Del 3
Utvalgets vurderinger

6 Premisser rundt spørsmålet om hjemfall

I dette kapittelet behandles sentrale premisser for arbeidet med et fremtidig hjemfallsregime og utvalgets forståelse av disse. Som premisser har utvalget tatt utgangspunkt i de hensyn som er fremhevet i mandatet. Videre drøftes enkelte andre hensyn som utvalget mener er av betydning. Det gjøres ingen avveining mellom de ulike premissene her. Hvilken vekt premissene har i forhold til hverandre er drøftet i kapittel 10.2. sammen med utvalgets begrunnelse for valg av modell for et fremtidig hjemfallsregime.

6.1 Nasjonal råderett over vassdragsressursene

Ved hjemfall tilfaller det konsederte vannfall og/eller den konsederte vassdragsregulering med tilhørende kraftverk og øvrige anlegg mv. staten vederlagsfritt og med full eiendomsrett. I dette ligger det at staten, etter at et hjemfall har funnet sted gjennom eiendomsretten, på lik linje med enhver annen eiendomsrettshaver, har full råderett over de hjemfalte anleggene. Hjemfall av vannkraftverk gir staten over tid anledning til å utøve den størst mulige grad av styring og kontroll over vassdragsressursene og de tilhørende kraftverkene i Norge.

En sentral premiss ved vurderingen av hjemfallsinstituttet er nettopp hensynet til langsiktig nasjonal handlefrihet i forvaltningen av vassdragsressursene. Ved drøftelsen av denne premissen er det viktig å være oppmerksom på at vassdragsressursene er fornybare ressurser og at det derfor knytter seg betydelig usikkerhet til samfunnets fremtidige behov for styring og kontroll over disse ressursene. Drøftelsen må derfor fokusere på samfunnets behov for handlefrihet i et langsiktig perspektiv.

6.1.1 Vassdragenes betydning for det norske samfunnet

Vassdragene representerer fornybare ressurser av stor nasjonal betydning. Vassdragenes sentrale rolle er av både økonomisk og miljømessig art, hvor kraftproduksjon i dag er den viktigste økonomiske utnyttelsen. Vannkraften utgjør 99 prosent av kraftproduksjonen i landet og er grunnleggende for kraftforsyning, infrastruktur, verdiskaping og velferd i Norge. Våre vassdrag representerer samtidig en viktig del av norsk natur, og har derigjennom sterke natur- og miljøinteresser knyttet til seg.

Vassdragene har spesielle egenskaper som naturressurs og har en rekke ulike anvendelser ut over produksjon av elektrisk energi, eksempelvis ferdsel, fiske, friluftsliv og naturopplevelser. De ulike anvendelser av vassdragene er ikke nødvendigvis gjensidig utelukkende, men i mange tilfeller vil en aktørs bruk begrense andres muligheter for utnyttelse av ressursen og dermed gi seg utslag i eksterne virkninger. Vassdragene bærer derfor preg av å være en fellesressurs, og det kan tale for offentlig styring med disponeringen av disse. Dersom myndighetene skal sikre at vassdragsressursene blir utnyttet på best mulig måte ut fra samfunnets samlede og ofte motstridende interesser, er det nødvendig med et godt utbygd system av økonomiske og administrative virkemidler rundt den langsiktige forvaltningen av vassdragene.

6.1.2 Offentlig styring og kontroll med utnyttelsen av vassdragene

I Europa utenom Norden er det vanlige utgangspunkt at vassdragene tilhører det offentlige. Utgangspunktet i norsk rett er at vassdragene er underlagt privat eiendomsrett. Grunneier er eiendomsberettiget til det vann som finnes på grunnen, og bruksretten er begrenset av det som til enhver tid gjelder av lover og regler. Retten til å regulere vassdrag etter vassdragsreguleringsloven tilligger staten. Offentlig styring og kontroll med vassdragsressursene må derfor utøves gjennom lovgivningen, med mindre det offentlige innehar residual styringsrett gjennom eierskap.

Da utbyggingen av norsk vannkraft begynte for fullt for om lag 100 år siden, anså myndighetene offentlig styring og kontroll over vassdragsressursene som viktig for å ivareta allmennhetens interesser. For å få kontroll med utnyttelsen av vassdragene, ble det derfor innført konsesjonsplikt for erverv av fallrettigheter og for utbygging av større vannfall. Konsesjon til private aktører ble gitt for en begrenset tidsperiode, med rett for staten til vederlagsfritt å overta fallrettigheter og tilhørende anlegg ved konsesjonstidens utløp – hjemfallsrett.

Også i dag er hensynet til langsiktig nasjonal råderett over vassdragsressursene et viktig politisk tema hvor det eksisterer svært ulike oppfatninger. Til tross for ulike standpunkt synes det likevel i stor utstrekning å være enighet om at det er nødvendig med noen grad av langsiktig nasjonal råderett over vassdragsressursene. Hvilken grad av nasjonal råderett som er ønskelig og hvilke virkemidler som bør benyttes for å oppnå råderetten er det derimot ulike oppfatninger om.

