5 Importvernet og internasjonale forhold
5.1 WTO Landbruksavtalen
Landbruksavtalen legger viktige rammebetingelser for den nasjonale landbrukspolitikken gjennom forpliktelser og rettigheter på tre områder: markedsadgang, internstøtte og eksportsubsidier. Det pågår nye forhandlinger, jf. kap. 5.2. Inntil en ny landbruksavtale er ferdigforhandlet vil Norge formelt være bundet av forpliktelsene i dagens landbruksavtale.
Landbruksavtalen medførte omlegging til et tollbasert importvern der tollsatsene i gjennomsnitt skulle reduseres med 36 pst. innen år 2000. I tillegg forpliktet Norge seg til å etablere tollkvoter for såkalt eksisterende og ny markedsadgang. Tollsatsene i tolltariffen ble trappet ned til forpliktelsene for år 2000 allerede i 1995.
Landbruksavtalen definerer tre typer internstøtte – gul, blå og grønn støtte.Det er knyttet reduksjonsforpliktelser til bruken av gul støtte. Blå og grønn støtte er unntatt reduksjonsforpliktelser. Dersom summen av blå og gul støtte i løpet av avtaleperioden overstiger nivået som var bestemt i 1992 kan avtalepartene i WTO under visse forutsetninger iverksette ulike mottiltak. Slike mottiltak må begrunnes i at det påvises at økningen i støtten har skadet eller truet andre parters interesser.
Gul støtte eller AMS
Gul støtte eller AMS (Aggregate Measurement of Support) er verdien av differansen mellom norske målpriser og faste referansepriser, i tillegg til prisstøtte over budsjett fratrukket særavgifter. Tillatt nivå for gul støtte er redusert med 20 pst. i gjennomføringsperioden (1995-2000). For Norge innebærer reduksjonskravet en reduksjon fra 14,3 mrd. kroner til 11,4 mrd. kroner for år 2000 og deretter. For 2001 var det notifiserte nivået i gul boks 10,7 mrd. kroner. Anslag på utviklingen etter dette tyder på en viss økning bl.a. som følge av økte målpriser. AMS er imidlertid også sterkt påvirket av avling/produksjonsvolum og markedssituasjonen.
Blå støtte
Blå støtte er støtteordninger under produksjonsbegrensende programmer basert på faste arealer eller avlinger, eller på et fast antall dyr. I 2001 var notifisert blå støtte på 7,3 mrd. kroner.
Grønn støtte
Grønn støtte er støtte som har liten eller ingen innvirkning på produksjon og handel. Grønn støtte er unntatt fra reduksjonsforpliktelsene. I 2001 var notifisert grønn støtte på 4,3 mrd. kroner.
Eksportstøtte
Landbruksavtalen i WTO forutsetter en årlig reduksjon i bruken av eksportsubsidier fra 1995 til år 2000 på til sammen 36 pst. målt i verdi og 21 pst. målt i volum. Det er særlig for egg og ost at bindingene for eksportstøtte er reelt begrensende for Norge.
5.2 WTO-forhandlingene
I henhold til gjeldende regelverk ble det i 2000 innledet nye forhandlinger i WTO om jordbruk, tjenester og immaterielle rettigheter (den såkalte innebygde dagsorden). På jordbruksområdet var forhandlingsmandatet nedfelt i artikkel 20 i gjeldende landbruksavtale. Denne artikkelen viser til den langsiktige målsettingen om å oppnå betydelig gradvise reduksjoner i støtte- og vernetiltak og sier samtidig at det i de videre forhandlinger også skal tas hensyn til bl.a. de erfaringer som er gjort med gjennomføringen av den eksisterende avtale, spesiell og differensiert behandling av utviklingsland og såkalte ikke-handelsmessige eller ikke-økonomiske forhold. Artikkel 20 krever ikke at det langsiktige målet nås allerede i den inneværende forhandlingsrunden. Partene er heller ikke pålagt noen konkrete forpliktelser med hensyn til resultatet av forhandlingene. Selve forpliktelsen til å forhandle for å fortsette reformprosessen innebærer imidlertid at partene må forventes å gå lenger enn de eksisterende forpliktelser.
