5 Importvernet og internasjonale forhold
5.1 WTO Landbruksavtalen
Den såkalte Uruguay-runden med multilaterale forhandlinger om regelverk knyttet til handel, resulterte i opprettelsen av Verdens Handelsorganisasjon (World Trade Organisation – WTO) 1. januar 1995. Samtidig ble det etablert egne avtaler om landbruk ( Landbruksavtalen) og om sanitære og plantesanitære forhold (SPS-avtalen). Landbruksavtalen legger viktige rammebetingelser for den nasjonale landbrukspolitikken gjennom forpliktelser og rettigheter på tre områder: markedsadgang, internstøtte og eksportsubsidier. Det pågår nye forhandlinger, jf. kap. 5.2. Inntil en ny landbruksavtale er ferdigforhandlet, vil Norge være bundet av forpliktelsene i dagens landbruksavtale.
Markedsadgang
Landbruksavtalen medførte omlegging til et tollbasert importvern der tollsatsene i gjennomsnitt skulle reduseres med 36 pst. til år 2000. I tillegg forpliktet Norge seg til å etablere tollkvoter for såkalt eksisterende og ny markedsadgang. Tollsatsene i tolltariffen ble trappet ned til forpliktelsene for år 2000 allerede i 1995.
Internstøtte
WTO Landbruksavtalen definerer tre typer internstøtte – gul, blå og grønn støtte. Det er knyttet reduksjonsforpliktelser til bruken av gul støtte. Blå og grønn støtte er unntatt reduksjonsforpliktelser i eksisterende avtale, men man er enige om at i en eventuelt ny avtale, skal også blå støtte reduseres. Dersom summen av blå og gul støtte i løpet av avtaleperioden overstiger nivået som var bestemt i 1992, kan avtalepartene i WTO under visse forutsetninger iverksette ulike mottiltak. Slike mottiltak må begrunnes i at det påvises at økningen i støtten har skadet eller truet andre parters interesser.
Gul støtte eller AMS (Aggregate Measurement of Support) er verdien av differansen mellom norske målpriser og faste referansepriser, i tillegg til prisstøtte over budsjett fratrukket særavgifter. Norges maksimale gule støtte har siden 2000 vært 11,4 mrd. kroner. Ved siste notifikasjon i 2001 var det notifiserte nivået i gul boks 10,7 mrd. kroner. Blå støtte er støtteordninger under produksjonsbegrensende programmer basert på faste arealer eller avlinger, eller på et fast antall dyr. I 2001 var notifisert blå støtte på 7,3 mrd. kroner. Grønn støtte er støtte som har liten eller ingen innvirkning på produksjon og handel. Grønn støtte er unntatt fra reduksjonsforpliktelsene. I 2001 var notifisert grønn støtte på 4,3 mrd. kroner.
Departementet forbereder nå notifiseringer for perioden 2002-2004.
Eksportstøtte
Landbruksavtalen i WTO begrenser bruken av eksportsubsidier både målt i verdi og målt i volum. Det er særlig for egg og ost at bindingene for eksportstøtte er reelt begrensende for Norge.
5.2 WTO-forhandlingene
Landbruksforhandlingene er en del av den brede forhandlingsrunden som ble vedtatt på WTOs ministerkonferanse i Doha i 2001.
1. august 2004 ble det vedtatt et rammeverk som la føringer for de videre forhandlingene for landbruksvarer, industrivarer inkludert fisk, tjenester og forenkling av handelsprosedyrer.
For markedsadgang for landbruksvarer forutsetter rammeverket at de høyeste bundne tollsatsene skal reduseres mest gjennom en lagdelt formel. For definerte sensitive produkter kan det gis lavere tollreduksjoner, men samtidig skal det etableres importkvoter for slike produkter. Rammeverket sier at det skal vurderes hvilken rolle et tolltak (maksimalgrense for tollsatser) skal spille. Prinsippet om vesentlig forbedring av markedsadgangen skal gjelde for alle produkter, inkludert de sensitive. Det skal forhandles videre om opprettholdelse av den spesielle sikkerhetsmekanismen for jordbruksprodukter.
