Del II
Kommentarer til bevilgningsreglementet

3 Generelt om bevilgningsreglementet

Historikk

Det første bevilgningsreglementet ble vedtatt av Stortinget 11.mai 1928. Reglementet er senere endret en rekke ganger, men grunnprinsippene for statsbudsjettet og statsregnskapet som det første reglementet bygget på, er i hovedsak ført videre. De største endringene skjedde i forbindelse med at Stortinget vedtok et nyttbevilgningsreglement 19. november 1959. Det ble da bl.a. vedtatt endringer som innebar en utvidelse av statsbudsjettets omfang og omlegging av prinsippene for budsjettets inndeling og oppstilling. Av endringer som har skjedd etter 1959, kan nevnes:

• Fra 1961 har budsjetterminen fulgt kalenderåret.
• Bevilgningsreglementet ble i 1974 også gjort gjeldende for trygdebudsjettet og trygderegnskapet.
• I 1985 ble det gitt adgang til å overføre inntil 5 prosent av ubrukt driftsbevilgning til neste budsjettår, nettobudsjettere ved utskifting av utstyr og til å overskride driftsbevilgninger mot merinntekter. Videre ble det stilt krav om at det i budsjett og regnskap skal redegjøres for resultatene av virksomheten.
• I 1990 ble det gitt adgang til å omdisponere mellom driftsbevilgninger og fra driftsbevilgninger til investeringsbevilgninger under samme kapittel.
• I 1991 ble det gitt adgang til å overskride driftsbevilgninger til investeringsformål mot innsparing i neste budsjettår. Innsparingsperioden ble utvidet til de tre neste budsjettårene i 2002.
• Stortingets stillingsbehandling ble avviklet i 1998. Samtidig ble post 01 Lønn og godtgjørelser og post 11 Varer og tjenester slått sammen til en felles driftspost 01 Driftsutgifter.
• Etter NOU 1989: 5 En bedre organisert stat er det gjennomført flere større omorganiseringer i staten. En rekke organisasjonsenheter i staten ble skilt ut i blant annet aksjeselskap, statsforetak og helseforetak. Innad i statsforvaltningen er det også gjort endringer ved at organisasjonsformen forvaltningsorgan med særskilte fullmakter er tatt i bruk for enkelte virksomheter, bl.a. i universitets- og høgskolesektoren, med innføring av nettobudsjettering i statsbudsjettet fra 2001.

Som det går frem av oversikten, er det siden siste halvdel av 1980-tallet gjennomført flere endringer i bevilgningsreglementet som har gitt økt fleksibilitet både innenfor det enkelte budsjettår og mellom budsjettår.

Finansdepartementet foreslo i St.prp. nr. 48 (2004–2005) Om bevilgningsreglementet, en fullstendig teknisk revisjon av bevilgningsreglementet. Departementet uttalte at det for tiden ikke var behov for større materielle endringer i vårt budsjettsystem fordi vesentlige sider ved budsjettsystemet nylig var vurdert i forbindelse med omleggingen av Stortingets budsjettbehandling, jf. Innst. S. nr.243 (1996–97) og Innst. S. nr. 174 (2000–2001), samt i forbindelse med oppfølgingen av det såkalte Statsbudsjettutvalget, jf. St.prp.nr. 1 (2003–2004) og Budsjettinnst. S. nr. 6 (2003–2004). Finansdepartementet fant det imidlertid ønskelig med en helhetlig teknisk revisjon av 1959-reglementet som hadde blitt endret en rekke ganger og trengte en fornyelse både når det gjaldt språk og redaksjonell utforming. I tillegg ble det foreslått enkelte innholdsmessige endringer. Disse endringene var i hovedsak formalisering av fast praksis og presiseringer av gjeldende bestemmelser. Enkelte bestemmelser ble foreslått tatt ut av reglementet, dels fordi de hadde mistet sin betydning og dels fordi de burde gis et annet hjemmelsgrunnlag. Stortinget vedtok 26. mai 2005 et nytt bevilgningsreglement på grunnlag av St.prp. nr. 48(2004–2005), jf. Innst. S. nr. 187 (2004–2005). Det nye reglementet trådte i kraft 1. januar 2006.

Bevilgningsreglementet og annet budsjettregelverk

Bevilgningsreglementet retter seg både mot Stortinget og Kongen som øverste representant for forvaltningen. Det gir således det overordnede regelverket for budsjettarbeidet i Stortinget og i forvaltningen.

I tillegg fastsetter forvaltningen budsjettbestemmelser innenfor rammen av Stortingets regelverk. De viktigste av disse er gitt av Kongen og Finansdepartementet, og gjelder normalt for hele statsforvaltningen. En rekke av bestemmelsene er av varig karakter, for eksempel bestemmelser som Kongen og Finansdepartementet har gitt om unntak fra bevilgningsreglementet, jf. rundskriv om fullmakter i henhold til bevilgningsreglementet (R-110), se vedlegg II. Videre inneholder økonomiregelverket for staten mange viktige budsjettbestemmelser. Økonomiregelverket består av reglement for økonomistyring i staten, fastsatt ved kronprinsregentens resolusjon av 12. desember 2003 og bestemmelser om økonomistyring i staten, fastsatt av Finansdepartementet samme dato. Bestemmelsene er senere justert på ulike tidspunkt5. Finansdepartementet gir i tillegg hvert år retningslinjer for forberedelse av neste års budsjett, gjennomføringen av inneværende års budsjett og arbeidet med statsregnskapet.

Videre fremstilling

I kapitlene 4–9 nedenfor kommenteres de enkelte bestemmelsene i bevilgningsreglementet av 26. mai 2005. Veilederens disposisjon følger kapittelinndelingen i bevilgningsreglementet.

4 Kommentarer til bevilgningsreglementet kapittel 1 – Innledende bestemmelser

4.1 Kapitlets innhold

Bevilgningsreglementet kapittel 1 Innledende bestemmelser, inneholder følgende paragrafer:

• § 1 Virkeområde
• § 2 Unntak fra bestemmelsene i bevilgningsreglementet

Paragrafene kommenteres nedenfor i punktene 4.2 og 4.3.

4.2 Bevilgningsreglementet § 1 Virkeområde

4.2.1 Paragrafens ordlyd

Paragrafen lyder:

4.2.2 Kommentarer til § 1

Hvilke temaer som behandles i bevilgningsreglementet

Virkeområdet for bevilgningsreglementet er etter dette «statsbudsjettet og statsregnskapet medregnet folketrygden». Reglementet gir bl.a. viktige bestemmelser om:

• de grunnleggende prinsippene som statsbudsjettet skal baseres på, jf. reglementets kapittel 2.
• frister for og utforming av Kongens forslag til budsjett, jf. reglementets kapittel 3.
• gjennomføringen av statsbudsjettet, jf. reglementets kapittel 4.
• frister for og utforming av statsregnskapet, jf. reglementets kapittel 5.
• disponeringen av statskassens kontantbeholdning, jf. reglementets kapittel 6.

Særlig om folketrygdens utgifter og inntekter

Bevilgningsreglementet gjelder som nevnt for statsbudsjettet og statsregnskapet «medregnet folketrygden». Statsbudsjettet og statsregnskapet inneholder således også folketrygdens utgifter og inntekter. Lov av 28. februar 1997 om folketrygd inneholder bestemmelser om stønader mv. og om avgifter og andre inntekter som er øremerket til å dekke folketrygdens utgifter. Finansieringsbehovet som oppstår når folketrygdens utgifter overstiger disse inntektene, dekkes over statsbudsjettet. Folketrygdens utgifter og inntekter føres på egne kapitler og poster slik at de kan identifiseres i budsjettet og regnskapet. Dermed markeres den lovbestemte sammenhengen mellom utgiftene og inntektene. Folketrygdens utgifter og inntekter finansieres på lik linje med andre utgifter som følger av vedtatte lover og andre stortingsvedtak, og inngår i statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd.6

I St.prp. nr. 48 (2004–2005) Om bevilgningsreglementet la for øvrig Finansdepartementet til grunn at når de forkortede betegnelsene «statsbudsjettet» og «statsregnskapet» brukes, er dette synonymt med henholdsvis «statsbudsjettet medregnet folketrygden» og «statsregnskapet medregnet folketrygden».

4.3 Bevilgningsreglementet § 2 Unntak fra bestemmelsene i bevilgningsreglementet

4.3.1 Paragrafens ordlyd

Paragrafen lyder:

4.3.2 Kommentarer til § 2

Etter bevilgningsreglementet § 2 må unntak fra bestemmelsene i bevilgningsreglementet i enkeltsaker, uttrykkelig vedtas av Stortinget.

Bevilgningsreglementet er fastsatt av Stortinget ved plenarvedtak. Av dette følger at Stortinget også kan gjøre unntak fra reglementets bestemmelser i enkeltsaker gjennom et nytt plenarvedtak. Bevilgningsreglementet § 2 er basert på dette selvsagte utgangspunktet.

Kravet til «uttrykkelig» vedtak vil være oppfylt når selve unntaksordningen kommer klart frem i vedtaket. Normalt vil det ikke være nødvendig at vedtaket uttrykkelig henviser til den bestemmelsen i bevilgningsreglementet som det gjøres unntak fra. Dersom det for eksempel skal gis en overskridelsesfullmakt, behøver ikke romertallsvedtaket uttrykkelig gi beskjed om at fullmakten innebærer et unntak fra bestemmelsen i bevilgningsreglementet § 5 annet ledd, om at et bevilget utgiftsbeløp ikke kan overskrides. Det er nok at vedtaket inneholder en fullmakt til å overskride en bestemt bevilgning og de nærmere vilkårene for dette. I enkelte tilfeller vil det likevel være nødvendig med en uttrykkelig henvisning til hvilken bestemmelse i bevilgningsreglementet som det gjøres unntak fra, for at det skal bli tilstrekkelig klart at en står overfor en unntaksordning. Dersom det for eksempel vedtas en overførbar bevilgning som det på vedtakstidspunktet er klart ikke vil bli brukt i vedkommende budsjettår, vil dette innebære et brudd på kravet til realistisk budsjettering i bevilgningsreglementet § 3 annet ledd. Her må det i vedtaket gå klart frem at det gjøres unntak fra den nevnte bestemmelsen i bevilgningsreglementet.

5 Kommentarer til bevilgningsreglementet kapittel 2 – Grunnleggende prinsipper for statsbudsjettet

5.1 Kapitlets innhold

Bevilgningsreglementet kapittel 2 Grunnleggende prinsipper for statsbudsjettet, inneholder følgende bestemmelser:

• § 3 Hvilke utgifter og inntekter statsbudsjettet skal inneholde
• § 4 Statsbudsjettets inndeling
• § 5 Bevilgningsvedtak
• § 6 Vedtak om forpliktelser for fremtidige budsjettår
• § 7 Særregler for statens forvaltningsbedrifter og Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten

Paragrafene kommenteres nedenfor i punktene 5.2-5.6.

5.2 Bevilgningsreglementet § 3 Hvilke utgifter og inntekter statsbudsjettet skal inneholde

5.2.1 Paragrafens ordlyd

Paragrafen lyder:

5.2.2 Kommentarer til § 3

5.2.2.1 Oversikt

Bevilgningsreglementet § 3 inneholder en rekke grunnleggende prinsipper som statsbudsjettet skal baseres på:

• Ettårsprinsippet, jf. første ledd
• Fullstendighetsprinsippet, jf. annet ledd
• Kontantprinsippet, jf. tredje ledd
• Bruttoprinsippet, jf. fjerde ledd

Statsbudsjettet er et viktig redskap i regjeringens og Stortingets finanspolitiske styring. De grunnleggende prinsippene bidrar sammen til et helhetlig og transparent statsbudsjett, som legger til rette for statsbudsjettets konstitusjonelle, politiske og administrative funksjon, jf. punktene 1.2–1.4. De nevnte prinsippene gjennomgås i punktene 5.2.2.2–5.2.2.5 nedenfor.

5.2.2.2 § 3 første ledd – ettårsprinsippet

Bevilgningsreglementet § 3 første ledd slår fast at budsjetterminen er ett år og at den følger kalenderåret. Denne bestemmelsen må sees i sammenheng med Grunnloven § 75 bokstav a som fastsetter at skatter og avgifter bare gjelder for ett kalenderår om gangen. Forholdet til Grunnloven er for øvrig nærmere omtalt i St.prp. nr. 1 (2003–2004) i forbindelse med en redegjørelse for oppfølgingen av det såkalte Statsbudsjettutvalgets utredning, jf. NOU 2003: 6 Hva koster det? Bedre budsjettering og regnskapsføring i staten.

En konsekvens av ettårsprinsippet er at bevilgninger som ikke er brukt innen utløpet av budsjettåret, faller bort og restmidlene går tilbake til statskassen. Dette går også frem av bevilgningsreglementet § 5 tredje ledd. Denne bestemmelsen inneholder imidlertid også et par unntak fra regelen om at ubrukte midler ikke kan overføres til neste år. Det vises til punkt 5.4.2.3, der det redegjøres nærmere for overførbare bevilgninger.

5.2.2.3 § 3 annet ledd – fullstendighetsprinsippet

Kravet om at alle utgifter og inntekter skal tas med i budsjettet

Etter bevilgningsreglementet § 3 annet ledd første punktum skal budsjettet inneholde «alle statlige utgifter og inntekter knyttet til virksomheter og tiltak som får sine utgifter og inntekter fastsatt ved Stortingets bevilgningsvedtak.»

Utgangspunktet er at alle statlige utgifter og inntekter skal fastsettes ved bevilgningsvedtak i Stortinget og dermed være en del av statsbudsjettet. Når en virksomhet eller et tiltak er ført opp på statsbudsjettet, skal alle typer utgifter eller inntekter knyttet til virksomheten eller tiltaket som utgangspunkt tas med i budsjettet.

Fullstendighetsprinsippet gir Stortinget muligheten til å foreta en helhetlig prioritering gjennom den årlige budsjettprosessen.

Stortinget kan likevel bestemme at en statlig virksomhet organiseres slik at virksomhetens utgifter og inntekter helt eller delvis ikke skal bevilges av Stortinget og dermed faller utenom statsbudsjettet. Dette gjelder for eksempel statlige virksomheter organisert som selvstendige rettssubjekter, slik som statlige aksjeselskaper, statsforetak, helseforetak og særlovselskaper av ulik art. Utbetalinger og innbetalinger mellom disse selskapene og statskassen bevilges imidlertid over statsbudsjettet, for eksempel kapitalinnskudd fra staten og innbetaling av utbytte til staten.

For statsbankene er det ulike ordninger. Noen føres opp med bevilgninger til driftsutgifter, eventuell rentestøtte og andre tilskudd, samt lånemidler. Andre føres opp uten bevilgning til driftsutgifter. På statsbudsjettets inntektsside føres tilbakebetaling av lånemidler og renter av lånene fra staten.

Når staten oppretter fond, blir fondenes regnskap for brutto inntekter og utgifter ført som særregnskap utenfor statsregnskapet. Utbetalinger og innbetalinger mellom fondene og statskassen bevilges over statsbudsjettet. Det vises til Direktoratet for forvaltning og økonomistyrings (DFØ) veiledning om regnskapsføring av fond.7

Kravet til realistisk budsjettering

Etter bevilgningsreglementet § 3 annet ledd annet punktum skal bevilgningene være «basert på realistiske anslag over utgiftene og inntektene». Kravet til realistisk budsjettering er en viktig del av fullstendighetsprinsippet og gjelder både for utgifts- og inntektsbevilgningene.

