4 Utviklingen i foredlings- og distribusjonsledd

4.1 Innledning

Foredling og distribusjon av jordbruksvarer ligger i hovedsak utenfor jordbruksavtalens virkeområde. Markedsordninger og handelspolitiske rammebetingelser har imidlertid stor betydning for næringsmiddelindustri og omsetning.

Primærproduksjonen og foredlings- og distribusjonsleddene i matvaresektoren påvirker hverandre gjensidig. Norsk primærproduksjon er avhengig av en konkurransedyktig næringsmiddelindustri som kundebase. På den annen side er næringsmiddelindustrien avhengig av råvarer som er konkurransedyktige både mht. pris og kvalitet. Store deler av næringsmiddelindustrien er basert på norsk råstoff. Det gjensidige avhengighetsforholdet mellom primærproduksjonen og næringsmiddelindustrien gjør det viktig at industriens produkter ikke taper konkurranseevne. Det ville i neste omgang bety at norske bønder mistet en viktig avtaker av råvarer. Dette forsterkes av at jordbruksvarene i stadig økende grad selges som foredlede varer fra næringsmiddelindustrien.

Konkurransesituasjonen og kostnadsutviklingen i leddene etter primærproduksjonen har stor betydning for inntektsmulighetene i primærjordbruket og for produkttilbud og servicenivå til forbrukerne.

Næringsmiddelindustrien er et bindeledd mellom primærprodusentene og markedet, og gir primærjordbruket signaler om hvilke krav som stilles til råvaren og forbrukertrender ellers. Nærhet mellom primærproduksjon og næringsmiddelindustri kan derfor være et konkurransefortrinn, samtidig som det bidrar positivt i distriktspolitisk sammenheng.

Næringsmiddelindustrien er Norges nest største industribransje, etter verkstedindustrien. Sysselsettingen i landbruksbasert næringsmiddelindustri tilsvarer om lag 14 % av den totale industrisysselsettingen i landet. Sammenlignet med andre land er dette en relativt stor andel. Omsetningen av og tilgangen på bearbeidede produkter har vokst betydelig på 1990-tallet. Samtidig har konkurransen økt, både nasjonalt og internasjonalt. Det er grunn til å anta at dette er utviklingstrekk som vil fortsette. Dette betyr at primærproduksjonen i økende grad vil være avhengig av at industriens konkurranseevne styrkes framover og tilpasses de endringer i konkurransevilkår blant annet gjennomføringen av EUs Agenda 2000 vil innebære. Ikke minst gjelder dette i forholdet til den delen av EUs matvareindustri som er omfattet av revidert protokoll 2 i frihandelsavtalen av 1973. Industriens konkurransesituasjon har også blitt skjerpet som følge av konsentrasjon og integrasjon i dagligvaresektoren.

I en tid med økt internasjonal handel og innpassing av ny teknologi også i primærproduksjonen vil det bli lagt særlig vekt på å sikre forbrukerne trygg mat. Dette vil bl.a. gjennom internkontrollsystemet stille store krav til næringsmiddelindustri og omsetning.

Matvaremarkedene er svært sammensatte og under stadig endring. Konkurransemyndighetene følger løpende utviklingen i markedene, og konkurranselovens virkemidler vil bli benyttet aktivt der behov foreligger.

Myndighetene vil kartlegge og overvåke matvaremarkedene framover. Det er startet opp et forprosjekt der Landbruksdepartementet er oppdragsgiver, men har en medfinansiering fra alle ledd i verdikjeden. Hovedmålet med prosjektet er å skaffe, og å vurdere mulighetene for å skaffe, data om prisdannelsen og prisutviklingen i matvaremarkedet. Prosjektet sammenligner også matvareprisene i Norge med naboland. Gjennom dette søker en å skaffe bedre tall for hvordan prisforskjellene er og et bedre grunnlag for å vurdere årsaken til forskjellene. Forprosjektet gjennomføres av NILF, SSB og ECON.

4.2 Prisutviklingen på matvarer

I jordbruksavtalen fastsettes målpriser på engrosnivå for en rekke sentrale jordbruksvarer. Dette innebærer at avtaleprisene i utgangspunktet vil inngå som en del av den prisen forbrukerne betaler for ulike typer matvarer. Markedssituasjonen har medført at det i de siste årene har vært til dels vanskelig å realisere de fastsatte målpriser, hvilket innebærer at evt. økninger i målprisene ikke nødvendigvis får fullt gjennomslag i prisutviklingen for den enkelte varegruppe.