For internstøtte legger rammeverket opp til en reduksjon i summen av all handelsvridende støtte. Dette inkluderer gul støtte (prisstøtte), de minimis(gul støtte i de tilfeller slik støtte ikke utgjør mer enn 5 pst. av produksjonsverdien) og blå støtte (areal- og dyrestøtte). Landene med den høyeste støtten skal redusere mest. Den samlede støtten skal reduseres med 20 pst. det første året avtalen gjelder for. I tillegg skal det etableres forpliktelser for hver av støttetypene som inngår i den totale handelsvridene støtten. For gul støtte innebærer rammeverket at landene som har høyest tillatt støttenivå skal redusere mest, samt etablering av produktspesifikke tak for slik støtte. For blå støtte forutsetter rammeverket at det skal settes et tak for slik støtte på maksimalt 5 pst. av produksjonsverdien. Rammeverket åpner imidlertid for at land som har en spesielt stor andel av sin støtte i denne kategorien, kan få unntak fra grensen på 5 pst. For ikke-handelsvridende støtte (grønn støtte) som for eksempel miljøtiltak, forskningsmidler og avløserordningen, legges det ikke opp til noen øvre begrensninger, men kriteriene for slik støtte skal gås gjennom for å sikre at støtten har minimale effekter på produksjon og handel.
Rammeverket innebærer også enighet om å avskaffe alle former for eksportsubsidier på landbruksvarer. Dette inkluderer at det skal etableres disipliner for bruk av matvarehjelp, eksportkreditter og eksporterende statshandelsforetak. Subsidieelementer i disse ordningene skal i likhet med eksportstøtte, elimineres.
Rammeverket fra 2004 forutsetter også at spesiell og differensiert behandling av u-land skal være en integrert del av et nytt regelverk. Ikke-handelsmessige hensyn skal tas hensyn til slik det står i Doha-erklæringens paragraf 13.
Ministerkonferansen i Hongkong i desember 2005 innebar et skritt videre i forhandlingene ved at en kom til enighet om blant annet følgende:
Alle former for eksportstøtte skal elimineres innen utgangen av 2013. En vesentlig del av støtten skal fjernes innen første halvdel av implementeringsperioden, dvs. innen utgangen av 2010. Kriteriene for behandling av andre former for eksportstøtte, for eksempel eksportkreditter, statshandelsforetak og matvarehjelp, skulle besluttes innen 30. april 2006.
Alle landbruksvarer skal fordeles i fire bånd etter hvor høye tollsatser de har. Ulike tollkutt skal foretas for de varer som havner i de enkelte bånd med utgangspunkt i at de høyeste tollsatsene skal reduseres mest. Enkelte produkter kan defineres som sensitive og gis lavere tollkutt, jfr. rammeverket fra 2004.
For internstøtte skal medlemslandene deles inn i tre bånd etter størrelsen på internt støttenivå (absolutt nivå). Land med høyest støttenivå skal redusere sin internstøtte mest. Dette innebærer at EU plasseres i det øverste båndet, USA og Japan i det neste og resterende land i det laveste båndet. Land i det laveste båndet med et relativt høyt støttenivå, herunder Norge, skal ta et noe høyere kutt enn andre land i dette båndet.
De minst utviklede landene (MUL) skal gis toll- og kvotefrihet for minst 97 pst. av alle sine varer inn til i-landenes markeder innen utgangen av 2008. Dette gjelder også for mer utviklede u-land dersom de selv mener de er i en posisjon til å gi tilsvarende betingelser.
Etter ministermøtet i Hongkong ble det i 2006 holdt jevnlige møter i spesialsesjonen i landbrukskomiteen i WTO. En arbeidet hardt for å få til et gjennombrudd sommeren 2006, men det viste seg i juli i fjor at dette ikke var mulig. Forhandlingene ble derfor suspendert frem til slutten av november samme år. Ved årsskiftet sa medlemslandene seg på nytt villige til å videreføre forhandlingene. Det foregår nå bilaterale drøftinger mellom enkeltland og grupper av land i WTO. Sentrale aktører som EU, USA, Brasil og India arbeider også aktivt sammen for å forsøke å finne løsninger. Forhandlingsformannen på landbruk, Crawford Falconer, la 30. april 2007 fram et notat om mulige landingssoner for landbruksforhandlingene. Intensjonen er at drøftingene mellom medlemslandene i ulike fora skal gi et grunnlag for at en kan avslutte forhandlingene i løpet av 2007.