For utgiftspostene innebærer kravet til realistisk budsjettering at en tar med alle utgifter som en etter beste skjønn antar det vil være behov for med det forutsatte aktivitetsnivået. Det vil være underbudsjettering når ordinære driftsutgifter eller tilskuddsordninger føres opp med lavere beløp enn erfaringene og prognosene skulle tilsi, dersom det ikke tas sikte på restriktive tiltak som kan bringe utgiftene i samsvar med bevilgningen. For budsjettposter som ikke er regelstyrte, og ikke har stikkordet «overslagsbevilgning», er det Stortingets bevilgning på posten som setter rammer for aktiviteten som posten finansierer.

Det er også i strid med kravet til realistisk budsjettering dersom et departement unnlater å ta med nye tiltak eller økninger som det foreligger bindende vedtak om, fordi det er vanskelig å få plass til utgiftene innenfor de fastsatte budsjettrammene. En kan ikke basere seg på å fremme forslag om tilleggsbevilgning etter at budsjettet er vedtatt. I noen tilfeller kan dette likevel være korrekt fordi saken ikke er ferdig forberedt, men det må da skje i samråd med Finansdepartementet.

Det er heller ikke riktig å føre opp større beløp enn nødvendig for kommende budsjettår. Dette må en særlig være oppmerksom på ved forslag til bygge- og anleggsbevilgninger og tilskuddsbevilgninger. Også for poster som har stikkordet «kan overføres» eller «overslagsbevilgning» gjelder kravet om realistisk budsjettering av hvilke beløp som kommer til utbetaling i budsjettåret. For overførbare bevilgninger må det for øvrig tas hensyn til størrelsen på overførte beløp ved budsjetteringen. Store overførte beløp kan tilsi lavere bevilgning.

I løpet av budsjettåret vil det forekomme endringer i forutsetningene for ulike anslag i budsjettet. Det er likevel kun ved hovedrundene om våren og høsten at det normalt fremmes forslag om endring i bevilgningene på regelstyrte poster i budsjettet begrunnet med oppdaterte anslag. Dersom anslagsendringer selektivt innarbeides i budsjettet utenom hovedrundene, kan det gi et feilaktig bilde av budsjettets stilling. Endringer i budsjettet utenom hovedrundene bør derfor normalt begrenses til budsjettposter hvor det fremmes forslag om diskresjonære endringer, basert på politisk prioritering.

Også for rammestyrte ordninger kan det være behov for å nedjustere bevilgningsbehovet ved hovedrundene om våren og høsten, for eksempel på grunn av forsinkelser i investeringer eller tilskuddsutbetalinger. Dersom det er gitt mulighet for overføring av midler til neste budsjettår ved bruk av stikkordet «kan overføres», kan det være hensiktsmessig å ikke sette ned bevilgningen i nysalderingen hvis det relativt raskt vil være behov for å bruke midlene i neste budsjettår og det ikke vil være praktisk å forutsette at midlene kan gjenbevilges.

For at statsbudsjettets totale utgiftsramme skal være realistisk budsjettert, føres det også etter forslag fra Finansdepartementet opp en sentral reservebevilgning under kap. 2309 Tilfeldige utgifter. Reservebevilgningen står som motpost til tilleggsbevilgninger som Stortinget vedtar i budsjettåret og utgifter som pådras etter samtykke av Kongen og Finansdepartementet, jf. punkt 7.3, og som det er umulig å dekke på annen måte. Reservebevilgningen tar spesielt sikte på å dekke lønns- og inntektsoppgjør, for eksempel merutgifter ved hovedtariffoppgjøret i staten, jordbruksavtale, regulering av grunnbeløpet i folketrygden o.l.

Kravet om realistisk budsjettering gjelder som nevnt også inntekter. Dette innebærer bl.a. at planlagte forhøyelser av gebyrer, takster eller salgspriser skal innarbeides i budsjettet. For virksomheter som forutsettes fullt ut å få dekket sine utgifter av bestemte inntekter, må det påses at inntektene forhøyes i takt med utgiftene. Også for utgifts- og inntektsposter som det er knyttet merinntektsfullmakt til, må det budsjetteres realistisk, slik at eventuelle overskridelser blir lavest mulig.

5.2.2.4 § 3 tredje ledd – kontantprinsippet

Etter bevilgningsreglementet § 3 tredje ledd skal utgifter og inntekter «tas med i budsjettet for det året de antas å bli kontant betalt…». Budsjettforslaget skal derfor bare inneholde de utgiftene som antas å bli kontant utbetalt i budsjettåret og de inntektene som antas å bli kontant innbetalt.

Kontantprinsippet gir et uttrykk for budsjettets aktivitetsvirkning i økonomien og er derfor godt egnet i den finanspolitiske styringen.

Kombinasjonen av ettårsprinsippet og kontantprinsippet fører til at utbetalinger må skje innen utgangen av året dersom en skal kunne benytte bevilgningen for dette året. Ved bruk av statens konsernkontoordning vil det si at bankkontoen må være belastet innen 31. desember. Det er ikke tilstrekkelig at oppdraget er sendt av gårde, jf. at belastning hos bank skjer først etter at betalingsoppdraget er autorisert (se Finansdepartementets bestemmelserom økonomistyring i staten, punkt. 3.7.3.3.). Det er ikke adgang til å forsere normale utbetalingsrutiner ved årsskiftet for å unngå at en restbevilgning faller bort.

Kontantprinsippet skiller seg fra føringsprinsippet for privat sektor der inntekter og utgifter regnskapsføres det året inntektene opptjenes og utgiftene pådras. Dette prinsippet omtales ofte som «periodiseringsprinsippet» eller «regnskapsprinsippet». Forskjellen mellom kontantprinsippet og periodiseringsprinsippet er særlig tydelig for investeringer. Periodiseringsprinsippet innebærer at investeringer aktiveres i balansen og avskrives over investeringens levetid. Etter kontantprinsippet utgiftsføres investeringer i sin helhet når de blir kontant betalt, selv om de har mange års levetid.

Periodiseringsprinsippet og andre regnskapsprinsipper som avviker fra kontantprinsippet, brukes imidlertid i en viss utstrekning også innenfor statsforvaltningen. Det skal blant annet beregnes avskrivninger av de bokførte kapitalgjenstandene for forvaltningsbedriftene og Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten, jf. bevilgningsreglementet § 7 annet ledd. Dette omtales nærmere i punkt 5.6.2.2. Det er også lagt til grunn at renteinntekter i forvaltningsenhetene for statlige utlån (Statens lånekasse for utdanning, Husbanken og boliglånsordningen i Statens pensjonskasse) budsjetteres og regnskapsføres ut fra opptjente renter basert på kalenderåret, jf. Gul bok 2010, kap. 9.4.

Finansdepartementet fastsatte i 2021 at de statlige regnskapsstandardene (SRS) gjøres obligatorisk for alle statlige virksomheter fra 2027, jf. omtale i Gul bok 2022, Prop. 1 S (2021–2022), kap. 8.5 Innføring av felles regnskapsstandarder i statlige virksomheter. Frem til 2027 skal virksomhetene føre sine virksomhetsregnskaper enten etter kontantprinsippet eller etter periodiseringsprinsippet i henhold til SRS, jf. Finansdepartementets bestemmelserom økonomistyring i staten, punkt 3.3.2. Formålene med SRS er blant annet å gi styringsinformasjon som kan bidra til å belyse om virksomheten drives effektivt i forhold til formål og kostnader, og gi en mer fullstendig oversikt over eiendeler og gjeld. Virksomhetene skal fortsatt rapportere til statsregnskapet (bevilgningsregnskapet) etter kontantprinsippet.

Finansdepartementet har for øvrig fastsatt en standard kontoplan for alle statlige virksomheter, obligatorisk fra 2014, jf. Finansdepartementets rundskriv R-102. Standard kontoplan inneholder en inndeling av virksomhetens utgifter/kostnader, inntekter, eiendeler og gjeld gruppert etter art.

Det vises for øvrig til at deler at statens virksomhet er skilt ut som egne rettssubjekter i form av aksjeselskaper, statsforetak, særlovselskaper mv. Slike selskaper driver i stor utstrekning næringsvirksomhet, og benytter samme regnskapsprinsipper som i privat sektor.

5.2.2.5 § 3 fjerde ledd – bruttoprinsippet

Hovedregel

Etter bevilgningsreglementet § 3 fjerde ledd skal utgifter og inntekter føres opp i budsjettet med brutto beløp. Dette prinsippet innebærer at Stortinget bevilger utgifter og inntekter hver for seg selv om de refererer seg til samme virksomhet. Budsjetteknisk er dette gjennomført ved at utgifter og inntekter føres under hver sine kapitler, men med et nummereringssystem som gjør at det er lett å finne sammenhengen, jf. punkt 5.3.2.2.

Bruttoprinsippet sørger for at statsbudsjettet gir et mest mulig utførlig bilde av statlig virksomhet og at en får budsjettmessig vurdering av samtlige utgifter og inntekter.

En konsekvens av bruttoprinsippet er at det som utgangspunkt ikke er tillatt å overskride en utgiftsbevilgning selv om inntektene blir større enn budsjettert, jf. § 5 annet ledd i bevilgningsreglementet. I en viss utstrekning gis likevel adgang til å disponere merinntekter, jf. punkt 7.3.2.4. Bruttoprinsippet innebærer på den annen side at en utgiftsbevilgning ordinært kan disponeres fullt ut, uavhengig av om inntektene innbringer nøyaktig det beløp som er ført opp under virksomhetens inntektskapittel i budsjettet.

I noen tilfeller er det forutsatt at en virksomhet skal finansieres i sin helhet av bestemte inntekter. Da er det størrelsen av de faktiske inntektene som bestemmer hva som det er tillatt å bruke av utgiftsbevilgningen.

Unntak

Det gjelder enkelte unntak fra bruttoprinsippet. De viktigste av disse er:

• Det følger av bevilgningsreglementet § 7 første ledd at netto driftsresultat skal føres opp til bevilgning for statens forvaltningsbedrifter og Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten. Dette er nærmere omtalt i punkt 5.6.2.1.
• Bevilgningsreglementet § 3 fjerde ledd annet punktum gir Kongen fullmakt til å gi bestemmelser om nettobudsjettering i forbindelse med utskifting av utstyr. Ved kongelig resolusjon av 2. desember 2005 er denne fullmakten delegert til Finansdepartementet. I rundskriv (R-110) punkt 2.2 har Finansdepartementet fastsatt regler om nettobudsjettering ved utskifting av utstyr, jf. vedlegg II.
• Det fastsettes også en del fullmakter til å nettobudsjettere i årlige romertallsvedtak som gis i tilknytning til statsbudsjettet, deriblant såkalte forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. Et fellestrekk ved forvaltningsorganer med særskilte fullmakter er at de nettobudsjetteres på en 50-post. I tillegg kan de utstyres med ekstra fullmakter av annen art, for eksempel når det gjelder administrative, faglige eller personalmessige spørsmål. Denne tilknytningsformen har særlig vært benyttet innen forskning og høyere utdanning. Fra 2004 har alle statlige universiteter og høyskoler fått denne tilknytningsformen. Tilknytningsformen brukes imidlertid også for andre typer virksomhet, for eksempel for Forbrukerrådet. Forvaltningsorganer med særskilte fullmakter omfattes av økonomiregelverket for staten, med unntak som nevnt i bestemmelser om økonomistyring i staten, punkt 3.4.4 og 3.5.4. Tilpasning av unntakene for disse virksomhetene ble inntil 2015 regulert i Finansdepartementets rundskriv R-106. Det viktigste er at virksomhetenes brutto inntekter og utgifter regnskapsføres i virksomhetenes regnskap, ikke i statsregnskapet. Fagdepartementene skal i Prop. 1 S om statsbudsjettet for kommende år presentere et sett standardiserte nøkkeltall for de nettobudsjetterte forvaltningsorganene med særskilte fullmakter, bl.a. oversikter som også viser deres brutto utgifter og inntekter . Videre fastsatte Finansdepartementet i 2015 at de nettobudsjetterte forvaltningsorganene fra 2016 skal rapportere månedlig resultat- og balansetall, herunder inntekter og kostnader etter standard kontoplan, som blir presentert i portalen «statsregnskapet.no», jf. bestemmelser om økonomistyring i staten, punkt 3.5.4.

I enkelte tilfeller kan det oppstå spørsmål om en utbetaling egentlig bør betraktes som en inntektsreduksjon og dermed utgiftsføres på vedkommende inntektspost. Tilsvarende kan det spørres om en innbetaling må anses som en utgiftsreduksjon og således inntektsføres på vedkommende utgiftspost. Det er blant annet tatt inn bestemmelser i Finansdepartementets rundskriv R-101, punkt 4.4.1 om at innbetaling på postene 01-29 som vedrører refusjon av utlegg eller utgiftsdeling8, skal nettoføres, det vil si føres mot utgiften som ble bokført ved utbetalingen. Det samme gjelder tilbakebetaling av tilskudd. Det skal videre ikke regnes som inntekt når et feilaktig utbetalt beløp betales tilbake fordi en for eksempel ikke har fått de avtalte varene eller p.g.a. dobbeltfakturering. Tilbakebetalingen skal posteres som fradrag på den utgiftsposten hvor det ble utbetalt for mye. Kan et feilaktig utbetalt beløp ikke innbetales og posteres i samme år som feilen oppsto, skal tilbakebetalingen inntektsføres på kapittel 5309 Tilfeldige inntekter neste år. For bevilgninger med stikkordet «kan overføres» kan tilbakebetalingen føres til fradrag på vedkommende utgiftsbevilgning når den skjer i bevilgningsåret eller de to følgende år, altså i det tidsrom bevilgningen er overførbar. Tilbakebetaling av bagatellmessige beløp kan imidlertid føres til fradrag på vedkommende utgiftspost i det år beløpet blir tilbakebetalt uansett hvilket år tilbakebetalingen gjelder.

5.3 Bevilgningsreglementet § 4 Statsbudsjettets inndeling

5.3.1 Paragrafens ordlyd

Paragrafen lyder:

5.3.2 Kommentarer til § 4

5.3.2.1 § 4 første ledd – hovedinndelingen av budsjettet

Grunnelementene i inndelingen av statsbudsjettet er kapitlene og postene. Dette slås fast i bevilgningsreglementet § 4 første ledd. Paragrafens annet ledd gir nærmere bestemmelser om kapittelinndelingen, mens tredje, fjerde og femte ledd inneholder bestemmelser om inndelingen av utgiftspostene og inntektspostene.

5.3.2.2 § 4 annet ledd – kapittelinndelingen

Prinsippene for kapittelinndelingen

Etter bevilgningsreglementet § 4 annet ledd skal hvert kapittel inneholde en eller flere utgifts- eller inntektsposter som gjelder samme formål. Bestemmelsen forutsetter videre at bevilgningene under ett kapittel så langt mulig bare bør disponeres av en virksomhet eller en likeartet gruppe virksomheter.

Som følge av bruttoprinsippet føres utgifter og inntekter under hver sine kapitler.

Da mange formål vil kunne underinndeles og det ofte vil finnes flere likeartede virksomheter innenfor en etat, er det et skjønnsspørsmål hvor spesifisert kapittelinndelingen bør være. Færre kapitler gir økte budsjettfullmakter for forvaltningen i og med at utgiftspostene under kapitlene dermed blir større og gir økt rom for interne omrokeringer, mens flere kapitler har motsatt konsekvens. Et sentralt hensyn ved vurderingen av kapittelinndelingen vil derfor være hvilke budsjettfullmakter det er hensiktsmessig å gi forvaltningen på vedkommende område.

Standard for kapittelnummereringen

Utgifts- og inntektskapitlene i statsbudsjettet er nummerert. Det benyttes en fast standard for nummereringen. Kapittelserien 1–2999 gjelder utgifter, og serien 3001–5999 gjelder inntekter. Et inntektskapittel som hører sammen med et bestemt utgiftskapittel, blir nummerert ved å legge 3000 til utgiftskapitlets nummer.