Den gjennomsnittlige andelen av befolkningens forbruksutgifter som går til matvarer, har hatt en jevn nedgang fra 16,2 % i 1988 til 13,1 % i 1998. Variasjonene er store mellom lav- og høyinntektsgrupper.

I den siste tiårsperioden har prisene på matvarer hatt en svakere økning enn konsumprisindeksen, jf. figur 4.1. Av de varegruppene som er gjengitt i figuren er det kun melk, fløte, ost og egg som har hatt høyere vekst enn konsumprisindeksen. Etter 1995 har imidlertid prisveksten på matvarer vært høyere enn veksten i konsumprisindeksen. Fra 1997 til 1998 var prisveksten på matvarer betydelig høyere enn konsumprisveksten, i det delindeksen for matvarer steg med 4,6 %, mens økningen i konsumprisindeksen var på 2,3 %. Målprisøkningen ved jordbruksoppgjøret 1998 tilsvarte en prisøkning på maksimalt 1 %.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (SSB).

Varegruppen kjøtt, kjøttvarer og flesk har hatt en jevn nominell prisnedgang gjennom 90-tallet frem t.o.m. 1996. I de to siste årene har det vært registrert nominelle prisøkninger. Prisøkningen i 1997 har trolig sammenheng med bortfallet av merverdiavgiftskompensasjonen i juli 1996. Fra 1997 til 1998 steg delindeksen for kjøtt, kjøttvarer og flesk med 3,4 %. Det er grunn til å anta at prisnedgangen over tid er en viktig årsak til økningen i omsetningsvolumet for kjøttprodukter.

Prisene på melk, fløte, ost og egg hadde lavere prisvekst i forhold til konsumprisindeksen i perioden 1992 til 1995, men i 1996 snudde denne trenden. Bortfallet av ordningen med momskompensasjon (med virkning fra 1. juli 1996) kan trolig forklare mye av den relativt kraftige prisoppgangen for denne varegruppen som fant sted i 1996 og 1997. I 1998 fortsatte imidlertid prisoppgangen, i det delindeksen for melk, fløte, ost og egg steg med 3,9 %.

Etter 1993, og særlig etter 1995 har prisene for grønnsaker, frukt og bær vært stigende. Fra 1997 til 1998 viste delindeksen for denne gruppen en økning på 7,8 %. En stor andel av det norske markedet for grønnsaker, frukt og bær består i dag av importerte varer.

4.3 Utviklingen i offentlige rammebetingelser

Offentlig regelverk utgjør viktige rammebetingelser for utviklingen i næringslivet. Ikke minst gjelder dette matvaresektoren, som er gjenstand for betydelige reguleringsinngrep av landbrukspolitiske og matvaresikkerhetsmessige årsaker.

4.3.1 Handelspolitikk

Forhandlingene i henhold til artikkel 19 i EØS-avtalen ble startet i 1995, men er ikke finalisert. Forhandlinger etter Protokoll 3 i EØS avtalen startet opp i januar 1999, jfr. avsnitt 5.2.2. Endrede råvarepriser i Norge og EU vil påvirke konkurransesituasjonen for norsk næringsmiddelindustri. Dersom europeiske råvarepriser faller i forhold til norske, vil norsk næringsmiddelindustri få forverret sine konkurransevilkår. Dette vil også påvirke omsetningen av råvarer til RÅK-industrien.

4.3.2 Konkurransepolitikk

Konkurransemyndighetenes mål er å sørge for effektiv bruk av samfunnets ressurser gjennom virksom konkurranse. Gjennom Konkurransetilsynet håndheves konkurranselovens forbud mot prissamarbeid, markedsdeling mv. Det kan gripes inn mot konkurranseskadelig adferd, og mot bedriftserverv som fører til eller forsterker en vesentlig begrensning av konkurransen.

Prisreguleringen for kjøtt ved engrosomsetning er opphevet. Forskriftene regulerte prisene ved omsetning av grovstykket kjøtt. Bakgrunnen for opphevingen er at en ikke lenger fant behov for denne generelle reguleringen som virkemiddel innenfor konkurransepolitikken overfor kjøttsektoren.

Innen næringsmiddelindustrien har Konkurransetilsynet bl.a vurdert to saker med tanke på inngrep. Tine Norske Meierier produserer hvitosten «Husets ost» for Norges Kooperative Landsforening (NKL). Spørsmålet var om osten var priset under kostnad og at dette utgjorde en konkurranseskadelig handling. Tilsynet grep ikke inn. I en annen sak har Norske Eggsentraler, etter at tilsynet varslet inngrep, meddelt at det vil endre sin praksis med differensierte vilkår ved slakting av høns for eggprodusenter som leverer egg til samvirket og produsenter som leverer egg til samvirkets konkurrenter.

