Del 2
Hjemfall - bakgrunn

4 Norsk kraftnæring og rammevilkår

4.1 Norsk kraftnæring

Vannkraftutbyggingen har hatt stor betydning både for den økonomiske veksten og den materielle velstanden i Norge. I dag innehar vannkraften en svært dominerende posisjon i norsk energiforsyning. Praktisk talt all kraftproduksjon i Norge (mer enn 99 prosent) er vannkraftbasert. Norge er verdens sjette største produsent av vannkraft og den største i Europa. Bare Brasil, Canada, Kina, Russland og USA har større vannkraftproduksjon enn Norge.

4.1.1 Vannkraftproduksjon

4.1.1.1 Norske forhold som er viktige for vannkraft

Norsk klima, topografi og nedbørforhold skaper et svært godt grunnlag for å drive vannkraftproduksjon. Det er om lag 4 000 vassdrag i Norge. Et vassdrag kan defineres som et sammenhengende system av elver fra utspring til hav, inklusive eventuelle innsjøer, snø- og isbreer. De fleste vassdragene på Vestlandet, i Nordland og deler av Troms er relativt korte med store fall. Mange vassdrag på Østlandet, i Trøndelag og i Finnmark, er lange og vannrike med forholdsvis små fall.

Vassdragene er verdifulle både for økonomiske interesser og for allmenne interesser som naturvern og friluftsliv. Kraftproduksjon er den viktigste økonomiske utnyttelsen. For å øke kraftproduksjonen i et vassdrag er det vanlig å overføre vann fra andre deler av vassdraget eller fra nabovassdrag. Et vassdrag bygges ofte ut med flere kraftverk.

4.1.1.2 Tekniske forhold

Vannmengden og fallhøyden bestemmer den potensielle energien i et vannfall.

Fallhøyden er høydeforskjellen mellom magasininntaket og utløpet fra kraftverket. Vannet ledes inn i trykksjakter ned til kraftstasjonen. Med stort trykk ledes vannet inn på turbinhjulet. Bevegelses­energien i vannet overføres via drivakselen til en generator som omdanner denne til elektrisk energi.

I elvekraftverk utnyttes en stor vannmengde, mens fallhøyden er liten. Kraftproduksjonen skjer med utgangspunkt i den naturlige vannføringen. Kraftproduksjonen vil øke i flomperioder eller ved svært store nedbørmengder. De fleste elvekraftverkene ligger i lavlandet, særlig på Østlandet og i Trøndelag.

Magasinverk utnytter store fallhøyder og gjennomgående mindre vannmengder enn elvekraftverk. Slike kraftverk i Norge er ofte bygget inne i fjellet og legges nær vannmagasinene som benyttes til å regulere vannmengden som går til kraftverket. Kraftverket og magasinene er forbundet med tunneler i fjellet, eller ved rørledninger ned fra fjellet. Magasinkraftverk har vanligvis større effektinstallasjon og kortere brukstid enn elvekraftverkene ved at mer vann brukes i produksjonen på kortere tid.

4.1.1.3 Miljøkostnader

En fordel med vannkraft er at den ikke forurenser luft slik som for eksempel elektrisitetsproduksjon basert på fossile brensler. Vannkraften bidrar dermed ikke til de globale miljøproblemene. Miljøkostnadene ved vannkraft kan i større grad sies å være konsentrert om lokale forhold.

Utbygging av vassdrag medfører inngrep i naturen, både gjennom direkte bruk av arealer, oppsplitting av arealer og regulering av vann. Anleggsveier, masseuttak, steintipper og lignende kommer ofte i tilknytning til selve produksjonsanlegget. Anleggsveier kan åpne for økt ferdsel og endret arealbruk i området. Inngrepene kan forringe opplevelsen av landskapet, og komme i konflikt med vern av kulturminner. På den annen side representerer flere av de eldre kraftanleggene viktige kultur- og industrihistoriske minnesmerker. Aktivitetene knyttet til kraftutbygging og -produksjon kan påvirke dyr og planter rundt vassdragene på ulike måter. Et særtrekk ved vannkraften er at produksjonen og dermed vannføringen kan endres raskt. Endringer i vannføringen kan påvirke fiskebestander og andre ferskvannsorganismer.

Miljøulempene er hovedårsaken til at mange vassdrag er vernet mot kraftutbygging. En søknad om konsesjon for kraftutbygging i øvrige vassdrag gjennomgår en omfattende behandling. Det må blant annet utarbeides konsekvensutredninger forut for søknaden. Her vurderes blant annet miljøkonsekvensene inngående. Konsesjonssøknaden kan bli avslått på grunn av miljøhensyn.

4.1.2 Historikk

Den norske vannkraftindustrien har lange tradisjoner. Siden den første vannkraftutbyggingen på slutten av 1800-tallet har norsk kraftnæring gjennomgått en betydelig utvikling.

4.1.2.1 Pionertid og industribygging

På siste halvdel av 1800-tallet begynte enkelte fosseoppkjøpere å operere i Norge. De kjøpte opp det de anså som utvinnbare fallrettigheter fra grunneiere rundt i landet. Oppkjøperne ble kalt ”fossespekulanter” fordi eiendomsretten ofte ble videresolgt med god fortjeneste etter kort tid. I mange tilfeller hadde oppkjøperne bakmenn i utlandet. Det var de høye vannfall og dype fjorder som i første omgang la et grunnlag for at enkelte pionerer så mulighetene for industri basert på fossekraft i Norge. Fallene kunne gi kraft til å drive tyngre industri som for eksempel metallsmelteverk, samtidig som fjordene ga god tilgang for transport av råvarer og ferdigvarer. I Norge var det lite kapital til slike store investeringer som utbyggig av vannkraft og storindustri innebar. Den tidlige fasen i vannkraftutbyggingen var derfor preget av privat og utenlandsk kapital og i 1906 eide utlendinger over tre fjerdeparter av fossene som var bygd ut.

Staten ble etter hvert mer involvert, og særlig statsminister Gunnar Knudsen var sentral i den tidlige vannkraftutbyggingen. I 1892 foreslo han for Stortinget at staten skulle kjøpe vannfall for å sikre energikilder til senere drift av jernbaner og til industrielt bruk, samtidig som man anså fossenes verdi som turistattraksjon som viktig. Spekulasjonen i kjøp og salg av fallrettigheter ble også sett på med bekymring. I 1895 ble det bevilget penger til statlige oppkjøp av fallrettigheter. Det var Kanalvesenet, forløperen til Norges vassdrags- og energidirektorat, som kjøpte opp fallrettigheter på vegne av staten.

Selv om det i hovedsak ble produsert elektrisitet til industriformål, ble det også bygget ut for alminnelig forsyning. Norges første regulære elektrisitetsverk, Laugstol Brug i Skien, ble opprettet i 1885. Initiativtaker var Gunnar Knudsen. Det var heller ikke bare private interesser som engasjerte seg. Det første kommunale everket, Hammerfest everk, igangsatt i 1891 var basert på vannkraft. Rundt 1900 hadde 24 norske byer fått elforsyning, hvorav 13 i kommunal regi.

4.1.2.2 Offentlig regulering og konsesjonslover

I Europa utenom Norden var det vanlige utgangspunktet at vassdragene tilhørte det offentlige. Romerretten hadde trolig hatt en dominerende innflytelse på dette området. Etter romersk rett var utgangspunktet at alle vassdrag med årssikker vannføring tilhørte allmennheten, som fritt kunne ferdes på vassdraget, fiske, legge vannledninger og anvende ressursen på liknende måter. I de fleste europeiske land ble staten, som representant for allmennheten, å anse som eier av alle vassdrag av betydning. De nordiske land bygget på privat eiendomsrett over vassdragene. Grunneier var i utgangspunktet eiendomsberettiget til det vann som var på grunnen og bruksretten til vannet var begrenset av enhver tids lover og regler. Da industrialiseringen tok til i Norge var kraftforsyning til industri og til husholdningene en viktig brikke i oppbyggingen av den nasjonale økonomien. Som en relativt fattig nasjon ble det ansett som en viktig offentlig oppgave å forvalte naturressursene på best mulig måte for det norske samfunnet. Systemet med konsesjonslover og offentlig regulering av utnyttelsen av vassdragene i Norge ble utviklet i begynnelsen av 1900-tallet.

Kampen om konsesjonslovene var et dominerende tema i norsk politikk fra unionsoppløsningen i 1905 til første verdenskrig. Saken førte til splittelse i politiske partier og skapte regjeringskriser. Forvaltningen av vannkraftressursene ga støtet til heftig politisk debatt mellom dem som ønsket fritt spillerom for norsk og utenlandsk kapital, uten statsinnblanding, og dem som ønsket nasjonal styring og kontroll over de viktige naturressursene. De såkalte ”panikklovene”, som var midlertidige konsesjonslover, ble vedtatt i 1906. Utlendinger eller aksjeselskap måtte heretter bli innvilget konsesjon til å kjøpe utbyggingsrettigheter. ”De Castbergske konsesjonslovene” (etter Johan Castberg i Regjeringen Gunnar Knudsen) ga et godt bilde av den nasjonale bevisstgjøringen rundt vannkraftens muligheter.

Vilkår om hjemfall ble tatt inn i konsesjonsloven av 1909. Hjemfall til staten skulle sikre at fallrettigheter på private hender med tiden ble underlagt offentlig eierskap. Spørsmålet om innføring av vilkår om hjemfall i fremtidige ervervskonsesjoner medførte et slikt inngrep i eiendomsretten at det oppstod strid med Grunnloven § 105 ble prøvd av Høyesterett 1 . Høyesteretts flertall fant at det ikke forelå noen grunnlovsstrid.

Kommuner ble på lik linje med staten ansett som del av den offentlige forvaltningen. Staten og kommuner var derfor unntatt fra konsesjonsplikt. Lovverket fikk en endelig utforming med industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven av 1917. Se kapittel 5.1. for en nærmere gjennomgang av den historiske utviklingen av konsesjonslovene.

4.1.2.3 Offentlig kraftutbygging 2

Det økonomiske tilbakeslaget i mellomkrigstiden førte til stagnasjon i den industrielle utviklingen basert på norsk vannkraft, og flere industriselskap gikk konkurs. Under den langvarige depresjonstiden etter første verdenskrig ble det ikke igangsatt nye kraftverksprosjekter i statlig regi. Utbygging av kraftproduksjon til alminnelig forsyning i kommunal regi fortsatte. Staten måtte skaffe fylkeskommuner og kommuner midler, såkalte nødslån, så de kunne klare sin gjeld til bankene. Samlet produksjonskapasitet i 1920 var om lag 4,3 TWh. I 1939 var produksjonskapasiteten om lag 10,5 TWh. I 1920 bodde 64 prosent av befolkningen i hus forsynt med elektrisitet. Tilsvarende tall for Sverige var på samme tid 17 prosent. I 1937 hadde nærmere 35 prosent av befolkningen utenom byene behov for å få en ordnet elforsyning. Statsstønad til elforsyningen ble innført i 1938.

Det lå godt til rette for kommunal vannkraftutbygging i Norge. Norske vannkraftressurser er meget store, men også godt fordelt mellom ulike regioner. Samtidig la lovgivningen til rette for at kommunale og interkommunale everk kunne utvikle produksjon, overføring og distribusjon av kraft til alminnelig forsyning.

I gjenoppbyggingen etter andre verdenskrig ble storskala vannkraftutbygging til industrielle formål prioritert. Staten satset på utvikling av kraftkrevende industri som aluminiumsindustri, jern- og stålproduksjon, gruveindustri, kjemisk industri og treforedling. Staten stimulerte også til privat industriell ekspansjon. Statskraftverkene forsynte industrien med elektrisitet gjennom langsiktige kraftkontrakter. Statskraftverkenes prisvilkår ble fastsatt av Stortinget. Kraftressursene var ansett som Norges største konkurransefortrinn på verdensmarkedet.

Det var også et viktig politisk mål å elektrifisere hele landet. I 1945 hadde fremdeles over en halv million innbyggere av totalt 2,8 millioner ikke tilgang på elektrisitet. Ved hjelp av statlige støtteordninger delvis finansiert gjennom avgifter, ble målet om elektrifisering nådd i løpet av 1960-årene. Kommunal og fylkeskommunal kraftproduksjon var rettet mot den alminnelige forsyning av elektrisitet i kommunen. Statskraftverkene sikret også kraftoppdekningen i alminnelig forsyning gjennom leveranser til større kommunale og fylkeskommunale everk. Områdekonsesjonærer ble blant annet lovpålagt 3 en plikt til å forsyne alle forbrukere innen det området konsesjonen gjaldt for. Denne oppdekningsplikten var et motstykke til den enerett konsesjonæren var gitt til levering av elektrisk kraft i det samme området. Plikten var begrenset til alminnelig kraftforsyning. Private kraftprodusenter produserte i stor grad kraft til egen kraftintensiv industri.

4.1.2.4 Verneinteresser

Miljøverninteresser har også vært til stede under oppbyggingen av den norske vannkraften. Den Norske Turistforening var allerede fra sin stiftelse i 1868 aktiv når det gjaldt vern av norske naturressurser. Foreningen tok blant annet initiativ til bevaring av enkelte vassdrag og fossefall. På begynnelsen av 1900-tallet ble en rekke regionale naturvernforeninger startet, og på 1920-tallet ble flere utbygginger, blant annet i Jotunheimen, skrinlagt på grunn av protester fra slike verneinteresser. Mot slutten av 1960-tallet og fremover ble det fra naturvernhold aksjonert mot en rekke større utbygginger, og det ble tatt i bruk sivil ulydighet. Størst offentlig oppmerksomhet fikk Alta-aksjonen fra 1979-1981.

Stortinget vedtok i 1973 den første verneplanen for vassdrag. Siden Verneplan I ble vedtatt er det fortløpende arbeidet med hvilke vassdrag som bør vernes. Ytterligere tre delplaner er blitt utarbeidet og Stortinget har vedtatt vern av 341 vassdrag og vassdragsområder. Verneplan I - IV fra 1973, 1980, 1986 og 1993 utgjør til sammen landsplanen for vern av vassdrag. Supplering av Verneplan for vassdrag ble fremlagt for Stortinget våren 2004. Verneplanene forvaltes av Olje- og energidepartementet.

Arbeidet med å lage Samlet plan for vassdrag startet opp i 1981 og ble ledet av Miljøverndepartementet. Hovedmålet var å legge frem forslag til gruppevis prioritert rekkefølge av vannkraftprosjekter for senere konsesjonsbehandling. Samlet plan for vassdrag ble første gang behandlet i Stortinget i 1986, og er senere revidert flere ganger. Samlet plan og verneplaner er omtalt nærmere i kapittel 4.2.2..

4.1.3 Energilov, konkurranselovgivning og kraftmarked

På 1980-tallet startet arbeidet med en ny energilov. Det ble fra ulikt hold hevdet at kraftsektoren ikke var organisert på en hensiktsmessig måte. For det første ble utbyggingsprosjekter basert på politiske vurderinger av fremtidig forbruk og i mindre grad på bakgrunn av kraftpriser og lønnsomhet. Forbrukerne kunne som følge av dette bli belastet med høyere priser når lite lønnsomme prosjekter ble bygget ut. For det andre ble det fra naturvernhold vist til at politisk baserte vurderinger om fremtidig forbruk kunne øke etterspørselen utover det som var nødvendig og slik føre til unødvendige naturinngrep. Myndighetene ønsket blant annet av disse grunner å endre energipolitikken for å bruke den som et mer effektivt virkemiddel for å oppnå samfunnsøkonomisk best mulig utnyttelse av energiressursene. Økonomiske, organisatoriske og rettslige tiltak ble tatt i bruk for å fremme en slik utvikling. Forut for lovendringen ble det gjort en rekke utredningsarbeid, blant annet gjennom Energilovutvalget (NOU 1985:9) og Senter for anvendt forskning.

Energiloven, jf. lov nr. 50 av 29. juni 1990 om produksjon, omforming, overføring, omsetning og fordeling av energi m.m., la grunnlaget for omfattende endringer i norsk kraftforsyning. Alle kraftforetak, uavhengig av eierstruktur og selskapsform, reguleres gjennom energiloven. Loven skiller mellom konkurransevirksomhet og monopolvirksomhet. Energiloven bygger på prinsippet om en markedsbasert kraftomsetning. Det ble dannet et marked for produksjon og omsetning av kraft, mens nettvirksomhet ble underlagt monopolregulering. Forut for energiloven var kraftforsyningen i all hovedsak vertikalt integrert. Plikten til å forsyne et bestemt område med kraft (oppdekningsplikten) var tillagt distributøren av kraft – områdekonsesjonæren. Områdekonsesjonæren stod vanligvis for så vel produksjon som distribusjon av kraft. Dersom ikke slik virksomhet fant sted i ett vertikalt integrert selskap, var områdekonsesjonæren vanligvis eier eller deleier i et produksjonsforetak med underliggende avtale om plikt til å forsyne eieren med kraft. I enkelte tilfelle var områdekonsesjonæren eier eller deleier i et engrosselskap som kjøpte kraft gjennom avtaler med Statskraftverkene.

Forut for energiloven var det ingen kommunalt eller fylkeskommunalt eide kraftselskaper som ikke leverte kraftproduksjonen til sine eiere ved avtale eller direkte i et forsyningsområde som områdekonsesjonær. Ved innføringen av energiloven er disse hindringene opphørt. Kraftprodusentene kan tilby kraft til hele markedet. Kraftprodusentene ivaretar ikke lenger særskilte samfunnsmessige hensyn i energiforsyningen. I det nye energimarkedet veier hensynet til effektiv forretningsdrift tungt. Dette gjelder også monopoldelen, der Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) stiller strenge krav til effektiv drift av overføringsnettene.

I kraftomsetningen har Konkurransetilsynet ansvar for tilsynet med markedsforholdene gjennom håndheving av lov nr. 12 av 5. mars 2004 om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger. Lovens formål er å fremme konkurranse for derigjennom å bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser. Ved anvendelse av loven skal det tas særlig hensyn til forbrukernes interesser. Loven setter forbud mot konkurransebegrensende avtaler mellom foretak mv. som har til formål eller virkning å hindre, innskrenke eller vri konkurransen. Det gjelder typisk avtaler om å fastsette innkjøps- eller utsalgspriser, begrense eller kontrollere produksjon eller avsetning og deling av markeder eller forsyningskilder. Videre er det fastsatt forbud mot et eller flere foretaks utilbørlige utnyttelse av sin dominerende stilling. Etter loven skal Konkurransetilsynet gripe inn mot en foretakssammenslutning dersom tilsynet finner at den vil føre til eller forsterke en vesentlig begrensning av konkurransen i strid med lovens formål. I kapittel 4.1.4. er enkelte av Konkurransetilsynets inngrepsaker nærmere omtalt.

I forbindelse med innføringen av energiloven ble eierskapet og driften av forvaltningsbedriften Statskraftverkenes kraftanlegg skilt ut av statsforvaltningen og lagt til statsforetaket Statkraft SF, mens sentralnettet og utenlandsforbindelsene med tilhørende anlegg ble lagt til Statnett SF. Statkraft-konsernet ble omdannet til ny konsernstruktur 1. oktober 2004. Konsernets morselskap er etter omdanningen et aksjeselskap, som eies fullt ut av statsforetaket Statkraft SF. Statkraft er underlagt konsesjonsplikt etter industrikonsesjonsloven ved erverv av vannfallsrettigheter. Etter dagens regelverk er det kun staten som sådan som kan erverve vannfallsrettigheter uten konsesjon etter industrikonsesjonsloven.

Med energiloven skiftet kraftsektoren i Norge fra å være forsyningsorientert til å bli markedsorientert. Energiloven gir kraftprodusentene insentiver til å konkurrere på pris. Prisen i markedet blir dannet på bakgrunn av tilbudet og etterspørselen etter elektrisk energi og de fysiske begrensningene i nettet. Norge var foregangsland på denne type organisering og deregulering av kraftforsyningen. Sverige, Finland og Danmark gjennomførte også kraftmarkedsreformer på 1990-tallet, og i dag utgjør Norden et felles kraftmarked.

Den fysiske handelen mellom de nordiske landene er basert på kraftbørsen Nord Pools elspotmarked. Det inngås også finansielle avtaler via Nord Pool eller bilateralt mellom aktørene i de ulike landene. Norge har tradisjonelt vært netto eksportør av kraft, men har siden slutten av 1990-tallet vært nettoimportør som følge av vekst i forbruket og lite kraftutbygging de siste årene. I enkelte år kan imidlertid mye nedbør og stort tilsig til vannkraftverkene bidra til at eksporten av kraft fra Norge blir større enn importen. Kraftutvekslingen er viktig for Norge ved at den reduserer sårbarheten for tilsigsvariasjoner og utnytter vannkraftens reguleringsevne.

Innenfor EU gjennomføres det nå kraftmarkedsreformer lignende den norske energiloven. Blant annet har EU i 2003 vedtatt et nytt eldirektiv, direktiv 2003/54/EC, som erstatter eldirektivet av 1996, direktiv 96/92/EC. Kraftsektoren i Norge oppfyller alle EUs krav i el-direktivet om markedsåpning. Det nye eldirektivet skal gjennomføres i norsk rett i nær fremtid. EU har også vedtatt en forordning vedrørende grensekryssende handel med elektrisitet, forordning nr. 1228/2003/EC, som også vil gjelde Norge som part i EØS-avtalen. Forordningen gjelder betingelser knyttet til adgang til nett ved elektrisitetshandel over landegrensene, og vil bli gjort til en del av norsk rett.