For øvrig følger nummereringen av kapitlene hovedsakelig et administrativt mønster slik at hvert departement har sine utgifter og inntekter innenfor en nummerserie på 100. På utgiftssiden er det en særskilt nummerserie for statsbankene, statens forvaltningsbedrifter og folketrygdens utgifter, selv om de administrativt hører under ulike departementer.

Ellers er det særskilte kapitler for ymse utgifter og for salderingsposter som Finansdepartementet benytter. På inntektssiden er det særskilte nummerserier for kapitalinntekter av statens forvaltningsbedrifter, skatter og avgifter, renter og utbytte og statslånemidler. Det er en egen gruppe for ymse inntekter, hvorav kap. 5309 Tilfeldige inntekter, benyttes av statlige virksomheter til inntekter som ikke hører hjemme på virksomhetens inntektskapittel.

Nummereringen av kapitler kan bli forandret når det vedtas omstrukturering av departementene. De fleste departementene har imidlertid beholdt samme nummerserie i en årrekke.

I saldert budsjett for 2023 ble det brukt følgende kapittelinndeling:

Eventuell endring i gjeldende kapittelinndeling må drøftes mellom Finansdepartementet og vedkommende fagdepartement under utarbeidelse av rammefordelingsforslaget, jf. punkt 2.2.4.2.

5.3.2.3 § 4 tredje, fjerde og femte ledd – postinndelingen

Bevilgningsreglementet § 4 tredje og fjerde ledd fastsetter at utgifts- og inntektspostene i budsjettet skal inndeles i fire korresponderende avdelinger for henholdsvis:

1. statens egne driftsutgifter – salg av varer og tjenester
2. nybygg og anlegg mv. – inntekter i forbindelse med nybygg, anlegg mv.
3. overføringer til andre – overføringer fra andre
4. utlån, statsgjeld mv. – tilbakebetalinger mv.

Etter bevilgningsreglementet § 4 femte ledd kan Kongen gi nærmere bestemmelser om hvilke utgifter og inntekter som faller inn under de enkelte avdelingene. Denne fullmakten er delegert til Finansdepartementet ved kongelig resolusjon av 2. desember 2005. Finansdepartementet har gitt nærmere regler om postinndelingen i rundskriv R-101 Statens kontoplan for statsbudsjettet og statsregnskapet.

Budsjettering av nye tiltak som lånetransaksjon

I Gul bok 2023, punkt 8.2 ble prinsipper og praksis for budsjettering av lånetransaksjoner nærmere omtalt. Rammeverket for finanspolitikken trekker et klart skille mellom ordinære utgifter (avdeling 1–3) og lånetransaksjoner (avdeling 4). Ordinære utgifter på statsbudsjettet finansieres med skatte- eller oljeinntekter og slår ut i handlingsrommet i finanspolitikken. Ordinære utgifter veies opp mot hverandre i budsjettprosessen. Lånetransaksjoner er formuesomplasseringer og prinsipielt sett å betrakte som utlån fra statskassen. Lånetransaksjonene finansieres ved at staten tar opp lån.

Etter bevilgningsreglementet § 13 skal kapitalregnskapet gi en oversikt over eiendeler og gjeld og vise sammenhengen med bevilgningsregnskapet. Ifølge bestemmelser om økonomistyring i staten, punkt 3.5.3 skal bevilgninger på 90-poster aktiveres som formuesøkning i kapitalregnskapet. Tilhørende løpende inntekter og utgifter knyttet til formuen, som renter, utbytte og avskrivinger, føres i utgangspunktet som ordinære utgifter og inntekter og inngår i det oljekorrigerte underskuddet.

Normalt må følgende to vilkår være oppfylt for at noe skal kunne budsjetteres som lånetransaksjon og føres på 90-post:

• Tiltaket må gi en forventet avkastning som svarer til risikoen ved plasseringen.
• Avkastningen må være finansiell og stamme fra inntekter i et marked.

Dersom disse forutsetningene ikke er møtt, er hovedregelen at hele beløpet skal føres som en ordinær utgift. Det er likevel etablert praksis at enkelte investeringer kan budsjetteres med en andel som ordinær utgift. Dette gjelder blant annet for investeringsporteføljer der avkastningen forventes å være positiv, men likevel ikke svarer til risikoen ved investeringen. Dersom det kan godtgjøres at en andel av en investering kan budsjetteres som lånetransaksjon er det praksis for å benytte en sjablongmessig fordeling der 35 pst. budsjetteres som ordinær utgift og 65 pst. budsjetteres som lånetransaksjon.

Dersom det vurderes at et tiltak helt eller delvis kan budsjetteres som lånetransaksjon skal ansvarlig departement i budsjettprosessen legge frem et grundig beslutningsgrunnlag som godtgjør at tiltaket er i tråd med forutsetningene for slik budsjettering. Finansdepartementet vil også gjøre en særskilt vurdering av riktig budsjettering opp mot det finanspolitiske rammeverket.

5.4 Bevilgningsreglementet § 5 Bevilgningsvedtak

5.4.1 Paragrafens ordlyd

Paragrafen lyder:

5.4.2 Kommentarer til § 5

5.4.2.1 § 5 første ledd – bevilgningene er knyttet til postene

Etter bevilgningsreglementet § 5 første ledd skal bevilgningsvedtakene knyttes til hver enkelt utgifts- og inntektspost. De fullmakter og pålegg som bevilgningsvedtakene inneholder, knytter seg derfor til de beløpene som er ført opp under de enkelte postene. Hvilke fullmakter og pålegg som følger av bevilgningsvedtakene, omtales nærmere nedenfor i punktene 5.4.2.2 og 5.4.2.3.

5.4.2.2 § 5 annet ledd – bindinger til beløp og formål

Generelt om fullmakter og pålegg som følger av bevilgningsvedtaket

Når Stortinget har bevilget et beløp under en bestemt utgiftspost, gir dette forvaltningen både en fullmakt til og et pålegg om å benytte beløpet til det forutsatte formålet. En inntektsbevilgning innebærer en fullmakt og et pålegg til forvaltningen om å sørge for at inntektene kommer inn i samsvar med forutsetningene for bevilgningen.

For utgiftsbevilgninger er fullmakten og pålegget begrenset oppad til det bevilgede beløpet. Premissene for bruken av en bevilgning kan imidlertid endre seg i løpet av budsjettåret slik at dette får betydning både for fullmakten til og pålegget om å bruke bevilgningen. Det kan for eksempel være bevilget til et bestemt tiltak, men forholdene utvikler seg slik at det ikke lenger har noen hensikt å gjennomføre tiltaket. I et slikt tilfelle vil både fullmakten til og pålegget om å benytte bevilgningen falle bort. Konsekvensen av dette vil i så fall være at bevilgningen ikke skal disponeres. Dette bør på passende måte tas opp med Stortinget. Det kan også oppstå tvil om forutsetningene for bruken av en bevilgning har endret seg slik at det bør få konsekvenser for disponeringen. I reglementet forøkonomistyring i staten § 6 annet ledd er det for stortingsvedtak generelt gitt følgende bestemmelse:

«Dersom forutsetningene for et stortingsvedtak endres, og endringene medfører vesentlig tvil i departementet om at vedtaket kan eller bør gjennomføres, skal departementet forelegge spørsmålet om å endre vedtaket eller forutsetningene for Stortinget.»

For inntektsbevilgninger setter ikke det bevilgede beløpet en grense oppad for fullmakten og pålegget til forvaltningen på samme måte som for utgiftsbevilgninger. Inntektsbevilgninger har ofte karakter av anslag. Enkelte av premissene for anslagene er ikke styrbare for forvaltningen, for eksempel en forutsetning om volumet på en avgiftspliktig omsetning. Forvaltningen har imidlertid plikt til å gjøre det som er mulig for å oppnå de bevilgede inntektene. Det er for eksempel ikke adgang til å justere ned styrbare forutsetninger slik at det fører til en svikt i de budsjetterte inntektene.

Utgiftsbevilgninger – beløpsbegrensning og unntak

Det følger av bevilgningsreglementet § 5 annet ledd, jf. første ledd, at beløpene som er bevilget under en utgiftspost, ikke kan overskrides. Unntak fra dette krever særlig hjemmel. Det finnes imidlertid en del slike unntak. Dels er unntakene hjemlet i bevilgningsreglementet og dels i særskilte vedtak. De viktigste unntakene gjennomgås nedenfor.

Unntak – bevilgningsreglementet § 11 annet og tredje ledd

Bevilgningsreglementet § 11 annet ledd gir Kongen en viss adgang til å overskride gitte bevilgninger. Kongen kan videre gi Finansdepartementet fullmakt til å samtykke i overskridelser i saker som gjelder mindre beløp og som ikke er av prinsipiell natur.

Finansdepartementet har fått slik fullmakt ved kongelig resolusjon av 2. desember 2005. Det redegjøres nærmere for disse bestemmelsene i punktene 7.3.2.2 og 7.3.2.3, jf. også Finansdepartementets rundskriv R-110, punkt 3 (vedlegg II).

Unntak – bevilgningsreglementet § 11 fjerde ledd

Etter bevilgningsreglementet § 11 fjerde ledd kan Kongen gi bestemmelser om overskridelse av:

• driftsbevilgninger mot tilsvarende merinntekter.
• investeringsbevilgninger mot tilsvarende innsparing under driftsbevilgninger under samme budsjettkapittel.
• driftsbevilgninger med inntil fem prosent til investeringsformål mot tilsvarende innsparing i løpet av de tre følgende budsjettår.

I kongelig resolusjon av 2. desember 2005 er Kongens fullmakt delegert til Finansdepartementet. I rundskriv R-110, punktene 2.4–2.6 har Finansdepartementet gitt bestemmelser om fullmakter i henhold til bevilgningsreglementet § 11 fjerde ledd, jf. vedlegg II. Det redegjøres nærmere for bestemmelsene i punkt 7.3.2.4.

Unntak – bevilgningsreglementet § 12

Bevilgningsreglementet inneholder særlige fullmakter til bruk av statsmidler utover gitte bevilgninger i krig og når krig truer og når rikets selvstendighet og sikkerhet er i fare. Bestemmelsen er nærmere omtalt i punkt 7.4.

Unntak – bevilgningsreglementet § 5 annet ledd nr. 1 om stikkordet «overslagsbevilgning»

Når stikkordet «overslagsbevilgning» føyes til en utgiftsbevilgning, gir stikkordet fullmakt til å overskride bevilgningen, jf. bevilgningsreglementet § 5 annet ledd nr. 1. Vilkåret for å bruke stikkordet er at utgiftsbehovet følger av regelverk som Stortinget har fastsatt. Dette innebærer at stikkordet i det alt vesentlige er anvendelig ved tilskudds-, stønads- og lånebevilgninger til kommuner og private som er basert på slikt regelverk. Sykepenger og pensjoner fra folketrygden og tilskudd til privatskoler er typiske eksempler på tilskuddsbevilgninger der stikkordet kan benyttes. Stikkordet benyttes også for enkelte driftsbevilgninger, blant annet for kap. 1633 Nettoordning, statlig betalt merverdiavgift, og kap. 612 Tilskudd til Statens pensjonskasse.

For mange tilskuddsordninger har Stortinget vedtatt generelle regler, men overlatt til departementene å gi utfyllende bestemmelser. Departementene har i slike tilfeller visse muligheter til å påvirke utgiftsnivået. Finansdepartementet har ikke kunnet tilrå bruk av stikkordet dersom utgiftsnivået ikke i det alt vesentlige er bundet av det regelverket Stortinget har vedtatt.

Stikkordet «overslagsbevilgning» gir uansett ikke adgang til å overskride bevilgningen ved å utvide utgiftsgrunnlaget i forhold til de premisser bevilgningen bygger på, f.eks. ved å fastsette standardhevinger eller ved å gjøre nye grupper berettiget til tilskudd. Slike utvidelser krever vedtak i Stortinget normalt som en følge av et forslag fremmet i en proposisjon.

Stikkordet «overslagsbevilgning» opphever ikke plikten til å legge frem forslag for Stortinget om tilleggsbevilgning. Normalt er det imidlertid tidsnok at dette gjøres etter at overskridelsen er et faktum, mens den vanlige regelen er at tilleggsbevilgning må innhentes før merforbruket skjer, jf. punkt 7.3.2.1.

Stikkordet «overslagsbevilgning» bør ikke brukes i kombinasjon med stikkordet «kan overføres». Dersom det er ubrukte midler under overslagsbevilgninger, er det ikke behov for å overføre disse for å styrke neste års budsjett. Overslagsbevilgninger gir tilstrekkelig fleksibilitet ved at de om nødvendig kan overskrides.

Spørsmålet om bruk av stikkordet må tas opp med Finansdepartementet i forbindelse med budsjettforberedelsen.

Unntak – bevilgningsreglementet § 5 annet ledd nr. 2 om stikkordet «kan nyttes under»

Når stikkordet «kan nyttes under» føyes til en utgiftsbevilgning, gir dette hjemmel til å overskride den bevilgningen stikkordet henviser til, mot tilsvarende innsparing under den bevilgningen det henvises fra, jf. bevilgningsreglementet § 5 annet ledd nr. 2. Stikkordet kan føyes til alle typer bevilgninger, men det bør være en nær saklig sammenheng mellom bevilgningene og et særlig behov for økt fleksibilitet. Utgiftspostene behøver ikke være under samme kapittel.

Det er også anledning til gjensidig henvisning mellom to utgiftsbevilgninger, eller at det henvises til flere bevilgninger.

I enkelte tilfeller kombineres stikkordene «kan nyttes under» og «kan overføres». En slik kombinasjon påvirker ikke adgangen til å overføre ubrukte midler under de enkelte bevilgningene, jf. punkt 5.4.2.3. Formålet med stikkordet er å gi hjemmel til å overskride bevilgningen under en budsjettpost mot tilsvarende innsparing under en annen budsjettpost, og ikke for å kunne omdisponere ubrukte midler til en annen budsjettpost for å øke overføringsadgangen.

Spørsmålet om bruk av stikkordet må tas opp med Finansdepartementet i forbindelse med budsjettforberedelsen.

Unntak – særskilt vedtatte overskridelsesfullmakter

Det vedtas årlig i tilknytning til budsjettet en del særskilte fullmakter til å overskride bestemte utgiftsposter. Fullmaktene gis i form av romertallsvedtak. Disse overskridelsesfullmaktene er av noe ulik karakter. De mest alminnelige typene er fullmakter til å:

• overskride mot tilsvarende innsparing under en annen utgiftsbevilgning (omdisponeringsfullmakter).
• overskride mot tilsvarende merinntekter (merinntektsfullmakter).
• overskride uten noen inndekning.

Utgiftsbevilgninger – bindinger til formål

Bevilgningsreglementet § 5 annet ledd uttaler at utgiftsbevilgninger ikke kan brukes til andre formål enn forutsatt av Stortinget. Bevilgningene under de enkelte utgiftspostene må derfor disponeres i samsvar med Stortingets forutsetninger. Hva som er bindende forutsatt av Stortinget, må avgjøres ut fra vanlige juridiske tolkningsprinsipper.

De viktigste forutsetningene går som regel frem av vedtakets ordlyd. Vedtaket gir uttrykkelig beskjed om hvilket beløp Stortinget har bevilget under hver enkelt post. Både postene og kapitlene har en kortfattet tekst som angir bevilgningens formål.