På WTOs fjerde ministerkonferanse i Doha i november 2001 ble det enighet om å sette i gang en ny bred forhandlingsrunde. Det forhandles om tjenester, landbruk, visse handelsrelaterte sider ved immaterielle eiendomsrettigheter (TRIPS), markedsadgang for industrivarer, regelverket (bl.a. for antidumping), handel og miljø, samt oppfølging av utviklingslandenes krav knyttet til eksisterende avtaleverk. De pågående forhandlingene foregår i separate forhandlingsgrupper. I Doha var det dessuten enighet om, under visse forutsetninger, å starte forhandlinger etter neste ministerkonferanse (som finner sted i Cancún, Mexico, i september 2003) om handelsfasilitering, åpenhet i offentlige innkjøp, forholdet mellom handel og konkurranse og mellom handel og investeringer. Utviklingsdimensjonen kom klart frem i resultatet fra Doha, og den nye runden kalles »the Doha Development Agenda». Forhandlingene gjennomføres etter prinsippet om at ingenting er bestemt før alt er bestemt (” single undertaking”) og skal etter planen sluttføres senest 01.01.2005.
På landbruksområdet sier ministervedtaket fra Doha (se boks 5.1) at WTOs medlemsland, uten å foregripe forhandlingsresultatet, forplikter seg til omfattende forhandlinger med sikte på vesentlig forbedring av markedsadgangen, reduksjoner av alle former for eksportsubsidier med sikte på gradvis å avskaffe dem, samt vesentlig reduksjon av handelsvridende intern støtte. Spesiell og differensiert behandling av utviklingsland skal være integrert i alle deler av forhandlingene. Ikke-handelsmessige hensyn vil bli tatt hensyn til i forhandlingene som fastsatt i landbruksavtalen.
Boks 5.1 Omtalen av jordbruk i ministervedtaket i Doha (avsnitt 13 og 14)
”Vi erkjenner arbeidet som allerede ble påbegynt under forhandlingene som ble innledet tidlig i 2000 etter artikkel 20 i Landbruksavtalen, herunder det store antallet forhandlingsforslag framlagt på vegne av til sammen 121 medlemmer. Vi minner om den langsiktige målsetting omhandlet i avtalen om å opprette en rettferdig og markedsorientert handelsordning for landbruket gjennom en grunnleggende reformprosess som omfatter styrkede regler og spesifikke forpliktelser vedrørende støtte og vern for å korrigere og forebygge restriksjoner og skjevheter på verdens landbruksmarkeder. Vi bekrefter på ny vår oppslutning om denne prosessen. Idet vi bygger på det arbeid som hittil er utført, og uten å foregripe forhandlingsresultatet, forplikter vi oss til omfattende forhandlinger som tar sikte på: vesentlig forbedring av markedsadgangen, reduksjoner av alle former for eksportsubsidier med sikte på gradvis å avskaffe dem, samt vesentlig reduksjon av handelsvridende intern støtte. Vi er enige om at spesiell og differensiert behandling for utviklingsland skal være integrert i alle deler av forhandlingene, og skal medtas i bindingslistene over konsesjoner og forpliktelser og, dersom det er hensiktsmessig, i reglene og ordningene det skal forhandles om, slik at de blir effektive i praksis og gjør utviklingslandene i stand til effektivt å ta hensyn til sine utviklingsbehov, herunder matvaresikkerhet og utvikling av landdistriktene. Vi tar til etterretning de ikke-handelsmessige hensyn som er reflektert i forhandlingsforslagene framlagt av medlemmene, og bekrefter at ikke-handelsmessige hensyn vil bli tatt hensyn til i forhandlingene, som fastsatt i Landbruksavtalen.
Retningslinjer for ytterligere forpliktelser, herunder bestemmelser for spesiell og differensiert behandling, skal fastsettes senest innen 31. mars 2003. Deltakerne skal framlegge sine utkast til fullstendige bindingslister basert på disse retningslinjene senest innen datoen for Ministerkonferansens femte sesjon. Forhandlingene, herunder regler og ordninger og tilsvarende juridisk bindende tekster, skal sluttføres som en del av og på samme dag som den samlede forhandlingsdagsorden.”