5.3 MUL-import
Toll- og kvotefri markedsadgang for alle produkter fra verdens minst utviklede land (MUL) er et sentralt tiltak i regjeringens utviklings- og handelspolitikk og i handlingsplanen for bekjempelse av fattigdom i sør. Formålet er å fremme handel og utvikling, og å bidra til at de fattigste landene blir bedre integrert i verdensøkonomien. Toll- og kvotefri adgang til det norske markedet for alle produkter fra land som står på FNs offisielle MUL-liste ble iverksatt fra 1. juli 2002 med hjemmel i Norges generelle tollpreferanseordning (GSP) for import fra utviklingsland.
En interdepartemental arbeidsgruppe har nå gjennomgått GSP-systemet med tanke på endringer i tollpreferansene for GSP-landene. Rapporten vil bli sendt på bred høring. Regjeringen vil ta stilling til forslaget om endringer når høringsuttalelsene foreligger.
Fra 1. juli 2002 ble det etablert et overvåkningssystem for import av korn, mel og kraftfôr, samt en sikkerhetsmekanisme som kan utløses når markedsbalansen vurderes å være i fare. Ordningen administreres av Statens landbruksforvaltning.
5.4 Forholdet til EU/EUs landbrukspolitikk
5.4.1 Innledning
Landbrukspolitikken er ikke en del av EØS-avtalen, men utviklingen av EUs landbrukspolitikk har likevel betydning for norsk landbruk og næringsmiddelindustri. Prisutviklingen på landbruksproduktene i EU påvirker omfanget av grensehandelen og konkurransekraften til i første rekke RÅK-industrien, som er konkurranseutsatt både på hjemmemarkedet og eksportmarkedet. Utformingen av EUs landbrukspolitikk har også betydning for graden av sammenfall i interesser mellom EU og Norge i multilaterale forhandlinger som i WTO.
Den foreløpig siste reformen av EUs landbrukspolitikk ble innført fra 2005 – 2006. Det ble introdusert en ny produksjonsuavhengig støtte pr. bruk. Tidligere støtte pr. dyr og hektar blir overført til den nye ordningen. Støtten blir deretter fordelt ut på arealet på hvert bruk slik at støtteretter kan omsettes. En hovedhensikt med omleggingen er at markedspriser i større grad skal avgjøre hva bøndene vil produsere. Støtten pr. bruk skal også dekke verdier ved landbruket som ikke blir reflektert i produktprisen (ikke-handelsmessige forhold). Reformen innebærer at en større del av overføringene til landbruket i EU faller innenfor kategorien grønn støtte i WTO. Det er åpnet for å beholde noe produksjonstilknyttet støtte for eksempel for korn, storfe og sau/geit. Det blir likevel opp til hvert medlemsland om de vil benytte produksjonstilknyttet støtte for disse produksjonene. Som et alternativ til den historiske støttemodellen kan medlemsland velge en såkalt regional modell for støtte. Den innebærer at det blir gitt lik støtte pr. hektar i en hel region istedenfor individuelt varierende støtte fra bruk til bruk. Medlemsland kan også velge en kombinasjon av de to modellene.
Erfaringene så langt er at landene velger ulike modeller for gjennomføringen av den framtidige felles landbrukspolitikken. Landene har også valgt en høyere andel produksjonsuavhengig støtte enn regelverket krever. Så langt er 80- 90 pst. av den direkte støtten til bøndene (areal- og dyrestøtte) omformet til produksjonsuavhengig støtte. For å få utbetalt full støtte vil bøndene bli kontrollert i forhold til om de holder landbruksareal i god hevd og god miljøtilstand. De vil også på stikkprøvebasis bli kontrollert i forhold til lovkrav om miljø, matvarekvalitet, dyrevelferd og dyrehelse/folkehelse.