4.1.4 Organisering i norsk kraftnæring

4.1.4.1 Eiere og selskapsformer

Etableringen av et fritt kraftmarked tidlig på 1990-tallet førte til at kraftforsyningen i større grad ble ordinær forretningsvirksomhet. Dette har ført til endringer i eierrollen, blant annet at eierne ofte stiller strengere krav til lønnsomhet i virksomheten enn tidligere. Norsk kraftforsyning er fortsatt dominert av offentlige eiere. Utenlandske aktører har i en viss utstrekning etablert seg i Norge, men dagens konsesjonsregelverk må antas å ha virket begrensende på det utenlandske eierskapet i norsk kraftproduksjon. Det samme gjelder for norske private interesser, som i all hovedsak er knyttet til Norsk Hydro, Elkem og Hafslund.

De norske vannkraftverkene hadde pr. 1.1.2004 en samlet midlere produksjon på om lag 118,4 TWh/år 4 . Dersom det tas utgangspunkt i konsesjonslovenes definisjon av offentlige kraftverk, dvs. verk med minst 2/3 offentlig eierskap, utgjør offentlig eierskap om lag 88 prosent av produksjonskapasiteten, tilsvarende 104,5 TWh/år 5 . Private verk, dvs. verk med over 1/3 privat eierskap, omfatter knapt 14 TWh/år, eller om lag 12 prosent av kapasiteten.

Private konsesjonsbelagte verk har en produksjonskapasitet på vel 7,5 TWh/år (ca 6,5 prosent). Konsesjonsfrie private verk utgjør ca 6,5 TWh/år (ca 5,5 prosent). Sistnevnte er kraftverk tilknyttet vannfall ervervet før konsesjonsloven av 1909. Det foreligger ikke oversikt over offentlig eide kraftverk knyttet til fall ervervet før 1909. Det skyldes at kommuner, fylker og staten kunne erverve fallretter konsesjonsfritt nærmere opp mot vår tid, jf. kapittel 5.1.. Imidlertid kan det antas at det var liten aktivitet fra staten og kommuner før 1909, og at offentlig eide kraftverk derfor i hovedsak er tilknyttet vannfall ervervet etter dette tidspunkt. I utredningen anslås det at produksjon tilsvarende 110 TWh/år er knyttet til vannfall ervervet etter 1909.

Dersom det foretas en aggregering av alle eierposter, eier kommunene og fylkeskommunene vel 42 prosent (50 TWh/år) av produksjonskapasiteten i landet. Gjennom Statkraft eier staten direkte og indirekte en produksjon på 53,5 TWh/år (vel 45 prosent). Tar en med statens øvrige eierinteresser, i hovedsak statens eierandel i Norsk Hydro og eierinteresser gjennom Folketrygdfondet, utgjør statens eierskap direkte og indirekte knapt 49 prosent av produksjonen (57,6 TWh/år). Privat og utenlandsk eierskap utgjør da 9 prosent (10,7 TWh/år). Når en ser isolert på kraftverkene knyttet til hjemfall ervervet etter 1909, anslås det at den statlige – direkte og indirekte – eierandelen utgjør om lag 51 prosent. Samlede kommunale eierinteresser anslås til ca 44 prosent, men den private andel utgjør anslagsvis 5 prosent.

De senere år har mange kraftselskap blitt omdannet fra kommunale bedrifter til aksjeselskap, og mer enn 70 prosent av alle selskap i kraftsektoren er nå organisert som aksjeselskap. I tillegg er det stadig flere selskap som organiseres som konsern.

Statens eierskap er forvaltet gjennom Statkraft AS. Statkraft, som ble stiftet i 1992, er fullt ut eid av den norske stat, og foretaket er pålagt å drive sin virksomhet etter forretningsmessige prinsipper. Som ledd i å skille statens myndighetsoppgaver fra eierrollen, ble eieransvaret for Statkraft overført fra Olje- og energidepartementet til Nærings- og handelsdepartementet per 1. januar 2002. I følge St.meld. nr. 22 (2001-2002) – Et mindre og bedre statlig eierskap - åpnes det for industrielle løsninger der Statkraft inngår, og der staten ikke lenger vil være eneeier. Det statlige eierskapet i Statkraft ble videre fulgt opp i St.prp. nr. 53 (2003-2004). Som tidligere nevnt er konsernets morselskap etter omdanningen et aksjeselskap, som eies fullt ut av statsforetaket Statkraft SF.

4.1.4.2 Strukturendringer og omorganisering de siste 10 år

Det har skjedd en betydelig omstrukturering i kraftbransjen i Norge etter energiloven. Mange kommuner og fylkeskommuner har solgt ut sine eierandeler i kraftselskapene. Samtidig er det blitt etablert større regionale kraftselskaper som for eksempel Lyse Energi, Agder Energi, BKK og Skagerak Energi, dels gjennom oppkjøp og dels ved fusjoner. Et viktig trekk i strukturendringen som har funnet sted, er at kommunale og fylkeskommunale eierposisjoner er overdratt til Statkraft. I årene 1996, 1999 og 2001 ble Statkraft sine kjøp av eierandeler i andre kraftselskap støttet av Stortinget ved blant annet at innskuddskapitalen ble styrket og lånerammen ble utvidet. I noen grad har utenlandske selskaper ervervet eierandeler i norske kraftselskaper, hovedsakelig innen nettvirksomhet og omsetning. Med unntak av at Statkraft har ervervet eierandeler i det svenske selskapet Sydkraft, har norske selskaper i liten grad foretatt investeringer i andre land.

Fra 2000 til 2003 ble det omsatt eierandeler i norske kraftselskaper for om lag 55 milliarder kroner 6 . I 2002 og 2003 har omsetningen av eierandeler gått ned i forhold til foregående år. Så å si samtlige av disse ervervene har blitt unntatt fra konsesjonsplikt og forkjøpsrett. Dette til tross for at samtlige erververe har vært offentlige i konsesjonsrettslig forstand, slik at det i alle tilfelle ville vært tale om å meddele tidsubegrenset konsesjon etter industrikonsesjonsloven. Dette innebærer at den omfattende restrukturering av kraftbransjen som har skjedd i Norge i de siste 12-13 årene har funnet sted uten konsesjonsbehandling. Det foregår fortsatt en betydelig restrukturering også uten omsetning av eierposter. Fra 2000 til 2003 er verdier på om lag 50 milliarder kroner omfattet av fusjoner i Norge 7 . Fordi konsesjonsregelverket begrenser offentlige eieres muligheter til å gjennomføre fusjoner eller kapitalutvidelser uten å utløse vilkår om hjemfall, er sektoren nå preget av et omfattende krysseierskap basert på minoritetsandeler.

I 2002 grep Konkurransetilsynet inn mot Statkrafts oppkjøp i Agder Energi AS og Trondheim Energiverk fordi tilsynet mente at oppkjøpene ville føre til eller forsterke en vesentlig begrensing av konkurransen i henholdsvis Sør-Norge og Midt- og Nord-Norge. Se nærmere omtale av Statkraftsaken i Boks 4.1. Statkraft har gjennom konkurransemyndighetenes inngrep fått begrenset sine muligheter til videre oppkjøp i Norge. Etter dette må det antas at Statkraft i mindre grad kan være kjøper i fremtidige transaksjoner. Med mindre det gjøres endringer i konsesjonsregelverket, kan dette bety at eierstrukturen i større eller mindre grad vil sementeres.

4.2 Myndighetenes virkemidler i vannressursforvaltningen

Myndighetenes kontroll med utnyttelsen av vassdragsressursene, eksempelvis med hensyn til hvordan ressursene skal kunne utnyttes eller om ressursene skal vernes, springer i dag ut av en rekke ulike virkemidler. Det foreligger ulike lover som i større eller mindre grad gir myndighetene adgang til å regulere hvorvidt og i hvilken grad vassdragsressursene skal utnyttes. Fra Stortingets side gis det retningslinjer for den nærmere myndighetsutøvelsen innenfor enkelte områder, for eksempel gjennom Samlet plan og Verneplan for vassdrag. Slike retningslinjer vil være instrukser overfor forvaltningen med hensyn til hvordan forvaltningen skal utøve sin myndighet.

4.2.1 Lovgivning

I lovverket er det oppstilt ulike regler som har betydning for myndighetenes adgang til å regulere utnyttelsen av vassdragsressursene.

Vannressursloven (lov av 24. november 2000 nr. 82) oppstiller krav om særskilt tillatelse for inngrep i vassdrag. Formålet med loven er å sikre samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning av vassdrag og grunnvann. Tillatelse til tiltak i vassdrag er avhengig av at fordelene ved tiltaket overstiger de skader og ulemper som oppstår for allmenne og private interesser som blir berørt i vassdraget eller nedbørfeltet. Det er adgang til å oppstille nærmere vilkår i tillatelser til tiltak i vassdrag, typisk vilkår som skal motvirke skader eller ulemper for allmenne eller private interesser.

Industrikonsesjonsloven (lov av 14. desember 1917 nr. 16) etablerer konsesjonsplikt ved erverv av eiendomsrett, bruksrett eller langsiktig disposisjonsrett til vannfall som ved regulering antas å kunne utbringe mer enn 4 000 naturhestekrefter. Ved meddelelse av slike ervervskonsesjoner oppstilles det en rekke vilkår om økonomiske ytelser, krav til utførelsen av kraftutbyggingstiltak som foretas i henhold til konsesjonen mv. Etter forholdene kan det blant annet stilles vilkår om hjemfall av vannfall med tilhørende kraftanlegg etter utløpet av konsesjonstiden. Konsesjonsmyndigheten vurderer om det skal gis konsesjon, og i tilfelle på hvilke vilkår. En nærmere redegjørelse for gjeldende rett etter industrikonsesjonsloven følger av kapittel 5.2.1..

Vassdragsreguleringsloven (lov av 14. desember 1917 nr. 17) hjemler konsesjonsplikt ved anlegg eller tiltak til regulering av et vassdrags vannføring. I reguleringskonsesjoner oppstilles det vilkår av samme art som ved konsesjoner etter industrikonsesjonsloven, samt vilkår som pålegges særskilt for å redusere skadene i vassdraget som følge av reguleringen m.v. Etter forholdene kan det også stilles vilkår om hjemfall av reguleringen med tilhørende anlegg ved utløpet av konsesjonsperioden. Se kapittel 5.2.2. for redegjørelse for gjeldende rett etter vassdragsreguleringsloven.

Energiloven (lov av 29. juni 1990 nr. 50) vil også kunne ha betydning for myndighetenes regulering av vassdragsutnyttelsen. Loven oppstiller blant annet konsesjonsplikt for elektriske anlegg som aggregater, transformatorer og kraftledninger av noen størrelse. Spesielt i forbindelse med utbygging av vassdrag som ikke er underlagt vassdragskonsesjoner vil energiloven kunne få betydning som reguleringsvirkemiddel.

Plan- og bygningsloven (lov av 14. juni 1985 nr. 77) vil kunne ha betydning for vassdragstiltak. Plansystemet vil kunne fastsette rammer for vassdragsutnyttelsen, eksempelvis gjennom kommunenes arealplaner.

Etablering av nasjonalparker, landskapsvernområder og fredning som naturreservat og naturminner etter naturvernloven (lov av 19. juni 1970 nr. 3) vil kunne ha betydning for utnyttelsen av vassdrag.

Også andre lovverk som forurensningsloven (lov av 13. mars 1981 nr. 6), lakse- oginnlandsfiskeloven (lov av 15. mai 1992 nr. 47), kulturminneloven (lov av 9. juni 1978 nr. 50) mv. vil være av betydning for myndighetenes styring med utnyttelsen av vassdragsressursene.

4.2.2 Samlet plan og verneplaner – nasjonale ressursplaner

Stortinget gir to overordnede instrukser for myndighetene når det gjelder forvaltningen av vassdragsressursene, Samlet plan og Verneplan for vassdrag.

For å gi grunnlag for en samlet nasjonal forvaltning av vassdragsressursene, utarbeides det en omfattende plan kalt Samlet plan. Stortinget fatter vedtak om den endelige planen og legger derved føringer på konsesjonsmyndighetene når søknader om vannkraftutbygginger skal behandles.

Samlet plan kategoriserer mulige vannkraftprosjekter med sikte på en eventuell fremtidig konsesjonsbehandling. Prosjektene deles inn i to kategorier som angir hvor fordelaktig den konkrete utbygging vil være. Disse benevnes kategori I og kategori II. Hovedkriteriene for plassering av det enkelte prosjekt i den ene eller den andre kategori er økonomisk utbyggingsverdi og den grad av konflikt en utbygging vil medføre i forhold til andre brukerinteresser og miljøinteresser. Hensikten med kategoriseringen er at prosjekter som faller inn under kategori I i prinsippet eventuelt bygges ut før prosjekter i kategori II. Det er imidlertid ikke slik at et prosjekt plassert i Samlet plan kategori I på noen måte er å anse som forhåndsgodkjent av myndighetene. Prosjektet må på alminnelig måte underkastes konsesjonsbehandling før det eventuelt gis tillatelse for utbygging. I statsbudsjettet for 2005 foreslo Regjeringen en heving av grensen for Samlet planbehandling fra 1 MW/ 5 GWh til 10 MW/50 GWh.

Verneplan for vassdrag vedtas av Stortinget. Det er i dag ikke adgang til å gi konsesjoner til kraftutbygging i vernede vassdrag. Vassdragsvernet er nå hjemlet i vannressursloven. Det er truffet vedtak om fire verneplaner i årene 1973 til 1993. Våren 2004 la Regjeringen frem forslag om supplering av Verneplan for vassdrag.

4.3 Rammevilkårene for norsk kraftnæring

Rammevilkårene til en næring omfatter i utgangspunktet svært mange ytre faktorer som påvirker næringens lønnsomhet og utvikling, som tilgang på naturressurser, arbeidskraft og kapital, organisatoriske og juridiske rammer mv. De viktigste myndighetsbestemte rammevilkårene for norsk kraftproduksjon er særskilte skatteregler og konsesjonsregelverket.

Norges kraftforsyning består av 99 prosent vannkraft, slik at regelverket spesielt er utarbeidet på bakgrunn av denne typen kraftproduksjon. Konsesjonsbaserte ordninger som konsesjonskraft og -avgifter, samt skattereglene for kraftnæringen skal ivareta en rekke ulike hensyn. Blant annet skal reglene sikre at en del av overskuddet i vannkraftproduksjonen tilfaller det offentlige, herunder utbyggingskommunene, samtidig som det skal legges til rette for effektiv utnyttelse av ressursene i kraftsektoren.

4.3.1 Grunnrenten i vannkraftproduksjonen

Når en næring utnytter en begrenset naturressurs, slik vannkraftprodusentene gjør, kan det gi opphav til en avkastning utover normalavkastningen. En slik ekstra avkastning kalles som regel grunnrente. Grunnrente oppstår når knappe naturressurser som utnyttes i produksjonen gir opphav til overskudd utover normal avlønning til arbeidskraft og kapital. I NOU 1992:34 defineres grunnrenten i vassdragssektoren som ”Den kapitalavkastningen utover avkastningen i andre næringer som oppstår fordi det er en gitt tilgang på utbyggbare vassdrag”.

Forskjeller i ressursens produksjonsevne påvirker størrelsen av grunnrenten. Ulike vassdrag har varierende utbyggingskostnad avhengig av naturgitte forhold. Grunnrenten vil derfor variere fra et vannkraftverk til et annet. I et velfungerende marked vil markedsprisen på kraft være lik grensekostnaden til det minst lønnsomme kraftverket. Hvis alle produsenter kan selge kraft til samme markedspris, vil kraftverk med lave utbyggingskostnader oppnå en avkastning som er høyere enn avkastningen i andre bransjer med tilsvarende risiko (normalavkastning).

Det er et generelt akseptert samfunnsøkonomisk mål å inndra grunnrenten til det offentlige. Det kan gis to begrunnelser for dette; en prinsipiell og en ut fra effektivitetshensyn. For det første har grunnrenten sitt opphav i bruk av en begrenset naturressurs som anses å tilhøre fellesskapet. Myndighetene kan derfor på prinsipielt grunnlag inndra ekstraordinær inntekt i naturressursbaserte næringer, slik at grunnrenten kan komme alle innbyggerne til gode. For det andre er det ut fra effektivitetshensyn hensiktsmessig med beskatning av grunnrente. Årsaken er at et ideelt system som kun beskatter grunnrente ikke virker vridende på et selskaps investerings- og driftsbeslutninger. En korrekt utformet grunnrentebeskatning vil redusere kraftprodusentenes finansielle overskudd etter skatt, men vil isolert sett ikke påvirke motivene til å investere i vannkraftproduksjon, selv om tilsvarende skatter ikke er pålagt andre typer kraftproduserende virksomheter. Inndragningen av grunnrente gjør det således mulig å redusere andre skatter som svekker den samfunnsøkonomiske effektiviteten.

Effektive markeder for kraftomsetning og selskapskontroll er sentrale forutsetninger for å synliggjøre grunnrenten, noe som igjen er en viktig premiss for at myndighetene skal kunne inndrive grunnrenten på en systematisk måte. Som eksempel kan det vises til situasjonen før energiloven ble innført, hvor de lokale energiverkene hadde monopol og forsyningsplikt i sine respektive områder. Prisene var basert på selvkost, og lokale energiverk la vekt på i størst mulig grad å ha tilstrekkelig egenproduksjon til å dekke etterspørselen i området. Dette resulterte blant annet i betydelige prisforskjeller mellom regioner og kundegrupper, og selvkostprising ga ikke insentiver til kostnadseffektivitet i drift og investeringer. I korthet kan en si at ubeskattet grunnrente dels ble fordelt til enkelte forbrukergrupper, og dels ble nyttet til å finansiere ineffektiv drift og kostbare utbygginger. Forutsatt effektive markeder for kraftomsetning og selskapskontroll, vil ubeskattet grunnrente tilfalle kraftverkseieren.

Grunnrente kan i hovedsak inndrives til det offentlige på tre ulike måter:

• gjennom beskatning

• ved kraftverksdrift i offentlig regi

• gjennom salg av rettigheter til å utnytte ressursen, med eller uten tidsbegrensning.

Salg av offentlig eide kraftverk/kraftselskap kan anses som en variant av sistnevnte. Selv om det i teorien er mulig å trekke inn hele grunnrenten gjennom skatter uten at det oppstår samfunnsøkonomisk effektivitetstap, er det problematisk å utforme slike skatter i praksis. I dag spiller grunnrenteskatten en nøkkelrolle i grunnrenteinndragningen fra norske vannkraftprodusenter, men også de øvrige skattene bidrar, sammen med konsesjonsavgifter og konsesjonskraftavståelse, til at en betydelig andel av eventuell grunnrente tilfaller fellesskapet. Hjemfall er også et virkemiddel for grunnrenteinndragning. Hjemfall av et vannfall med kraftverk vil føre til at netto driftsinntekter etter hjemfallet tilfaller staten. I det følgende gis en nærmere omtale av den samlede grunnrenteinndragingen i det eksisterende regelverket, samt øvrige skatter, avgifter og konsesjonsvilkår som danner de viktigste rammevilkårene for vannkraftproduksjon i Norge.

4.3.2 Rammevilkår knyttet til skattesystemet

Fra og med inntektsåret 1997 ble kraftforetak beskattet etter nye skatteregler, jf. Ot.prp. nr. 23 (1995-96) og Innst. O. nr. 62 (1995-96). Bakgrunnen var omleggingen til konkurranse i produksjon og omsetning av kraft som følge av energiloven av 1991, og en tilpasning til prinsippene nedfelt i skattereformen av 1992 for bedrifts- og kapitalbeskatningen. Et viktig mål med skatteomleggingen fra 1997 var å gjøre selskapenes skattebetaling mer tilpasset lønnsomhet og skatteevne. Samtidig var det lagt vekt på skatteinntektene til utbyggingskommunene, både med hensyn til nivå og stabilitet. Kommunenes og fylkenes inntekter fra naturressurs- og eiendomsskatten er relativt stabile og mindre avhengig av kraftselskapenes lønnsomhet. Statens skatteinngang fra inntektsskatten og grunnrenteskatten er derimot sterkt påvirket av selskapenes lønnsomhet. I statsbudsjettet for 2005 har Regjeringen foreslått en delvis tilbakeføring av selskapsskatten (inntektsskatt) til kommunene.

4.3.2.1 Inntektsskatt

Alle kraftforetak ilignes inntektsskatt av årets overskudd og med samme skattesats som for andre foretak, det vil si 28 prosent. Ved skattereformen i 1997 ble det vedtatt avskrivningsregler tilpasset forventet økonomisk levetid for driftsmidlene. Særskilte driftsmidler i kraftproduksjonen avskrives lineært over 40-67 år. Anlegg for kraftoverføring og elektroteknisk utrustning brukt i kraftproduksjon saldoavskrives med 5 prosent årlig. Fallretter avskrives ikke. Driftsmidler i kraftverk som hjemfaller til staten kan avskrives med en høyere sats i den grad det er nødvendig for at driftsmidlene skal være helt avskrevet ved konsesjonstidens utløp.