Det siste året har medlemslandene i betydelig grad konkretisert sine posisjoner (se boks 5.2). Fra norsk side er det lagt avgjørende vekt på behovet for nasjonal produksjon for å sikre de ikke-handelsmessige hensyn, slik som distriktshensyn, matvaresikkerhet, vern av kulturlandskap og biologisk mangfold. For å trygge en bærekraftig produksjon har betydningen av handlingsrom i nasjonal politikkutforming, og særlig behovet for importvernet, vært understreket.
I februar 2003 la lederen for landbruksforhandlingene fram sitt forslag til konkrete reduksjonsforpliktelser. Forslaget innebærer gjennomsnittlige kutt i tollsatsene på 60 pst. for sentrale norske landbruksprodukter. Tollkvotene foreslås utvidet til 10 pst. av nasjonalt forbruk. Videre foreslås det at industrilandene reduserer blå og gul støtte med henholdsvis 50 pst. og 60 pst. og at eksportsubsidiene fases ut i løpet av ni år. Utkastet har i betydelig grad tatt hensyn til flere sentrale krav fra mange utviklingsland, f.eks. når det gjelder adgang til industrilandenes markeder, utfasing av eksportsubsidier og mindre omfattende reduksjonsforpliktelser for utviklingslandene selv, med muligheter for bare små kutt i tollsatsene for utvalgte varer. Det er også foreslått at de minst utviklede land (MUL) fritas for reduksjonsforpliktelser og at de skal gis toll- og kvotefri adgang til industrilandenes markeder.
Forhandlingslederens forslag ble møtt med sterk kritikk fra de fleste hold. En rekke land, inkludert EU, Japan, Sveits og Norge, uttalte at forslaget måtte gjennomgå grunnleggende endringer for at det skulle kunne legges til grunn for videre forhandlinger. En annen gruppe land, bl.a. USA, Australia, Canada, Argentina, Brasil, Filippinene og Malaysia pekte på at forslaget ikke gikk langt nok i å redusere toll- og støttenivåene. USA fant det dessuten problematisk at forslaget åpnet for for mange unntak for utviklingslandene. USA har gitt uttrykk for at formannens forslag representer et rammeverk og et tekstutkast man kan jobbe videre med. En gruppe på 75 utviklings- og industriland, inkludert Norge, pekte på at tollreduksjonene måtte foretas etter de samme prinsipper som i Uruguay-runden. Mange u-land i denne gruppen var bekymret for tapet av preferanser som de dype foreslåtte kuttene i tollsatser representerte.
Tidsfristen som var fastsatt i Doha for å bli enig om konkrete reduksjonsforpliktelser gikk ut 31. mars. På dette tidspunkt stod medlemslandene altfor langt fra hverandre til at det var mulig å oppnå enighet.
Fram mot ministermøtet i Mexico i september vil det bli gjennomført en rekke konsultasjoner, særlig med sikte på å avklare tekniske spørsmål. I tillegg vil det bli avholdt ordinære forhandlingsmøter i juni og juli i et forsøk på å bringe landenes posisjoner nærmere hverandre og samtidig gjøre opp status før ministerkonferansen i september. Det er foreløpig ikke fastsatt noen nye tidsfrister for enighet om en forhandlingsløsning på jordbruk, men nødvendige avklaringer forventes på ministerkonferansen i Mexico.
I tiden framover vil det fra norsk side bli lagt stor vekt på alliansebyggende tiltak og samarbeid med likesinnede land med sikte på å sikre et forhandlingsresultat som er mest mulig i tråd med norske interesser.
Boks 5.2 Nasjonale posisjoner
Et norsk posisjonspapir ble lagt fram av regjeringen Stoltenberg i januar 2001. I november 2002 ble en norsk prinsippskisse til reduksjonsforpliktelser lagt fram basert på de norske posisjonene. I februar 2003 ble denne skissen supplert med konkrete tallfestede forslag. På markedsadgang ble det foreslått en gjennomsnittlig tollreduksjon på 36 pst., med en minimum tollreduksjon pr. toll-linje på 10 pst. På internstøtte foreslås grønn og blå støtte videreført som i dag, mens gul støtte (prisstøtte) foreslås todelt der støtte til eksporterte varer reduseres med 60 pst. mens støtte til varer omsatt på hjemmemarkedet foreslås redusert med 20 pst. Eksportstøtte foreslås redusert med 60 pst. i gjennomsnitt. Når det gjelder markedsadgang og internstøtte har flere land (Bulgaria, Island, Israel, Korea, Liechtenstein, Mauritius, Sveits og Taiwan) inntatt liknende posisjoner. Japan og EU har foreslått gjennomsnittlige tollreduksjoner som Norge, men med et minimum på 15 pst. pr. toll-linje. Begge foreslår at internstøtten reduseres med 55 pst. EU foreslår at eksportsubsidiene reduseres med 45 pst. i gjennomsnitt. Stort sett har alle land nevnt ovenfor foreslått at tollkvotene ikke økes utover eksisterende nivåer.