Nytt regelverk for bygdeutvikling som ble vedtatt av Rådet høsten 2005, trekker fram tre hovedmål for politikkområdet: i) øke konkurranseevnen i jord- og skogbruket gjennom tilskudd til omstilling, ii) øke miljøstandard og bedre arealforvaltningen og iii) å bedre livskvalitet og øke mangfoldet i næringsaktiviteten i distriktene. Det nye regelverket innebærer en forenkling av finansiering og administrasjon av bygdeutviklingsordningene i EU. Bygdeutvikling i EU forutsetter samfinansiering fra medlemslandene.
EU arbeider med forenklinger av den felles landbrukspolitikken. I den forbindelse har Europakommisjonen foreslått å erstatte dagens 21 markedsordninger med én felles forordning som dekker alle markedsordningene. Dette forslaget behandles nå av medlemslandene i Rådet.
Med utgangspunkt i et forslag fra Europakommisjonen har medlemslandene i EU blitt enige om nye mål for energi- og klimapolitikken. Dette innebærer bl.a. at EU skal ha 20 pst. av sin energiforsyning fra fornybare energikilder innen 2020. I tillegg er medlemslandene enige om at andelen biodrivstoff skal utgjøre 10 pst. i løpet av samme tidsrom. Landbruket spiller en sentral rolle som produsent og leverandør av biomasse til energiformål i EU. Allerede i dag påvirker etterspørselen etter biomasse til energi prisen på landbruksvarer innen fellesskapet. De mer ambisiøse målene som nå er vedtatt, vil ha konsekvenser for markeds- og prisutvikling for viktige landbruksprodukter og inntektsmulighetene i landbruket i EU i årene framover.
Europakommisjonen forbereder for tiden en gjennomgang av den siste reformen av EUs landbrukspolitikk. Forslaget vil bli forelagt medlemslandene for behandling i løpet av 2008. Kommisjonen har varslet at ett av forslagene vil være ytterligere frikobling av støtten. Det er også varslet at større andeler av støtten skal flyttes fra direkte støtte (pilar 1) til bygdeutvikling (pilar 2). Samtidig forbereder Europakommisjonen en vurdering av EUs langtidsbudsjett. Utfallet av denne vurderingen vil også være av stor betydning for den framtidige utviklingen av landbrukspolitikken i EU
5.4.2 Forhandlinger med EU
I henhold til EØS-avtalens artikkel 19 skal EU og Norge søke å fremme handelen med landbruksvarer. I desember 2002 kom Norge og Europakommisjonen til enighet om en avtale om utvidet handel, som bl.a. innebærer økte gjensidige tollfrie importkvoter for ost. Stortinget ga sitt samtykke til avtalen gjennom St.prp. nr. 71 (2002-2003). Avtalen ble implementert fra 1. juli 2003. I henhold til avtalens paragraf 11 skulle partene møtes til nye forhandlinger etter EØS-avtalens artikkel 19, to år etter at den trådte i kraft. Første møte ble holdt i mai 2006, og det er fulgt opp med senere møter i 2006. Nye møter vil bli avholdt i 2007. Fra norsk side er det lagt til grunn at man må få en avklaring i WTO-forhandlingene før en kan avslutte nye forhandlinger med EU.
Det ble i 2006 ført forhandlinger om endringer i importkvoten av ost fra EU til Norge. Den ble fra 1.11.2006 økt fra 4000 tonn til 4500 tonn på årsbasis. På den andre siden ble den norske eksportkvoten på 4000 tonn til EU gjort mer fleksibel i forholdet mellom fersk ost og hard ost.
Bakgrunnen for endringen i ostekvantum inn til Norge var innskjerping i Tollvesenets kontroll av ost i lake. Den tollbare vekten av ost i lake skal også inneholde laken. Denne innskjerpingen førte i 2005 til en betydelig økning i samlet og registrert importkvantum ved at laken ble regnet med. For å kompensere eksportørene for denne endringen ble ostekvoten inn til Norge utvidet til 4500 tonn.
5.4.3 Forhandlinger i regi av EFTA
Det er orientert om EFTAs forhandlinger om frihandelsavtaler i tidligere proposisjoner, jf. St.prp. nr. 1 (2006-2007) Nærings- og handelsdepartementet. Forhandlinger om frihandelsavtale pågår nå mellom EFTA-landene og Thailand, Columbia, Peru, Canada og Gulf-statene. Forhandlingene omfatter også handel med landbruksvarer; både råvarer og bearbeidede varer.