4.3.2.2 Naturressursskatt

Naturressursskatten beregnes med 1,1 øre/kWh til kommunen og 0,2 øre/kWh til fylkeskommunen av gjennomsnittlig produksjon i kraftverket de siste 7 årene. Naturressursskatten er uavhengig av selskapenes lønnsomhet, og gir et stabilt skatteproveny til kommuner og fylkeskommuner. For å dempe de negative virkninger naturressursskatten har på lønnsomheten i vannkraftanlegg, kan ilignet naturressursskatt samordnes med inntektsskatten. Dersom naturressursskatten for et foretak er høyere enn inntektsskatten i et inntektsår, kan foretakene fremføre differansen med rente og trekke fra denne mot fremtidig inntektsskatt. Forutsatt at selskapene har tilstrekkelig skattegrunnlag for inntektsskatten i framtiden, vil naturressursskatten ikke utgjøre en ordinær skattekostnad for selskapene. Denne forskuddsbetalingen av skatt kan likevel ha en likviditetsvirkning for selskapene, for eksempel i forbindelse med større investeringer hvor økte låneopptak bidrar til å redusere grunnlaget for inntektsskatten.

Naturressursskatten var om lag 1,5 mrd. kroner i 2002 8 .

4.3.2.3 Grunnrenteskatt

Grunnrenten fastsettes som normert salgsverdi av det enkelte kraftverks produksjon i inntektsåret, fratrukket driftsutgifter, konsesjonsavgift, eiendomsskatt og avskrivninger. I tillegg gis fradrag for en friinntekt som skal hindre at normalavkastningen blir beskattet med grunnrenteskatt. Produksjonen vurderes til spotmarkedspriser, med unntak av konsesjonskraft, visse langsiktige kontrakter og kraft som brukes i eget foretak. Skattesatsen er 27 prosent. Negativ grunnrenteinntekt kan fremføres med rente, og trekkes fra mot eventuell fremtidig positiv grunnrenteinntekt i det samme kraftverket.

I 2002 var skatt på grunnrente om lag 1,1 mrd kroner 9 . I gjennomsnitt tilsvarer dette 0,85 øre/kWh. Imidlertid varierer grunnrentebeskatningen betydelig mellom de ulike kraftverkene. Provenyet fra grunnrenteskatten vil trolig øke i de kommende år.

4.3.2.4 Eiendomsskatt

Kommunene kan skrive ut eiendomsskatt på det enkelte kraftverk, på tilsvarende måte som for annen næringseiendom. Skattesatsen ligger i intervallet 0,2 - 0,7 prosent.

Det er egne verdsettelsesregler for eiendomsskatt basert på markedsverdien på anlegget. Eiendomsskatten vil avhenge av markedsprisen på kraft fordi takstverdien blant annet er basert på spotmarkedsprisen siste 5 år (rullerende gjennomsnitt). Grunnlaget skal imidlertid ikke være lavere enn en minimumsverdi på 0,95 kr/kWh og en maksimumsverdi på 2,35 kr/kWh.

I 2002 var samlet eiendomsskatt på produksjonsanlegg anslagsvis 820 mill. kroner 10 . I gjennomsnitt tilsvarer dette 0,63 øre/kWh. Eiendomsskatten i 2002 var basert på til dels lave kraftpriser de foregående årene.

4.3.3 Rammevilkår knyttet til konsesjonslovgivningen

4.3.3.1 Konsesjonskraft

Med konsesjonskraft forstås den del av kraftproduksjonen som eierne av et vannkraftverk i henhold til gitte konsesjoner er pålagt å levere til de kommuner som er berørt av utbyggingen, eventuelt også fylkeskommunen og staten. Formålet var opprinnelig å sikre kommunene tilstrekkelig kraft til alminnelig elforsyning, til en rimelig pris. Bestemmelsene om konsesjonskraft er hjemlet i industrikonsesjonsloven § 2 og vassdragsreguleringsloven § 12.

Konsesjonæren skal avgi inntil 10 prosent av innvunnet kraftøkning til kommuner og fylkeskommuner og inntil 5 prosent til staten, beregnet etter spesielle regler. Staten har ikke benyttet sin rett til å ta ut konsesjonskraft. Utbyggingskommunene kan ikke ta ut en større mengde enn det som tilsvarer forbruket i alminnelig forsyning innen kommunen. Fylkeskommunen har en midlertidig rett til å ta ut den konsesjonskraftmengden som kommunene ikke kan ta ut. Totale konsesjonskraftforpliktelser utgjør om lag 8,5 TWh årlig, hvorav anslagsvis 6 TWh avgis under konsesjoner gitt etter 10.4.1959.

Prisen som konsesjonskraftmottaker betaler, skal tilsvare om lag produksjonsomkostningene eller selvkost av leveransen. I dag eksisterer to regelverk for prisfastsettelse. For konsesjoner gitt før 1959 forhandles prisen frem mellom konsesjonær og kommune, med en maksimalpris som øvre tak. For konsesjoner gitt etter 1959 fastsettes prisen av Olje- og energidepartementet i henhold til selvkost i et representativt utvalg av kraftverk. De viktigste kostnadskomponentene er drifts- og vedlikeholdskostnader, kapitalkostnader og skattekostnader. Fra 1. januar 2003 er det vedtatt at overskuddsbaserte skatter skal tas ut av beregningsgrunnlaget for begge prisregimer. Endringen i prisberegningsgrunnlaget ble presisert gjennom en lovendring av 25. juni 2004, jf. Ot.prp. nr. 73 (2003-2004).

Den økonomiske betydningen av konsesjonskraftavståelsen tilsvarer differansen mellom prisen på kraft i markedet og prisen på konsesjonskraft, hensyntatt at konsesjonskraftmottaker må betale innmatingsavgift. Kommunenes og fylkeskommunenes inntekter fra konsesjonskraften vil variere med prisen i markedet og den årlige prisen på konsesjonskraften. Den økonomiske fordelen av konsesjonskraftordningen må derfor ses over flere år. I revidert nasjonalbudsjett for 2001 (St.meld. nr. 2 for 2000-2001, vedlegg 1.) ble det anslått at kommunenes og fylkeskommunenes årlige fordel av konsesjonskraftordningen for årene fra 1996 til 2001 i gjennomsnitt var vel 250 mill. kroner. I disse årene var det gjennomsnittlig lave kraftpriser. Fordelen av konsesjonskraftordningen har økt med høyere kraftpriser de senere år. Vedtaket om å ta ut overskuddsbaserte skatter fra beregningen av konsesjonskraftprisen øker fordelen ytterligere med anslagsvis 200 til 500 millioner kroner årlig på sikt, jf. Ot.prp. nr. 73 (2003-2004).

4.3.3.2 Konsesjonsavgifter

Ved tillatelser gitt etter vassdragsreguleringsloven og industrikonsesjonsloven skal det pålegges årlige avgifter til stat og kommuner. Avgiften beregnes etter særskilte regler som fremgår av vassdragsreguleringsloven § 11 og industrikonsesjonsloven §§ 2 og 5.

Konsesjonsavgiftene er en kompensasjon for påførte skader til distriktene hvor ressursen befinner seg, samt et virkemiddel for å la distriktene ta del i det økonomiske utbyttet ved en vannkraftutbygging. Konsesjonsavgiftsmidlene danner et fond særskilt for hver kommune som skal anvendes til fremme av næringslivet i kommunen. Konsesjonsavgiftene til staten inngår i statens konsesjonsavgiftsfond.

Konsesjonsavgiftene fastsettes på bakgrunn av kraftmengden, som beregnes etter spesielle regler. Avgiftssatsen blir skjønnsmessig vurdert for hver konsesjon, basert på skadeomfang og utbyggingens lønnsomhet. Satsene blir indeksjustert hvert femte år. For 2003 ble det innbetalt totalt nesten 600 mill. kr i konsesjonsavgifter, hvorav vel 120 mill. kroner til staten og resten til kommuner 11 . Fordelt på vannkraftproduksjonen i 2003 utgjorde konsesjonsavgiften i gjennomsnitt 0,5 øre/kWh.

4.3.3.3 Næringsfond

Næringsfond kan pålegges i henhold til vassdragsreguleringsloven § 12 og industrikonsesjonsloven § 2. I enkelte tilfelle er det også fastsatt næringsfond ved utbygging av kraftverk etter den tidligere vassdragsloven § 106.

Næringsfond blir normalt fastsatt i henhold til størrelsen på kraftproduksjonen og ulempene utbyggingen forårsaker. Sett i forhold til årlig kraftproduksjon har næringsfond i konsesjoner gitt de siste årene, utgjort en kostnad fra under 0,1 øre/kWh til over 1 øre/kWh. Engangsutbetalingen er da omregnet til en årlig kostnad over kraftverkenes levetid.

Konsesjonsavgiftsmidler og næringsfond danner et fond som skal anvendes til fremme av næringslivet i kommunen, etter vedtekter fastsatt av Kommunal- og regionaldepartementet.

4.3.3.4 Forkjøpsrett og fortrinnsrett

Ved førstegangs overdragelse og konsesjonsbehandling av eiendomsrett til vannfall har staten etter industrikonsesjonsloven § 6 forkjøpsrett til vannfallet. Denne forkjøpsretten er begrenset til å gjelde ved første konsesjonsbehandling, og oppstår ikke ved senere videre overdragelser av konsederte fallrettigheter. Statens forkjøpsrett oppstår når søknad om konsesjon er innkommet til departementet. Det må treffes beslutning om å benytte forkjøpsretten senest innen ett år. Dersom staten ikke benytter sin forkjøpsrett, har fylkeskommunen etter loven § 9 en subsidiær forkjøpsrett. Dersom statlig eller fylkeskommunal forkjøpsrett gjøres gjeldende, må staten eller fylkeskommunen tre inn i kjøpsavtalen.

Staten har etter loven § 10 fortrinnsrett til å tre inn som part i en bruksleiekontrakt på tilsvarende måte som for erverv av eiendomsrett. Tilsvarende har fylkeskommunen en subsidiær rett til inntreden dersom staten ikke benytter sin fortrinnsrett. Dersom staten og fylkeskommunen ikke benytter sin rett, har vedkommende kommune rett til å tre inn som part i bruksleiekontrakten.

Staten har ikke benyttet sin forkjøpsrett, mens fylkeskommuner har benyttet retten i enkelte tilfeller. Eksempler på fylkeskommunal bruk av forkjøpsretten er Akershus fylkeskommunes inntreden i ervervsavtalen mellom Hafslund Nycomed AS og Mathisen-Eidsvold Værk ANS med hensyn til Bøhnsdalen kraftstasjon i Andelva i Akershus 12 og Vest-Agder fylkeskommunes inntreden i Oslo kommunes erverv av Høylandsfoss kraftverk i Fedavassdraget fra Flekkefjord Elektrisitetsverk 13 .

Retten til å tre inn i bruksleiekontrakter etter industrikonsesjonsloven § 10 har ikke vært benyttet.

I Olje- og energidepartementets høringsnotat av 29. november 2002 ble det foreslått å oppheve bestemmelsene om forkjøps- og fortrinnsrett for henholdsvis staten, fylkeskommuner og kommuner. Begrunnelsen var at en innføring av eierskapsnøytrale konsesjonsregler ville tilsi at staten, kommuner og fylkeskommuner ikke bør kunne benytte slike regler til å skaffe egne markedsaktører fortrinn framfor andre.

4.3.3.5 Hjemfall

Konsesjon til offentlige selskaper kan gis på ubegrenset tid så lenge allmenne hensyn ikke taler imot det. Konsesjon til private rettssubjekter skal gis for en tidsbegrenset periode på inntil 60 år. Det skal settes vilkår i konsesjonen om at vannfallet, kraftstasjonen, reguleringsanlegg mv. skal kunne tilfalle staten uten vederlag ved utløpet av konsesjonstiden, jf. vassdragsreguleringsloven § 10 nr. 4 og industrikonsesjonsloven § 2 fjerde ledd post 17. Mens staten i henhold til vassdragsregulerings­loven har en rett til å kreve hjemfall, er hjemfallet obligatorisk etter industrikonsesjonslovens bestemmelser. Inntil 1/3 av vannkraftanleggene eller vannkraftanleggenes verdi ved hjemfallet tilfaller kommunene der anleggene ligger. Stortinget avgjør verdien og fordelingen av vederlaget mellom de berørte kommunene. I dagens regelverk omfatter hjemfall kun private konsederte kraftverk, og disse står for vel 7,5 TWh/år av middelproduksjonen. Regelverket knyttet til hjemfall er nærmere omtalt i kapittel 5..

4.3.4 Andre rammevilkår

Som i andre land har Norge etablert støtteordninger for miljøvennlig energiproduksjon. Gjeldende støtteordninger på dette området forvaltes av Enova SF. Støtten gis i form av investeringstilskudd til prosjekter innen nye fornybare energikilder, energisparing og miljøvennlig bruk av naturgass. Enova gir ikke støtte til vannkraftprosjekter. En årsak til det er at Enovas formål er å bidra til en miljøvennlig omlegging av energiproduksjon og forbruk. Siden vannkraft utgjør 99 prosent av norsk kraftproduksjon anses ikke denne teknologien som en del av omleggingspolitikken.

Det er planer om å etablere et felles svensk-norsk pliktig sertifikatmarked for elektrisitet. Svenskene har allerede etablert et slikt marked, planen er at dette virkemiddelet skal introduseres i Norge i januar 2006, jf. St.meld. nr. 47 (2003-2004). Ordningen innebærer at forbrukerne pålegges å kjøpe elsertifikater tilsvarende en fastsatt andel av forbruket, mens kraftproduksjon basert på definerte typer energikilder gis rett til å selge sertifikater. Det er ikke endelig avklart hvilke typer energikilder som vil bli omfattet av et slikt marked, herunder om vannkraft vil falle innenfor. Norges vassdrags- og energi­direktorat (NVE) har overfor Olje- og energidepartementet anbefalt at nye vannkraftprosjekter, inkludert økt produksjonskapasitet i eksisterende kraftverk, inkluderes i sertifikatmarkedet.

Regjeringen arbeider med å implementere EUs direktiv 2001/77/EF om fremme av elektrisitet fra fornybare energikilder i det indre elektrisitetsmarked (fornybardirektivet). I direktivet er den ene sentrale bestemmelsen at hvert land skal ha et indikativt andelsmål for forbruket av fornybar elektrisitet. Den andre sentrale bestemmelsen er at produsenter av fornybar elektrisitet skal få tilbud om opprinnelsesgarantier som reflekterer antall kilowattimer som er produsert.

I 2002 la Regjeringen frem St.meld. nr. 15 (2001-2002) Tilleggsmelding til St.meld. nr. 54 (2000-2001) Norsk klimapolitikk. I Tilleggsmeldingen gikk Regjeringen inn for å etablere et kvotesystem for perioden 2005-2007 som skulle omfatte utslipp av CO2 og andre klimagasser fra utslippskilder som ikke har CO2-avgift.

Regjeringen la 5. november 2004 frem forslag til lov om kvoteplikt og handel med kvoter for utslipp av klimagasser (klimakvoteloven), jf. Ot.prp. nr. 13 (2004-2005). Forslaget innebærer at det innføres et nasjonalt system for kvotehandel med CO2 fra 1. januar 2005, fra samme tid som EU innfører sitt kvotesystem. Kvotesystemet vil i perioden 2005-2007 omfatte CO2-utslipp fra industri som i dag i liten grad har incentiver til å begrense disse utslippene. Utslippskildene som vil få kvoteplikt er energianlegg som i dag ikke betaler CO2-avgift, oljeraffinerier, jern- og stålprodusenter og produsenter av sement, kalk, glass, glassfiber og keramiske produkter. I tillegg vil gasskraftverk bli ilagt kvoteplikt.

4.4 Organisering og rammevilkår i Norden

I dette kapitlet vil det bli gitt en kort gjennomgang av produksjonen av elektrisk kraft i Norden (ekskl. Island). Gjennomgangen omfatter energikilder, markedsforhold og rammevilkår. Fordi dette er en utredning om hjemfall, blir det fokusert på produksjonssiden av kraftbransjen. Overføringsnettet eller konsumentmarkedet omtales således ikke.

4.4.1 Liberaliseringen i Norden

Det første landet i Norden som liberaliserte sitt elektrisitetsmarked var Norge, med virkning fra 1. januar 1991. Hensikten med liberaliseringen var blant annet å øke effektiviteten i produksjon og distribusjon av elektrisk kraft. Før reformen var det store prisforskjeller mellom regioner i Norge. Slike forskjeller kunne lede til at investeringer i ny produksjonskapasitet ble allokert til de områdene der prisen var høyest, med den effekten at kostbare prosjekter kunne gjennomføres i høyprisområder, mens billigere prosjekter ikke ble gjennomført i lavpris områder. En utjevning av prisene skulle bidra til at ny produksjonskapasitet ble bygd ut i riktig størrelse og rekkefølge.

Foruten problemet med prisforskjeller ble det også fokusert på at regionale selskapers oppdekningsplikt kunne gi uheldige vridninger i investeringene. Før reformen var det et mål å sikre tilbud av strøm regionalt, og investeringer ble stort sett konsentrert om prosjekter i de nærliggende områdene. Systemet kunne også lede til overinvesteringer. Etter at det ble mulig å kjøpe strøm på et nasjonalt marked åpnet det for mer kostnadseffektive investeringer i prosjekter lokalisert i andre områder.

Noen grunnleggende elementer i reformen var at konsumentene skulle være frie til å kjøpe elektrisitet fra et bredt spekter av tilbydere fra alle deler av Norge. Videre ble overføringstariffene regulert, og selskaper som var vertikalt integrert i kraftsektoren ble pålagt å skille krafthandel/-produksjon og distribusjon i separate enheter, med separate budsjett og regnskap. I tillegg ble statkraftverkene omdannet til Statnett SF og Statkraft SF, og det ble organisert spot-, termin- og regulerkraftmarkeder (Nord Pool).

1. januar 1996 ble det svenske elektrisitetsmarkedet reformert. Nye regler introduserte konkurranse på handel og produksjon av elektrisitet. Nettet forble et regulert monopol. Hensikten med liberaliseringen var blant annet å gi økt valgfrihet, og å legge til rette for økt konkurranse i kraftmarkedet. Reformen var i hovedsak lik den som ble innført i Norge i 1991. I 1999 fikk alle elektrisitetskundene muligheten til å bytte elektrisitetsleverandør uten kostnad.

Det finske elektrisitetsmarked ble liberalisert i 1995. I november 1998 ble det innført standardisert avtaler for elektrisitetskonsumentene, noe som førte til at det finske markedet ble åpnet for alle finske elektrisitetsbrukere. Et av hovedmålene bak reformene i Finland var å bruke markedsøkonomiske mekanismer kombinert med nødvendig regulering, for derigjennom å legge grunnlaget for et sikkert energitilbud og konkurransedyktige priser.

I Danmark ble det første steget i liberaliseringen tatt i 1999, da markedet ble åpnet for elektrisitetskunder med et konsum over 100 GWh årlig. Fra og med 1. januar 2001 ble kunder med et forbruk over 1 GWh gitt retten til å velge elektrisitetsleverandør, og fra 1. januar 2003 ble det danske elektrisitetsmarkedet åpnet for alle kunder.

Det felles nordiske elektrisitetsmarkedet ble grunnlagt i 1996, da Norge og Sverige opprettet en organisert markedsplass for handel med elektrisitet - Nord Pool ASA. Finland ble med i Nord Pool i 1997, Danmark vest (Jylland) i 1999 og Danmark øst (Sjælland) i 2000. Fra 2002 er den fysiske kraftomsetningen skilt ut i et eget datterselskap Nord Pool Spot AS. I underkant av 30 prosent av omsetningen i Nord Pool området skjer i dag via elektrisitetsbørsen.

4.4.2 Produksjon i Norden

Produksjonen av elektrisitet i Norden er i hovedsak basert på vannkraft, kjernekraft og konvensjonelle varmekraftverk. I tillegg finnes en mindre mengde oljekondenskraft, gassturbiner og vindkraft. Se boks 4.2 for en forklaring på de forskjellige begrepene.

Kilde: International Energy Agency (IEA)

I 2003 ble det produsert til sammen 362 TWh i Norden, jf. figur 4.1. Av dette utgjorde vannkraft 167 TWh, eller om lag 46 prosent. 14 Konvensjonelle varmekraftverk bidro med i overkant av 100 TWh (28 prosent), mens kjernekraft stod for 87 TWh (24 prosent). Produksjon i vindkraftverk utgjorde om lag 6 TWh (2 prosent).

Det er stor forskjell på hvilke kraftkilder de enkelte nordiske land benytter seg av dette er illustrert i figur 4.2. I Norge er kraftforsyningen totalt dominert av vannkraft, som står for 99 prosent av totalproduksjonen. Av de nordiske landene er det kun Sverige og Finland som produserer elektrisitet ved hjelp av kjernekraft (utgjorde henholdsvis 49 og 27 prosent av totalproduksjonen i de to landene i 2003). I Sverige er i tillegg vannkraft en betydelig kraftkilde (om lag 40 prosent i 2003), mens konvensjonell varmekraft står for over halvparten av kraftproduksjonen i Finland. Dansk kraftproduksjon er for en stor del basert på konvensjonelle varmekraftverk (87 prosent i 2003).