På distribusjonssiden har Konkurransetilsynet bl.a. vurdert to saker med kobling mellom eiendomsmarkedet og dagligvarehandel gjennom fortrinnsrett til etablering i visse kjøpesentre. Avtalene var konkurransebegrensende ved å vanskeliggjøre etablering. Etter en konkret vurdering av de enkelte tilfellene fant tilsynet at skadevirkningen var begrenset. Tilsynet grep derfor ikke inn.

Konkurransetilsynet har vurdert bedriftserverv foretatt av selskap tilknyttet grossisten Joh-Johansson som styrker denne gruppens kontroll over engrosvirksomheten tilknyttet Norgesgruppen. Joh-Johannson eier 50 % av Norgesgruppen. Ut fra en vurdering av konkurransesituasjonen på engros og detaljleddet fant tilsynet ikke grunn til å gripe inn.

Tilsynet har fornyet en rekke dispensasjoner til kjedene i dagligvarehandelen. Dispensasjonene gir kjedene anledning til sentralt å fastsette maksimale videresalgspriser for franchisetakerne.

Konkurransetilsynet har til hensikt å gjennomføre et prosjekt i løpet av 1999 der en bl.a. vil se nærmere på utviklingstrekkene i dagligvaremarkedet, og hvilken effekt disse vil ha på konkurransesituasjonen og effektiviteten i utnyttelsen av samfunnets ressurser. Konkurransetilsynet gjennomfører et prosjekt om reguleringene innen landbrukssektoren.

4.3.3 Ernæring og matvaretrygghet

Kostholdet påvirker kanskje mer enn noen annen miljøfaktor det enkelte individs og befolkningens helsetilstand. God ernæring har avgjørende betydning for menneskets vekst, utvikling og trivsel. Det er et grunnleggende helsekrav at matens som selges er sunn, og at den ikke gir helseskade. Maten skal også tilfredsstille andre kvalitetsdimensjoner, som kan relateres til for eksempel smak, lukt, konsistens, friskhet, utseende, lettvinthet, innpakning, markedsføring, etc.

Pris og tilgjengelighet er viktig for å stimulere forbrukerne til et helsefremmende kosthold. Merking og andre former for informasjon er supplerende virkemidler av stor betydning. Andre aspekter som bør vektlegges i et forbrukerperspektiv er at matproduksjonen bør være minst mulig belastende på miljøet og at produksjonen bør foregå på en etisk akseptabel måte.

Forbrukerkrav setter således viktige rammebetingelser for norsk landbruk og næringsmiddelindustri. Økt importkonkurranse krever i økende grad at industrien kan tilby produkter i tråd med forbrukernes ønsker.

Å sikre forbrukerne helsemessig trygge matvarer er et prioritert politikkområde. Dette følges opp gjennom opplysningstiltak samt veterinære og fytosanitære bestemmelser som innen rammen av internasjonale avtaler er i samsvar med føre-var-prinsippet. St meld nr 40 for 1996-97 Matkvalitet og forbrukertrygghet beskriver et helhetlig opplegg for å styrke og ivareta matvaretryggheten for norske forbrukere. Tilsynet med alle næringsmidler, både norskproduserte og importerte, og kompetanseutvikling er vesentlig styrket. For alle næringsmiddelprodusenter og importører er kontrollen styrket og omlagt til internkontroll. Systemet skal hindre matbårne sykdommer og holde forekomst av uønskede fremmedstoffer og tilsettingsstoffer i maten på et akseptabelt nivå.

Veterinæravtalen, som en del av EØS-avtalen, trådte i kraft 1. januar 1999, jfr. avsnitt 5.2.2.

Sosial- og helsedepartementet har fra 1. januar 1999 etablert en godkjenningsordning for næringsmidler og næringsmiddelingredienser som bl.a. består av genmodifiserte organismer. Ordningen er etablert som en nasjonal ordning i påvente av en avklaring mhp. implementering av EUs/EØS-avtalens forordning som omfatter matvarer som bl.a. produseres på grunnlag av ny teknologi, genmodifisering og nye næringsmidler, «Novel Foods». Det er i tillegg vedtatt obligatorisk opprinnelsesmerking av storfekjøtt fra 1. januar 2000.