Budsjettproposisjonene inneholder en rekke forklaringer til, og opplysninger om, bevilgningsforslagene. En budsjettproposisjon er utformet med sikte på å gi bred informasjon både overfor Stortinget og offentligheten om hva de ulike bevilgningene hittil er brukt til og hva de forutsettes anvendt til i de kommende år. Ikke alle forklaringer og opplysninger som er gitt i fagproposisjonen, er derfor bindende forutsetninger. Ved vurderingen av hvilke detaljspesifikasjoner som er bindende, må det legges vekt på om opplysningene kan ha vært en avgjørende forutsetning for Stortingets bevilgningsvedtak. Det antas for eksempel at når bevilgningen til en rekke likeartede virksomheter gis under ett budsjettkapittel, kan fagdepartementet fordele totalsummen på en annen måte enn det som er ført opp i fagproposisjonen.

En uttalelse fra en stortingskomite i budsjettinnstillingen er ikke konstitusjonelt bindende, dersom den ikke er fulgt opp med et vedtak i Stortinget. Dette ble generelt fastslått i Innst. S. nr.277 (1976–77) om Stortingets kontroll med forvaltningen. Men komiteuttalelser kan selvsagt ha politisk betydning.

Stortinget treffer sjelden uttrykkelig vedtak om hvordan regjeringen skal disponere en bestemt bevilgning. Vanligere er det at en komite foreslår økning eller reduksjon av et spesialtiltak under en post, og at Stortinget som følge av dette vedtar et høyere eller lavere beløp under posten enn regjeringens forslag. Stortingets endring vil da innebære en bindende forutsetning om hva som skal brukes til dette delformålet. Det kan også bli gjort et romertallsvedtak som uttrykkelig fastslår visse premisser for bruk av bevilgningen.

5.4.2.3 § 5 tredje ledd – bindinger til budsjettår – overførbarhet

Utgangspunkt

Bevilgningsreglementet § 3 første ledd slår fast at budsjettet vedtas for kalenderåret. Dette er det såkalte ettårsprinsippet, jf. punkt 5.2.2.2. En konsekvens av prinsippet er at bevilgninger som ikke blir brukt innen utløpet av vedkommende budsjettår, faller bort og restmidlene går tilbake til statskassen. Bevilgningsreglementet § 5 tredje ledd uttaler i tråd med dette at ubrukte utgiftsbevilgninger ikke kan overføres til etterfølgende budsjettår. Av samme ledd i paragrafen følger imidlertid et par unntak fra denne regelen som det redegjøres for nedenfor.

Unntak for driftsbevilgninger

Etter bevilgningsreglementet § 5 tredje ledd nr. 1 kan ubrukt driftsbevilgning overføres til neste budsjettår med inntil fem prosent av bevilgningen.

I praksis er overføringsadgangen i første rekke aktuell for alle driftsbevilgninger som er budsjettert under post 01 Driftsutgifter og post 21 Spesielle driftsutgifter. Den gjelder imidlertid også for driftsutgifter som unntaksvis er postert under andre postnummer, for eksempel post 22 og post 23. Det forutsettes imidlertid at det må dreie seg om bruttobudsjetterte utgiftsposter. Den nettobudsjetterte post 24 Driftsresultat som benyttes av forvaltningsbedriftene, faller utenfor de spesielle overføringsbestemmelsene for driftsbevilgninger.

Det kan bare overføres ubrukt bevilgning til neste budsjettår. Dersom det under en bestemt budsjettpost bare står overførte midler fra forrige budsjettår, kan ikke disse midlene overføres videre til neste budsjettår.

Videre er overføringsadgangen begrenset til fem prosent av årets bevilgning. Som årets bevilgning regnes den opprinnelige bevilgningen i saldert budsjett for vedkommende år, justert for eventuelle tillegg eller reduksjoner vedtatt av Stortinget i løpet av året for vedkommende post. Det må også tas hensyn til tillegg og reduksjoner som Stortinget har vedtatt for hele statsbudsjettet, og som Kongen eller Finansdepartementet har fordelt etter fullmakt. Tillegg av denne art gis for eksempel i forbindelse med lønnsoppgjørene.

Ubrukt beløp som kan overføres, er i utgangspunktet samlet disponibel bevilgning for budsjettåret fratrukket regnskapsførte utgifter. Samlet disponibel bevilgning utgjøres av overførte ubrukte midler fra året før og årets bevilgning. Det kan videre gjøres tillegg for inntekter som i henhold til merinntektsfullmakt kan benyttes til å overskride vedkommende driftspost. Det skal også tas hensyn til ev. omdisponering fra post 01 til 45. Det skal også tas hensyn til ev. bruk av fullmakt til overskridelse av post 01 og 21 til investeringsformål mot innsparing i de etterfølgende budsjettår.

Ved beregningen av ubrukt beløp kan det derimot ikke tas hensyn til samtykke til overskridelse av en driftsbevilgning som Kongen eller Finansdepartementet har gitt med hjemmel i bevilgningsreglementet § 11 annet og tredje ledd.

Nærmere beskrivelse av regler for beregning av overføring av ubrukt bevilgning til neste budsjettermin fremgår av Finansdepartementets årlige rundskriv som sendes ut i januar når foreløpig regnskap for siste år foreligger.

Unntak for bevilgninger med stikkordet «kan overføres»

Etter bevilgningsreglementet § 5 tredje ledd nr. 2 kan bevilgninger med stikkordet «kan overføres» overføres til de to følgende budsjettårene.

Stikkordet kan ifølge den nevnte bestemmelsen tilføyes ved bevilgninger til «bygg, anlegg, materiell og særskilte tiltak der utbetalingstakten kan være usikker.» Bestemmelsen innebærer at stikkordet kan benyttes ved bevilgninger som er knyttet til investeringsprosjekter eller andre prosjekter der fremdriften, og dermed utbetalingstakten, er usikker. I praksis brukes stikkordet på alle bevilgninger i postgruppen 30-49, dvs. investeringsbevilgningene. Stikkordet kan imidlertid brukes under alle postgrupper forutsatt at bevilgningene går til prosjekter eller andre særskilte tiltak med usikker fremdrift og utbetalingstakt. Dette vil for eksempel ikke sjelden være tilfelle med tilskuddsbevilgninger, særlig i postgruppen 70-89, dvs. tilskudd til private.

Overføring kan som nevnt bare skje til de to følgende budsjettårene. Det legges til grunn at de eldste bevilgningene brukes først. Det følger av dette at maksimalt summen av bevilgningene for de to siste årene under vedkommende post, kan overføres. Er det ubrukte beløpet på grunn av forsinket fremdrift eller utbetalingstakt større enn summen av bevilgningene for de to siste årene, blir det overskytende beløpet inndratt. Dersom et inndratt beløp er nødvendig for å fullføre et prosjekt eller gjennomføre et tilsagn, må det bevilges av Stortinget på nytt. Saken kan imidlertid ordnes ved samtykke til overskridelse ved kongelig resolusjon eller av Finansdepartementet dersom beløpet ikke er stort, jf. punktene 7.3.2.2 og 7.3.2.3. Overskridelsesbeløpet kan ikke regnes med ved eventuell overføring ved neste årsskifte. Derfor har et slikt samtykke bare praktisk betydning dersom bevilgningen brukes opp i sin helhet i vedkommende budsjettår, slik at det blir behov for å overskride.

Ofte vil de overførbare postene omfatte bevilgninger til flere ulike tiltak. Enten posten omfatter ett eller flere tiltak, beregnes det overførbare beløp alltid for posten som helhet i det året samtykket er gitt.

Som omtalt i R-110 punkt 2.5, kan det omdisponeres inntil 5 prosent av driftsbevilgninger til post 45 Større utstyrsanskaffelser og vedlikehold. Dersom det er gjort vedtak om en slik omdisponering, kan det omdisponerte beløp legges til ved beregningen av overførbart beløp under vedkommende post 45. Det må samtidig fratrekkes et tilsvarende beløp under vedkommende driftspost. Adgangen til å ta hensyn til omdisponeringer til post 45 er en særregel. Det er ikke tilsvarende adgang ved andre omdisponeringer, for eksempel omdisponeringer på grunnlag av stikkordet «kan nyttes under».

Bruken av stikkordet «kan overføres» innebærer ikke noe avvik fra kravet til realistisk budsjettering, jf. punkt 5.2.2.3. Selv om bevilgningen er overførbar, skal bevilgningen for det enkelte budsjettår likevel ikke settes høyere enn det som antas å bli faktisk utbetalt for vedkommende år. Når det for eksempel utarbeides et budsjettforslag for et bygg eller anlegg, må sannsynlig fremdrift og utbetalingstakt nøye vurderes slik at det ikke føres opp større eller mindre beløp enn behovet for kontante utbetalinger i budsjettåret. En slik vurdering kan gjøres både ved regjeringens budsjettforslag og om nødvendig i de to budsjettrevisjonene i budsjettåret. Det vil i noen tilfeller likevel ikke være hensiktsmessig å nedjustere denne type bevilgninger, jf. omtale over om realistisk budsjettering i punkt 5.2.2.3 § 3 annet ledd.

Heller ikke for tilskuddsordninger må det føres opp større beløp enn det som sannsynligvis trengs til utbetalinger i kommende år. Dersom tilskuddsmottakere i stor utstrekning må få tilsagn i ett år og utbetaling i neste år, må det på vanlig måte innhentes tilsagnsfullmakt, jf. punkt 5.5.2.1.

Bruk av stikkordet «kan overføres» på tilskuddsposter er ikke ment å erstatte bruk av tilsagnsfullmakt, men skal være et supplement for å begrense usikkerhet om utbetalingstakten.

Spørsmålet om bruk av stikkordet må tas opp med Finansdepartementet i forbindelse med budsjettforberedelsen.

Fremgangsmåten i forbindelse med overføringer

Finansdepartementet sender hvert år ut et rundskriv med retningslinjer for overføring av ubrukte bevilgninger. Fagdepartementene må i den forbindelse dokumentere overfor Finansdepartementet at vilkårene for overføring er oppfylt. Dokumentasjonen skjer i første rekke gjennom å fylle ut et eget skjema med opplysninger av betydning for spørsmålet om overføring.

5.5 Bevilgningsreglementet § 6 Vedtak om forpliktelser for fremtidige budsjettår

5.5.1 Paragrafens ordlyd

Paragrafen lyder:

5.5.2 Kommentarer til § 6

5.5.2.1 § 6 første ledd – hovedregel

Hovedregelen

Bevilgningsreglementet § 6 første ledd inneholder de vilkårene som normalt gjelder for forvaltningens adgang til å inngå avtaler som forplikter staten for fremtidige budsjettår. Vilkårene er:

• Det kreves særlig samtykke fra Stortinget for å pådra staten forpliktelser som først skal dekkes etter utløpet av budsjettåret. Dette er en konsekvens av ettårsprinsippet om at bevilgningene bare gjelder for budsjettåret. Samtykkene gis i praksis i form av såkalte romertallsvedtak i tilknytning til den ordinære behandlingen av neste års budsjett eller i forbindelse med budsjettrevisjoner i løpet av budsjettåret.
• Bevilgningsreglementet § 6 annet ledd gir imidlertid Kongen fullmakt til å samtykke i at det inngås enkelte avtaler om leie og kjøp av tjenester utover budsjettåret, jf. punkt 5.5.2.2. Videre åpner bevilgningsreglementet § 11 femte ledd for at Kongen og Finansdepartementet på visse vilkår mer generelt kan samtykke i avtaler som innebærer forpliktelser for fremtidige budsjettår, jf. punkt 7.3.2.5.
• Samtykkene kan bare gis for det enkelte budsjettår, men forpliktelsene kan forfalle til utbetaling i hvilket som helst fremtidig budsjettår dersom ikke noe annet går frem av vedtaket. Samtykkene faller bort ved utløpet av budsjettåret, og må derfor eventuelt fornyes ved et nytt vedtak dersom en ønsker å pådra nye forpliktelser. Da staten er rettslig forpliktet til å oppfylle de pådratte forpliktelsene, kreves ikke at samtykkene fornyes dersom det ikke er aktuelt å pådra nye forpliktelser.
• Samtykkene skal begrenses oppad til et bestemt beløp. I praksis utformes disse maksimalgrensene teknisk sett på noe ulike vis, jf. nedenfor.

Oversikt over en del praktisk viktige fullmaktstyper

Stortinget gir hvert år en rekke samtykker til å pådra staten forpliktelser for fremtidige budsjettår.

Nedenfor gis en oversikt over en del praktisk viktige fullmakter:

• Bestillingsfullmakter. Ved kjøp av materiell og utstyr er leveringstiden enkelte ganger så lang at levering og betaling vil måtte skje i et senere budsjettår. Bestillingen vil i slike tilfeller pådra staten forpliktelser for fremtidige budsjettår. Det må derfor innhentes såkalte bestillingsfullmakter.
• Investeringsfullmakter. I forbindelse med bygge- og anleggsarbeider, større utstyrsanskaffelser og IKT-investeringer vil det normalt være behov for å inngå avtaler om leveranse av både utstyr, materiell og tjenester som først skal dekkes i fremtidige budsjettår. Slike fullmakter er i sin natur også en bestillingsfullmakt eller tilsagnsfullmakt. For store investeringsprosjekter eller porteføljer av slike kan det også være behov for å be om Stortingets samtykke til oppstart og fastsetting av kostnadsramme som skal gjelde for prosjektperioden over flere år. Det må derfor innhentes såkalte investeringsfullmakter.
• Tilsagnsfullmakter. Tilskudds- eller låneordninger vil i enkelte tilfeller være knyttet til aktiviteter som det tar tid å fullføre, og ofte må mottakeren oppfylle visse vilkår før lånet eller tilskuddet utbetales. Dette kan i sin tur føre til at utbetalingene ikke vil kunne skje før i senere budsjettår. I så fall må det innhentes såkalte tilsagnsfullmakter.
• Garantifullmakter. I de tilfeller det utstedes en statlig garanti som vil kunne innebære at staten må dekke tap i fremtidige budsjettår, må det innhentes såkalte garantifullmakter. I Finansdepartementetsbestemmelser av 12. desember 2003 om økonomistyring istaten, kapittel 8, er det gitt bestemmelser om forvaltning av garantiordninger.

I tillegg til de nevnte mest vanlige fullmaktene, gir Stortinget hvert år også fullmakter for mer spesielle forhold. Eksempler er fullmakter til å forplikte staten i forbindelse med forsikringslignende ordninger og til fortsatt bobehandling i konkurssaker osv.

I Gul bok gis det hvert år en samlet oversikt over forslag til bestillings-, tilsagns- og garantifullmakter som fremmes i sammenheng med budsjettet. Bevilgningsreglementet § 13 fjerde ledd nr. 2 bestemmer for øvrig at statsregnskapet skal inneholde oversikter over de nevnte fullmaktene og hvilke forpliktelser som er pådratt i henhold til disse, jf. punkt 8.2.2.4.

Særlig om fastsettelsen av fullmaktsbeløpet

Som nevnt ovenfor, krever bevilgningsreglementet § 6 første ledd at Stortingets samtykker til å pådra staten forpliktelser for fremtidige budsjettår, skal begrenses oppad til et bestemt beløp. Den praktiske oppfølgingen av dette kravet er til en viss grad noe forskjellig for de ulike fullmaktstypene.

Bestillingsfullmakter, tilsagnsfullmakter og garantifullmakter

Fullmaktsbeløpet skal svare til summen av udekkede forpliktelser ved utløpet av budsjettåret. Det vil her dreie seg dels om nye forpliktelser som er pådratt i løpet av budsjettåret og dels om forpliktelser som eventuelt er pådratt i tidligere år.