Kilde: International Energy Agency (IEA)

Import og eksport av elektrisk kraft varierer mye fra år til år. Dette fremgår av figur 4.3, hvor eksport og import for de nordiske landene i årene 2001-2003 er gjengitt. Positive tall viser nettoeksport, mens negative tall viser nettoimport. Figuren viser at det har vært stor variasjon i kraftbalansen i Norge og Sverige. Dette henger sammen med at disse landene har størst andel vannkraftproduksjon. 2003 var preget av lavt tilsig, noe som bidro til at Norge og Sverige importerte henholdsvis 7,9 TWh og 12,8 TWh dette året. Danskene, som i stor grad baserer sin kraftforsyning på konvensjonell varmekraft var netto eksportør i hele perioden 2001-2003.

Kilde: Statens energimyndighet, Sverige

Under de senere årene har markedskonsentrasjonen blant produsentene i det nordiske markedet økt. De dominerende foretakene har kjøpt opp eller kjøpt seg inn i konkurrerende foretak. Kraftselskapene utvikles således mot stadig større og mer integrerte energiselskap, med virksomhet i flere land. I følge utredningen ”Konkurransen på el-marknaden” (SOU 2002:7) er det risiko for manglende konkurranse i elektrisitetsmarkedet, men det finnes ikke bevis for at enkeltselskap utnytter markedsmakt for egen vinning. I utredningen er det konkludert med at konkurransen i markedet fungerer forholdsvis bra. I følge Bye et al. (2003) er det imidlertid usedvanlig vanskelig å påvise hvorvidt aktører utøver markedsmakt i det nordiske kraftmarkedet. Dette blant annet fordi det store innslaget av vannkraft – med store og til dels uforutsigbare variasjoner i tilsiget – gjør det vanskelig i ettertid å påvise at produsenter har opptrådt på en måte som ikke er i samsvar med samfunnsøkonomisk effektiv bruk av ressursene.

De tre største produsentene i det nordiske markedet i 2003 var svenske Vattenfall (17 prosent markedsandel), finske Fortum (14 prosent markedsandel) og norske Statkraft (9 prosent markedsandel).

I de følgende avsnittene gås det litt nærmere inn på noen karakteristika ved de enkelte lands produksjon. For en beskrivelse av Norge vises det til kapittel 4.1..

4.4.2.1 Nærmere om produksjonen i Sverige

Kraftproduksjonen i Sverige utgjorde 133 TWh i 2003. Vannkraft og kjernekraft er de to viktigste energikildene i landet, og de stod for om lag 90 prosent av den totale elektrisitetsproduksjonen. Den resterende delen av den svenske kraftproduksjonen blir stor sett dekket av kraftverk basert på fossilt brensel og biobrensel.

Det svenske elektrisitetsmarkedet er kjennetegnet ved få produsenter med store markedsandeler. De tre største produsentene – Vattenfall, Sydkraft og Fortum - utgjorde nær 90 prosent av landets elektrisitetsproduksjon i 2003. Eierskapet i de største foretakene har de siste årene blitt mer internasjonale, og foretakene har også ekspandert internasjonalt. Vattenfall er heleid av den svenske staten.

Siden 1996 har de fleste svenske kondenskraftverk blitt avviklet. Ettersom disse verkene kun ble utnyttet ved effekttopper, anså ikke kraftforetakene det lenger som regningsvarende å drive verkene videre. I tillegg er en reaktor i atomkraftverket Barsebäck stengt. Den andre reaktoren på Barsebäck (produserte 3,9 TWh i 2002) ble opprinnelig vedtatt stengt senest år 2001. Det knyttet seg imidlertid spesielle vilkår til denne stengningen, blant annet hensynet til effektbalansen og påvirkningen på miljø og klima. Vilkårene er foreløpig ikke oppfylt, men den svenske regjeringen avbrøt forhandlingene med kraftprodusentene om stenging av Barsebäck 2 høsten 2004 og fattet i stedet vedtak om stenging i løpet av 2005.

En barriere mot økt kraftproduksjon i Sverige er begrenset mulighet for nye vannkraftutbygginger. I tillegg er det ikke tillatt å bygge ut nye kjernekraftverk. I mai 2003 innførte svenskene handel med elektrisitetssertifikater. Målet er å øke den fornybare elektrisitetsproduksjonen med 10 TWh frem mot år 2010 jamført med nivået i 2002.

4.4.2.2 Nærmere om produksjonen i Danmark

Dansk kraftproduksjon er i hovedsak basert på forbrenning av kull og naturgass i kraftvarmeverk og kondenskraftverk. Den totale produksjonen var i 2003 på om lag 44 TWh. Av dette stod konvensjonelle varmekraftverk for i overkant av 85 prosent. Vindkraft utgjorde i 2003 om lag 13 prosent av den danske elektrisitetsproduksjonen.

Det danske kraftmarkedet består av to separate geografiske områder; Danmark Øst (Sjælland) og Danmark Vest (Jylland og Fyn). Selv om de to markedene er separate, er de likevel begge en del av det nordiske kraftmarkedet. Danmark Vest er knyttet til Norge og Sverige, mens Danmark Øst er knyttet til Sverige. Både Danmark Øst og - Vest er i tillegg knyttet til Tyskland. To produsenter dominerer det danske markedet. Av totalt installert kapasitet i Danmark Øst eier Energi E2 A/S om lag 80 prosent, mens i Danmark Vest eier Elsam A/S om lag 50 prosent. Elsam kontrollerer indirekte 36 prosent av aksjene i Energi E2 gjennom en kontrollerende eierandel (86 prosent) i Energi E2s største eier NESA.

Med unntak av bygging av subsidierte kraftverk som baserer seg på fornybare kilder, har det ikke vært noen utbyggingsplaner for økt kraftproduksjon i Danmark de senere årene. En årsak til dette er lave kraftpriser sammenlignet med ­langsiktige kostnader, noe som blant annet skyldes en situasjon som er kjennetegnet ved ledig ­kapasitet i varmekraftverkene i både Danmark Øst og - Vest. Et forhold som kan fungere som en inngangsbarriere mot nye aktører er mangel på områder å etablere seg i. Dette skyldes spesielt lokal motstand mot nyetablering på grunn av miljø­messige effekter.

Den danske regjeringens langsiktige plan for en opprettholdbar utvikling for energi i Danmark er uttrykt gjennom Energi 21. Et mål er at forbruket av kull skal fases ut og at bruk av biobrensel for elektrisitetsproduksjon skal øke. Dette skal skje gjennom økt bruk av halm og flis, samt gjennom at biobrenselfyrte varmeverk bygges om til kraftvarmeverk.

4.4.2.3 Nærmere om produksjonen i Finland

Den totale kraftproduksjonen i Finland var på 80 TWh i 2003. Produksjonen var sammensatt av vannkraft (12 prosent), kjernekraft (27 prosent) og konvensjonell varmekraft (61 prosent). Brenselet som brukes i de konvensjonelle varmekraftverkene er hovedsakelig biobrensel, kull, naturgass og torv. Finland har to kjernekraftverk, med totalt fire reaktorer.

I det finske markedet er det ca 120 bedrifter og 400 kraftverk som produserer elektrisitet. De to største produsentene er Fortum og PVO med over 60 prosent av produksjonskapasiteten i landet.

I Finlands klimastrategi fra 2001 fastslås det at forbruket av kull må reduseres, enten ved at kjernekraften bygges ut, eller ved økt bruk av naturgass. Dessuten skal behovet for å importere elektrisitet reduseres. 15 Den finske regjering og parlament fattet i 2002 et prinsippvedtak om at en femte kjernekraftreaktor kan oppføres. Grunnarbeidet med reaktoren Olkiluoto 3 ble påbegynt februar 2004. Ifølge fremdriftsplanen til utbyggeren TVO er kjernekraftverket ventet ferdigstilt og driftsklart i 2009, og vil ha en samlet kapasitet på 1600 MW.

4.4.3 Nordiske rammevilkår

Det er flere fellestrekk mellom skattesystemene i de fire nordiske landene, men også viktige forskjeller. To likheter er at både inntektsskatt og eiendomsskatt betales i alle land, imidlertid med forskjellige avskrivningsregler, skattesatser og skattegrunnlag. Norge er det eneste landet med en grunnrente- og naturressursskatt på vannkraftproduksjon, og omfattende vilkår om konsesjonsavgift og konsesjonskraftavståelse. I tillegg er Norge det eneste nordiske landet med et hjemfallsregime. Naturressursskatten i Norge samordnes med inntektsskatten. Slik sett fungerer den som en forhåndsinnbetaling av skatt for kraftselskaper som får utlignet mindre inntektsskatt enn naturressursskatt, eller som er ute av inntektsskatteposisjon. For en gjennomgang av rammevilkårene i Norge vises det til kapittel 4.3..

EUs direktiver påvirker rammevilkårene også i Norden. Direktivet om fornybare energikilder (vedtatt i 2001) har som mål å fremme elektrisitet produsert fra fornybare energikilder i det indre energimarkedet. Ambisjonen er at fornybar elektrisitet i EU-landene skal øke fra 13,9 prosent i 1997 til 21,1 prosent av elforbruket i 2010. Fremdriftsrapportene til medlemslandene viser at andelen vil ligge mellom 18 og 19 prosent i 2010 med dagens virkemidler. Kommisjonen ønsker derfor at EU-landene skal styrke satsingene på fornybare energikilder.

Et mulig virkemiddel er markeder for grønne sertifikater. Pr. i dag finnes det verken et felleseuropeisk sertifikatmarked eller krav om nasjonale markeder. Kommisjonen evaluerer imidlertid de ulike støtteordningssystemer som er blitt innført, og vil komme med en anbefaling høsten 2005. Sverige, Belgia, Storbritannia, Italia og Østerrike er eksempler på EU-land som har eller har hatt erfaring med innføring av en type sertifikatordning.

EU-kommisjonen arbeider også for tiden med å forberede et felles EU-marked for utslippsrettigheter for karbondioksid(CO2) fra 1. januar 2005. CO2-kvotemarkedet er en viktig del av EUs arbeid for å nå Kyoto-forpliktelsene om CO2-utslipp, men det såkalte kvotedirektivet forutsetter at det innføres et kvotesystem i EU i 2005, uavhengig av om Kyotoprotokollen trer i kraft. Når ordningen er på plass, vil den omfatte utslipp fra produksjonsanlegg innenfor energisektoren og enkelte industribransjer i samtlige EU-land. Godkjennelsen av de nasjonale allokeringsplanene for utslippsrettigheter som hvert medlemsland må tilsende EU-kommisjonen ventes ferdigstilt i løpet av høsten 2004. De nasjonale allokeringsplanene viser hvordan hvert enkelt land vil fordele de nasjonale kostnadsfrie utslippskvotene til individuelle enheter som har CO2-utslipp. Den første perioden av kvotesystemet vil vare fra 2005 til 2007 som en testperiode. Kvotesystemet i EU vil bli videreført i den første perioden under Kyoto-protokollen, 2008-2012. Kommisjonen vil i 2006 legge fram en rapport for Europa-Parlamenet og Rådet med vurderinger av erfaringene med det tidlige kvotesystemet. På denne bakgrunn vil det bli gjort tilpasninger fra 2008.

Denne videre gjennomgangen beskriver enkelte sentrale rammevilkår for kraftproduksjon i Sverige, Danmark og Finland. Rammevilkårene til en næring kan i utgangspunktet omfatte svært mange ytre faktorer som påvirker næringens lønnsomhet og utvikling, som tilgang på naturressurser, arbeidskraft og kapital, lokalisering i forhold til markedet, organisatoriske og juridiske rammer mv. Omtalen her avgrenses til de mest sentrale særordninger som er pålagt kraftprodusentene av myndighetene i form av skatter, avgifter, støtteordninger og enkelte konsesjonsvilkår. Avgifter mv. på forbruk er ikke omtalt.

Det er vanskelig å sammenligne rammevilkårene for kraftproduksjon mellom land. Regelverket er komplisert og i stadig endring, og i mange tilfeller er dessuten det statistiske grunnlaget mangelfullt. Videre vil elektrisitetsprisene og produksjonsvolum det året sammenligningen foretas ha betydning. I tråd med utvalgets mandat, foretas det ikke en nærmere vurdering av reglenes formål, hensiktsmessighet og konsekvenser.

4.4.3.1 Rammebetingelser i Sverige

De svenske kraftselskapene betaler ordinær selskapsskatt på 28 prosent, i likhet med andre private foretak. I tillegg betaler kraftselskapene eiendomsskatt med en sats som utgjør 0,5 prosent av eiendomsskattegrunnlaget, som er basert på en antatt markedsverdi av kraftverkene.

Sverige har dessuten flere særskatter på kjernekraft. Det svenske systemet består av en kjernekraftskatt på installert effekt, en avgift på produksjon, samt en kjernekraftavgift som fungerer som forhåndsinnbetaling av utgifter til fremtidig avfallshåndtering mv.

I Sverige har det siden 2001 foregått en skatteomlegging, som blant annet innebærer at skatt på energi økes. Dette medførte at karbondioksidskatten (CO2-avgiften) ble fordoblet frem til 1. januar 2003. For elproduksjon basert på forbrenning påløper energiskatt og CO2-avgift bare for en sjablonmessig fastsatt andel av brensel som antas å gå til internt forbruk i kraftverket. Elektrisitetsproduksjon i Sverige som baseres på forbrenning, pålegges også en svovelskatt og nitrogenoksidavgift. Svovelskatten betales for utslipp av svoveldioksid ved forbrenning av fossilt brensel eller torv. Nitrogenoksidavgiften betales for anlegg med energiproduksjon over 25 GWh. Avgiften tilbakebetales i proporsjon til den samlede nyttiggjorte energiproduksjonen. Tilbakebetalingssystemet skal gjøre det mer interessant for de avgiftspliktige å minimere nitrogenoksidutslippet per energienhet. En forutsetning for fradraget er at elektrisitets- og varmeproduksjonen skjer integrert og samtidig.

1. mai 2003 ble det innført et system med pliktige elsertifikater i Sverige. Det er et markedsbasert system der prisen på sertifikatene (støtten) blir til som et resultat av forholdet mellom tilbud og etterspørsel. Systemet innebærer at produksjonen fra fornybare energikilder, med unntak av igangsatte storskala vannkraft, støttes gjennom at produsentene tildeles sertifikater av staten. Produsentene selger sin elektrisitet i det ordinære markedet, og får i tillegg inntekter fra salg av sertifikatene. Elektrisitetsleverandørene eller de som bruker elektrisitet er etter loven pliktige til å kjøpe sertifikater i forhold til elektrisitetsforbruket sitt. I 2004 må de kjøpe sertifikater tilsvarende drøyt åtte prosent av forbruket. Kvotene økes deretter fra år til år, noe som skal stimulere til investeringer i fornybare energikilder. Støtte til vindkraft er foreløpig beholdt, men blir suksessivt trappet ned, for å bli erstattet med støtte fra elsertifikatsystemet.

4.4.3.2 Rammebetingelser i Danmark

I Danmark betaler alle kraftselskaper en inntektsskatt på 30 prosent. I tillegg betales det eiendomsskatt. Eiendomsskattegrunnlaget skal gjenspeile markedsverdier, hensyntatt eventuelle rettigheter og byrder av offentlig karakter.

Kraftprodusentene betaler dessuten en avgift på avløpsvann (spillvannsavgift) basert på vannets innhold av NOx, fosfor og organisk substans. Kraftprodusentene betaler også en deponeringsavgift for deponert aske etc.

Med virkning fra og med 2001 innførte danskene et nasjonalt handelssystem med utslippsrett gjeldende for elektrisitetsproduksjonsanlegg. Det settes et tak på utslippet av CO2, og for utslipp utover kvoten ilegges bedriftene en CO2-avgift. Tanken er at utslippskvoten gradvis senkes. I Danmark må elektrisitetsprodusentene også betale en svovelavgift. Avgiften per kWh vil være avhengig av svovelinnholdet i brenselet, virkningsgraden i produksjonen og eventuell renseteknologi.

I Danmark har elektrisitetsproduksjon basert på blant annet vindkraft, biomasse og desentral kraftvarme mottatt støtte gjennom et system med prioritert produksjon. De systemansvarlige selskapene har vært pålagt å kjøpe inn all produksjon fra vindkraft og desentral kraftvarme til administrativt fastsatte priser til produsentene (eventuelt markedspris pluss et administrativt fastsatt påslag). Ordningen har vært finansiert gjennom forbruksavgifter. Det ytes også statlige produksjonstilskudd for produksjon av elektrisitet i desentrale kraftvarmeverk basert på naturgass og biogass samt naturgassbasert industriell kraftvarme og avfallsbasert kraftvarme.

Det energipolitiske forliket våren 2004, som er i ferd med å bli implementert i lovverket, vil medføre endringer i støttesystemet. Ordningen med prioritert produksjon skal oppheves og erstattes med andre former for støtte. Blant annet skal støtten til desentrale kraftvarmeverk nå fastsettes individuelt for hvert verk og relateres til elprisen. Støtteperioden skal være på 20 år. Vindkraftprodusenter skal få en finansiell støtte i form av et eget pristillegg inntil såkalte VE-beviser 16 utstedes (det er ikke bestemt når og i hvilken form slike beviser, som kan sammenlignes med grønne sertifikater, skal utstedes). Beregninger av pristillegget baseres på et komplisert sett av regler og overgangsordninger. Havmøller skal bygges ved at staten lyser ut oppdrag på anbud. I tillegg kommer det en ny skrotningsordning for eldre vindmøller. Dessuten innføres det nye avregningsregler for biogassanlegg. Disse vil motta 60 øre/kWh for en tiårsperiode og deretter 40 øre/kWh i ytterligere 10 år.

En spesiell regel for Danmark er at overføringene til kommunene/amtskommunene reduseres hvis disse tjener på salg av elektrisitetsverk. Regelen sier at 40 prosent av en kommunes eller amtskommunes nettoproveny ved salg av elektrisitetsverk motregnes i det statlige blokktilskuddet. 17 Frem til 2003 ble nettoprovenyet motregnet i sin helhet. I løpet av 2004 er dessuten restriksjoner på kraftprodusenters eierskap i nettselskaper fjernet, og skillet mellom såkalt bundet og fri egenkapital er fjernet. Det er på denne måten blitt vesentlig enklere å gjennomføre strukturendringer i kraftsektoren i Danmark.

4.4.3.3 Rammebetingelser i Finland

Finland har en inntektsskatt på 29 prosent, og i tillegg eiendomsskatt. I regjeringens budsjettproposisjon for 2005 er det foreslått å senke satsen til 26 prosent. Selve skattesatsen for eiendomsskatten avhenger av hvilken kommune kraftverket ligger i, da eiendomsskatten blir kommunalt bestemt (innenfor rammer fastsatt ved lov). Finland har ingen særskatter på kraftproduksjon.

I dag støttes nesten all elektrisitetsproduksjon i Finland som baserer seg på fornybare energikilder, bortsett fra vannkraftverk. Det gis blant annet støtte til vindkraft, vannkraft under 1 MVA, elektrisitet som blir produsert av trebasert brensel, gjenvinningsbrensel og biogass, samt til elektrisitet som produseres ved hjelp av torv i varmekraftverk under 40 MVA.

5 Om hjemfallsinstituttet og gjeldende rett

5.1 Hjemfallsinstituttets historiske bakgrunn

5.1.1 Innledning

Hjemfall innebærer som tidligere nevnt at vannfall og kraftverk vederlagsfritt overføres til staten ved endt konsesjonsperiode. Hjemfallsinstituttet kom først inn i norsk vassdragsforvaltning i 1907 som et konsesjonsvilkår da det utenlandske selskapet A/S Kinserviks fikk konsesjon til erverv av eierrettigheter i Kinsovassdraget i Hardanger. Bestemmelsen om hjemfall ble introdusert i selve lovverket gjennom ervervsloven av 1909 og fikk sin endelige utforming gjennom industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven av 1917.

Hjemfallsinstituttet er en del av vår konsesjonslovgivning knyttet til erverv av fallrettigheter og regulering av vassdrag, som i det alt vesentlige skriver seg fra en kort periode etter forrige århundreskifte. Med konsesjonslovgivning menes i samsvar med den tradisjonelle oppfatning lover som foreskriver administrativ godkjennelse for å erverve eller råde over fast eiendom av forskjellig art.

Fra Stortinget vedtok den såkalte ”panikkloven” i 1906 og fram til vedtagelsen av industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven av 1917, pågikk det en omfattende og prinsipiell debatt om det norske kraftregimets utforming. Særlig var det politisk og juridisk strid om hjemfallsvilkår skulle gjøres gjeldende også for norske foretak.

Debatten om konsesjonslovene og hjemfallsinstituttet foregikk under inntrykket av langvarig høykonjunktur og en hurtig utbygging av kraftkrevende storindustri. Særlig i de første årene spilte utenlandsk kapital en betydelig rolle i denne ekspansjonen. Parallelt skjedde det imidlertid også en betydelig utbygging av kommunale elektrisitetsverk for alminnelig forsyning.

5.1.2 Konsesjoner for erverv av vannfall

Den langvarige striden om konsesjonslovgivningen og hjemfallsinstituttet må sees på bakgrunn av den særegne norske vassdragsretten. Mens hovedregelen i Europa for øvrig har vært at vassdrag av noen betydning er i offentlig eie, har Norge hatt privat eiendomsrett til vassdragene. Dette såkalte ”private system” i vassdragsretten skapte etter hvert problemer for myndighetenes ambisjoner om å ivareta samfunnsmessige og nasjonale hensyn knyttet til elektrifisering og storindustri. Konsesjonslovene representerte en betydelig modifikasjon av den private råderetten, og gjennom hjemfallsinstituttet ville det meste av vannkraften på lang sikt komme over i offentlig eie, noe som ville føre de norske rettsforholdene mer på linje med det øvrige Europa.