4.3.4 Andre forhold

For å styrke regional samordning og styring av etablering av større kjøpesentre er det innført midlertidig etableringsstopp for slike sentre utenfor bysentre. Tiltaket skal gjelde inntil det foreligger regionale planer for slik utbygging, dog ikke lenger enn 5 år. De konkurransebegrensende virkningene av tiltaket avhenger av tiden det tar å etablere slike regionale planer.

I 1994 bevilget Stortinget til sammen 900 mill kroner til gjennomføring av omstillingstiltak i den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien. Utgangspunktet for omstillingstiltaket var Norges forpliktelser i forhold til WTO og et eventuelt medlemskap i EU. ECON har foretatt en evaluering av tiltaket på oppdrag fra SND. ECON finner at midlene har hatt en positiv virkning for tempoet på gjennomføringen av en rekke effektive prosjekter. En del av midlene er blitt brukt til kompetansehevende tiltak, noe som kan være fordelaktig for bedriftene i forhold til den økte internasjonale konkurransen de vil komme til å møte i fremtiden. Omstillingsbevilgningen har ikke fullt ut innfridd forventningene til økt internasjonal konkurransekraft for norske bedrifter med bakgrunn i at forutsetningene for tiltaket var andre enn de som ble resultatet.

4.4 Utvikling i bransjen

4.4.1 Industrien

Virkemidler overfor industrielt bearbeidede landbruksvarer (RÅK-varer) har som formål å kompensere for forskjeller i råvarekostnader mellom norske og utenlandske næringsmidler som blir omsatt på det norske markedet, samt å gjøre norske eksportprodukter konkurransedyktige på verdensmarkedet. Dette skjer ved prisnedskrivning, tollsatser og eksportrestitusjon. Det foreligger ingen samlet statistikk over omfanget av produksjonen av RÅK-varer i Norge. Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning (NILF) har anslått verdien av produksjonen av RÅK-varer i norsk næringsmiddelindustri til minimum 10 -11 mrd kroner pr år. Importen av RÅK-varer ligger på ca. 3,2 mrd kroner årlig, mens eksporten av slike varer ligger på ca. 0,9 mrd kroner. Importen har vist en økende tendens de senere årene og økte med 10 % fra 1997 til 1998, mens eksporten har stagnert, jfr også kapittel 5.2.1.

Spesielt innenfor enkelte varegrupper møter industrien hard konkurranse. Dette gjelder bl.a. for melbaserte produkter, som brød, kaker etc., hvor importen har økt sterkt de siste par årene. Pizza er også et produkt hvor en har sett en økende import.

Omsetningen i dagligvarehandelen generelt viser en tendens med dreining over mot mer bearbeidede produkter. Spesielt er det en sterk økning i salget av ferske ferdigretter, som nær ble fordoblet fra 1997 til 1998, og fersk pasta med en økning på 50 % i samme periode.

Meieriindustriens kostnads- og produktivitetsutvikling er viktig for melkeprodusentenes inntektsmuligheter. Den nye markedsordningen for melk har bidratt til nyetableringer i industrien. Omsetningsrådet har endret retningslinjene for markedsregulators forsyningsplikt. Endringen medfører at ny industri utenfor meierisamvirket, på samme måte som for flytende produkter, i stor grad blir avhengig av tilførsler direkte fra melkeprodusentene for å kunne produsere ost mv. Saken er påklaget til Omsetningsrådet, jfr avsnitt 7.3.4.

Innen kjøttindustrien utenfor samvirket foregår en omstillingsprosess gjennom erverv og avtaler for å danne sterkere tilbudsgrupper, ikke minst for å øke konkurranseevnen med hensyn til tilbud til kjedene.

I grøntsektoren er den vertikale integrasjonen i verdikjeden mest utviklet. Dagligvarekjedene har nå sine egne grossister for frukt og grønnsaker.

4.4.2 Distribusjon

De fire paraplykjedene Norgesgruppen, Hakon Gruppen, NKL og Reitangruppen har nå til sammen ca. 99 % av omsetningen av dagligvarer gjennom tradisjonelle dagligvarebutikker. Det skjer også en viss omsetning av dagligvarer gjennom kiosker og bensinstasjoner mv.

Konsentrasjonen i dagligvarehandelen har siden midten av 90-tallet vært relativt stabil. Det skjer imidlertid utvikling i bransjen bl.a. gjennom bransjeglidning mot servicehandelen og storhusholdningsmarkedet.