USA har foreslått at ingen tollsatser skal overstige 25 pst. Videre foreslår USA at handelsvridende støtte ikke skal overstige 10 pst. av produksjonsverdien, og at eksportsubsidiene skal avvikles. Forslagene fra den såkalte Cairns-gruppen, med 14 landbrukseksporterende utviklingsland og tre industriland, ligner USAs forslag, men vil f.eks. ha enda større reduksjoner av intern støtte. Cairns-gruppen foreslår også en økning av tollkvotene til 20 pst. av nasjonalt forbruk.
De aller fleste utviklingsland krever store reduksjoner i overføringene til landbruket i industrilandene og fjerning av eksportstøtte. De ønsker best mulig adgang til markedene i industrilandene for sine eksportprodukter. Mange av disse ønsker likevel at de selv skal kunne beskytte sine egne markeder gjennom helt eller delvis unntak fra tollreduksjoner. Utviklingsland, særlig i Afrika og Karibia, som i dag nyter godt av ulike preferanseordninger, har gitt uttrykk for bekymring for at generelle tollreduksjoner kan minske verdien av disse ordningene.
5.3 Tollfri import fra minst utviklede land (MUL)
Toll- og kvotefri markedsadgang for alle produkter fra verdens minst utviklede land (MUL) er et sentralt tiltak i regjeringens utviklings- og handelspolitikk og i handlingsplanen for fattigdomsbekjempelse. Formålet er å fremme handel og utvikling, og å bidra til at de fattigste landene blir bedre integrert i verdensøkonomien. Toll- og kvotefri adgang til det norske markedet for alle produkter fra land som står på FNs offisielle MUL-liste ble iverksatt fra 1. januar 2002. Unntaket var korn, mel og kraftfôr (jf. B.innst.S.nr. II (2000-2001)), hvor ordningen ble iverksatt fra 01.07.2002. Fra samme dato ble det iverksatt en sikkerhetsmekanisme for disse varene. Tollfritaket og sikkerhetsmekanismen er en del av Norges generelle tollpreferanseordning (GSP) for import fra utviklingsland.
Sikkerhetsmekanisme for korn, mel og kraftfôr
Det var en forutsetning for endringer i importbetingelsene for korn, mel og kraftfôr at markedsbalansen for disse produktene skulle ivaretas i samsvar med intensjonene i den nye markedsordningen for korn. På bakgrunn av dette ble det etablert et overvåkningssystem for import av korn, mel og kraftfôr, samt en sikkerhetsmekanisme som kan utløses når markedsbalansen vurderes å være i fare. Ordningen administreres av Statens Landbruksforvaltning (SLF). Kriterier for utløsning av sikkerhetsmekanismen framgår av forskrift fra Landbruksdepartementet av 27.06.2002 om sikkerhetsmekanisme og overvåkningssystem for toll- og kvotefri import av korn, mel og kraftfôr fra MUL. Utgangspunktet for utforming av sikkerhetsmekanismen var å legge forholdene til rette for størst mulig import fra MUL, samtidig som hensynet til markedsordningen for korn kunne ivaretas. Det har vært interesse blant importører for å skaffe seg lisenser for import av korn, mel og kraftfôr fra MUL, men det har hittil ikke blitt foretatt slik import.
Ordningen skal evalueres etter 01.07.2003 for å vurdere hvorvidt den har fungert etter hensikten mht. økt MUL-import.