Vassdragsloven av 1887

Under stortingsbehandlingen av vassdragsloven av 1887 var det en betydelig fraksjon folkevalgte som ikke ønsket å lovfeste privat eiendomsrett. Det var en forståelse for at nye tider ville kunne kreve større samfunnsmessig engasjement i forvaltningen av vassdragene. Med statsminister Johan Sverdrup i spissen og med støtte av de grunneiende bøndene, oppnådde man likevel flertall for ”det private system”.

På den annen side representerte vassdragsloven av 1887 også en modernisering og tilpassing av vassdragsretten til den industrialiseringen som startet ved midten av århundret. Etter vassdragsloven av 1887 kunne det i medhold av lovens § 25 blant annet gis ekspropriasjonstillatelse til fremme av regulering av vassdrag i industrielt øyemed. Det ble også nødvendig med Kongens tillatelse for å iverksette ulike arbeider i vassdrag. Loven inneholdt imidlertid ikke noe enhetlig system for vassdragsreguleringer. De bestemmelser som kom til anvendelse var spredt, og omfattet de mest forskjelligartede arbeider i et vassdrag. Det ble heller ikke skjelnet mellom større og mindre anlegg. Loven var imidlertid godt tilpasset den tidlige industrialiseringen der vannfall ble brukt som mekanisk drivkraft.

Statsborgerrettsloven av 1888

Konsesjonslovgivningen som gjaldt erverv av fallrettigheter rettet seg i første omgang mot utenlandske borgere og selskaper. Denne lovgivningen hadde en forløper i lov om norsk statsborgerrett av 21. april 1888. Frem til 1888 hadde det vært fri adgang for så vel utenlandske som norske borgere og selskaper til å erverve eiendomsrett til eller rettigheter over fast eiendom, det være seg jord, skog, bergverk, vannfall eller tomtegrunn.

Statsborgerrettsloven av 21. april 1888 innførte konsesjonsplikt for utenlandske (unntatt svenske) enkeltpersoners og selskapers erverv av eiendomsrett eller bruksrett til faste eiendommer, bortsett fra bergrettigheter. For selskap med begrenset ansvar oppsto konsesjonsplikt når det ikke hadde sete i Norge og helt norsk styre. Eierforholdet til kapitalen spilte imidlertid ingen rolle. Loven var således lett å omgå for utenlandske selskaper, idet det var tilstrekkelig å etablere et i formen helt norsk styre.

Lovens hensikt var å sikre den norske stat en klar hjemmel for å kunne hindre eiendomserverv av fremmede stater eller borgere ”der kunde befrygtes at vilde fremkalde forviklinger med fremmed magt eller paa anden maade virke skadelig for norske interesser” 18 .

”Panikkloven” av 1906

Mens det i den første tiden etter statsborgerrettsloven var forholdsvis få konsesjonssaker som kom opp, tiltok disse sakers antall etter hvert sterkt, særlig for bergverk og vannfall. Samtidig med at elektrisiteten gjorde sitt inntog, begynte industrier basert på vannkraft å vokse frem. Som følge av dette, samt den liberale konsesjonspraksis myndighetene førte, gikk i årenes løp en rekke store og verdifulle fossefall over på utenlandske hender.

Da det i begynnelsen av 1906 ble kjent at utenlandske kapitalinteresser var i markedet for å sikre seg store norske vannfall (blant annet Nore-fallene), fulgte en intens politisk debatt som munnet ut i vedtagelsen av den såkalte ”panikklov” av 7. april 1906. Foruten å gjenta den gjeldende regel om at fremmede statsborgere ikke uten kongens tillatelse kunne erverve eiendoms- eller bruksrett til vannfall, innførte loven også konsesjonsplikt for ”selskab hvis medlemmer ikke alle er personlig ansvarlige”. Dette var første skritt i retning av å utvide konsesjonslovgivningen til også å omfatte norske kapitalinteresser.

Midlertidig lov av 12. juni 1906

”Panikkloven” ble avløst av midlertidig lov av 12. juni 1906. Panikklovens prinsipp om konsesjonsplikt for alle ikke-ansvarlige selskaper ble videreført. Videre ble det fastsatt et ufravikelig krav om at styret skulle ha sete i Norge.

Loven inneholdt ikke bestemmelser om adgang til å fastsette konsesjonsbetingelser. Under debatten i Lagtinget ble spørsmålet drøftet, og særlig fra Regjeringens side ble det hevdet at retten til å nekte konsesjon også måtte innebære en rett til å meddele konsesjon på hensiktsmessige vilkår.

Praksis ble etter dette strammet inn, og det ble vanlig å sette vilkår for konsesjoner. Det sentrale vilkår i denne sammenheng var forpliktelsen for utenlandske til ”vederlagsfrit at avstå vandfaldet med dammer, kraftstasjoner og tilhørende maskineri til staten, naar 75 år var forløpet fra koncessionen”. Det ble også gitt vilkår om hjemfall etter 80 år. Prinsippet om den vederlagsfrie overgang av verdier til staten på konsesjonsrettens område, hjemfallsretten, ble altså instituert av administrasjonen, ikke lovgivende myndigheter. For selskaper med overveiende norsk kapital ble det i stedet innført innløsningsrett for staten etter full verdi når 99 år var gått.

Innstilling av mai 1907 fra den departementale konsesjonskomité

Da de midlertidige lovene av 1906 ble vedtatt, var det en forutsetning at de vanskelige spørsmålene som reiste seg skulle gjøres til gjenstand for en grundigere utredning. Det ble derfor samme år nedsatt en departemental komité som skulle foreta utredningen av konsesjonslovene.

Den departementale konsesjonskomiteen, ledet av advokat og senere justisminister Johan Bredal, gjennomførte en grundig utredning og la frem et lovutkast i mai 1907. Utredningen gjaldt både vannfall, bergverk, skog, annen fast eiendom og kjøp av elektrisk kraft frembrakt av vannkraft. Når det gjaldt erverv av vannfallsrettigheter ga Bredalkomiteen en omfattende begrunnelse for anvendelse av hjemfallsrett som vilkår overfor utlendinger. I en rekke andre land gjaldt riktignok hjemfallsretten også landets egne borgere og bedrifter, men her gjorde komiteen et klart skille. I Norge var tilsvarende ordninger som i utlandet etter komiteens oppfatning utelukket ”allerede af den grund, at landets vandkraft er privat eiendomsret undergiven”. Det ble derfor antatt å ville stride mot Grunnlovens § 105 å gjøre norske eieres utnyttelse av sine vannfall avhengig av blant annet vilkår som konsesjonsavgifter, billig kraft til staten, maksimaltariffer og hjemfall. Noe helt annet gjaldt utenlandske borgere og selskaper. Komiteen understreket at et vilkår om hjemfall ikke la noen begrensninger på eierens egen mulighet til å utnytte sitt vannfall, og denne bruksretten var eiendomsrettens egentligste innhold. En begrensning i muligheten til å overdra vannfallet til utlendinger var etter komiteens mening ikke i strid med Grunnlovens § 105. Man henviste til at handelen med utlandet helt lå under statens rådighet, slik det også kom til uttrykk gjennom eksportforbund, utførselstoll og lignende. At hjemfall for utenlandske eiere ikke medførte noe som helst erstatningsplikt for staten, var et synspunkt som forholdsvis raskt fikk bred oppslutning både blant jurister og politikere.

Bredalkomiteen satte også den norske konsesjonslovgivningen inn i en bredere politisk og internasjonal sammenheng. Den påpekte at det fra begynnelsen av 1890-årene, på grunn av vannfallenes stigende betydning som kraftkilde, i de fleste land var oppstått ”en sterk bevægelse for en med statens og samfundets interesser mer stemmende anvendelse af denne naturlige herlighed, saaledes at vanfaldenes stigende værdi i høiere grad kan komme staten og det hele samfund til gode”. Den internasjonale vannkraftbevegelsen var særlig inspirert av virksomheten til den sveitsiske organisasjonen ”Frei Land”. Denne organisasjonen tok igjen utgangspunkt i ideer som var formidlet av den amerikanske økonomen og samfunnsfilosofen Henry George. George mente all grunneiendom i siste instans tilhørte samfunnet, men denne samfunnsmessige eiendomsretten kunne også forvaltes ved at samfunnet inndro grunnrente og verdiøkning gjennom skattlegging. Sammen med den sterke nasjonalismen i kjølvannet av unionsoppløsningen i 1905 og den sosialliberalismen som dominerte det regjeringsbærende partiet Venstre, utgjorde georgismen et sentralt element i det ideologiske grunnlaget for konsesjonslovgivningen.

Loven av 1909

Bredalkomitéens innstilling munnet omsider ut i vedtagelsen av lov nr. 4 av 18. september 1909 om ervervelse av vannfall, bergverk og annen fast eiendom. For vannfall over 1 000 naturhestekrefter fastsatte loven konsesjonsplikt for alle andre enn staten, kommuner og norske statsborgere. Konsesjon kunne oppnås når ikke allmenne hensyn talte i mot. For selskaper med begrenset ansvar var det en forutsetning at styreflertallet besto av norske borgere og at setet var i Norge.

For de som ble pålagt konsesjonsplikt ble vilkår om tidsbegrensning og hjemfall nå obligatorisk. Det ble bestemt at konsesjon kunne gis på minst 60 og høyst 80 år, med påfølgende hjemfall av vannfallet med anlegg og rettigheter til staten. Man innførte videre vilkår om avståelse av konsesjonskraft til norske kommuner, og eventuelt også til staten.

Det ble også fastsatt at inntil en tredjepart av verdien av anleggene ved hjemfallets inntreden skulle kunne tildeles de kommuner hvor anleggene var plassert. Bestemmelsen om kommunenes andel var i henhold til forarbeidene å oppfatte som ”sympati- eller prinsipputtalelse”, som ikke ga kommunene noe rettskrav på en andel. 19 Dette måtte bero på lovgivningen når hjemfallsretten ble aktuell.

Det var justisminister Johan Castberg i Gunnar Knudsens regjering som var hovedansvarlig for utformingen av lovforslaget av 1909. Castberg var trolig den enkeltperson som hadde størst innflytelse over den norske konsesjonslovgivningen. Castberg var georgist og opptatt av at vannfallenes verdiøkning og grunnrente skulle tilfalle samfunnet, både staten og vertskommunene, gjennom konsesjonsavgifter og hjemfall. Denne fiskale motiveringen for konsesjonsvilkårene var særlig kontroversiell i samtiden – i motsetning til de av konsesjonslovenes bestemmelser som bare var ment å regulere interessemotsetninger og ivareta det allmenne vel. Under stortingsdebatten i 1909 var ikke minst stats- og finansminister Gunnar Knudsen positiv til de økonomiske sidene ved hjemfallsvilkåret: ”Da jeg forleden så i et konservativt blad, som havde anstillet beregning over, hva staten vilde få for værdier, hvis regjeringens proposition gikk igjennem, at man havde regnet det ut til 12 hundrede millioner ­kroner, ja, det vil jeg oprigtig erkjende, at mine tænder løb i vand, da jeg så dette beløb. Jeg ønskede med mig selv: den, som bare da var finans­minister!”.

Regjeringens forslag om at det også skulle være vilkår om hjemfallsrett for norske selskaper, skapte en langvarig debatt i Stortinget. I tillegg til de mer regulatoriske og fiskale begrunnelser for forslaget, ble det også lagt vekt på det rennende vannets særegne karakter som eiendomsobjekt, problemene med å skille mellom norske og utenlandske eiere av aksjeselskaper og at nåverdien av hjemfallsretten var svært lav.

Industrikonsesjonsloven av 14. desember 1917

I tiden etter 1909-loven hersket uenighet om prinsippene i det gjeldende regelverk, og da særlig hjemfallsordningen. Regjeringen Bratli hevdet at loven av 1909 hadde vært til skade for utviklingen, idet utbyggingen av vannfall var gått uventet langsomt. Det ble derfor fremmet forslag om å gi norsk kapital og virksomhet fortrinn ved utnyttelsen av vannfall. Det ble i den forbindelse henvist til at dette var gjennomført i den parallelle bestemmelse i vassdragsreguleringsloven av 1911.

Stortingsvalget i 1912 medførte imidlertid regjeringsskifte, og forslaget ble trukket tilbake. Regjeringen Gunnar Knudsen fremsatte deretter nytt forslag til revisjon av konsesjonsloven. Dette førte til vedtagelsen av lov av 14. desember 1917 nr. 16 om erverv av vannfall, bergverk og annen fast eiendom m.v.

I motivene ble vannkraftens betydning for allmennheten og samfunnet fremhevet sterkere enn noensinne. Det ble tydelig gitt uttrykk for at redusert tempo i utbyggingen ble foretrukket fremfor en hodekulls utvikling under den omforming av samfunnet som de nye storindustrier var i ferd med å medføre. Konsekvensen av dette måtte bli skjerpede regler om konsesjonsplikt og strammere vilkår.

Det skritt konsesjonsloven av 1909 hadde veket tilbake for, nemlig å innføre konsesjonsplikt også for norske borgeres erverv av vannfall, ble nå gjennomført. For de som var å anse som offentlige i konsesjonsrettslig sammenheng – det vil si staten og norske kommuner – fant man, på samme måte som i 1909, at det ikke var nødvendig å pålegge noen konsesjonsplikt. Disse aktørene ble derfor heller ikke pålagt noen hjemfallplikt etter loven. For å forebygge omgåelser av vilkåret om hjemfallsrett, ble det i utgangspunktet heller ikke adgang til å erverve bruksrettigheter til vannfall. Det ble imidlertid gitt hjemmel for at Kongen med Stortingets samtykke kunne utferdige regler om utleie av statens vannfall. Ved utleie av vannfall tilhørende norske kommuner, oppstilte loven adgang til å meddele konsesjon for bruksrett. Slik konsesjon kunne meddeles dersom ikke allmenne hensyn talte imot det og bruksrettshaveren var norsk statsborger eller selskap med helt norsk styre og sete i Norge. Bakgrunnen for en slik adgang var at bortleie av kommunale vannfall kunne ha så stor betydning for kommunene at loven ble funnet å ikke burde avskjære for slik utleie. Misbruk av utleiemuligheten skulle i tilfelle hindres ved nektelse av konsesjon.

Aller tydeligst kom lovgiverens grunnsyn til uttrykk i de detaljerte og strenge obligatoriske konsesjonsvilkår. Konsesjonstiden ble satt ned til maksimum 50 år, eller med Stortingets samtykke 60 år. Hjemfallsretten ble utvidet til i alle tilfelle å skulle omfatte også kraftstasjoner og maskineri. Det ble fastsatt obligatoriske vilkår om innløsningsrett for staten etter gunstige innløsningsprinsipper etter 35 år. Videre ble det innført vilkår om konsesjonsavgifter til stat og kommuner.

Endringsloven av 1959

Siden 1917 er det vedtatt en rekke endringer i industrikonsesjonsloven. Særlig sentrale er her endringene ved lov av 10. april 1959 og lov av 19. juni 1969.

Lovendringen i 1959 ble gjort i forbindelse med revisjonen av vassdragsreguleringsloven. Ved endringsloven ble det for begge lovers vedkommende adgang til å meddele aksjeselskaper, andelslag og andre sammenslutninger som for en overveiende del var eid av kommuner, konsesjon på ubegrenset tid når allmenne hensyn ikke talte i mot det. Dette ble i forarbeidene til lovendringen begrunnet i ”at kraftlagene som oftest bare i formen er forskjellige fra kommunene”. Et vilkår var imidlertid at vannfallet skulle utnyttes til alminnelig kraftforsyning i distriktet. Staten forbeholdt seg retten til revisjon av de øvrige konsesjonsvilkår 50 år etter konsesjonstidspunktet.

Bakgrunnen for endringen var at man ville legge bedre til rette for produksjon til den alminnelige kraftforsyning. Lovkomitéen uttalte at:

”... adgangen til å få konsesjon på ubegrenset tid etter § 10, post 2, ikke bare bør gjelde hvor kommunen eller flere kommuner i fellesskap står som direkte eier. Den samme adgang bør stå åpen også for kommunale kraftselskaper eller kommunale kraftlag uansett selskapsformen, og uansett om det måtte finnes private andelseiere, når bare formålet er den alminnelige kraftforsyning i distriktet.” 20

Endringsloven av 1969

I forbindelse med revisjonen av vassdragsreguleringsloven og de enkelte endringer i industrikonsesjonsloven i 1959, så man behovet for en generell revisjon av konsesjonsbestemmelsene.

Ved kronprinsregentens resolusjon av 7. desember 1957 ble det vedtatt at en konsesjonslovkomité skulle nedsettes. Behovet for å avklare konsesjonærenes stilling på hjemfallstidspunktet og økt internasjonalt samarbeid med hensyn til produksjon og handel, var viktige argumenter for en generell lovrevisjon. I tilrådingen fra Industridepartementet het det også:

”Etter departementets oppfatning foreligger det videre behov for en gjennomgåelse av de obligatoriske vilkår som fastsettes i forbindelse med innvilgelse av konsesjoner. Om flere av disse gjelder at de i sin tid ble vedtatt under sterk dissens, og at en slett ikke kan gå ut fra at de i dag er de beste, selv om de under datidens forhold skulle vært ideelle.” 21

Revisjonsloven ble vedtatt 19. juni 1969. Utbyggingsprosessen var på denne tid kommet så langt at det begynte å bli knapphet på gode kraftkilder i deler av landet. Stort sett hadde det vært et godt samarbeid mellom de kommunale og statlige myndigheter. Med den særdeles viktige betydning vannkraften ble ansett å ha for landets økonomi, så man imidlertid et klart behov for regulerende bestemmelser slik at myndighetene kunne se landets vannkraftmuligheter under ett og påse at kraftkildene ble disponert i samsvar med allmenne interesser.

På denne bakgrunn ble det innført konsesjonsplikt også for norske kommuner og fylkeskommuner, likevel slik at disse kunne meddeles konsesjon på ubegrenset tid. I henhold til konsesjonslovkomiteen så man imidlertid ingen grunn til å innføre vilkår om hjemfall på vannfall tilhørende norske kommuner og fylkeskommuner.

Den alminnelige konsesjonstid ble satt til 60 år, og det var ikke lenger nødvendig å innhente Stortingets samtykke for en slik konsesjonstid. Statens innløsningsrett ble opphevet fordi lovgiver mente den skapte utrygghet for konsesjonærene og kunne virke uheldig i forhold til investeringer i anleggene. Retten hadde heller aldri vært benyttet.

Det ble innført en hjemmel i industrikonsesjonsloven § 41 og vassdragsreguleringsloven § 20 a som åpnet adgang for staten til å inngå bindende forhåndsavtaler med konsesjonæren om erverv av bruksrett til vannfallet med anlegg for en ny konsesjonsperiode etter at hjemfall hadde funnet sted, såkalt foregrepet hjemfall. Slike avtaler ble det gitt anledning til å inngå inntil 25 år før utløpet av konsesjonstiden.

Som ledd i den rådende politikk om en sentral samordning av kraftressursene ble det innført bestemmelser om forkjøpsrett for staten og fylkeskommunen ved konsesjonspliktige erverv av eiendomsrett til vannfall. Fylkeskommunens forkjøpsrett ble gjort subsidiær, slik at den bare kom til anvendelse hvor staten ikke benyttet seg av sin rett. Ved erverv av bruksrett til vannfallsrettigheter ble det innført fortrinnsrett for staten, fylkeskommunen og kommunen. Også fortrinnsretten ble gjort subsidiær for fylkeskommunen, og atter subsidiær for kommunen.

Lovendringen i 1992

I Ot.prp. nr. 43 (1989-90) om energiloven ble ønsket om en organisering av kraftmarkedet skissert. Det ble da lagt vekt på at det skulle utvikles et marked som selv gir signaler om behov for mer eller mindre kraft. De faste leveringsstrukturer som eksisterte på lokalt plan måtte dermed erstattes av et mer omfattende kraftmarked. Oppdekningsplikten ble ansett å være en innskrenkning i den aktuelle aktørs handlefrihet på kraftmarkedet. Områdekonsesjonærenes plikt til å sørge for kraftoppdekking i sine distrikter ble avviklet ved vedtakelsen av energiloven.

Ved lovendring av 19. juni 1992 nr. 62 ble konsesjonslovenes bestemmelser om tidsubegrenset konsesjon endret, slik at det ikke lenger skulle være et vilkår for meddelelse av konsesjon, til offentlig eide selskaper, på ubegrenset tid at kraften fra vedkommende fall eller regulering skulle utnyttes til alminnelig kraftforsyning ”i distriktet”. Opphevelsen av vilkåret om at kraften skulle benyttes i distriktet var en oppfølging av at oppdekningsplikten var opphørt ved ikrafttredelsen av energiloven i 1991. Kraftprodusentene var ikke lenger bundet til å levere kraft til et bestemt område, men stod fritt til å tilby kraft til hele markedet.