Private merker er varemerker som er eksklusive for en detaljistkjede. I det norske markedet er andelen slike merker lav i europeisk målestokk, men raskt stigende.

4.5 FoU-innsats relatert til næringsmiddelindustrien

4.5.1 Innledning

Næringsmiddelindustrien står overfor økte krav til konkurransedyktighet, lønnsomhet, matvarekvalitet og forbrukertrygghet. Offentlig og privat satsing på FoU er økt de senere årene. En stor del av næringsmiddelbedriftene er små bedrifter med en svak kompetanse- og kapitalbase. Virkemidler rettet inn mot økt kompetanse og tidsmessig teknologi i bedriftene har vært og vil være av betydning for den videre utvikling av denne delen av industrien.

4.5.2 Norges Forskningsråd

Norges forskningsråds (NFR) strategi for næringsmiddelforskningen fokuserer på markedsretting, forbrukerkrav og kostnadseffektivitet. Næringsmiddelindustriforskningen er i første rekke knyttet til programmene «Bioteknologi» og «Næringsmiddelindustri». Programmet «Næringsmiddelindustri» skal bidra til at næringsmiddelindustrien blir konkurransedyktig ved å støtte FoU som basis for markedsrettet, lønnsom produksjon og distribusjon av trygge matvarer med riktig kvalitet til forbrukerne. NFR administrerer også en rekke bransjenøytrale programmer, tiltak og prosjekter for kompetanseoverføring. Flere av dem retter seg særskilt mot små og mellomstore bedrifter (SMB), herunder næringsmiddelbedrifter regionalt. Matforsk koordinerer lignende tiltak rettet spesielt mot disse bedriftene.

4.5.3 Øvrige forskningsinitiativ og forskningsbaserte tiltak

En rekke tiltak med næringsmiddelindustrien og SMB som målgruppe foregår både innenfor og utenfor forskningsrådssystemet. Et av disse er programmet «Restrukturering av matvaresystemet» - MATSYS - som ble etablert av Statens institutt for forbruksforskning (SIFO) og Senter for bygdeforskning i 1997.

Landbruksdepartementet har tatt initiativ til et prosjekt organisert gjennom NFR, for å få mer kunnskap om de samfunnsøkonomiske og distriktspolitiske effektene av strukturendringer i næringsmiddelindustrien. Formålet med prosjektet er å få belyst både omfang, årsaker og konsekvenser av strukturendringene og matvarekjedenes makt. Forprosjektene er nå ferdige og igangsetting av ny forskning på feltet vil skje under programmet «Levekår, utvikling og omstilling i landbruket» i NFR.

Finansdepartementet har i samarbeid med berørte departementer igangsatt prosjektet «Kartlegging og modellering av norsk landbruksbasert næringsmiddelindustri». Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning (SNF) utfører prosjektet. Formålet er å etablere en modell for analyse av sammenhengene mellom næringspolitiske rammebetingelser og tilpasningene i jordbruk og næringsmiddelindustri. Arbeidet skal være sluttført høsten år 2000.

Tre forskningsrapporter under Arbeids- og administrasjonsdepartementets forskningsprosjekt om effektivisering av matvarebransjen er publisert i løpet av siste år. Det er NILF-rapport 1998:6 som tar for seg økt vertikal integrasjon mellom industri og handelsledd og virkningene på effektivitet og konkurranseforhold av dette. SNF-rapport 52/98 gir en analyse av virkningene av private merker på konkurranseforholdene i dagligvarehandelen. SIFO-rapport nr. 10-1998 ser på tilgang til forretningslokaler som konkurransefaktor i norsk dagligvarehandel. Resultatene av prosjektene inngår i grunnlaget for konkurransemyndighetenes videre arbeid med matvarebransjen.

4.5.4 Utfordringer framover

Det vil i tiden framover være behov for å ha et høyt nivå på næringsmiddelrelatert forskning finansiert både med private og offentlige midler. Forskningen må rette seg mot å løse utfordringer i hele verdikjeden knyttet bl.a. til forbrukerkrav, marked og kostnadseffektivitet. I tillegg vil det være behov for videreføring og videreutvikling av programmer og virkemidler som bidrar til kompetanse- og teknologioverføring til næringsmiddelindustrien. Næringsmiddelindustriens desentraliserte struktur og betydning for opprettholdelse av arbeidsplasser og økonomisk aktivitet i distriktene bør belyses bedre. Videre vil deltagelse i internasjonale forskningsnettverk være av stor betydning for å utvikle ny kunnskap.