Arbeid for å bidra til økt eksport av landbruksprodukter fra MUL
Norge har svært liten MUL-import av landbruksvarer. MUL har i utgangspunktet få produkter å eksportere som tilfredsstiller industrilandenes ulike bestemmelser når det gjelder f.eks. merking, miljøkrav eller sanitære og plantesanitære vilkår. Regjeringen legger derfor stor vekt på å bistå i arbeidet med å utvikle disse landenes kapasitet og kompetanse til å produsere eksportvarer som kan få innpass på industrilandenes markeder. Det har også vært nedsatt et uavhengig utvalg som har framlagt en rapport med ulike forslag for å styrke satsingen på landbruket innenfor utviklingssamarbeidet. Viktige spørsmål i denne sammenheng er behovet for å se satsingen på landbruk i en bredere sammenheng, betydningen av diversifisering av næringsstrukturen i utviklingslandene, og å arbeide med hele verdikjeden fra produksjon til endelig solgt produkt. Bistand gis via multilaterale kanaler som f.eks. UNCTAD, det internasjonale handelssenteret (ITC), Verdensbanken, UNDP og WTO. Det legges i denne sammenheng stor vekt på samordning av bistanden innenfor det integrerte rammeverket for handelsrelatert faglig bistand til MUL. I det bilaterale samarbeidet vil det bl.a. legges økt vekt på å utvikle utviklingslands kompetanse til å tilfredsstille sanitære og veterinære kvalitetskrav. Norad gir også støtte til konkret arbeid med å øke eksporten til Norge, bl.a. via Forum for utviklingshandel, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Initiativet for Etisk Handel og Max Havelaar. Norad har også gitt støtte til en forstudie i regi av Norske Felleskjøp og Det Kgl. Selskap for Norges Vel for å kartlegge mulighetene for å importere kraftfôrråvarer fra MUL. På bakgrunn av denne studien har Norske Felleskjøp besluttet å videreføre prosjektet for gjennomføring av import av fôrstoffer fra MUL.
5.4 Forholdet til EU/EUs landbrukspolitikk
5.4.1 Innledning
Selv om landbrukspolitikken ikke er en del av EØS-avtalen, har utviklingen av EUs landbrukspolitikk betydning for norsk landbruk og næringsmiddelindustri på flere måter. Prisutviklingen på landbruksproduktene i EU påvirker omfanget av grensehandelen og konkurransekraften til i første rekke RÅK-industrien, som er konkurranseutsatt både på hjemmemarkedet og eksportmarkedet. Utformingen av EUs landbrukspolitikk har og betydning for graden av sammenfall i interesser mellom EU og Norge i internasjonale prosesser som WTO-forhandlingene.
EU vedtok i 1999 en større reform av sin landbrukspolitikk som har ført til prisreduksjoner på sentrale landbruksprodukter og økt vektlegging av bygdeutvikling og miljø. EU er nå i ferd med å gjennomgå effektene av denne reformen og vurderer endringer for enkelte markedsordninger. I juli 2002 la Kommisjonen frem en midtveisgjennomgang med forslag til videre endringer i EUs landbrukspolitikk. Forslaget innebærer økt bruk av produksjonsnøytral støtte, noe som skal gi EU en bedre forhandlingsposisjon i WTO. Det er ulike oppfatninger blant medlemslandene om forslagene fra Kommisjonen. Det er derfor usikkert hvor mye som til slutt vil bli vedtatt. Forholdet til prosessene i WTO er et viktig element i diskusjonen om midtveis-gjennomgangen.
Utvidelsesforhandlingene mellom EU og de ti kandidatlandene ble avsluttet ved toppmøtet i København 12.-13. desember 2002. En viktig forutsetning for utvidelsen var at det var enighet internt i EU om landbruksbudsjettet. Budsjettet for landbrukspolitikken, utenom bygdeutviklingsmidler, kan maks øke med 1 pst. pr. år fra 2006 og frem til 2013.
5.4.2 Forhandlinger med EU
I henhold til EØS-avtalens artikkel 19 skal EU og Norge søke å fremme handelen med landbruksvarer. Forhandlingene om utvidet handel med basis landbruksvarer startet høsten 1995, men stoppet opp høsten 1997 som følge av misnøye blant flere EU-land med omfanget av konsesjoner i skissen til avtale mellom EU-kommisjonen og Norge. Forhandlingene startet opp igjen våren 2002 og ble avsluttet med et utkast til en avtale 18.12.2002. Det vil bli lagt frem en proposisjon for Stortinget med sikte på iverksettelse av avtalen fra 01.07.2003.