Et regneeksempel viser hvordan en bestillingsfullmakt, tilsagnsfullmakt eller garantifullmakt for 2024 kunne ha blitt beregnet i forbindelse med utarbeidelsen av Prop. 1 S:

Etter dette regneeksemplet vil det stå 140 mill. kroner som udekkede forpliktelser ved utløpet av 2024. Fullmaktsbeløpet må følgelig settes til 140 mill. kroner. Det tas utgangspunkt i faktisk udekkede forpliktelser ved utgangen av 2022, to år før budsjettåret. Udekkede forpliktelser ved utgangen av budsjettåret 2024, som inngår i regjeringens budsjettforslag for budsjettåret, må planlegges og beregnes forventningsrett for gjennomføring av nye forpliktelser og dekning/frafall av forpliktelser i både 2024 og 2023. «Nye forpliktelser» omfatter pådratte utgifter til utbetaling etter vedkommende budsjettår. «Dekning» omfatter utbetaling fra bevilgning i vedkommende budsjettår til honorering av tidligere forpliktelser. «Annet frafall» av gamle forpliktelser kan for eksempel skje ved at tiltaket avvikles, nedskaleres eller sluttføres til lavere kostnad enn planlagt. Dersom det skjer store bevegelser i disse tallene gjennom budsjettåret, for eksempel på grunn av forsinkelser, bør fullmakten oppdateres ved en av budsjettrevisjonene i budsjettåret.

Investeringsfullmakter

For bygg, anlegg og andre investeringer fastsettes fullmaktsbeløpet noe annerledes enn for bestillings-, tilsagns- og garantifullmakter. I forbindelse med startbevilgning til et investeringsprosjekt skal det samtidig vedtas en kostnadsramme for prosjektet. Det bes normalt også om fullmakt til å justere beløpet for pris- og valutakursendringer i kommende budsjettår. Den vedtatte kostnadsrammen gir fullmakt til å slutte kontrakter om leveranser av materiell, tjenester osv. opp til det fastsatte beløpet i budsjettåret eller frem til investeringsprosjektet er sluttført, også for leveranser der betalingen først skal skje i fremtidige budsjettår. Det vises for øvrig til Finansdepartementets rundskriv R-108 for prosjekter med anslått samlet kostnadsramme over fastsatt terskelverdi i statens prosjektmodell.

Som utgangspunkt skal det vedtas en kostnadsramme for hvert enkelt investeringsprosjekt. For virksomheter som forvalter et stort antall mindre enkeltprosjekter, finnes eksempler på at det fastsettes en felles kostnadsramme for flere prosjekter. Dette gir i så fall vedkommende virksomhet muligheter til å omdisponere mellom prosjektene innenfor rammen.

Andre fullmakter

For andre fullmakter bør maksimalgrensen så langt det passer fastsettes på samme måte som for bestillings-, tilsagns- og garantifullmakter. Dette innebærer at fullmaktsbeløpet skal svare til summen av udekkede forpliktelser ved utløpet av budsjettåret.

Bevilgningsmessig oppfølging

Under forberedelsen av hvert års forslag til statsbudsjett må de departementer som disponerer fullmakter til å pådra staten forpliktelser for fremtidige budsjettår, sørge for å prioritere de betalinger som forfaller i vedkommende budsjettår innenfor den budsjettrammen som regjeringen fastsetter. Det gis ikke noe spesielt påslag på budsjettrammen på grunn av slike forpliktelser. Dette gjelder likevel ikke for investeringsfullmakter i enkeltprosjekter hvor det konsekvensjusteres i tråd med rasjonell fremdrift i prosjektet, jf. punkt 2.2.4.2.

5.5.2.2 § 6 annet ledd – unntak for leieavtaler og avtaler om kjøp av tjenester utover budsjettåret

Bevilgningsreglementet § 6 annet ledd gir Kongen fullmakt til å gi bestemmelser om adgang til å inngå leieavtaler og avtaler om kjøp av tjenester utover budsjettåret. Vilkåret for å bruke fullmakten er at avtalene må gjelde den ordinære driften av statlige virksomheter, og utgiftene i forbindelse med avtalene må kunne dekkes innenfor et uendret bevilgningsnivå på vedkommende budsjettpost i hele avtaleperioden. Bakgrunnen for bestemmelsen er at det vil være upraktisk å innhente samtykke fra Stortinget for et stort antall kurante avtaler som er nødvendige for å kunne holde i gang den ordinære driften i statlige virksomheter. Kongens fullmakt ble delegert til Finansdepartementet ved kongelig resolusjon av 2. desember 2005. Finansdepartementet har gitt nærmere bestemmelser om departementenes adgang til å inngå slike driftsavtaler det her er tale om, jf. Finansdepartementets rundskriv R-110, punkt 2.3, se vedlegg II.

5.6 Bevilgningsreglementet § 7
Særregler for statens forvaltningsbedrifter og Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten

5.6.1 Paragrafens ordlyd

Paragrafen lyder:

5.6.2 Kommentarer til § 7

5.6.2.1 § 7 første ledd – nettobudsjettering

Nettoføring av driftsresultatet

Etter bevilgningsreglementet § 7 første ledd skal netto driftsresultat føres opp til bevilgning for statens forvaltningsbedrifter og Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten.

Dette er et unntak fra hovedregelen om bruttoføring av statsbudsjettets utgifter og inntekter, jf. bevilgningsreglementet § 3 fjerde ledd og kommentarene til bestemmelsen i punkt 5.2.2.5.

Bevilgningsreglementet § 7 første ledd gjelder for statens forvaltningsbedrifter og Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten. I statsbudsjettet for 2022 er det ført opp følgende forvaltningsbedrifter:

• Statsbygg
• Eksportfinansiering Norge (Eksfin)9
• Statens pensjonskasse

I tillegg kommer SDØE som budsjetteknisk håndteres som forvaltningsbedrift, jf. budsjettkapittel 5440, post 24 Driftsresultat.

Det er bare driftsutgiftene og driftsinntektene til de nevnte virksomhetene som skal nettoføres. For alle andre utgifter og inntekter gjelder bruttoprinsippet. Investeringsutgifter skal for eksempel på vanlig vis føres brutto.

I vedlegg III til budsjettveilederen er det gitt nærmere veiledning om nettoføring av driftsresultatet i forvaltningsbedrifter.

5.6.2.2 § 7 annet ledd – avskrivninger og renter

Avskrivninger

Etter bevilgningsreglementet § 7 annet ledd skal driftsresultatet inneholde avskrivninger av bokførte kapitalgjenstander. Dette gjelder både for forvaltningsbedriftene og Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten.

Avskrivninger er kalkulatoriske størrelser. Bruk av avskrivninger i statsbudsjettet innebærer derfor et unntak fra kontantprinsippet, jf. bevilgningsreglementet § 3 tredje ledd og kommentarene til denne bestemmelsen i punkt 5.2.2.4.

I vedlegg III til budsjettveilederen er det gitt nærmere veiledning om føring av avskriving og renter i forvaltningsbedrifter.

6 Kommentarer til bevilgningsreglementet kapittel 3 – Kongens forslag til statsbudsjett

6.1 Kapitlets innhold

Bevilgningsreglementet kapittel 3 Kongens forslag til statsbudsjett, inneholder følgende bestemmelser:

• § 8 Frister for Kongens forslag til statsbudsjett
• § 9 Redegjørelse for bevilgningsforslagene

Bevilgningsreglementet inneholder bare prosedyrebestemmelser rettet mot regjeringens budsjettforberedelse, og bare for den delen som direkte gjelder forholdet til Stortinget. Bestemmelsene om Stortingets egen budsjettbehandling finnes i Stortingets forretningsorden.

Paragrafene kommenteres nedenfor i punktene 6.2–6.3.

Det vises for øvrig til punkt 2.2 der det redegjøres for regjeringens utarbeidelse av forslag til statsbudsjett.

6.2 Bevilgningsreglementet § 8 Frister for Kongens forslag til statsbudsjett

6.2.1 Paragrafens ordlyd

Paragrafen lyder:

6.2.2 Kommentarer til § 8

6.2.2.1 § 8 første ledd – frist for å fremme Prop. 1 S

Etter bevilgningsreglementet § 8 første ledd skal Kongens forslag til statsbudsjett legges frem for Stortinget innen seks dager etter Stortingets åpning.

Budsjettforslaget fremmes i praksis i Prop. 1 S for vedkommende år. Prop. 1 S består av «Gul bok» som inneholder selve det formelle forslaget til budsjett, samt fagproposisjonene (vedleggene til Gul bok) som beskriver forslagene nærmere. Det vises til punkt 2.2.5 som gir en omtale av de ulike dokumentene som legges frem i forbindelse med Kongens forslag til statsbudsjett. I publikasjonen «Om Kongen i statsråd» punkt 13.2.8 er det for øvrig tatt inn retningslinjer fra Statsministerens kontor om utforming av budsjettproposisjonene.

6.2.2.2 § 8 annet ledd – frist for å fremme tilleggsnummer til Prop. 1 S

Etter at Prop. 1 S er lagt frem, er det normalt behov for å fremme en del forslag om endringer i det opprinnelige budsjettforslaget. Slike forslag fremmes som Prop. 1 S Tillegg x. Etter Stortingets forretningsorden§ 43 tredje ledd, skal Stortingets finanskomite senest 20. november avgi innstilling (Innst. 2 S) om nasjonalbudsjettet og statsbudsjettet, med forslag til rammevedtak for bevilgningene, jf. punkt 2.3.4.1. Tilleggforslagene fra regjeringen må derfor fremmes så tidlig at de kan behandles av finanskomiteen før den skal avgi sin innstilling. Bevilgningsreglementet § 8 annet ledd fastsetter derfor fristen for å fremme tilleggsnummer til 10. november. Videre forutsetter reglementet at det innen samme frist fremmes forslag om hvilke endringer som tilleggsforslagene gjør nødvendige for budsjettforslagets saldering.

Det samme gjelder for øvrig andre proposisjoner som er direkte relatert til budsjettforslaget, jf. retningslinjer gitt av Statsministerens kontor som er tatt inn i publikasjonen «Om Kongen i statsråd» punkt 13.2.8.

6.3 Bevilgningsreglementet § 9 Redegjørelse for budsjettforslagene

6.3.1 Paragrafens ordlyd

Paragrafen lyder:

6.3.2 Kommentarer til § 9

6.3.2.1 § 9 første ledd – det generelle kravet til redegjørelse for bevilgningsforslagene

Bevilgningsreglementet § 9 første ledd stiller et generelt krav til redegjørelse for bevilgningsforslagenes innhold og begrunnelse. I hovedsak gis redegjørelsene for de enkelte bevilgningsforslagene i fagproposisjonene.

Reglementet stiller ikke bestemte krav til formen på og omfanget av redegjørelsene. Det følger imidlertid av reglementets krav at redegjørelsen i proposisjonen i seg selv må være tilstrekkelig til å forstå hva forslaget går ut på og hva som er begrunnelsen for det. Hva som er tilstrekkelig, vil måtte avhenge av en praktisk vurdering i forhold til det enkelte bevilgningsforslaget. Momenter av betydning for vurderingen vil bl.a. være størrelsen på bevilgningen, kompleksiteten av forslaget eller hvorvidt det er en ny eller videreført ordning. For nye ordninger eller tiltak bør det normalt gis en beskrivelse av hvilke problemer som skal avbøtes og positive og negative virkninger av tiltaket. Ulike alternativer som er vurdert og en nærmere begrunnelse for det valgte alternativet bør gis.

For tilskudds- og stønadsordninger skal departementet presentere hovedelementene i ordningen for Stortinget: mål og målgruppe, kriterier for måloppnåelse, tildelingskriterier, opplegg for oppfølging og kontroll og evaluering, jf. kap. 6 i bestemmelser om økonomistyring i staten.

Finansdepartementet gir for øvrig årlige retningslinjer om hvordan bevilgningsforslagene i fagproposisjonene skal fremstilles og begrunnes.

Redegjørelsene i fagproposisjonene må for øvrig legge til grunn at det er regjeringen som helhet som er ansvarlig for de samlede forslagene i budsjettproposisjonen. Fagproposisjonene må bare begrunne forslagene i samsvar med regjeringens forutsetninger. Det må heller ikke omtales planer eller satsinger ut over budsjettets rammer uten at dette er klarert av regjeringen. Proposisjonene bør videre unngå lange sitater av fagetatenes budsjettforslag og begrunnelser. I den utstrekning underliggende virksomheters forslag skal gjøres kjent for vedkommende fagkomité i Stortinget, bør det skje ved oversendelse av disse forslagene som utrykte vedlegg til proposisjonen.

Det vises også til omtale av regjeringens opplysningsplikt i heftet «Regjeringens forhold til Stortinget», kap. 9.

Det har for øvrig vært reist spørsmål om den konstitusjonelle betydningen av utrykte vedlegg. Spørsmålet er vurdert av Stortingets presidentskap som i brev av 17. juni 1993 til Stortingets komiteer, Riksrevisjonen og Statsministerens kontor, bl.a. uttalte at utrykte vedlegg til proposisjoner og meldinger generelt sett ikke kan regnes som en del av det konstitusjonelle saksfremlegget. Opplysninger gitt i utrykte vedlegg får bare konstitusjonell betydning dersom det konstitusjonelle dokumentet (proposisjon eller melding) inneholder både en uttrykkelig omtale av de relevante opplysninger i vedlegget og en henvisning til vedlegget, jf. redegjørelse som er gitt i publikasjonen «Om Kongen i statsråd» punkt 13.2.4.

6.3.2.2 § 9 annet ledd – særlig om resultatbeskrivelse og resultatrapportering

Bevilgningsreglementet § 9 annet ledd inneholder et særlig krav om at det i tilknytning til bevilgningsforslagene må beskrives hvilke resultater som tilsiktes oppnådd. Videre skal det gis opplysninger om oppnådde resultater for siste regnskapsår sammen med annen regnskapsinformasjon av betydning for vurdering av bevilgningsforslagene for neste budsjettår. Dette kravet har sammenheng med at mål- og resultatstyring er et grunnleggende styringsprinsipp i staten. Det er derfor viktig at det i tilknytning til budsjettforslagene redegjøres både for tilsiktede resultater og resultater av tidligere innsats.

Formen på, og omfanget av resultatbeskrivelsen, vil måtte avhenge av karakteren av bevilgningene. Generelt gjelder at beskrivelsen bør være på et mer overordnet nivå i forhold til Stortinget enn tilsvarende beskrivelse i departementenes tildelingsbrev og i andre styringsdokumenter internt i forvaltningen. Videre er det viktig at resultatrapporteringen klart refererer seg til de resultatkrav som tidligere er presentert for Stortinget, slik at det er mulig å få et reelt bilde av resultatoppnåelsen.

7 Kommentarer til bevilgningsreglementet kapittel 4 – Gjennomføring av statsbudsjettet

7.1 Kapitlets innhold

Bevilgningsreglementet kapittel 4 Gjennomføring av statsbudsjettet, inneholder følgende bestemmelser:

• § 10 Disponering av gitte bevilgninger
• § 11 Budsjettendringer i løpet av budsjettåret
• § 12 Nødsfullmakter

Paragrafene kommenteres nedenfor i punktene 7.2-7.4.

7.2 Bevilgningsreglementet § 10 Disponering av gitte bevilgninger

7.2.1 Paragrafens ordlyd

Paragrafen lyder:

7.2.2 Kommentarer til § 10

7.2.2.1 § 10 første ledd – hovedregel om disponering

Bevilgningsreglementets krav

Bevilgningsreglementet § 10 første ledd inneholder et generelt krav til disponeringen av utgiftsbevilgninger. Etter denne bestemmelsen skal utgiftsbevilgningene disponeres i samsvar med § 5 og på en slik måte at ressursbruk og virkemidler er effektive i forhold til de forutsatte resultater. Bestemmelsen krever således at disponeringen må være i samsvar med de formelle rammene som knytter seg til bevilgningsvedtaket, samtidig som det kreves at bevilgningene brukes effektivt.

Når det gjelder de formelle rammene som knytter seg til bevilgningsvedtaket, vises til punkt 5.4.

