2 Statens lånebehov og behovet for lånefullmakter

2.1 Statens lånebehov

I tråd med dei budsjettpolitiske retningslinjene blir det oljekorrigerte underskotet på statsbudsjettet finansiert ved ei overføring frå Statens petroleumsfond. Avdrag på statsgjelda og netto utlån til statsbankane og liknande, blir dekt ved nye låneopptak og/eller ved trekk på statens kontantbehaldning (statlege konti i Noregs Bank), jf. mellom anna drøftinga i St.meld. nr. 2 (1996-1997) Revidert nasjonalbudsjett 1997.

I forslaget til statsbudsjett for 2006, jf. St.prp. nr. 1 (2005-2006) Tillegg nr. 1, har staten eit brutto finansieringsbehov på 22,4 mrd. kroner i 2006, jf. tabell 2.1. Om lag 22,1 mrd. kroner er netto utlån til statsbankane, kjøp/sal av aksjar og utlån til andre og liknande. Av dette er 14 mrd. kroner knytt til eit nytt innskot i Fondet for forsking og nyskaping. Avdrag på langsiktig gjeld er berekna til 328 mill. kroner. Ein legg opp til at statens finansieringsbehov blir dekt ved langsiktige låneopptak innanlands.

Det er fleire grunnar til at staten låner i den innanlandske marknaden samstundes som staten sparer i Petroleumsfondet. Det kan mellom anna peikast på:

• Omsynet til balansen i pengemarknaden . Statleg opplåning er ein del av den samla penge- og likviditetspolitikken. Når staten betaler avdrag på gjelda eller aukar netto utlån til statsbankane, blir pengemarknaden tilført likviditet. Over tid bør ein ha som siktemål at transaksjonane til staten skal verke nøytralt på likviditeten i pengemarknaden. I dag blir dette ivaretatt ved at avdrag på statens lån og netto utlån til statsbankane og liknande blir finansiert ved opptak av nye lån. Likviditetstilførselen frå staten si side blir på denne måten nøytralisert.

  Statsopplåninga blir tilpassa Noregs Banks operasjonar for å styre likviditeten i banksystemet. Sentralbankens vurdering er at vedvarande høg overskotslikviditet i pengemarknaden er uheldig både av omsyn til ein godt fungerande interbankmarknad og av omsyn til rentedanninga og effektiviteten til pengepolitikken. Tilpassing til Noregs Banks likviditetsstyring kan i periodar innebere at staten låner meir eller mindre enn det som følgjer direkte av eit likviditetsnøytralt opplegg

• Omsynet til statens kontantbehaldning . Staten si kontantbehaldning i Noregs Bank svingar kraftig. Den kortsiktige opplåninga i marknaden sikrar at staten har tilstrekkelege midlar til å møte sine betalingsskyldnader til ei kvar tid. Sjå avsnitt 2.2.

• Eigenverdi av statslån. Det at staten har uteståande lån i marknaden har ein samfunnsøkonomisk eigenverdi. Statspapir blir rekna som kredittrisikofrie verdipapir å investere i, og tener som ein referanse i prisinga av andre finansielle instrument (f.eks. finansielle derivat og private obligasjonar). Eksistensen av statsobligasjonar medverkar til ein effektiv kapitalmarknad i Noreg og har på denne måten ein samfunnsøkonomisk eigenverdi.

2.2 Statens kontantbehaldning

Staten må ha ein viss likviditetsreserve slik at ein alltid kan dekkje daglege betalingar, jf. avsnitt 2.1. Det er store daglege svingingar i inn- og utbetalingane på statlege konti, og det er vanskeleg å berekne omfanget av desse på enkeltdagar på førehand. Særleg gjeld dette innbetalingar av skattar. Statens kortsiktige opplåning medverkar til å sikre staten tilstrekkeleg kontantbehaldning, men svingingane kan berre delvis jamnast ut ved tilpassingar i statens låneprogram. Ein tek derfor sikte på at kontantbehaldninga normalt ikkje skal falle under 25 mrd. kroner.

Kontantbehaldninga auka gjennom 2003 og 2004, og har sidan halde seg på eit høgt nivå, jf. figur 2.1. Bruk av låneinstrumenta til staten for å trekke inn strukturell overskotslikviditet frå pengemarknaden er årsaka til dette. Det høge nivået inneber at det i hovudsak er omsynet til balansen i pengemarknaden og ikkje omsynet til statens likviditetsreservar som for tida er førande for statens kortsiktige opplåning.

Kjelde: Noregs Bank

2.3 Behovet for lånefullmakter

Når ein vurderer opplegget for finansieringa av staten, tek ein utgangspunkt i statens sitt finansieringsbehov slik det er anslått i statsbudsjettet, jf. tabell 2.1. Vidare tar ein omsyn til at staten sine transaksjonar samla sett skal verke nøytralt på likviditeten i pengemarknaden, jf. avsnitt 2.1.

Samla overskot på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond vil isolert sett redusere likviditeten i pengemarknaden. Denne likviditetsinndragningen blir i sin tur motverka gjennom kjøp av valuta (og sal av kroner) for Petroleumsfondet.

Nokre postar på statsbudsjettet påverkar ikkje likviditeten i pengemarknaden, sjølv om dei påverkar balansen på statsbudsjettet og dermed overføringane til Petroleumsfondet. Dette gjeld mellom anna renter og overføringar frå Noregs Bank og overføring til Statens petroleumsforsikringsfond. I eit likviditetsnøytralt låneopplegg må ein korrigere for desse postane. I tillegg må ein korrigere for enkelte lånetransaksjonar som inngår i finansieringsbehovet, som til dømes innskot i Fondet for forsking og nyskaping, men som ikkje har likviditetseffekt. Dette innskotet blir plassert som kontolån til staten og trekk ikkje på lånefullmaktane. For 2006 er slike postar berekna å trekke ned inndragingsbehovet av likviditet med om lag 11,5 mrd. kroner netto. Eit likviditetsnøytralt opplegg tilseier dermed at staten i 2006 skal låne om lag 11,5 mrd. kroner mindre enn finansieringsbehovet i statsbudsjettet, dvs. i underkant av 11 mrd. kroner.

I tråd med tidlegare praksis legg ein opp til å jamne ut opptaka av langsiktige lån, slik at store svingingar i finansieringsbehovet frå eitt år til eit anna ikkje fullt ut skal påverke opplåningstakta. I tråd med dette legg ein opp til at ein i 2006 startar refinansieringa av eit stort avdragsfritt lån som forfell i 2007. Samstundes blir opplåninga tilpassa Noregs Banks behov for å trekkje inn overskotslikviditet frå pengemarknaden, jf. avsnitt 2.1.

Dei nemnde omsyna og erfaringane frå tidlegare år tilseier at det er behov for romslege lånefullmakter, slik at ein kan tilpasse statens låneprogram til skiftande forhold gjennom året. På denne bakgrunnen ber ein om fullmakt til å ta opp langsiktige innanlandske lån som er større enn finansieringsbehovet i 2006.

Tabell 2.2 gir ei samla oversikt over lånefullmaktene i 2004 og 2005, saman med forslag til fullmakter for 2006. I tillegg ber departementet om at fullmakta til å inngå rentebyteavtalar og tilsvarande derivatavtalar blir vidareført.