Lovendringen i 1993

Ved lovendring 11. juni 1993, se Ot.prp. nr. 70 (1992-93), jf. Innst. O. nr. 133 (1992-93), ble reglene om foregrepet hjemfall supplert. Det hadde fra konsesjonærenes side blitt fremmet ønske om å kunne kjøpe tilbake anleggene etter foregrepet hjemfall. Endringen gikk ut på at det kunne inngås avtale mellom staten og konsesjonæren om at anleggene hjemfalt umiddelbart, mot at konsesjonæren fikk anledning til å kjøpe anleggene tilbake for en periode på 50 år. Adgangen til å inngå avtale om bruksrett ble opprettholdt.

Lovendringen i 2004

Grensen for hvilke vannfall som er konsesjonspliktige ble ved lovendring av 25. juni 2004 forhøyet fra 1 000 naturhestekrefter til 4 000 naturhestekrefter, jf. Ot.prp. nr. 54 (2003-2004). Bakgrunnen for lovendringen var et ønske om å forenkle i konsesjonsbehandlingen og legge til rette for utbygginger av små vannkraftverk som ville kunne oppleve en fullstendig konsesjonsbehandling som svært krevende.

5.1.3 Vassdragsreguleringskonsesjoner

Vassdragsloven av 1887 var dårlig tilpasset de stadig større vassdragsreguleringene som ble satt i gang etter århundreskiftet. Særlig kontroversiell var den betydelige regulering av Mjøsa som Glommens og Laagens Brugseierforening søkte å gjennomføre i 1906. Etter en omfattende stortingsdebatt og en etterfølgende regjeringskrise, ble reguleringen stadfestet i 1907. Stortingsdebatten ble etterfulgt av en langvarig lovgivningsprosess også når det gjaldt vassdragsreguleringer.

Tilleggsloven av 1907

Ved lov av 19. juli 1907 fikk vassdragsloven § 25 to betydningsfulle tilføyelser. Kongen fikk adgang til å stille vilkår ved meddelelse av tillatelse til arbeider etter § 25 ”som han antager stemmende med statens og almennhetens tarv”. Samtidig ble det bestemt at selv om det til arbeidets utførelse ikke krevdes avståelse av fremmed grunn skulle slike arbeider ikke kunne utføres uten kongelig tillatelse når de var av større omfang.

Ved kgl. res. av 12. september 1907 ble det bestemt at arbeider med sikte på vassdragsregulering i industrielt øyemed ikke kunne foretas uten kongelig tillatelse når vassdragets anvendelige kraft ble øket med minst 3 000 hk.

Vassdragsreguleringsloven av 1911

Den 14. oktober 1907 ble det oppnevnt en komité til revisjon av vassdragslovens regler om tillatelse til regulering samt spørsmålet om betingelser for slike tillatelser. Arbeidet resulterte i vassdragsreguleringsloven av 4. august 1911.

Reguleringsloven av 1911 inneholdt bestemmelser om at tillatelse fra Kongen til vassdragsregulering i en rekke tilfeller var nødvendig. I så måte ivaretok loven blant annet hensynet til ferdsel, fløtning, fiske, jordbruksinteresser, samt offentlige og allmenne interesser. Konsesjon var i alminnelighet betinget av at skaden var liten i forhold til fordelene som ble oppnådd. Vilkår om konsesjonskraft og konsesjonsavgifter ble innført. Konsesjonstiden ble begrenset til mellom 60 og 80 år – også for kommuner. I visse tilfeller kunne imidlertid konsesjon på ubegrenset tid gis til norske foretak.

Loven fikk ingen generell regel om at anlegget vederlagsfritt tilfalt staten når konsesjonstiden utløp. Ved konsesjonstidens utløp kunne anleggene kreves fjernet og den tidligere tilstand gjenopprettet. Konsesjonæren kunne imidlertid gis ny konsesjon, dog slik at konsesjonsbestemmelsene kunne endres. Kom man ikke til enighet, hadde staten rett til å overta driften av reguleringsanlegget. Tidsbegrensede konsesjoner for erverv av vannfallsrettigheter hadde imidlertid allerede fra vedtagelsen av 1909-loven obligatoriske vilkår for private aktører om hjemfall av vannfall med tilhørende innretninger, og rettigheter som var ervervet i forbindelse med utbyggingen.

Ved endringslov av 20. februar 1913 ble det innført konsesjonsplikt for alle vassdragsreguleringer som ville medføre en økning av vannkraften på minst 2 000 hk.

Vassdragsreguleringsloven av 14. desember 1917 med senere endringer

I 1915 ble det fremsatt forslag til ny lov om vassdragsreguleringer, jf. Ot.prp. nr 36 (1915). Dette resulterte i vedtagelsen av dagens vassdragsreguleringslov av 14. desember 1917 nr.17. Loven har senere ved flere anledninger vært gjenstand for endring.

Hovedtrekkene i loven av 1917 var følgende: Vassdragsreguleringer som fremmet industrielle formål kunne vanligvis bare utføres av staten eller den som fikk tillatelse av kongen, jf. § 2. Staten hadde alltid førsteretten til å foreta slike reguleringer.

Konsesjon til regulering som kunne medføre skade eller ulempe for private interesser burde bare gis når skadene eller ulempene var av mindre betydning sett i forhold til de fordeler den medførte. Man fikk også bestemmelser om at reguleringer av en viss størrelse burde forelegges Stortinget før konsesjon ble gitt.

Konsesjon skulle bare gis for et begrenset tidsrom av inntil 50 år, eller med Stortingets samtykke inntil 60 år. Det ble her gjort unntak for norske kommuner, som kunne meddeles konsesjon på ubegrenset tid.

Lovgiver innførte hjemfallsrett for staten ved konsesjonstidens utløp, slik at reguleringsanlegget med tilliggende grunn, rettigheter, bygninger og innretninger kunne kreves avstått uten godtgjørelse. Staten fikk også innløsningsrett for hele anlegget etter 35 år, såfremt en kortere konsesjonstid ikke var fastsatt. Bestemmelsene om konsesjonskraft og konsesjonsavgifter ble videreført, og delvis utvidet.

Etter vedtagelsen av loven i 1917 og frem til 1959 ble det foretatt enkelte endringer og tilføyelser i den opprinnelige lov.

Vassdragsloven av 1940

Ny lov om vassdragene ble vedtatt 15. mars 1940 nr. 3. Kraftutbygginger som ikke var konsesjonspliktige etter reguleringsloven, trengte konsesjon etter vassdragslovens §§ 104 flg. dersom vassdragstiltaket kunne ventes å medføre skade eller ulempe av noen betydning for allmenne interesser.

Endringsloven av 1959

Etter krigen meldte behovet seg for en mer omfattende revisjon av vassdragsreguleringsloven. Ved kgl. res. av 8. oktober 1948 ble den såkalte ”Schjødt – komiteen” nedsatt, som leverte sin innstilling i oktober 1953. Arbeidet førte til en forholdsvis omfattende revisjon ved lov av 10. april 1959 nr. 2.

Endringsloven medførte blant annet at det ble åpnet for at aksjeselskaper, andelslag, eller andre sammenslutninger, hvor kapitalen for en overveiende del var offentlig eid, kunne meddeles reguleringskonsesjon på ubegrenset tid.

Lovgiver innså at tidligere meddelte konsesjoner kunne ha vilkår som på grunn av endrede forhold, endret samfunnssyn eller omstendigheter man ikke hadde oversikt over på konsesjonstidspunktet, med tiden kunne bli ansett som lite rimelige. Det ble derfor innført en adgang til å revidere reguleringskonsesjoner som var gitt på ubegrenset tid, 50 år etter konsesjonstids­­punktet.

Endringsloven av 1969

Ved revisjonen av industrikonsesjonsloven, gjennom endringslov av 19. juni 1969 nr. 65, ble det fastsatt at konsesjoner skulle kunne gis på inntil 60 år, uten hensyn til om utbyggingen var av en slik betydning at den måtte forelegges Stortinget. Statens innløsningsrett ble videre opphevet.

For å sikre kontinuitet ved et eventuelt hjemfall, ble det innført krav om at anleggene ved konsesjonstidens utløp skulle være ”i fullt ut driftsmessig stand”. Vilkåret hadde i praksis blitt inntatt i konsesjonene lenge før dette tidspunkt.

Av samme grunn ble det også innført bestemmelser om foregrepet hjemfall i vassdragsreguleringsloven § 20 a.

Senere endringer

Ved lovendring av 19. juni 1992 nr. 62 ble adgangen til å revidere konsesjonsvilkårene satt til 30 år etter konsesjonstidspunktet. Samtidig ble revisjonsadgangen utvidet til å omfatte konsesjoner etter industrikonsesjonsloven. Bestemmelsene får i en viss utstrekning også anvendelse på tidligere meddelte konsesjoner. Som tidligere nevnt ble reglene om foregrepet hjemfall i vassdragsreguleringsloven og industrikonsesjonsloven supplert i 1993.

5.1.4 Oppsummering

Bakgrunnen for hjemfallsinstituttet har vært å ivareta nasjonale interesser når det gjelder eierskap og forvaltning av vannkraftressursene. De nasjonale interessene knyttet til vannkraften har gjennom eierskap vært ivaretatt av kommuner og fylkeskommuner i tillegg til staten. Gjennom tidsubegrensede konsesjoner til kommuner og fylkeskommuner har det heller ikke oppstått hjemfallssituasjoner for vannfall i offentlig eie.

Både industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven har vært gjenstand for endringer en rekke ganger siden vedtagelsen i 1917. Ved flere anledninger har forholdet til hjemfallsretten vært gjenstand for diskusjon. Instituttet er blitt videreført for de rettssubjekter som har vært å anse som private i konsesjonsrettslig sammenheng. For staten og kommunene har det imidlertid ikke på noe tidspunkt vært aktuelt å innføre vilkår om hjemfall. Det kan nevnes at det i 1959 fant sted en oppmyking av konsesjonsreglene, slik at også kommunalt eide selskaper på nærmere betingelser kunne erverve fall uten at det ble stilt vilkår om hjemfall. For øvrig har tendensen gått i retning av et strammere regelverk. Regelverket har i noen grad bidratt til at privat eierskap i kraftsektoren har blitt redusert. Omlag 12 prosent av utbygde fallrettigheter er i dag privateid i henhold til konsesjonslovenes definisjon, hvorav om lag 6,5 prosent er underlagt hjemfall.

Senest ved lovendringen i 1993 ble det uttalt at

”[h]jemfallsinstituttet er en av grunnpilarene i vårt konsesjonssystem for kraftutbygging og bidrar til at staten kan føre kontroll med utnyttelsen av landets vassdragsressurser. Et hjemfall gir staten muligheter for å vurdere om nåværende bruk bør forlenges, endres eller om kraften bør omdisponeres. Videre tilføres staten og kommunene økonomiske verdier ved et hjemfall. Dette må sees i sammenheng med at vannfall er en begrenset naturressurs, hvor investeringer for å utnytte ressursen kan gi avkastning ut over normal avkastning, såkalt grunnrente. Hjemfallsinstituttet bidrar til at deler av disse verdiene tilfaller fellesskapet.” 22

5.2 Gjeldende rett

Både industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven har i dag bestemmelser som fastslår at konsesjon kan gis på henholdsvis begrenset eller ubegrenset tid, eventuelt med vederlagsfri overdragelse til staten av de konsesjonspliktige rettigheter med tilbehør ved konsesjonstidens utløp (hjemfall). Nedenfor gis en oversikt over dagens bestemmelser i de to konsesjonslovene.

5.2.1 Dagens bestemmelser om konsesjon for erverv av vannfallsrettigheter etter lov nr. 16 av 14. desember 1917 (industrikonsesjonsloven)

5.2.1.1 Konsesjonsplikt ved erverv av eiendomsrett til vannfall

Det følger av industrikonsesjonsloven § 1 første ledd at erverv av eiendomsrett, bruksrett eller langsiktig disposisjonsrett til vannfall som ved regulering antas å kunne utbringe mer enn 4 000 naturhestekrefter er konsesjonspliktig såfremt erververen er annen enn staten. I denne sammenheng skal det bemerkes at det kun er staten som sådan, og ikke statlig eide selskap, som kan erverve slike vannfallsrettigheter uten konsesjon. § 1 annet ledd angir at visse typer erverv av vannfall likevel ikke utløser konsesjonsplikt.

Kriteriene for under hvilke omstendigheter konsesjon kan meddeles og hvilke vilkår som skal, kan eller bør oppstilles for slike konsesjoner, er i dagens regelverk forskjellige avhengig av om erververen etter loven er å anse som privat eller offentlig. De nærmere bestemmelser om dette følger henholdsvis av industrikonsesjonsloven §§ 2, 4 og 5.

5.2.1.2 Meddelelse av konsesjon til private erververe av eiendomsrett til vannfall

Paragraf 2 angir i første ledd at erverver som er norsk statsborger, statsborger i andre stater som er parter i EØS-avtalen, annen utlending eller juridisk person, ”under særlige omstendigheter” kan få konsesjon for erverv av eiendomsrett til vannfall som er underlagt konsesjonsplikt etter § 1. Etter bestemmelsens fjerde ledd punkt 17 skal slike ervervskonsesjoner gis for et tidsrom begrenset til inntil 60 år fra konsesjonens meddelelse. Det følger videre av bestemmelsen at ”vannfallet med alle de innretninger, hvorigjennom vannets løp og leie forandres, såsom damanlegg, kanaler, tunneler, bassenger, rørledninger m.m., de til utbyggingen og kraftanlegget tilhørende maskineri og annet tilbehør samt arbeiderboliger og andre bygninger, som hører med til kraftanlegget” ved utløpet av konsesjonstiden tilfaller staten med full eiendomsrett og uten vederlag. Dette er hjemfallsretten. Det skal her presiseres at vannfallet med tilhørende innretninger ved hjemfall tilfaller staten som sådan, og ikke rettssubjekter eid av staten.

Anlegget skal ved utløpet av konsesjonstiden være i fullt ut driftsmessig stand. Kravet ble innført i forbindelse med den alminnelige revisjon av industrikonsesjonsloven i 1969. Vilkåret ble imidlertid inntatt i de fleste konsesjoner lenge før dette tidspunkt. Bakgrunnen for bestemmelsen var ønsket om å sikre kontinuiteten i de tilfeller hvor staten ved konsesjonstidens utløp selv ønsket å drive anleggene. Kravet innebærer at anleggene skal være i driftsmessig stand slik de i sin tid ble bygget. Det foreligger ingen plikt til modernisering. Eventuell tvist om vannfallet med tilhørende innretninger tilfredsstiller lovens krav avgjøres etter gjeldende rett ved skjønn. Konsesjonæren plikter i så fall å utføre det skjønnet i så henseende måtte bestemme.

Med hensyn til elektriske anlegg oppstiller energiloven med tilhørende forskrifter i dag krav om at anleggene skal holdes i tilfredsstillende driftsmessig stand, herunder at det foretas vedlikehold og modernisering for å sikre en tilfredsstillende leveringskvalitet, jf. energilovforskriften § 3-4 litra a).

5.2.1.3 Konsesjon til offentlige erververe av eiendomsrett til vannfall

Statsforetak, norske kommuner og fylkeskommuner er etter industrikonsesjonsloven § 4 undergitt særskilte regler både hva gjelder adgangen til å bli meddelt konsesjon for erverv av konsesjonspliktige vannfall og vilkårene som henholdsvis skal, kan eller bør oppstilles i slike konsesjoner.

Ervervskonsesjon kan i disse tilfellene gis såfremt ikke ”allmenne hensyn” taler imot det. Av forarbeidene fremgår det at hensikten var å la konsesjonsmyndighetene stå fritt i sin vurdering av hvorvidt det skulle gis konsesjon etter § 4, og ikke være undergitt den begrensende skranke som er oppstilt i § 2 vedrørende konsesjoner til private hvor konsesjon kun kan meddeles ”under særlige omstendigheter”, jf. Ot.prp. nr. 69 (1966-67) side 43. Forskjellen ble opprinnelig etablert for å markere at kraftutbygging først og fremst var en sak for det offentlige å ta seg av. I praksis har skrankene etter de to bestemmelsene likevel ikke vært praktisert vesensforskjellig.

Videre følger det av § 4 tredje ledd at konsesjonsmyndighetene ”kan” meddele ervervskonsesjon på ubegrenset tid. Forarbeidene gir anvisning på at dette skal være hovedregelen, og i praksis har konsesjoner etter § 4 blitt meddelt på ubegrenset tid. Utløpet av en eventuell tidsbegrenset konsesjon meddelt etter § 4 vil heller ikke innebære annet enn at konsesjonæren må søke ny konsesjon, eventuelt at det konsesjonspliktige vannfall må overdras til rettssubjekt som ikke har behov for slik konsesjon eller som får den nødvendige ervervskonsesjon, jf. loven § 31. Utløpet av en tidsbegrenset konsesjon etter § 4 vil ikke under noen omstendighet medføre at det konsederte vannfall med tilhørende innretninger hjemfaller til staten, da hjemfallsvilkår i henhold til industrikonsesjonsloven ikke kan stilles for offentlige erververe.

Bestemmelsen i § 4 gjelder tilsvarende for aksjeselskap, allmennaksjeselskap, andelslag og andre sammenslutninger hvor minst 2/3 av kapitalen og stemmene eies av statsforetak eller en eller flere kommuner eller fylkeskommuner (de såkalte ”offentlige” selskap), såfremt utbyggingen av vedkommende vannfall hovedsaklig skal utnyttes til alminnelig kraftforsyning.

Ettersom overdragelser av aksjer eller andeler i selskap som innehar konsesjonspliktige vannfallsrettigheter vil kunne medføre endringer i den offentlige eierandelen, vil også slike selskapers konsesjonsrettslige status endres dersom det offentlige eierskap til kapitalen og stemmene i selskapet henholdsvis øker til over 2/3 eller synker under denne grense. I førstnevnte tilfelle vil selskapet kunne søke om å få omgjort tidligere konsesjon meddelt etter § 2 til konsesjon på § 4 – vilkår. Dersom det offentlige eierskapet synker under 2/3, vil vilkårene for tidsubegrenset konsesjon ikke lenger være oppfylt. I slike tilfelle oppstår forkjøpsrett for staten til aksjene eller partene i selskapet på nærmere vilkår, jf. § 4 første ledd tredje punktum. Dersom staten ikke gjør forkjøpsretten gjeldende, må selskapet underlegges vilkår om hjemfall til staten. Olje- og energidepartementet har lagt til grunn den forståelse at konsesjonstiden vil bli satt til 60 år fra meddelelsen av den opprinnelige tidsubegrensede konsesjon. Dersom det ikke er meddelt tidsubegrenset konsesjon etter industrikonsesjonsloven, har departementet forstått regelverket slik at konsesjonstiden vil være 60 år fra meddelelse av reguleringskonsesjon, vassdragskonsesjon eller ekspropriasjonstillatelse eller, i mangel av slik, vannkraftanleggets utbyggingstidspunkt. Det offentlige eierskapet har så langt ikke blitt redusert til under 2/3 for noen selskaper med konsesjonspliktige vannfallsrettigheter.

Utvalgsmedlem Martinsen er uenig i denne oppfatningen av konsesjonsperioden og viser til sin særmerknad i kapittel 10.3.1.1., samt til sin artikkel ”Private aktørers kjøp av kraftverk: Hvor lenge er det til hjemfall?” som publiseres i Lov og Rett i 2005.

5.2.1.4 Foregrepet hjemfall

Opprinnelig inneholdt verken industrikonsesjonsloven eller vassdragsreguleringsloven bestemmelser for å legge til rette for en rasjonell og fornuftig disponering av vannfall og kraftanlegg når konsesjonstiden gikk mot slutten og tiden for hjemfall nærmet seg. Da det på 1950- og 60-tallet gikk mot utløpet av konsesjonsperioden for en rekke industriselskapers konsesjoner, oppstod det et behov for å avklare industriselskapenes kraftdisponering etter at hjemfall hadde funnet sted. Samtidig var det et behov for å sikre tilleggsutbygging av vannfall i aktuelle vassdrag som lå unyttet og som staten selv ikke kunne utbygge før den opprinnelige konsesjonstiden var utløpt.

Problemstillingen ble løst ved at staten inngikk privatrettslige avtaler med enkelte konsesjonærer om at hjemfall skulle antesiperes. Fra tidspunktet for det foregrepne hjemfallet var staten eier av vannfallet. Deretter fikk konsesjonæren leie tilbake de utbygde vannfallene med tilhørende anlegg og ikke utbygde vannfall i samme vassdrag fra staten for en ny periode. Avtalene var rene leieavtaler med staten som utleier og den tidligere konsesjonær som leietaker.

I 1969 ble det etablert hjemmel i industrikonsesjonsloven § 41 for at staten når det gjenstod mindre enn 25 år av konsesjonsperioden skulle kunne treffe bindende forhåndsavtaler med konsesjonæren om erverv av bruksrett til vannfall med anlegg når konsesjonstiden var utløpt etter nærmere bestemte regler. Bestemmelsen finnes i dag i § 41 annet ledd.