Effektivitetskravet gjelder både formåls- og kostnadseffektivitet. Kravene vil i praksis måtte tilpasses karakteren av de ulike bevilgningene. For bevilgninger til drift av statlig virksomhet bør det for eksempel stilles strenge krav både til kostnadseffektivitet og formålseffektivitet. På den annen side vil det eksempelvis ikke kunne stilles samme krav til kostnadseffektivitet for tilskudd til en kunstnerisk aktivitet, men kravet til formålseffektivitet vil være sentralt også her.

Administrative bestemmelser om økonomistyring

Det er fastsatt en rekke administrative regelverk som har betydning for økonomistyringen i staten. Dels er disse generelle og dels gjelder de for bestemte saksområder, for eksempel for forvaltningen av lønnsbevilgninger og forvaltningen av statens eiendom. Nedenfor gis korte kommentarer til økonomiregelverket.

Økonomiregelverket - økonomireglementet og Finansdepartementets utfyllende bestemmelser om økonomistyring i staten

Stortingets vedtak om statsbudsjettet er rettet til det enkelte departement. Verken statlige virksomheter eller andre kan disponere bevilgede beløp uten at de er stilt til disposisjon av det departementet som bevilgningen hører under i statsbudsjettet.

Hvordan departementene skal disponere bevilgningene og føre kontroll med andres disposisjoner, fremgår av reglement for økonomistyring i staten fastsatt ved kronprinsregentens resolusjon av 12. desember 2003. Finansdepartementet har samme dato fastsatt utfyllende bestemmelser til reglementet. Begge regelsett (som til sammen kalles «økonomiregelverket») trådte i kraft 1. januar 2004. Regelverket, som senere har blitt endret i flere omganger, inneholder bl.a. en rekke bestemmelser som gjelder disponering av gitte bevilgninger, slik som bestemmelser om planlegging, gjennomføring, kontroll og evaluering. Enkelte utfyllende bestemmelser til økonomiregelverket er for øvrig gitt i Finansdepartementets rundskriv – regjeringen.no.

Avkall på statlige krav

Ettergivelse av statlige krav forutsetter som utgangspunkt Stortingets samtykke. Dette gjelder for eksempel avkall på statlige krav (offentligrettslige, kontraktsrettslige eller erstatningsrettslige), innrømmelser i kontraktsforhold mv. I saker av mindre betydning kan også Kongen og Finansdepartementet gi samtykke. Slike saker skal departementene alltid forelegge Finansdepartementet, som tar standpunkt til om saken kan avgjøres av Finans departementet selv, eller om den må avgjøres av Kongen eller Stortinget.

Gaver til staten

Et fagdepartement kan motta mindre gaver på statens vegne når gavene ikke medfører bevilgningsmessige konsekvenser og det ellers er ubetenkelig. Øvrige saker om mottak av gaver skal forelegges Finansdepartementet. Finansdepartementet tar standpunkt til om saken kan avgjøres av dette departement selv, eller om den må legges frem for Kongen eller Stortinget. I enkelte tilfeller vil det være nødvendig å innhente Stortingets samtykke, fordi gaven direkte eller indirekte vil medføre at staten får utgifter som den ellers ikke ville ha hatt. Hvis det er en stor gave, bør den forelegges Stortinget selv om den i første omgang ikke medfører utgifter eller forpliktelser for staten. For mottak av testamentert arv gjelder samme regler som for gaver.

7.2.2.2 § 10 annet ledd – sikring av kontrolladgang

En nødvendig forutsetning for å kunne forvalte statlige midler på en forsvarlig måte, er at det føres kontroll med bruken av midlene. Dette gjelder både bevilgninger som brukes av statsforvaltningen selv til drift og investeringer og tilskudd og lån til mottakere utenfor staten.

Statsforvaltningen har bare adgang til å føre kontroll med kommuner og private når det er gitt særlig hjemmel til dette. Når det gis tilskudd eller lån til kommuner og private er det derfor nødvendig å ta forbehold om adgang til å kontrollere at midlene benyttes etter forutsetningene. Bevilgningsreglementet § 10 annet ledd gir forvaltningen et pålegg om å ta forbehold om adgang til slik kontroll.

I samsvar med dette forutsetter reglement for økonomistyring i staten § 15 at tilskuddsforvaltere skal kontrollere at tilskuddsmottakere oppfyller de vilkårene som er stilt for tilskuddet. § 16 i samme reglement har bestemmelser om evaluering av tilskuddsordninger. Kapitlene 6 og 7 i bestemmelser om økonomistyring i staten inneholder for øvrig utførlige bestemmelser om forvaltning av tilskudds- og stønadsordninger, bl.a. om kontroll.

Riksrevisjonen har en egen lovhjemmel til å føre kontroll med tilskuddsmottakere. Etter § 12 tredje ledd i lov av 7. mai 2004 omRiksrevisjonen, kan revisjonen kreve innsyn hos tilskuddsmottakere for å kontrollere at tilskuddet benyttes etter forutsetningene.

7.3 Bevilgningsreglementet § 11 Budsjettendringer i løpet av budsjettåret

7.3.1 Paragrafens ordlyd

Paragrafen lyder:

7.3.2 Kommentarer til § 11

7.3.2.1 § 11 første ledd – de generelle vilkårene for budsjettendringer

Utgangspunkt

Etter bevilgningsreglementet § 5 annet ledd kan bevilgninger ikke overskrides uten at det foreligger særlig hjemmel for dette, jf. punkt 5.4.2.2.

Forvaltningen har som utgangspunkt plikt til å disponere de bevilgningene Stortinget har vedtatt i saldert budsjett slik at de holder ut budsjettåret. Det kan likevel i løpet av budsjettåret oppstå behov for mer midler enn det som er bevilget til et formål eller til et formål som det på forhånd ikke er bevilget noe til. Etter bevilgningsreglementet § 11 første ledd kan det i slike tilfeller på visse vilkår tilføres ekstra midler gjennom tilleggsbevilgning av Stortinget eller ved samtykke fra Kongen eller Finansdepartementet, jf. bevilgningsreglementet § 11 annet og tredje ledd.

For både tilleggsbevilgninger og samtykker gjelder imidlertid følgende kumulative krav:

• Tilleggsutgiften må være «uforutsett».
• Tilleggsutgiften må være «nødvendig».
• Tilleggsutgiften må ikke pådras før det er gitt hjemmel til dette ved en tilleggsbevilgning eller samtykke.

Kravet om at utgiften må være uforutsett

I prinsippet følger dette allerede av kravet om realistisk budsjettering i bevilgningsreglementet § 3 annet ledd. Det salderte budsjettet skal dekke alle utgifter som det er mulig å forutse når budsjettet vedtas og som i tillegg er høyt nok prioritert til å komme med i budsjettet. Bevilgningsreglementets adgang til å endre budsjettet gjennom tilleggsbevilgninger og samtykker skal ikke brukes til å fremme forslag om å dekke utgiftsbehov som var kjent på bevilgningstidspunktet, men som var for lavt prioritert til å komme med i det ordinære budsjettet for vedkommende år. Typiske eksempler på uforutsette utgifter er utgifter i forbindelse med brann, maskinelle sammenbrudd, naturkatastrofer m.v.

Kravet om at utgiften må være nødvendig

Kravet om at utgiften må være «nødvendig», bygger på forutsetningen om forvaltningens plikt til å disponere slik at det ikke blir behov for tillegg til budsjettet i løpet av budsjettåret, jf. ovenfor. Dette stiller krav til planlegging, oppfølging og kontroll av forbruket.

Det er etter dette ikke nok å konstatere at det i og for seg er ønskelig med et tillegg. Forvaltningen har plikt til å vurdere mulighetene for å dekke de uforutsette utgiftene ved omprioriteringer innenfor den aktuelle utgiftsposten eller gjennom bruk av særlige fullmakter, for eksempel merinntektsfullmakter eller omdisponeringsfullmakter. Det må også vurderes om utgiftene kan utsettes eller helt unnlates. Det er altså et krav at det ikke er mulig å dekke tilleggsutgiften på noen måter innenfor den gitte bevilgningen.

Det må ikke pådras utgifter før det er innhentet tilleggsbevilgning eller samtykke

Bevilgningsreglementet § 5 annet ledd og § 11 første ledd, forutsetter at det må sørges for hjemmel ved bevilgning eller samtykke før det settes i verk tiltak som ikke har dekning i gitte bevilgninger. Dette gjelder ikke bare når et tiltak umiddelbart vil føre til overskridelse, men også når det belaster bevilgningen så sterkt at det vil føre til overskridelse på et senere tidspunkt i budsjettåret.

Det er selvfølgelig likevel adgang til å forberede slike saker. Det følger av at planlegging og forberedelse er et normalt ledd i forvaltningens virksomhet. Enkelte forberedende handlinger vil imidlertid faktisk kunne binde Stortingets handlefrihet i betenkelig grad, selv om det tas forbehold om Stortingets samtykke. Som eksempel kan nevnes forhandlinger med interesseorganisasjoner om godtgjørelser og innhenting av tilbud på store leveranser. Dersom det i slike tilfeller ikke foreligger tilsvarende avtaler fra før og Stortinget heller ikke har gitt særskilt fullmakt, må det vurderes om saken er så stor og viktig at det er naturlig å innhente formell fullmakt fra Stortinget før de forberedende handlinger foretas.

Dersom det er tvil om forberedelser eller forhandlinger kan skape bindinger utover beløp som kan ventes stilt til disposisjon, bør saken på forhånd forelegges Finansdepartementet.

Tilleggsbevilgning eller samtykke må gis i løpet av budsjettåret

Tilleggsbevilgninger eller samtykker må gis i løpet av budsjettåret. Dette følger av ettårsprinsippet, jf. § 3 første ledd og punkt 5.2.2.2 foran. Videre må det, som nevnt ovenfor, ikke pådras utgifter før det foreligger hjemmel til dette. Overskridelser i forrige budsjettår kan derfor heller ikke av denne grunn hjemles ved tilleggsbevilgninger eller samtykker som gis neste budsjettår.

Fremgangsmåten i forbindelse med bevilgningsendringer og samtykker

Fremlegg for Finansdepartementet

Finansdepartementet kan innenfor visse grenser samtykke i at det pådras utgifter utover gitt bevilgning, jf. bevilgningsreglementet § 11 tredje ledd. Men også saker som gjelder spørsmål om å fremme proposisjon om bevilgningsendring eller kongelig resolusjon om samtykke fra Kongen til å pådra utgifter utover gitt bevilgning, skal først legges frem for Finansdepartementet.

Finansdepartementet vil i slike saker både vurdere om det reelt er grunnlag for å gi tillegg til budsjettet og i tilfelle hvilken instans som er den rette for å vedta dette. Dersom Finansdepartementet kommer til at det bør gis tillegg, samtykker enten Finansdepartementet til dette selv innenfor sine fullmakter, eller tillater at saken fremmes videre til avgjørelse av Kongen eller Stortinget.

Alle spørsmål om tilleggsbevilgninger må forelegges regjeringen i form av egne regjeringsnotater dersom Finansdepartementet ikke har gitt uttrykkelig samtykke til at dette kan unnlates. Statsministerens kontor har gitt retningslinjer om dette i publikasjonen «Om R-konferanser», punkt 2.6 (utgave fra januar 2022).

Det er for øvrig grunn til å understreke at fagdepartementene har et selvstendig ansvar for å vurdere spørsmålet om hvilken instans som har myndighet til å vedta budsjettendringene. Dette gjelder selv om Finansdepartementet som nevnt også vurderer dette spørsmålet. Dersom en sak avgjøres ved kongelig resolusjon som skulle vært forelagt Stortinget, vil Riksrevisjonen således kunne rette kritikk mot fagdepartementet for dette.

Når saker kan fremmes

I prinsippet kan det fremmes forslag om bevilgningsendringer og samtykker til å overskride budsjettet så snart budsjettet for et bestemt budsjettår er vedtatt, og slike forslag kan legges frem på hvilket som helst tidspunkt i budsjettåret.

For å få en samlet prioritering i forbindelse budsjettendringer, er det fast praksis at slike saker helst skal behandles samlet i regjeringen én gang i vårsesjonen og én gang i høstsesjonen. Vårrunden er for øvrig også forutsatt i Stortingets forretningsorden § 43. Det vises til punktene 2.4.3 og 2.4.4 der det gjøres rede for disse hovedrundene.

Nysalderingen

Etter bevilgningsreglementet § 11 første ledd annet punktum skal endringene i budsjettet oppsummeres mot slutten av budsjettåret i en egen proposisjon om ny saldering av budsjettet. I denne proposisjonen gir Finansdepartementet en oppsummering av alle endringer som Stortinget har vedtatt etter de bevilgningsvedtakene som er inntatt i Blå bok. I tillegg tas med proposisjoner som er fremmet, men ikke ferdigbehandlet av Stortinget. Nysalderingsproposisjonen inneholder en ny vurdering av inntektsanslag for ulike skatter og avgifter, og forslag til ny samlet saldering av det endelige budsjett med ajourførte beløp både på utgifts- og inntektssiden. Verken Finansdepartementet eller Stortinget utarbeider en ny samlet oppstilling etter mønster av Gul bok eller Blå bok. En spesifisert oppstilling over hva Stortinget samlet har bevilget under hvert kapittel og hver post i løpet av året, går frem av statsregnskapet for vedkommende år.

Utformingen av forslag til vedtak

Det er viktig at vedtak om overskridelser og tilleggsbevilgninger utformes klart og entydig. Statsministerens kontor har gitt retningslinjer for utforming av kongelige resolusjoner om overskridelser og av proposisjoner om tilleggsbevilgninger som er tatt inn i publikasjonen «Om Kongen i statsråd», henholdsvis i punkt 13.10 og 13.2.

Den begrepsmessige forskjellen mellom bevilgning og samtykke

Bevilgningsreglementet bruker begrepet «bevilgning» bare om vedtak som treffes av Stortinget. Kongens og Finansdepartementets myndighet er formulert som rett til å samtykke i at «det pådras utgifter uten bevilgningsmessig dekning». Dette omfatter både samtykke til å overskride gitte bevilgninger og samtykke til å pådra utgifter uten at det foreligger noen bevilgning på forhånd.

Et samtykke fra Kongen eller Finansdepartementet til å overskride en bevilgning, forhøyer etter dette ikke selve bevilgningen. Dette viser seg for eksempel dersom det samtykkes til å overskride en overførbar bevilging, dvs. en driftsbevilgning eller en bevilgning med stikkordet «kan overføres». Her er det bare resten av selve bevilgningen som kan overføres, ikke resten av bevilgningen inklusive samtykket til overskridelse.

7.3.2.2 § 11 annet ledd – Kongens fullmakt til å samtykke i at det pådras utgifter utover gitte bevilgninger

Kongens alminnelige fullmakt til å samtykke

Etter bevilgningsreglementet § 11 annet ledd første punktum kan «Kongen i statsråd…på vilkår som nevnt i første ledd, samtykke i at det pådras utgifter uten bevilgningsmessig dekning for inntil ti millioner kroner under den enkelte utgiftspost.» Formuleringen «Kongen i statsråd» innebærer at Kongens fullmakt til å samtykke ikke kan delegeres utover det som følger av § 11 tredje ledd om delegasjon til Finansdepartementet.

De alminnelige vilkårene for budsjettendringer som følger av bevilgningsreglementet § 11 første ledd, må være oppfylt for at det ved kongelig resolusjon skal kunne pådras utgifter uten bevilgningsmessig dekning. Det vises til punkt 7.3.2.1.

Bestemmelsen setter en beløpsmessig grense for Kongens fullmakt på 10 mill. kroner. Dersom det dreier seg om høyere beløp enn dette, må det fremmes forslag til Stortinget om tilleggsbevilgning, dersom tilfellet ikke faller inn under Kongens ekstraordinære fullmakter, jf. nedenfor.

