man informasjon om organisasjons- og arbeidsformer for 341 av landets 430 kommuner. Informasjonen ble samlet inn i en spørreundersøkelse som ble gjennomført av Norsk institutt for by- og regionsforskning (NIBR) første halvår 2008. Undersøkelsen omtales nærmere i kapittel 11. Det er link til databasen på departementets nettsider www.regjeringen.no/krd.

• Northern Research Institute (NORUT) har på oppdrag fra departementet gjennomført en kartlegging og analyse av kommunens rolle som samfunnsutvikler. Departementet har brukt 350 000 kroner på kartleggingen. Resultatene av kartleggingen er nærmere omtalt i kapittel 9.

• Departementet tildelte 200 000 kroner til prosjektet Framtidsverksted – frivillige sterkere inn i omsorgstjenesten. Prosjektet ledes av KS Agder og innebærer en satsing på integrering av frivillig sektor i omsorgstjenesten, der kommunene i Agder inviteres til å delta.

• Departementet bidro med 75 000 kroner til gjennomføring av konferansen Kommunesektorens rolle i en globalisert verden. Konferansen kom i stand gjennom et samarbeid mellom Utenriksdepartementet, KS, Norad, Fredskorpset og Kommunal- og regionaldepartementet, og var primært rettet mot ledere og ansatte i norske kommuner og fylkeskommuner.

• Fylkesmannen i Vestfold, i samarbeid med Høgskolen i Vestfold og kommunene Horten, Sandefjord og Lardal, har mottatt tilskudd på 270 000 kroner i 2008 til et utviklingsprosjekt om tilsyn. Prosjektet skal bidra til at fylkesmannens, og de øvrige tilsynenes, rutiner for praktisering av samordningsreglene i kommuneloven kapittel 10 A er forankret i solid underbygd kunnskap om kommunenes erfaringer og oppfatninger. Prosjektet er planlagt avsluttet i løpet av høsten 2009.

Prosjekter om intern styring og organisering i ­kommunene

• På oppdrag fra departementet gjennomførte Agenda Utredning og Utvikling AS et utredningsprosjekt for å få oversikt over kommunenes praktisering av § 23.2 i kommuneloven, knyttet til styring, kontroll og kvalitetssikring, og til internkontrollens plass i utvikling av kommuneorganisasjonen. Prosjektet ble avsluttet i 2008 og resultatene fra prosjektet er oppsummert i rapporten Internkontroll i norske kommuner. Utgiftene til oppdraget var på i overkant av 300 000 kroner i 2008.

• Norsk Vann (tidligere NORVAR) ble i 2008 tildelt 500 000 kroner til et benchmarkingprosjekt som skal gå over tre år fram til og med 2009. Prosjektet inneholder en rekke ulike tiltak knyttet til bruk og utvikling av benchmarkingsystemer i vann- og avløpssektoren.

• Departementet tildelte 250 000 kroner til evaluering av prosjektet Heltid i Kristiansand. Prosjektet har fokusert på forholdet mellom heltid og uønsket deltid i Kristiansand kommune.

• Kommunal- og regionaldepartementet har vært med på finansieringen av tiltak i handlingsplanen Sammen mot barne- og ungdomskriminalitet i regi av Justis- og politidepartementet. Kommunal- og regionaldepartementet bevilget 35 000 kroner i årene 2006, 2007 og 2008. Midlene går til oppfølgingsteam i Oslo, Kristiansand, Stavanger og Trondheim.

15.3.2 Utviklingsprosjekter i 2009

I 2009 er ordningen med prosjektskjønnmidler videreført, men kriteriene for bruk og tildeling av midlene er noe endret. Kriteriene er gjengitt i kapittel 3 i St.prp. nr. 57 (2007-2008) Kommuneproposisjonen for 2009. I statsbudsjettet for 2009 ble rammen på prosjektskjønnet fastsatt til 70 millioner kroner. Som omtalt i kapittel 4 foreslås det i St.prp. nr. 67 (2008-2009) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2009 å øke avsetningen til prosjektskjønn i 2009 innenfor bevilgningen på posten til 73 millioner kroner. Fordelingen av midlene vil bli rapportert i kommuneproposisjonen for 2011.