I 1993 ble det tatt inn et nytt første ledd i § 41. Kongen kan med Stortingets samtykke inngå avtale med konsesjonær om at vannfallet med tilhørende anlegg tilfaller staten med en gang når mindre enn 25 år gjenstår av konsesjonstiden og vannfallet i henhold til konsesjon skal tilfalle staten. Samtidig gis konsesjonæren adgang til å erverve eiendomsrett til de hjemfalte rettigheter for en periode av 50 år. Årsaken til at konsesjonsperioden ble satt til 50 år var at departementet fant det ”rimelig med en noe kortere konsesjonstid etter hjemfall enn ved første gangs utbygging” og at en ”konsesjonstid på 50 år gir konsesjonæren tilstrekkelig tid for å forrente opprustnings- og utvidelsesprosjekter”, jf. Ot.prp. nr. 70 (1992-93) side 9.

Paragraf 41 tredje ledd angir at konsesjonæren normalt bør ha anledning til å inngå avtaler om bruksrett med staten. Av Ot.prp. nr. 70 (1992-93) side 5 fremgår det likevel at ”[d]epartementet har fortolket § 41 slik at forvaltningen ikke skal bindes opp, men utøve et fritt skjønn ved spørsmålet om fortsatt rådighet over det hjemfalte vannfallet for den tidligere konsesjonær”. Det gis videre uttrykk for at det ligger i hele hjemfallsrettens karakter at staten her skal stå fritt og at staten må ha adgang til å disponere eiendommen den erverver ved hjemfall basert på en totalvurdering av de samfunnsmessige hensyn. Hensynet til den tidligere konsesjonær er i denne forbindelse et moment som må tillegges betydelig vekt ved forvaltningens skjønnsutøvelse.

Ot.prp. nr. 69 (1966-67) gir på side 78 uttrykk for at et viktig moment i vurderingen av om det bør inngås avtale om foregrepet hjemfall er hvorvidt konsesjonæren har forvaltet de samfunnsverdier vannfallet representerer på en forsvarlig måte. Videre pekes det på at det ikke bør ”fastsettes for stramme generelle regler for hva staten skal foreta seg med hensyn til de anlegg som hjemfaller”. Av Ot.prp. nr. 70 (1992-93) fremgår det på side 9 at ”[u]tgangspunktet for slike avtaler må være at konsesjonæren har konkrete opprustnings/utvidelsesprosjekter. For øvrig vil myndighetene måtte utøve et fritt skjønn, men slik at hensynet til den tidligere konsesjonær tillegges betydelig vekt”. Det er også klart at både det å sikre at samfunns­økonomisk lønnsomme investeringer blir gjennomført til rett tid og at konsesjonærene skal kunne gis forutsigbarhet med hensyn til kraftdisponeringen etter tidspunktet for utløp av konsesjonstiden, er viktige hensyn bak ordningen med foregrepet hjemfall. Myndighetene har da også ansett inngåelse av avtale om foregrepet hjemfall som hensiktsmessig i de tilfelle der det foreligger planer om utvidelser eller opprusting av kraftanleggene som hjemfaller.

5.2.1.5 Erverv av bruksrett til vannfall eller langsiktig disposisjonsrett til vannkraft

Loven åpner med visse begrensninger for at det kan meddeles konsesjon for erverv av bruksrett og langsiktig disposisjonsrett til vannfall. Av § 4 fremgår det at offentlige aktører kan få konsesjon til slike erverv såfremt ikke allmenne hensyn taler imot det. I disse tilfellene er det ikke noen begrensninger med hensyn til hvilke rettssubjekter som kan leie ut vannfallene. Etter § 5 kan private aktører under særlige omstendigheter gis konsesjon til erverv av bruksrett eller langsiktig disposisjonsrett til vannfall såfremt vannfallene tilhører staten, statsforetak, norske kommuner eller fylkeskommuner. Paragraf 5 åpner imidlertid ikke for at det kan erverves slike rettigheter i vannfall som tilhører selskaper eid av statsforetak, norske kommuner eller fylkeskommuner.

Ulikhetene i adgangen til å erverve bruksrett og langsiktig disposisjonsrett til vannfall er nært knyttet til hjemfallsordningen. En full adgang for private til å leie ut vannfall ville åpne for omgåelser av hovedregelen om tidsbegrensede ervervskonsesjoner med hjemfallsvilkår ved at man i stedet for å overdra eiendomsretten til vannfallet kunne inngå avtaler om bruksrett. For så vidt gjelder det offentliges utleie til private, fremgår det av forarbeidene at slik utleie kan ha så stor betydning for kommunene at loven ikke burde avskjære dem fra dette. Når § 4 gir de offentlige aktører en generell adgang til leie av vannfall uavhengig av utleier, henger det sammen med at disse rettssubjektene heller ikke ved erverv av eiendomsrett til vannfall ville bli pålagt vilkår om hjemfall til staten.

5.2.1.6 Forkjøps- og fortrinnsrett til vannfallsrettigheter

Med bakgrunn i at det offentlige også ut over selve konsesjonsbehandlingen kan ha behov for å kunne gripe inn ved overdragelser av vannfallsrettigheter, gir industrikonsesjonsloven anvisning på ulike bestemmelser om forkjøps- og fortrinnsrett.

Etter loven § 6 har staten på nærmere vilkår forkjøpsrett i forbindelse med konsesjonspliktig erverv av eiendomsrett til vannfall. Det følger av § 9 at fylkeskommunen hvor vannfallet ligger har en subsidiær adgang til å gjøre forkjøpsrett gjeldende dersom staten ikke benytter seg av sin forkjøpsrett. Fylkeskommunens beslutning om å utøve den subsidiære forkjøpsrett skal appro­beres (godkjennes) av Kongen. Forkjøpsretten etter §§ 6 og 9 gjelder i dag kun fallrettigheter som ikke tidligere er konsesjonsbehandlet, og det sondres ikke etter hvorvidt vannfallene er utbygd eller ikke.

Videre har staten i henhold til loven § 4 første ledd tredje punktum forkjøpsrett til aksjene eller partene i selskap som er meddelt konsesjon etter § 4 dersom 2/3 av kapitalen og stemmene ikke lenger eies av kommuner eller fylkeskommuner.

Ved erverv av bruksrett til vannfall har staten og fylkeskommunen vannfallet ligger i etter loven § 10 fortrinnsrett til å tre inn som part i bruksrettsavtalen på samme vilkår som de har forkjøpsrett etter henholdsvis § 6 og § 9. Subsidiært til både statens og fylkeskommunens rett har vedkommende kommune fortrinnsrett til å tre inn i slike avtaler. Tilsvarende som for utøvelse av forkjøpsretten etter § 9 gjelder også her at fylkeskommunen og eventuelt kommunens beslutning om å utøve fortrinnsretten skal approberes av Kongen.

5.2.1.7 Unntak fra konsesjonsplikt og forkjøpsrett

Ut fra et ønske om å legge forholdene bedre til rette for rasjonelle sammenslutninger innen energiforsyningen og fusjoner av industriselskaper som innehar vannfallsrettigheter, ble det i 1991 etablert en hjemmel i loven § 1 fjerde ledd for departementet til å gjøre unntak fra konsesjonsplikt og forkjøpsrett ved erverv av rettigheter som faller inn under hovedregelen i bestemmelsens første ledd. Forutsetningen for slikt unntak er at det foreligger ”særlige hensyn”. Unntak fra konsesjonsplikt og forkjøpsrett er meddelt i forbindelse med de fleste overdragelser og omorganiseringer i kraftsektoren de siste årene, og den alt overveiende del av den norske kraftfor­syningen er i dag meddelt slikt unntak. I forbindelse med slike vedtak oppstilles det vilkår om meldeplikt, konsesjonsbehandling og statlig forkjøps- og fortrinnsrett ved eventuelle overdragelser av aksjer eller andeler i de selskap som meddeles unntaket. Vilkårene søker sin bakgrunn i at slike overdragelser kan medføre at eierskapet til selskapet ikke lenger gjenspeiler de forhold som lå til grunn for beslutningen om å gi unntak fra hovedregelen om konsesjonsplikt og forkjøpsrett.

Når selskaper som er pålagt vilkåret har undergått eiermessige endringer, har konsesjonsmyndighetene frem til i dag ikke benyttet seg av vilkåret.

5.2.1.8 Fordeling av hjemfalte verdier

Industrikonsesjonsloven har i § 41 femte ledd følgende bestemmelse om kommuners andel i hjemfalte anlegg og rettigheter:

”Når et vannfall med anlegg i henhold til konsesjon tilfaller staten, skal en del av anlegget eller dets verdi, dog ikke over en tredjepart, tildeles de kommuner hvor vannfallet, kraftverket eller reguleringsanleggene ligger. Stortinget bestemmer i tilfelle verdien og kommunenes andel derav og foretar fordelingen mellom dem. Stortinget kan også bestemme at det av midlene opprettes et fond til fordel for kommunene, eller at det utbetales dem en andel av det økonomiske utbytte anlegget måtte gi.”

Det finnes tilsvarende bestemmelse i vassdragsreguleringslovens § 10 nr. 6. I praksis har aldri kommuner blitt tilført verdier kun ved hjemfall av anlegg regulert av vassdragsreguleringsloven. Begrunnelsen er at uten kraftproduksjonsanleggene er reguleringen av liten økonomisk verdi. Reguleringene følger derfor etter gjeldende rett vannfallet slik at dersom hjemfall utløses i en ervervskonsesjon, vil anleggene i reguleringskonsesjonen til samme kraftproduksjon hjemfalle samtidig.

5.2.2 Gjeldende konsesjonsbestemmelser om vassdragsreguleringer etter lov nr. 17 av 14. desember 1917 (vassdragsreguleringsloven)

5.2.2.1 Hovedregel om konsesjonsplikt

Vassdragsreguleringer til produksjon av elektrisk energi kan bare utføres av staten eller den som får tillatelse av Kongen (konsesjon), jf. loven § 2. Med vassdragsregulering forstås tiltak eller anlegg som jevner ut et vassdrags årsvannføring, ved å redusere flomvannføringen eller å heve lavvannføringen. Overføringer av vann mellom magasiner omfattes også av loven. Kraftutbyggingsprosjekter som ikke er en regulering i lovens forstand, de såkalte elvekraftverk, omfattes ikke av vassdragsreguleringsloven.

Konsesjonsplikten gjelder alle andre enn staten. Offentlige og private selskaper, kommuner og fylkeskommuner, er likestilte. Konsesjonsplikten gjelder også for statlige foretak. Skulle staten selv ønske å foreta vassdragsreguleringer, skjer dette ved en såkalt statsregulering. Ettersom Statkraft i 1992 ble skilt ut som eget statsforetak, vil nye utbygginger i foretakets regi være konsesjonspliktige.

Ikke alle vassdragsreguleringer omfattes av konsesjonsplikten. Det må være tale om en regulering som øker vannkraften med minst 500 naturhestekrefter i et enkelt eller flere vannfall som utnyttes under ett, eller minst 3000 naturhestekrefter i hele vassdraget. Konsesjonsplikt foreligger også når reguleringen alene eller sammen med tidligere reguleringer påvirker naturforholdene eller andre allmenne interesser vesentlig. Reguleringer som ikke faller inn under lovens anvendelses­område vil for alle praktiske formål være konsesjonspliktige etter lov nr. 82 av 24. november 2000 (vannressursloven) § 8.

Større reguleringer (minst 20 000 naturhestekrefter), og reguleringer med store interessekonflikter, skal i utgangspunktet forelegges Stortinget før konsesjon blir gitt ved kongelig resolusjon. Bestemmelsen åpner likevel for en skjønnsmessig adgang for departementet til å unnlate slik stortingsbehandling. Unntaksadgangen er ment benyttet i saker som overstiger 20 000 naturhestekrefter, men som likevel ikke er omstridt.

5.2.2.2 Konsesjonsvilkår

Konsesjon gis på nærmere bestemte vilkår. Da vassdragsmyndighetene på begynnelsen av 1900-tallet begynte å stille vilkår for konsesjon, gjorde man det ut fra betraktningen om at hvis det var adgang til å nekte konsesjon, kunne man også gjøre det mindre, meddele konsesjon på bestemte vilkår. I dag klargjør loven § 10 flg. de sentrale ­vilkår som stilles. Med mindre annet er sagt er de følgende omtalte vilkår såkalte ”standardvilkår”, som pålegges i alle konsesjoner etter reguleringsloven.

Konsesjon kan gis for et tidsrom på inntil 60 år. Så langt man gir konsesjon på begrenset tid, vil hovedregelen være at den gis for 60 år.

Statsforetak, kommuner og fylkeskommuner kan imidlertid meddeles konsesjon på ubegrenset tid, og som ved ervervskonsesjoner etter industrikonsesjonsloven meddeles slike konsesjoner som hovedregel på ubegrenset tid. Det samme gjelder sammenslutninger hvor minst 2/3 av kapitalen og stemmene eies av statsforetak, norske kommuner eller fylkeskommuner.

For konsesjoner som gis på begrenset tid, skal det settes vilkår om hjemfall av anleggene til staten ved konsesjonstidens utløp. Hjemfallsretten innebærer at konsesjonæren vederlagsfritt må avstå reguleringsanlegget med tilliggende grunn, bygninger og andre innretninger som er oppført av hensyn til reguleringen. Det er et krav at anleggene på hjemfallstidspunktet er ”i fullt ut driftsmessig stand”. Dammer og reguleringsanlegg er også underlagt de krav som fremgår av forskrift om sikkerhet og tilsyn med vassdragsanlegg (forskrift av 15.12.2000 nr. 1271).

Etter vassdragsreguleringsloven kreves det en aktiv handling fra statens side for at hjemfallsretten skal benyttes, jf. formuleringen ”har staten rett til å kreve avstått” i vassdragsreguleringsloven § 10 nr. 4. Motsatt i industrikonsesjonsloven § 2 fjerde ledd post 17 hvoretter hjemfallet inntrer automatisk ved konsesjonstidens utløp.

5.2.2.3 Revisjon av vilkårene

Vilkårene for konsesjonene kan tas opp til revisjon 30 år etter konsesjonstidspunktet, jf. loven § 10 nr. 3. Bestemmelsen om revisjon etter 30 år kom inn ved lovendring i 1992 (Ot.prp. nr. 50 (1992-92)). Før lovendringen var det revisjonsadgang etter 50 år fra konsesjonstidspunktet for tidsubegrensede konsesjoner gitt etter lovendringen i 1959.

Med overgangsbestemmelsene som ble vedtatt i forbindelse med lovendringen i 1992 (lov av 19. juni 1992 nr. 62 om endringer i vassdragsreguleringsloven m.fl.) har man adgang til revisjon 50 år etter konsesjonstidspunktet også for tidsubegrensede konsesjoner gitt før lovendringen i 1959, og som ble gitt uten vilkår om revisjon. Regelen vil ha praktisk betydning frem til 2022 (30 år etter 1992-loven), hvor den alminnelige 30-årsregelen slår inn. Konsesjoner gitt mellom 1972 og 1992 kan revideres i 2022.

Alminnelig revisjon er ment å innebære en modernisering eller ajourføring av konsesjonsvilkårene. I Ot.prp. nr. 50 (1991-92) heter det på side 47:

”I prinsippet betyr dette at samtlige vilkår som er oppstilt, kan undergis en ny vurdering på bakgrunn av de erfaringer man har gjort seg i løpet av perioden. Vurderingen kan føre til at vilkår sløyfes eller gis et annet innhold. Det kan også fastsettes helt nye vilkår, noe som er særlig aktuelt ved skader og ulemper som ikke var forutsatt på konsesjonstidspunktet.

...

Revisjonen kan omfatte vilkår av høyst forskjellig karakter. Etter departementets oppfatning har det derfor lite for seg å forsøke å angi konkret hvilke endringer eller nye vilkår som i fremtiden kan bli aktuelle. Det vil avhenge av hvilke forhold som gjør en endring påkrevet eller ønskelig (ny lovgivning, endringer i samfunnsoppfatningen, interessekonflikter, nye skader eller ulemper, økologiske, hydrologiske eller økonomiske forhold etc.).”

Ved en revisjon vil miljøforholdene i vassdraget være et sentralt tema, og det er vilkårene for konsesjonen som kan tas opp til vurdering og ikke selve konsesjonen. Det er derfor ikke et spørsmål ved revisjoner om man fortsatt skal få tillatelse til å forestå reguleringen eller ikke. Av Ot.prp. nr. 50 (1991-92) fremgår det på side 47 første spalte at det kan være aktuelt ved revisjon å pålegge minstevassføringer eller foreta justeringer av tidligere fastsatte minstevassføringer. Det fremgår imidlertid av proposisjonen at en ”må være varsom med å fastsette nye skjerpende vilkår om vannslipping”, da dette er pålegg som vil kunne medføre store produksjonstap. Det angis at skjerpende vilkår om minstevassføring kun bør fastsettes hvor spesielle hensyn tilsier et slikt pålegg. Det ble forutsatt at revisjonen ikke skal medføre vesentlige produksjonstap for konsesjonæren.

5.2.2.4 Forbudet mot overføring av reguleringskonsesjoner

Reguleringskonsesjoner kan i utgangspunktet ikke overdras. Reguleringsanleggene kan heller ikke avhendes, pantsettes eller gjøres til gjenstand for arrest eller utlegg uten at dette skjer i forbindelse med nedenforliggende vannfall, jf. loven § 14 nr. 2. Regelen er et av flere uttrykk i loven for at regulering og fall hører sammen. Ettersom retten til reguleringskonsesjon ikke kan overdras, innebærer dette i utgangspunktet at en ny eier må ha ny reguleringskonsesjon.

Det følger imidlertid av fortolkning og langvarig praksis at reguleringskonsesjonene med tilhørende vilkår likevel kan overdras dersom dette skjer i forbindelse med overdragelse av tilhørende fallrettigheter og kraftverk som utnytter reguleringen, og både fall og regulering innehas av samme enhet.

Sammenhengen i lovens system tilsier at reguleringskonsesjoner med tilhørende vilkår også kan overdras fra en falleier til en brukseierforening / reguleringsforening i samme vassdrag. I følge § 9 bør reguleringskonsesjoner fortrinnsvis gis til brukseierforening, dersom staten ikke selv vil regulere. Det følger av dette at det er ønskelig at det er brukseierforeningen som har reguleringskonsesjonene og ikke den enkelte falleier. At reguleringskonsesjoner som tidligere er gitt til de enkelte falleiere overdras til brukseierforening/ reguleringsforening når slike senere er opprettet, er heller ikke noe brudd med regelen om at regulering og fall hører sammen i og med at falleierne er medlemmer i brukseierforeningen.

For å gjøre restruktureringsprosessen som fulgte etter innføring av energiloven i 1990 enklere, innførte man en regel i industrikonsesjonsloven § 1 fjerde ledd om unntak fra konsesjonsplikt og forkjøpsrett i forbindelse med omstruktureringer i kraftsektoren. I forarbeidene til bestemmelsen, jf. Ot.prp. nr. 31 (1989-90) side 3, uttales det:

”Søkere om unntak fra konsesjonsplikt i industrikonsesjonsloven kan også ha tillatelse til regulering i tilknytning til vannfallene. Det er langvarig praksis for at reguleringstillatelser kan overdras etter vassdragsreguleringsloven når både vannfall og reguleringer disponeres av samme selskap eller energiforsyningsenhet. Denne praksis vil bli videreført i saker om unntak fra konsesjonsplikt i industrikonsesjonsloven. Departementet forutsetter at reguleringstillatelsen i så fall overdras i uendret form.”

5.2.2.5 Foregrepet hjemfall

Vassdragsreguleringsloven § 20 a inneholder en bestemmelse om at staten når det gjenstår mindre enn 25 år av konsesjonstiden, har adgang til å gi reguleringskonsesjon eller tilsagn om reguleringskonsesjon for en ny konsesjonsperiode på inntil 50 år. Bestemmelsen tilsvarer ellers industrikonsesjonsloven § 41, og det vises til fremstillingen i kapittel 5.2.1.4..

5.3 Praktiseringen av konsesjons-regelverket

5.3.1 Ordinære og foregrepne hjemfall frem til i dag

5.3.1.1 Ordinære hjemfall

Frem til i dag har det funnet sted om lag 10 ordinære hjemfall. Ordinært hjemfall vil her si at vannfallet og/eller reguleringen samt tilhørende kraftverk mv. tilfalt staten vederlagsfritt og med full eiendomsrett ved utløpet av fastsatt konsesjonsperiode.

Frøystul

AS Rjukanfoss, senere Norsk Hydro Produksjon AS, fikk 14. mars 1924 konsesjon for erverv av 50 prosent av Frøystulfoss i Månavassdraget. Andelen i Frøystul kraftverk hjemfalt til staten ved utløpet av konsesjonstiden 14. mars 1984. Hydro kjøpte etter hjemfallet rettighetene tilbake og fikk konsesjon for dette i 1993.

Daja

A/S Sulitjelma Gruber fikk 6. juli 1933 konsesjon for gruvedrift i Sulitjelma og for leie av vannfallene i Sulitjelmavassdraget. Vannfallene ble leid fra staten og det var satt vilkår i bruksrettskonsesjonen om at kraftverk m.v. skulle hjemfalle til staten ved utløpet av konsesjonstiden. A/S Balmi Kraftlag overtok senere leieretten og bygget ut Daja kraftverk i vassdraget. Hjemfall av kraftverk m.v. fant sted da konsesjonstiden utløp den 6. juli 1983, og kraftverket ble drevet videre på statens vegne av AS Salten Kraftsamband. Etter forhandlinger som fastsatte pris for tilbakesalget, ble det inngått avtale datert 6. mars 1998/25. mai 1998 med AS Salten Kraftsamband om tilbakesalg av de hjemfalte rettigheter. Avtalen ble gjennomført pr. 30. juni 1998 og AS Salten Kraftsamband ble meddelt blant annet tillatelse til erverv og ekspropriasjon av bruksrett til vannfallene som utnyttes i Daja kraftverk ved kgl. res. av 26. mai 2000. Vannfallene er eid av Statsskog SF.