Fullmakten er begrunnet i behovet for å kunne håndtere relativt beskjedne budsjettendringer raskere og lettere enn ved å måtte legge frem proposisjon med etterfølgende stortingsbehandling. Den bør imidlertid ikke brukes mer enn denne begrunnelsen tilsier. Dersom det for eksempel likevel skal fremmes en proposisjon om budsjettendringer, bør denne også ta med forslag som ellers kunne vært avgjort ved kongelig resolusjon. Dette vil for eksempel kunne være aktuelt i forbindelse med de to store årlige rundene med forslag til Stortinget om endringer i budsjettet, jf. punktene 2.4.3 og 2.4.4.

Kongens ekstraordinære fullmakt til å samtykke

Etter bevilgningsreglementet § 11 annet ledd annet og tredje punktum kan Kongen i statsråd samtykke i at det pådras utgifter uten bevilgningsmessig dekning for høyere beløp enn 10 mill. kroner dersom det er uomgjengelig nødvendig å pådra utgifter før Stortinget kan gi tilleggsbevilgning. Videre kreves at det må fremmes forslag om tilleggsbevilgning så snart som mulig etterpå, og at utgiftene må begrenses til det strengt nødvendige inntil Stortinget har vedtatt ny bevilgning.

Fullmakten kan som nevnt bare brukes når det er uomgjengelig nødvendig å pådra utgifter før Stortinget kan gi tilleggsbevilgning. Dette kan for eksempel være situasjonen i forbindelse med brann, ulykker eller andre akutte situasjoner når Stortinget ikke er samlet. Dersom det til tross for en akutt situasjon er mulig å vente på Stortingets bevilgning, kan fullmakten ikke brukes. Det må her tas hensyn til at proposisjoner kan fremmes like raskt som kongelige resolusjoner og at Stortinget har muligheter til å forsere behandlingen i spesielle saker. I enkelte tilfeller kan det også være mulig å vente på Stortingets behandling uten tidstap ved å forberede de nødvendige tiltakene med forbehold om Stortingets samtykke.

Når fullmakten benyttes, skal det fremmes bevilgningsforslag for Stortinget så snart som mulig. Inntil Stortinget har vedtatt forslaget om tilleggsbevilgning, må utgiftene begrenses til det som er strengt nødvendig.

Det er for øvrig redegjort for Kongens fullmakter i Finansdepartementets rundskriv R-110 punkt 3.1, jf. vedlegg II.

Statsministerens kontor har gitt nærmere retningslinjer om bruk av kongelig resolusjon til samtykke til overskridelser av gitte bevilgninger mv., jf. «Om Kongen i statsråd», punkt 13.10.

7.3.2.3 § 11 tredje ledd – Finansdepartementets fullmakt til å samtykke i at det pådras utgifter utover gitte bevilgninger

Etter bevilgningsreglementet § 11 tredje ledd kan Kongen bestemme at Finansdepartementet kan samtykke i at det pådras utgifter uten bevilgningsmessig dekning for saker som gjelder mindre beløp og ikke er av prinsipiell natur.

Ved kongelig resolusjon av 20. juni 2023 er Finansdepartementet gitt fullmakt til å samtykke i at det pådras utgifter uten bevilgningsmessig dekning for inntil 3 mill. kroner under den enkelte utgiftspost når saken ikke er av prinsipiell natur.11 Saker som gjelder høyere beløp eller er av prinsipiell natur, må avgjøres ved kongelig resolusjon eller tilleggsbevilgning. De alminnelige vilkårene for budsjettendringer etter bevilgningsreglementet § 11 første ledd, gjelder også for saker som avgjøres av Finansdepartementet, jf. punkt 7.3.2.1.

Dersom det likevel skal fremmes proposisjon om andre budsjettendringer, bør departementene i denne også ta med forslag som ellers kunne vært avgjort ved samtykke fra Finansdepartementet, jf. tilsvarende synspunkter for bruk av Kongens fullmakt i punkt 7.3.2.2.

Det er for øvrig redegjort for Finansdepartementets fullmakt i Finansdepartementets rundskriv R-110, punkt 3.2, jf. vedlegg II.

7.3.2.4 § 11 fjerde ledd – særlige overskridelsesfullmakter

Etter bevilgningsreglementet § 11 fjerde ledd kan Kongen gi bestemmelser om en del særlige overskridelsesfullmakter.

Det gjelder overskridelse av:

• driftsbevilgninger mot tilsvarende merinntekter, jf. fjerde ledd nr. 1.
• investeringsbevilgninger mot tilsvarende innsparing under driftsbevilgninger under samme budsjettkapittel, jf. fjerde ledd nr. 2.
• driftsbevilgninger med inntil fem prosent til investeringsformål mot tilsvarende innsparing i løpet av de tre følgende budsjettår, jf. fjerde ledd nr. 3.

Ved kongelig resolusjon av 2. desember 2005 er Finansdepartementet gitt fullmakt til å fastsette nærmere bestemmelser om de nevnte overskridelsesfullmaktene. Slike bestemmelser er gitt i Finansdepartementets rundskriv R-110 punktene 2.4-2.6. Rundskrivet er tatt inn i vedlegg II, og det vises dit.

7.3.2.5 § 11 femte ledd – samtykke til å pådra staten forpliktelser for fremtidige budsjettår

Som hovedregel kreves samtykke fra Stortinget for å kunne pådra staten forpliktelser for fremtidige budsjettår, jf. bevilgningsreglementet § 6 første ledd og kommentarene til denne bestemmelsen i punkt 5.5.2.1.

På samme måte som for bevilgninger, kan det i løpet av budsjettåret bli behov for en ny fullmakt eller utvidelse av en tidligere gitt fullmakt. Etter bevilgningsreglementet § 11 femte ledd skal saken i så fall håndteres i samsvar med første, annet og tredje ledd i samme paragraf.

Dette innebærer:

• De generelle vilkårene for budsjettendringer må være til stede, jf. punkt 7.3.2.1:
• Behovet for fullmakten må være uforutsett.
• Fullmakten må være nødvendig.
• Det kan ikke pådras forpliktelser for fremtidige budsjettår før det er innhentet samtykke.
• Fremgangsmåten for å innhente samtykke til å pådra staten forpliktelser for fremtidige budsjettår er den samme som beskrevet i punkt 7.3.2.1 for tilleggsbevilgninger og samtykke til overskridelse av budsjettet.
• Grensene for Kongens og Finansdepartementets fullmakter er de samme som for samtykke til overskridelse av bevilgninger, jf. punktene 7.3.2.2 og 7.3.2.3. Ved kongelig resolusjon av 20. juni 2023 har Finansdepartementet fått fullmakt til å samtykke i at staten pådras forpliktelser utover budsjettåret for utgifter inntil 3 mill. kroner når saken ikke er av prinsipiell natur.

Det er for øvrig redegjort for Kongens og Finansdepartementets fullmakter i Finansdepartementets rundskriv R-110 punkt 3.3, jf. vedlegg II.

7.3.2.6 Oversikt over enkelte særordninger

Refusjoner av enkelte lønnsutgifter som gir grunnlag for nettoføring på post 01 Driftsutgifter og post 21 Spesielle driftsutgifter

I Finansdepartementets rundskriv av R-101 om statens kontoplan for statsbudsjettet og statsregnskapet, punkt 4.4.1, er det gitt en del bestemmelser om enkelte refusjoner som gir virksomhetene fullmakt til å nettoføre på post 01 Driftsutgifter og post 21 Spesielle driftsutgifter med tilsvarende beløp. Dette gjelder refusjoner for:

• arbeidsmarkedstiltak.
• foreldrepenger.
• lærlinger.
• sykepenger.

Merutgifter som følge av lønnsregulering

Når Stortinget har godkjent inngåelse av nye hovedtariffavtaler i staten, gis vanligvis samtidig en tilleggsbevilgning til å dekke merutgiftene under kap. 2315 Lønnsregulering for arbeidstakere i det statlige tariffområdet.

Videre gir Stortinget normalt Finansdepartementet fullmakt til å fordele tilleggsbevilgninger på samtlige lønnsposter (og enkelte tilskuddsposter hvor det er gitt uttrykkelig samtykke til tilsvarende ordning). Disse beløpene anses som bevilgninger og innarbeides i de bevilgningstallene som føres opp i det trykte statsregnskapet for den enkelte post. De blir dermed automatisk medregnet når det eventuelt skal overføres beløp fra et budsjettår til neste under driftsposter.

Selvassurandørprinsippet

Stortinget fastslo ved behandling av St.prp. nr. 54 for 1950 at staten i alminnelighet ikke skal tegne forsikringer i forsikringsselskap for å dekke utgifter ved brann, men selv stå som selvassurandør. Stortinget vedtok 3. juni 1950 å gi Finansdepartementet fullmakt til å avgjøre alle spørsmål om forsikring for statens regning av annen risiko enn brannrisiko. En bestemmelse om at staten står som selvassurandør med mindre annet er bestemt av Finansdepartementet, er tatt inn som § 20 i økonomireglementet.

Selvassurandørprinsippet innebærer at staten som hovedregel håndterer tap og skader når de oppstår. Begrunnelsen er at staten er en stor aktør med bredt diversifisert risiko, samtidig som staten har høy evne til å bære forsikringsrelatert risiko. Kostnadene ved selvassuranse vil derfor over tid være lavere enn om staten skulle søke å tegne forsikring i det private markedet.

Spørsmål om det i unntakstilfeller skal tegnes forsikring må altså tas opp med Finansdepartementet til avgjørelse, og må i hovedsak være begrunnet i praktiske hensyn for å bli innvilget. Slike unntak er for eksempel godtatt når en statlig virksomhet for en kortere tid har hånd om utstyr eller kunstgjenstander som tilhører andre, og eieren krever forsikring mot skade ved brann eller annet uhell. Hvis det i slike tilfeller er forutsatt at det må tegnes forsikring, er det ikke nødvendig å forelegge saken for Finansdepartementet.

Dersom en lov eller forskrift pålegger en forsikringsplikt, må statlige virksomheter tegne forsikring, med mindre det i loven eller forskriften er gjort et særskilt unntak for staten. I de fleste av lovene som pålegger plikt til å tegne ansvarsforsikring, er det gjort et særskilt unntak for staten, siden staten er selvassurandør. I tilfeller hvor staten må tegne forsikring etter pålegg i lov eller forskrift, er det ikke nødvendig å forelegge saken for Finansdepartementet.

Det finnes ulike statlige ordninger for skade og erstatning (jf. Prop. 114 S (2018–2019) fra Finansdepartementet:

• Særordning for statens erstatningsansvar
• Særordning for yrkesskadeerstatning i Statens pensjonskasse
• Særordning for reise og ulykkesforsikring for ansatte
• Særordning for forvaltningsbedriftene
• Ansvar etter bilansvarsloven
• Ansvar etter sjøloven
• Naturskadeerstatning
• Valuta

Selvassurandørprinsippet innebærer ikke at den enkelte virksomhet har rett til automatisk å få samtykke til overskridelse dersom det inntrer brann, tyveri eller uhell. I en del tilfeller må derfor vedkommende virksomhet selv dekke merutgiftene innenfor tildelt budsjett.

Dersom dette ikke kan gjøres uten skadevirkninger for den øvrige drift, kan Kongen eller Finansdepartementet innenfor sin myndighet samtykke i at utgiftsbevilgningen overskrides. Bevilgningsreglementet § 11 gjelder også for slike tilfeller, slik at tiltak som krever mer enn 5 mill. kroner må forelegges Stortinget, eventuelt i ettertid. Dette innebærer at forslag om bevilgning må legges frem for Stortinget ved større skadeomfang, f.eks. ved store brannskader på bygninger. I slike saker må staten vurdere behovet for gjenanskaffelse, eller om andre tiltak og nye løsninger bedre kan kompensere for skaden og bortfall av infrastruktur.

7.4 Bevilgningsreglementet § 12 Nødsfullmakter

7.4.1 Paragrafens ordlyd

Paragrafen lyder:

7.4.2 Kommentarer til § 12

Beredskapsloven av 15. desember 1950 gir i § 3 Kongen fullmakt til å gi bestemmelser av lovgivningsmessig art når riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare. Etter § 5 første ledd i samme lov kan Kongen gi statsforvalteren og andre lokale forvaltningsorganer samme myndighet når et område i forbindelse med de situasjoner som nevnt i § 3, er avskåret fra forbindelse med regjeringen eller det av andre grunner finnes nødvendig. Dersom det er uomgjengelig nødvendig for å ivareta samfunnsmessige interesser kan statsforvalteren utøve slik myndighet selv om fullmakt fra Kongen ennå ikke foreligger.

Bevilgningsreglementet § 12 inneholder samme bestemmelser om budsjettmyndighet som beredskapsloven § 5 første og annet ledd gir om bestemmelser av lovgivningsmessig innhold. Etter bevilgningsreglementet § 12 første punktum kan Kongen i de beredskapssituasjoner som nevnt i paragrafen, delegere sin budsjettmyndighet etter § 11 til statsforvalteren og andre lokale forvaltningsorganer.

Forutsetningen for at de lokale organene kan bruke en slik fullmakt, er at det er nødvendig å pådra utgifter uten bevilgningsmessig dekning før slik hjemmel kan innhentes på vanlig måte etter bevilgningsreglementet § 11. Bevilgningsreglementet § 12 annet punktum gir for øvrig statsforvalteren myndighet til å pådra utgifter uten bevilgningsmessig dekning uten fullmakt fra Kongen dersom dette er uomgjengelig nødvendig for å ivareta samfunnsviktige interesser.

8 Kommentarer til bevilgningsreglementet kapittel 5 – Statsregnskapet

8.1 Kapitlets innhold

Bevilgningsreglementet kapittel 5 Statsregnskapet, inneholder en paragraf som gir bestemmelser om statsregnskapets utforming og avleggelse.

8.2 Bevilgningsreglementet § 13 Statsregnskapet

8.2.1 Paragrafens ordlyd

Paragrafen lyder:

8.2.2 Kommentarer til § 13

8.2.2.1 13 første ledd – hva statsregnskapet skal omfatte

Etter bevilgningsreglementet § 13 første ledd skal statsregnskapet omfatte et bevilgningsregnskap og et kapitalregnskap. Annet og tredje ledd i samme paragraf gir nærmere bestemmelser om henholdsvis innholdet av bevilgningsregnskapet og kapitalregnskapet. Fjerde ledd inneholder dessuten krav til en del tilleggsinformasjon som statsregnskapet skal inneholde.

8.2.2.2 § 13 annet ledd – bevilgningsregnskapets innhold

Formålet med bevilgningsregnskapet er å vise forbruket under utgiftsbevilgningene i statsbudsjettet for vedkommende år og hvilke inntekter som er kommet inn i forhold til bevilget beløp. Dette innebærer at bevilgningsregnskapet må føres etter samme prinsipper som statsbudsjettet. De prinsippene som da må legges til grunn, er:

• Ettårsprinsippet, basert på kalenderår, og adgangen til å overføre ubrukte bevilgninger til neste budsjettår, jf. bevilgningsreglementet § 3 første ledd og § 5 tredje ledd
• Fullstendighetsprinsippet, jf. bevilgningsreglementet § 3 annet ledd
• Kontantprinsippet, jf. bevilgningsreglementet § 3 tredje ledd
• Bruttoprinsippet, jf. bevilgningsreglementet § 3 fjerde ledd
• Enkelte særregler for forvaltningsbedriftene og Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten, jf. bevilgningsreglementet § 7
• Prinsippene for inndeling av statsbudsjettet i kapitler og poster, jf. bevilgningsreglementet § 4

Etter bevilgningsreglementet § 13 annet ledd skal bevilgningsregnskapet under hver post inneholde opplysninger om:

• regnskapsførte utgifter og inntekter.
• overført beløp fra forrige år.
• totalbevilgning i budsjettåret.
• overført beløp til neste år.