Forhandlingsresultatet vil innebære en viss økning av handelen med enkelte landbruksprodukter mellom EU og Norge. Sentrale elementer i avtalen er ost og kjøtt. For kjøttprodukter er det lagt opp til en gjensidig tollfri kvote på til sammen 800 tonn. For ost legges det opp til en gjensidig økning av eksisterende ostekvote til et samlet kvantum på 4000 tonn. Hele ostekvoten blir tollfri. For både kjøtt og ost vil dette innebære en viss økt konkurranse på hjemmemarkedet, men samtidig også bedre norske bedrifters eksportmuligheter til EU. Også for grønnsaker, bær og grønne planter innebærer forhandlingsresultatet gjensidige tollfrie eksportkvoter. For noen enkeltprodukter som såfrø, eplejuice, bacon crisp, potetflak og epler, har EU fått tollfrie kvoter til Norge. Dette er konsesjoner som i liten grad vil komme til erstatning for norsk produksjon, men som vil gi EU preferanser på det norske markedet. EU gis og tollfrihet inn til Norge på 40 posisjoner der tollen i dag er lav.
Protokoll 3 om handel med bearbeidede landbruksvarer var ikke ferdigforhandlet da EØS-avtalen trådte i kraft 01.01.1994. Høsten 2001 ble EØS/EFTA-landene enige med EU om en protokoll 3 avtale. Avtalen ble satt i verk fra 01.01.2002. Protokoll 3 avtalen inneholder en klausul om å avvikle gjenværende industribeskyttelse i tollsatsene innen 01.07.2004 med åpning for unntak. Forhandlinger om dette startet sommeren 2002 og avsluttet med et utkast til avtale mellom EU-kommisjonen og Norge 20.12.2002. Resultatet innebærer at Norge avvikler industrielementet i tollsatsene med unntak for syltetøy. I tillegg endrer Norge ikke tollsatsene for visse fôrvarer. EU fikk unntak fra kravet om eliminering av industrielementet for syltetøy, teknisk sprit, vineddik og tobakk. Det ble forhandlet om i underkant av 1/3 av posisjonene i protokoll 3. Avtalen er nå til vurdering i EUs medlemsland. De fremforhandlede, men enda ikke ratifiserte, endringene i protokoll 3 vil for deler av næringsmiddelindustrien medføre økt konkurranse på hjemmemarkedet. Samtidig vil også muligheten for eksport til EU-markedet forbedres for en del norske produkter.
Ved siden av fisk og finansielt instrument ble også landbruk diskutert i utvidelsesforhandlingene om EØS som pågikk vinteren 2003. I forhandlingene relatert til landbruk ble prinsippet om kompensasjon for tap av preferensiell handel lagt til grunn. Forhandlingene er ikke endelig avsluttet
5.4.3 Forhandlinger i regi av EFTA
Det er orientert om EFTAs forhandlinger om frihandelsavtaler i tidligere proposisjoner, jf. St.prp.nr.1 (2002-2003) Utenriksdepartementet og St.prp.nr.1 (2002-2003) Nærings- og handelsdepartementet. Forhandlinger om frihandelsavtale pågår nå mellom EFTA-landene og henholdsvis Canada, Tunisia, Egypt, Libanon og Sør-Afrika. Frihandelsforhandlingene med Chile er avsluttet, men avtalen er ikke ratifisert.
EFTA-konvensjonen av 1960, også kalt Stockholmskonvensjonen, regulerer etter EØS-avtalens ikrafttredelse i utgangspunktet kun handelsforbindelser mellom Sveits på den ene siden og EFTA/EØS-landene Norge, Island og Liechtenstein på den andre siden. Konvensjonen, som også omfatter bearbeidede landbruksvarer og enkelte basis landbruksvarer, er nå revidert og den reviderte konvensjonen (Vaduz konvensjonen) trådte i kraft 01.06.2002. I revisjonen har en for bearbeidede jordbruksprodukter blitt enige om at EFTA-land i sin handel seg imellom skal benytte de samme tollsatser som gjelder mellom EFTA-land og EU.