Tårnet og Kobbholm kraftverker

Tårnet og Kobbholm kraftverker hjemfalt fra A/S Sydvaranger 19. mars 1970. Etter hjemfallet ble begge kraftverkene leiet tilbake til A/S Sydvaranger.

Kobbholm kraftverk ble etter hvert lagt ut på anbud og solgt til Kobbholm Kraft AS. Konsesjon for Kobbholm Kraft AS" erverv ble meddelt 4. juni 1999. Kobbholm Kraft AS er i dag eid 55 prosent av Per Løken og 45 prosent av det finske selskapet Espoon Sahko Oyj.

Tårnet kraftverk var svært nedslitt og ble senere lagt ned.

Bjørkåsen kraftverk

A/S Bjørkaasen Gruber fikk ved kongelig resolusjon av 12. juni 1914 tillatelse til erverv av vannrettigheter i Børsvassdraget og regulering av Børsvatn for å bygge ut Bjørkåsen kraftverk. Ved kgl. res. av 28. september 1928 ble selskapet videre meddelt tillatelse til å erverve og eie Arneselva i Ballangen. Arneselva ble ikke bygget ut.

Begge tillatelsene var underlagt vilkår om hjemfall og konsesjonstidene utløp 12. juni 1974. Etter hjemfallet fant sted overtok A/S Sydvaranger driften av Bjørkåsen kraftverk på vegne av staten. Av St.prp. nr. 176 (1977-78) fremgår det at Bjørkåsen kraftverk og vannfallsrettighetene i Arneselva ble foreslått overdratt til Ballangen kommune. Konsesjon for ervervet av rettigheter i Børselva ble meddelt Ballangen kommunale elverk ved kongelig resolusjon av 19. februar 1993.

Andfiskåga

A/S Norsk Jernverks ervervs- og reguleringskonsesjoner i Andfiskvassdraget m.v. hjemfalt til staten 7. september 1978. Etter hjemfallet fant sted ble rettigheten leid tilbake til A/S Norsk Jernverk.

Meråker

Konsesjonær ved Meråker kraftverk var A/S Meraker Smelteverk. Kraftverket var underlagt vilkår om hjemfall og hjemfallstidspunktet var 24. mai 1989. A/S Meraker Smelteverk var eid av Elkem, og Elkem søkte om foregrepet hjemfall. Søknaden om foregrepet hjemfall var imidlertid ikke begrunnet med opprustning/utvidelser og det ble ikke inngått slik avtale. Etter at hjemfallet fant sted ble rettighetene overdratt til Nord-Trøndelag Energiverk.

Svelgfoss

Den 23. desember 1984 hjemfalt 14,6 prosent av Svelgfoss kraftverk fra Norsk Hydro. Staten innløste en ytterligere andel på 14,6 prosent i kraftverket og 29,2 prosent av Svelgfoss kraftverk ble overdratt fra staten til Skiensfjorden Kommunale Kraftselskap og Vestfold Kraftselskap. Salgsavtalen ble inngått etter anbud, og kjøperne ble meddelt ervervskonsesjon for andelen den 18. oktober 1991.

Sørfjord

A/S Norcems ervervs- og reguleringskonsesjon for vannfallrettigheter i Sørfjordvassdraget og Sørfjord kraftverk var underlagt vilkår om hjemfall til staten og utløp 8. april 1981. Etter hjemfallet fant sted ble rettighetene overdratt til A/S Nordkraft.

Jørpeland

A/S Ryfylke Kraftanlæg ble meddelt konsesjon for erverv av fallrettighetene i Jørpelandsvassdraget 30. desember 1909. Konsesjonen ble meddelt for en periode av 80 år med vilkår om hjemfall til staten. Hjemfallstidspunktet ble derfor 30. desember 1989.

A/S Ryfylke Kraftanlæg var eid av daværende Stavanger Staal A/S. Stavanger Staal A/S måtte melde oppbud 30. desember 1977 og staten kjøpte Stavanger Staal A/S’ anlegg inklusive datterselskapet Ryfylke Kraftanlæg A/S.

Nye Stavanger Staal A/S fikk vederlagsfritt benytte de deler av anleggene det måtte ha behov for i en omstillingsfase på 3 år. Den 16. februar 1979 fant imidlertid styret i Nye Stavanger Staal A/S grunnlag for å søke om å få kjøpe tilbake produksjonsanleggene med tilhørende vannfall og reguleringer fra staten. Ved kgl. res. 30. januar 1981 fikk Nye Stavanger Staal A/S tillatelse til å erverve A/S Ryfylke Kraftanlægs fallrettigheter og til regulering i Jørpelandsvassdraget. Opprinnelig konsesjonstid med tilhørende hjemfallsvilkår ble i tråd med industrikonsesjonsloven § 2 post 22 videreført i konsesjonen. Selskapet byttet senere navn til Scana Staal AS (i dag Scana Steel Stavanger).

Hjemfall fant sted 30. desember 1989 og Jørpeland Kraft A/S ervervet med virkning fra 1. januar 1997 de hjemfalte rettigheter fra staten etter avtale av 5./6. desember 1996. Overdragelsesvederlaget var fremforhandlet mellom staten og Jørpeland Kraft A/S. Jørpeland Kraft A/S eies i dag 2/3 av Lyse Produksjon AS (offentlig selskap) og 1/3 av Scana Steel Stavanger AS (privat selskap).

5.3.1.2 Foregrepne hjemfall forut for ikl. § 41 og vregl. § 20a

I perioden 1957 til 1966 ble det inngått fem avtaler om foregrepet hjemfall. Avtalene ble inngått forut for dagens lovbestemmelse om foregrepet hjemfall, jf. industrikonsesjonsloven § 41 og vassdragsreguleringsloven § 20a.

De foregrepne hjemfallsavtalene ble inngått mellom staten og henholdsvis A/S Saudefaldene om Saudavassdraget, A/S Christiania Spigerverk om Svelgenvassdraget, A/S Norsk Aluminium Company om Høyangervassdraget, A/S Tyssefaldene om Tyssovassdraget og Bjølvefossen A/S om Bjølvovassdraget.

Formålet med de foregrepne hjemfallsavtalene var å gi selskapene anledning til å sikre seg nødvendig energitilgang også etter at de tidsbegrensede konsesjoner var utløpt. Samtidig ble det foretatt tilleggutbygginger i de vannfall som hjemfalt til staten. Avtalene gikk ut på at selskapene skulle overdra krafteiendommer og fallrettigheter m.v. til staten straks for deretter å leie de samme rettigheter tilbake og drive kraftverkene for en periode på ca. 40 år.

Leieavtalen vedrørende Svelgenvassdraget løp opprinnelig til 1995, de øvrige hadde varighet til 2006-2009. Statens rettigheter etter avtalene ble tillagt Statkraft SF ved opprettelsen av foretaket 1. januar 1992. Avtalene er senere endret på noe ulike måter, som en del av statens industrikraftregime. I 1992-93 ble samtlige leieavtaler forlenget til 31. desember 2010, jf. St.prp. nr. 104 (1990-91), mens alle tilleggsutbyggingene foretatt etter inngåelsen av de opprinnelige avtalene om foregrepet hjemfall beholdt de opprinnelige datoene for overføring av eiendomsretten til Statkraft. I 2000 ble det inngått tre nye leieavtaler med varighet til 31. desember 2030, jf. St.prp. nr. 52 (1998-99) og St.prp. nr. 78 (1999-2000). Leietagerne ble samtidig gitt førsteretten til utbygging i vassdragene. AS Saudefaldene ble 1. august 2003 gitt konsesjon til opprusting og videre utbygging av Saudavassdraget.

Svelgenvassdraget

Avtale om foregrepet hjemfall ble inngått med A/S Christiania Spigerverk 6. september/6. oktober 1957. På bakgrunn av St.prp. nr. 52 (1998-99), jf. St.prp. nr. 78 (1999-2000), har Elkem inngått avtale med Statkraft om leie av rettighetene til 31. desember 2030.

Bjølvovassdraget

Avtale om foregrepet hjemfall ble inngått med A/S Bjølvefossen 10. januar 1964. Etter forhandlinger mellom Statkraft og A/S Bjølvefossen, har Statkraft overtatt rettighetene og driften av anleggene. Partene har samtidig inngått kontrakt om levering av kraft med vilkår som reflekterer de opprinnelige eierskaps- og leievilkår, herunder vilkårene for forlenget leieavtale i henhold til St.prp. nr. 104 (1990-91).

Tyssovassdraget

Avtale om foregrepet hjemfall ble inngått med A/S Tyssefaldene 4. mars 1964. Leieavtalen løper til 31. desember 2010, men for ett av kraftverkene har A/S Tyssefaldene inngått avtale med Statkraft om leie til 31. desember 2030, jf. St.prp. nr. 52 (1998-99) og St.prp. nr. 78 (1999-2000). Etter avtale mellom partene forestår Statkraft den daglige driften av anleggene.

Høyangervassdraget

Avtale om foregrepet hjemfall ble inngått med A/S Høyangerfaldene 2. mai 1964. Etter forhandlinger mellom Statkraft og Norsk Hydro, har Statkraft overtatt rettighetene og driften av anleggene. Partene har samtidig inngått kontrakt om levering av kraft med vilkår som tilsvarer vilkårene for forlenget leieavtale i henhold til St.prp. nr. 104 (1990-91).

Saudavassdraget

Avtale om foregrepet hjemfall ble inngått med A/S Saudefaldene 22. juni 1966. På bakgrunn av St.prp. nr. 52 (1998-99), jf. St.prp. nr. 78 (1999-2000), har A/S Saudefaldene inngått avtale med Statkraft om leie av rettighetene til 31. desember 2030.

5.3.1.3 Foregrepne hjemfall under ikl. § 41 og vregl. § 20a

I 1969 ble det etablert hjemmel i henholdsvis ikl. § 41 og vregl. § 20a for at staten, når det gjenstår mindre enn 25 år av konsesjonstiden, skal kunne inngå forhåndsavtaler med konsesjonæren om erverv av bruksrett til vannfall og kraftanlegg når konsesjonstiden utløper. I 1993 ble hjemmelen utvidet til at staten kan inngå avtale med konsesjonær om at hjemfall skal inntre før utløpet av konsesjonstiden og at konsesjonæren samtidig gis adgang til å erverve eiendomsrett til de hjemfalte rettigheter for en periode av 50 år. Ved hjemfallet skal inntil en tredjedel av de hjemfalte anlegg eller deres verdi tildeles de kommuner hvor vannfallet, kraftverket eller reguleringsanleggene ligger. Den nærmere andel som skal tilfalle vertskommunene fastsettes av Stortinget.

Under dette regimet er det inngått følgende avtaler om foregrepet hjemfall.

Tyin, Fortun, Moflåt og Mæl

Avtalene ble inngått 13. juli 1995 mellom staten og Norsk Hydro AS om foregrepet hjemfall og tilbakesalg av kraftverkene Tyin, Fortun, Moflåt og Mæl med tilhørende rettigheter. Overdragelsen til staten skjedde 2. januar 1996 etter at tilbakesalgspris var fremforhandlet mellom partene, og staten solgte de samme rettigheter tilbake til Norsk Hydro AS fra samme tidspunkt.

Hofsfoss

Ved avtale av 14. desember 2000 mellom staten og Norske Skogindustrier ASA (Norske Skog) ble det foretatt foregrepet hjemfall og tilbakesalg til Norske Skog av 22,9 prosent av fallrettighetene som utnyttes ved Hofsfoss kraftverk i Begnavassdraget. Tilbakesalgsprisen ble fremforhandlet mellom partene. Til grunn for forhandlingene hadde staten, i tråd med de retningslinjer som er utarbeidet i henhold til EØS-avtalen, innhentet en verdivurdering som oppga antatt markedspris for rettighetene. Verdivurderingen var innhentet fra en uavhengig sakkyndig. Norske Skog ble meddelt konsesjon for ervervet ved kgl. res. av 1. mars 2002.

5.3.2 Fremtidige hjemfall

I dag er vel 7,5 TWh av middelproduksjonen underlagt ordinære hjemfallsvilkår. Tabell 5.1 viser tidspunktene for hjemfall samt hvilket kraftvolum som omfattes.

Kraftvolumene er oppgitt av NVE, basert på tilsigsserien 1970-1999. Middelproduksjonen er beregnet pr 1.1.2004. Det innebærer at kraftproduksjonen i nye Tyin kraftverk, som offisielt skal åpnes i høst, ikke er med i tabellen. Middelproduksjonen vil øke fra 1137 GWh/år til nærmere 1400 GWh/år. Dersom nye Tyin kraftverk medregnes blir samlet hjemfallsvolum knapt 7,8 TWh/år.

Det nederste kraftvolumet i tabellen, 1468 GWh/år, gjelder Fortun kraftverk som er omfattet av tidligere inngått avtale mellom staten og Norsk Hydro om foregrepet hjemfall og tilbakesalg. Det er pr i dag ikke gitt ny konsesjon for dette kraftverket.

Det tas forbehold om at det kan være enkelte mindre kraftverk eller andeler med hjemfallsvilkår som ikke er med i oversikten.

Medlemmet Ryssdal bemerker at NVEs middeltall for tilsigsperioden 1970-99 for flere kraftverk ikke er i overensstemmelse med kraftverkeiernes egne beregninger. For flere kraftverk er beregningene vesentlig høyere enn produksjonen. NVE har også opplyst at tallene skal gjennomgås på nytt.

5.3.3 Konsesjonspliktige erverv av vann-fallsrettigheter etter innføringen av energiloven

Ved innføringen av energiloven og kraftmarkedet ble det en målsetting å legge til rette for rasjonelle omorganiseringer og sammenslutninger i kraftbransjen. I denne forbindelse fremsto kravet om ervervskonsesjoner med tilhørende vilkårsstillelse som en hindring for den ønskede strukturutviklingen i sektoren, og på denne bakgrunn ble det ved en lovendring av 1. juni 1990 innført adgang etter industrikonsesjonsloven § 1 fjerde ledd til å meddele unntak fra konsesjonsbehandling ved særlige typer erverv av konsesjonspliktige vannfallsrettigheter.

Etter innføringen av unntakshjemmelen har det funnet sted en betydelig omstruktureringsprosess i den norske kraftsektoren. Olje- og energidepartementet har siden 1990 meddelt nærmere 150 unntak fra forkjøpsrett og konsesjonsbehandling i forbindelse med blant annet omorganiseringer av kraftforetak, omdannelser av kraftforetak til nye selskapsformer, fusjons- og fisjonsprosesser og oppkjøp av kraftvirksomhet.

Unntak fra konsesjonsplikt og forkjøpsrett er de siste årene også gitt i forbindelse med at offentlige eiere har overtatt private kraftverk med tidsbegrensede konsesjoner eller ved fusjoner eller nedsalg der det offentlige eierskapet har blitt over 2/3. Samtidig har de selskapene som har blitt offentlige i konsesjonsrettslig forstand fått omgjort sine tidsbegrensede konsesjoner til å gjelde på ubegrenset tid når de har søkt om dette etter industrikonsesjonsloven § 5a annet ledd eller § 27 jf § 4. De private eierne har i slike tilfelle delvis fått realisert stedsevarige verdier knyttet til sine kraftverk. I forbindelse med vedtak om unntak fra konsesjonsbehandling oppstilles det en rekke vilkår. Vilkårene skal sikre myndighetenes styring og kontroll med vannkraftressursene selv om det ikke finner sted en alminnelig konsesjonsbehandling, se kapittel 5.2.1.7..

5.3.4 Fordeling av hjemfalte verdier

Etter industrikonsesjonsloven § 41 femte ledd og vassdragsreguleringsloven § 10 nr. 6, skal en andel av vannkraftanleggene eller deres verdi ved hjemfallet tildeles kommunene der anleggene ligger. Vertskommunene har på denne bakgrunn en lovbestemt rett til inntil 1/3 av eierskapet eller det økonomiske utbyttet ved hjemfall. Stortinget avgjør innen tredjedelen den verdi som skal tilfalle kommunene og fordelingen mellom de respektive kommunene.

5.3.4.1 Trappetrinnsmodellen

Kommunenes andel er blant annet avhengig av størrelsen på det hjemfalte anlegget. Spørsmålet om kommuners andel av kraftverk som staten overtar ved hjemfall, ble behandlet av Stortinget i Innst. S. nr. 167 (1982-83), jf. St.prp. nr. 126 (1981-82). Stortinget slo fast at tildeling av lovens maksimum på 1/3 skal forbeholdes de tilfeller der mindre kraftverk hjemfaller. Begrunnelsen for en avtrapping var at ved større kraftutbygginger vil lovens maksimalsats på 1/3 av verdien medføre en uforholdmessig stor verdi. Kommunene vil derfor kunne sies å ha fått kompensasjon selv ved en mindre andel. Graderingen skal settes etter følgende trappetrinnsmodell (se tabell 5.2).

I de tilfeller der to eller flere kommuner har rett til andel av samme hjemfalte kraftanlegg vil gradering begynne forfra for hver del. Ved tildeling av hjemfallsandeler skal det tas hensyn til det som eventuelt er hjemfalt tidligere innen kommunen.

Etter lovens ordlyd kan kommunen tildeles en medeiendomsrett i det hjemfalte anlegget. I St.prp. nr. 126 (1981-82) uttalte departementet at kommunene kan ha vel så stor innflytelse i konsesjonssaker for kraftanlegg og kraftleie som de kan få gjennom en mindretalls medeiendomsrett. Departementet viste videre til at medeiendomsretten kan føre til unødvendig tung administrasjon innen kraftforsyningen og være et hinder for rasjonell planlegging og optimal drift av hjemfalte anlegg. Stortinget sluttet seg til denne vurderingen og la til grunn at kommunene skulle få del av det økonomiske utbyttet ved hjemfall, jf. Innst. S. nr. 167 (1982-83). Selv om dette gjaldt en bestemt hjemfallssak, er denne praksis senere fulgt i hjemfallssaker som er forelagt Stortinget. Kommunenes krav på vederlag oppstår når staten har mottatt vederlaget ved hjemfall. Andelen utbetales kontant dersom staten mottar kontant vederlag ved videresalg. Dersom staten leier ut eller driver anleggene videre, mottar kommunene en del av de løpende inntektene.

I følge forskriften for kommunale og fylkeskommunale budsjetter og regnskaper er det i utgangspunktet ingen bindinger på bruken av inntekter fra hjemfall. Ved tidligere fordelinger av hjemfall har imidlertid Stortinget satt føringer på hvordan pengene skal benyttes innen kommunene, og kommunenes andel har stort sett blitt øremerket næringsfond.

Ved hjemfallet faller kommunenes rettigheter til konsesjonskraft og konsesjonsavgifter i henhold til konsesjonen bort. Fortsatt rett til slike ytelser må basere seg på nye konsesjoner.

5.3.4.2 Fordeling av hjemfall mellom kommuner

I mange tilfeller vil flere kommuner ha rett på verdier fra hjemfallet av samme kraftverk og reguleringer. Fordeling mellom kommunene bestemmes etter mengden av kraft som er innvunnet i hver kommune, utfra blant annet fallhøyde, magasinstørrelse og skader kommunen er påført under utbyggingen. Langvarig praksis er å følge fordeling av konsesjonsavgifter. Konsesjonsavgifter for erverv- og reguleringskonsesjoner fordeles etter noe ulike prinsipper. Ervervsavgifter fordeles i forhold til den andelen av det konsederte fallet som ligger innen hver kommune, mens reguleringsavgiftene fordeles stort sett mellom magasinkommuner og kommuner langs den ikke utbygde elvestrekningen som etterfølger den utbygde strekningen. Kraftverkseieren skal ikke betale dobbelt for samme mengde regulert vann. Det innebærer at når et kraftverk benytter begge typer konsesjoner trekkes i hovedsak reguleringsavgiftene fra ervervsavgiftene 23 .

Ved hjemfall av kraftverk er det først og fremst verdien av kraftverkene som må beregnes og fordeles. Når et kraftverk hjemfaller drar det også med seg reguleringer og overføringer. Verdien av slike fordeles etter hvordan reguleringsavgiftene er fordelt. For kraftverk langt nede i et stort vassdrag med mange reguleringer og overføringer kan det bli mange slike andeler og fordelinger. Dersom reguleringene i en kommune er store kan denne kommunen få størsteparten av verdiene ved hjemfallet. Dette var blant annet tilfellet da Hydro Aluminium søkte om foregrepet hjemfall ved nybygging av Tyin kraftverk. Gjennom avtalen om foregrepet hjemfall hadde berørte kommuner rett til en andel av kjøpesummen, i tråd med reguleringslovens bestemmelser. Tre kommuner var berørt av utbyggingen; Vang, Luster og Årdal. Magasinet til kraftverket, Tyinvannet, ligger i Vang kommune. Ved fordelingen av verdiene mellom kommunene fikk Vang 53 prosent. Til sammenligning fikk Årdal, vertskommunen for kraftverket, 32 prosent og Luster 15 prosent.