Bevilgningsregnskapet viser etter dette bl.a. de faktiske utgifter sammenholdt med de tilgjengelige bevilgninger, dvs. de totale bevilgningene for vedkommende år (bevilgningene i saldert budsjett og eventuelle tilleggsbevilgninger) og overførte midler fra tidligere budsjettår. Dersom utgiftene overstiger bevilgningene, må det kunne påvises en hjemmel for dette. Det vises til bevilgningsreglementet § 13 fjerde ledd der det bl.a. kreves at statsregnskapet skal inneholde en oversikt over hjemler til å overskride budsjettet.

8.2.2.3 § 13 tredje ledd – kapitalregnskapet

Etter bevilgningsreglementet § 13 tredje ledd skal kapitalregnskapet gi en oversikt over statens og trygdenes eiendeler og gjeld og vise sammenhengen med bevilgningsregnskapet.

Ettersom staten benytter kontantprinsippet, er det i utgangspunktet bare kontantbeholdninger (finanskapital) som inngår i kapitalregnskapet. Hovedfokus er således på kontantbeholdninger, fond, verdipapirer, stiftelseskapital og kapital i statsforetak, helseforetak og statlig eide selskaper, utlån, fordringer og statsgjeld. Det gis tilleggsinformasjon til kapitalregnskapet i form av noter og tabeller, blant annet over statens aksjeinteresser og statens inntektskrav vedrørende skatter, avgifter og refusjoner. I vedlegg til statsregnskapet presenteres forvaltningsbedriftenes balanse. Virksomhetenes mellomværende med statskassen går frem av kapitalregnskapet, men leverandørgjeld og kundefordringer inngår ikke.

Kapitalregnskapet inneholder etter dette ikke en fullstendig oversikt over statens eiendeler og gjeldsforpliktelser. Bl.a. er store deler av statens realkapital (fysiske eiendeler som bygg, anlegg og eiendommer, maskiner og løsøre) holdt utenfor, og det er bare realkapital i forvaltningsbedriftene som tas med. Videre er ikke skatte- og avgiftskrav og påløpte pensjonsforpliktelser tatt med.

Verdivurderingen i kapitalregnskapet baseres på historisk anskaffelsesverdi på transaksjonstidspunktet. Normalt foretas ikke omvurderinger i kapitalregnskapet. Et viktig unntak er Statens pensjonsfond som regnskapsføres til markedsverdi pr. 31. desember. Videre blir statens plasseringer og gjeld i utenlandsk valuta omvurdert og justert for valutakursendringer.

8.2.2.4 § 13 fjerde ledd – diverse oversikter i tilknytning til statsregnskapet

Bevilgningsreglementet § 13 fjerde ledd inneholder bestemmelser om en del faste oversikter som skal tas inn i statsregnskapet. Det gjelder oversikter som viser:

• samtykker til overskridelse av budsjettet, jf. fjerde ledd nr. 1.
• samtykker til å pådra staten forpliktelser utover budsjettåret i forbindelse med bestilling av materiell o.l. og tilsagn om tilskudd, lån og garantier, og hvilke forpliktelser som er pådratt i henhold til samtykkene, jf. fjerde ledd nr. 2.
• samtykker til låneopptak, hva staten har lånt og endring av statsgjelden, jf. fjerde ledd nr. 3.

Oversikten over samtykker til å overskride gitte bevilgninger, jf. bevilgningsreglementet § 13 fjerde ledd nr. 1, inneholder både samtykker som Stortinget har gitt ved egne romertallsvedtak, samtykker som Kongen eller Finansdepartementet har gitt i henhold til de alminnelige overskridelseshjemlene i bevilgningsreglementet § 11 annet og tredje ledd, samt samtykker som departementene selv har gitt i henhold til de særlige overskridelseshjemlene i bevilgningsreglementet § 11 fjerde ledd.

Adgang til å overskride bevilgninger med hjemmel i stikkordene «overslagsbevilgning» og «kan nyttes under», tas ikke med i denne oversikten.

Etter bevilgningsreglementet § 13 fjerde ledd nr. 2 kreves at det skal gis en oversikt over en del praktisk viktige typer fullmakter til å pådra staten forpliktelser for fremtidige budsjettår, nemlig bestillingsfullmakter (bestilling av materiell o.l.), tilsagnsfullmakter (tilsagn om tilskudd og lån) og garantifullmakter (tilsagn om garantier), jf. også omtale i punkt 2.5 med kommentarer til bevilgningsreglementet § 6. Videre krever bestemmelsen at det også skal gis oversikt over hvordan fullmaktene faktisk er benyttet.

Det forutsettes ikke tilsvarende oversikter over andre typer fullmakter til å pådra staten forpliktelser for fremtidige budsjettår, bortsett fra låneopptak som nevnt i bevilgningsreglementet § 13 fjerde ledd nr. 3.

Etter bevilgningsreglementet § 13 fjerde ledd nr. 3 skal det i statsregnskapet gis en oversikt over samtykker til låneopptak, hva staten har lånt og endring av statsgjelden.

Statsregnskapet inneholder også oversikt over enkelte fullmakter til å pådra staten forpliktelser for fremtidige budsjettår utover de som det er stilt krav om i bevilgningsreglementet § 13, herunder investeringsfullmakter.

8.2.2.5 § 13 femte ledd – melding om statsregnskapet

Etter bevilgningsreglementet § 13 femte ledd skal statsregnskapet legges frem for Stortinget i form av en stortingsmelding så snart regnskapet foreligger. Økonomireglementet § 13 første ledd forutsetter i tillegg at statsregnskapet skal sendes Stortinget senest fire måneder etter regnskapsårets slutt. Finansdepartementet legger normalt frem meldingen i slutten av april. Meldingens faste tittel er «Meld. St. 3 (2xxx–2xxy) Statsrekneskapen for 2xxx». Det vises også til punkt 2.5.

I stortingsmeldingen presenteres de tallmessige oppstillingene av bevilgningsregnskapet og kapitalregnskapet og oppgaver over statens garantier og tilsagns- og bestillingsfullmakter i samsvar med kravene i bevilgningsreglementet. Det gis dessuten en del ytterligere tabellariske spesifikasjoner og noter, særlig av kapitalregnskapet, bl.a. spesifikasjoner knyttet til statsgjelden, oversikt over statens aksjeinteresser, fast kapital i forvaltningsbedriftene, statens utestående inntektskrav på vesentlige områder, spesifikasjon av virksomhetenes mellomværende med statskassen, spesifikasjon av kontantbeholdningen til virksomheter med særskilte fullmakter og gaveforsterkningsmidler.

I tillegg til den tallmessige presentasjonen av statsregnskapet, inneholder stortingsmeldingen en del kommentarer til utviklingen gjennom regnskapsåret. Disse kommentarene knytter seg til regnskapet i et budsjettpolitisk perspektiv, slik som for eksempel kommentarer til:

• budsjettpolitikken gjennom året, bl.a. omfanget av gitte tilleggsbevilgninger.
• endringer i skatte- og avgiftsinntektene og petroleumsinntekter i forhold til budsjett.
• endringer i oljekorrigert underskudd og strukturelt, oljekorrigert underskudd i forhold til budsjett.
• endringer i den reelle, underliggende utgiftsveksten i forhold til budsjett.

Meldingen har også egne kapitler om regnskapet til hvert enkelt departement, samt omtale av Statens pensjonsfond og statens balanse med kommentarer til større endringer.

8.2.2.6 § 13 sjette ledd – forklaringer til statsregnskapet

Etter bevilgningsreglementet § 13 sjette ledd skal departementene i tilknytning til bevilgningsregnskapet gi Riksrevisjonen forklaringer om ikke uvesentlige avvik mellom bevilgnings- og regnskapstall.

Finansdepartementet sender hvert år i november ut et eget rundskriv om årsavslutning og frister for innrapportering av regnskapet for vedkommende regnskapsår. I dette rundskrivet gis også i samråd med Riksrevisjonen retningslinjer for departementenes forklaringer til statsregnskapet, bl.a. om utforming av forklaringene og frister for avgivelse.

Sammen med en del andre kilder, som for eksempel samlet årsregnskap og årsrapporter fra underliggende virksomheter, danner forklaringene grunnlaget for Riksrevisjonens revisjon av statsregnskapet. Det vises for øvrig til punkt 2.6.2.

8.2.2.7 § 13 sjuende ledd – utfyllende bestemmelser

Etter bevilgningsreglementet § 13 sjuende ledd kan Kongen gi utfyllende bestemmelser om føring av statsregnskapet. Ved kongelig resolusjon av 2. desember 2005 er denne fullmakten delegert til Finansdepartementet. Finansdepartementet gir både varige og årlige bestemmelser om føringen av statsregnskapet. Overordnede bestemmelser om føring av statsregnskapet er nedfelt bestemmelser om økonomistyring i staten. Av varige bestemmelser i Finansdepartementets rundskriv kan nevnes:

• Statens kontoplan for statsbudsjettet og statsregnskapet, jf. rundskriv R-101
• Fastsettelse og bruk av standard kontoplan for statlige virksomheter, jf. rundskriv R-102
• Arbeidsgiveravgift for statlige virksomheter, jf. rundskriv R-103
• Retningslinjer for oppgjørskontoer i Norges Bank og arbeidskontoer innenfor statens konsernkontoordning, jf. rundskriv R-104
• Bruk av betalingskort i statlige virksomheter ved anskaffelse av varer og tjenester, jf. rundskriv R-105
• Behandling av uoppklarte differanser og feilføringer hos statlige virksomheter og/eller i statsregnskapet, jf. rundskriv R-107
• Bruk av belastningsfullmakter og betalinger mellom statlige virksomheter, jf. rundskriv R-111
• Bruk av de statlige regnskapsstandarder (SRS) i virksomhetsregnskapene, jf. rundskriv R-114
• Utarbeidelse og avleggelse av statlige virksomheters årsregnskap, jf. rundskriv R-115
• Nettoføringsordning for budsjettering og regnskapsføring av merverdiavgift i statsforvaltningen, jf. rundskriv R-116.
• Regnskapsføring av pensjonspremie for statlige virksomheter, jf. rundskriv R-118.

Av årlige rundskriv om statsregnskapet kan nevnes:

• Overføring av ubrukt bevilgning fra forrige budsjettår – sendes ut i slutten av januar året etter vedkommende budsjettår, så snart foreløpig regnskap foreligger
• Statsregnskapet – årsavslutning og frister for innrapportering, – sendes ut i begynnelsen av november i det året som årsavslutningen gjelder for
• Rapportering til statsregnskapet i løpet av budsjettåret – sendes ut i midten av desember året før det året det skal rapporteres for
• Rentesats for mellomværende med statskassen og statens kapital i statens forvaltningsbedrifter – sendes ut i slutten av desember med rentesatser gjeldende fra 1. januar. I juni sendes ut et nytt rundskriv med oppdatert rentesats for mellomværende med statskassen gjeldende for annet halvår.

9 Kommentarer til bevilgningsreglementet kapittel 6 – Disponering av kontantbeholdningen

9.1 Kapitlets innhold

Bevilgningsreglementet kapittel 6 Disponering av kontantbeholdningen, inneholder en paragraf som gir bestemmelser om plasseringen av statskassens kontantbeholdning.

9.2 Bevilgningsreglementet § 14

9.2.1 Paragrafens ordlyd

Paragrafen lyder:

9.2.2 Kommentarer til § 14

9.2.2.1 § 14 første punktum – hovedreglene for forvaltningen av kontantbeholdningen

Statskassens kontantbeholdning skal plasseres som innskudd på folio i Norges Bank, jf. bevilgningsreglementet § 14 første punktum. Dette er hovedregelen for plasseringen av kontantbeholdningen. Etter samme paragraf nr. 1 og 2 er imidlertid Kongen gitt fullmakt til på visse vilkår å bestemme andre plasseringsmåter.

Fullmakten er delegert til Finansdepartementet, jf. økonomireglementet § 19.

9.2.2.2 § 14 nr. 1 – innskudd i banker

Etter § 14 nr. 1 kan Kongen bestemme at deler av kontantbeholdningen kan plasseres i andre banker når det er nødvendig å fravike statens konsernkontoordning av hensyn til effektiv oppgaveutførelse, og slike innskudd ikke overstiger behovet for nærmeste fremtid.

Det følger av Finansdepartementets bestemmelser omøkonomistyring, fastsatt 12. desember 2003, at statlige virksomheters betalingsformidling skal skje gjennom statens konsernkontoordning, jf. punkt 3.7.1 i bestemmelsene. Konsernkontoordningen er basert på at statens ut- og innbetalinger utføres av banker som har avtale med staten om betalingsformidling. Statlige virksomheter har arbeidskonti for å gjennomføre ut- og innbetalingene. Kontiene skal hver dag gjøres opp mot statens foliokonto i Norges Bank gjennom virksomhetenes oppgjørskonti i banken. Arbeidskontiene har således ikke stående midler over natten, og statens likviditet samles derfor i Norges Bank på daglig basis.

I noen tilfeller er det ikke hensiktsmessig eller mulig å bruke konsernkontoordningen. For å kunne løse virksomhetens arbeidsoppgaver på en hensiktsmessig måte, vil det derfor kunne være aktuelt å plassere deler av kontantbeholdningen utenom konsernkontoordningen i Norges Bank. Dette vil spesielt være aktuelt for valutatransaksjoner og ved bruk av valutakonti. Videre vil dette kunne være aktuelt når virksomheter er lokalisert i utlandet og statens konsernkontoordning ikke er tilgjengelig eller ikke bør brukes. Også innenlands kan det i enkelte tilfeller være hensyn som tilsier at betalingsformidlingen bør skje utenom konsernkontoordningen, for eksempel når oppgjørssystemer i markedet krever automatisk trekkrettighet på virksomhetens bankkonto. Formålet med bestemmelsen i § 14 nr. 1 er å gi hjemmel til å plassere deler av kontantbeholdningen i andre banker enn Norges Bank i tilfeller der statens konsernkontoordning ikke kan eller bør brukes.

9.2.2.3 § 14 nr. 2 – disposisjoner for å redusere statens finanskostnader eller ivareta pengepolitisk hensyn

Etter bevilgningsreglementet § 14 nr. 2 kan Kongen bestemme at deler av kontantbeholdningen benyttes til finanstransaksjoner som har til hensikt å redusere statens finanskostnader eller ivareta pengepolitiske mål.

Hensikten med bestemmelsen er å sikre at bevilgningsreglementet ikke begrenser adgangen til å drive effektiv forvaltning av statens gjeld og likviditet. Rammene for denne forvaltningen fastsetter Stortinget normalt gjennom behandlingen av den årlige proposisjonen om fullmakt til å ta opp statslån mv., som fremmes i tilknytning til budsjettforslaget for neste år.

Målet for statens gjelds- og likviditetsforvaltning er å finansiere statens utgifter til lavest mulig kostnad, hensyn tatt til risiko og behov i pengepolitikken. Det siste vil normalt være knyttet til behovet for å styre pengemarkedets likviditet. I tråd med dette, og på bakgrunn av råd fra Norges Bank, vurderer Finansdepartementet statens opplåningsbehov og instrumentbruk løpende, herunder eventuelt tilbakekjøp av utestående lån. Store daglige svingninger i inn- og utbetalingene på statens konti gir behov for stor fleksibilitet i instrumentbruken. Fullmakten er derfor ikke knyttet til et bestemt finansielt instrument, men er avgrenset av at formålet med disposisjonene skal være å redusere statens finanskostnader eller ivareta pengepolitiske hensyn.