Det anføres gjerne en rekke ulike argumenter til fordel for langsiktig nasjonal råderett over vassdragsressursene i en eller annen grad. I det følgende trekkes det frem noen momenter som ofte blir benyttet i diskusjonen om behovet for langsiktig nasjonal styring og kontroll med disse ressursene. Det tas ikke stilling til hvilken betydning eller vekt de ulike argumenter bør tillegges.

I et svært langsiktig perspektiv synes det viktig å legge til rette for at myndighetene i fremtiden, på et så fritt grunnlag som mulig, kan treffe avgjørelser om den videre utnyttelsen av vassdragsressursene til beste for samfunnet i sin helhet. Det kan alltid være en risiko for at fremtidige samfunnsøkonomiske betraktninger kan tilsi en annen forvaltning av ressursene enn bedriftsøkonomiske hensyn vil tilsi. Det kan være vanskelig å forutse myndighetenes styringsbehov langt inn i fremtiden, noe som kan tale for å legge til rette for en vid handlefrihet for myndighetene i dag. I fremtiden kan vassdragsressursene i økende grad bli et knapphetsgode. Over tid kan samfunnets verdsetting av miljøet endres. Da industrialiseringen tok til i Norge tidlig på 1900-tallet var kraftforsyning til industri en viktig brikke i oppbyggingen av den nasjonale økonomien. Utbygging av kraftforsyning til husholdningene var også en prioritert oppgave. Kraftnæringen og behovene har endret seg i løpet av forrige århundre og frem til i dag. Det er usikkert hvordan samfunnet ønsker å forvalte vassdragsressursene i fremtiden. I et slikt perspektiv anføres det gjerne at det bør være opp til fremtidige generasjoner å vurdere om behovet for nasjonal råderett viser seg å være mindre enn de etablerte virkemidler tilsier, og at en ikke i dag bør frarøve de kommende generasjoner muligheten til å utøve en nødvendig grad av nasjonal råderett.

Et annet argument for nasjonal råderett er at vassdragsressursene bærer preg av å være fellesressurser og at det ikke er ønskelig at enkeltpersoner eller bedrifter skal oppnå tidsubegrenset rett til å disponere disse ressursene etter eget ønske. Forvaltningen bør ha muligheter til å påse at enkeltprosjekter harmonerer med den samlede samfunnsøkonomiske disponeringen av vassdragene i dag og i et langsiktig perspektiv. Ved utnyttelse av vassdragene er det viktig at myndighetene sikrer at det tas hensyn til miljøet og andre virkninger på allmennhetens nytte. I lys av dette kan det hevdes at myndighetene, som ansvarlig for forvaltningen av vassdragsressursene, bør gis anledning til å foreta en helhetlig og samlet vurdering av den fremtidige utnyttelsen av ressursene.

6.2 Hensynet til offentlige inntekter

I dette kapittelet gis en prinsipiell drøfting av hensynet til offentlige inntekter. Foruten de direkte effekter på statens inntekter gjennom inntekter ved hjemfall, vil mange av de øvrige forholdene det skal legges vekt på i følge mandatet ha en indirekte effekt på det offentliges inntekter. Hensynet til effektiv ressursbruk, vilje og evne til investeringer, forutberegnelighet og langsiktighet, harmonisering av regelverk og forenkling av lovgivning er noen eksempler på forhold som indirekte kan påvirke det offentliges inntekter.

Inndragning av grunnrente har som et av flere argumenter vært sentralt for å beholde hjemfall i en eller annen form. 1 For definisjon av grunnrente, og argumenter for hvorfor det er ønskelig at staten inndrar grunnrente, vises det til kapittel 4.3.1..

Grunnrente kan inndras til det offentlige på tre ulike måter:

• gjennom beskatning

• ved kraftverksdrift i offentlig regi (direkte eierskap)

• gjennom salg av rettigheter til å utnytte ressursen, med eller uten tidsbegrensning. Salg av offentlig eide kraftverk/kraftselskap kan anses som en variant av dette. Likeledes kan utleie av rettigheter betraktes som en variant av salg av tidsbegrensede rettigheter.

Før den videre gjennomgangen av disse alternativene bør det nevnes at effektive markeder for kraftomsetning og selskapskontroll er sentrale forutsetninger for å synliggjøre grunnrenten, noe som igjen er en viktig premiss for at myndighetene skal kunne inndra grunnrenten. Effektivt marked for kraftomsetning innebærer at den produserte kraften omsettes til en pris som på marginen tilsvarer forbrukernes betalingsvilje. Effektive markeder for kraftomsetning og selskapskontroll legger til rette for at investeringer i økt kraftproduksjon foretas når det er lønnsomt, at de rimeligste investeringsprosjektene gjennomføres først, og at kostnadene i den daglige drift ikke er høyere enn nødvendig.

Før energiloven ble innført hadde de lokale energiverkene monopol og oppdekningsplikt i sine respektive områder. Prisene var basert på selvkost, og lokale energiverk la vekt på i størst mulig grad å ha tilstrekkelig egen produksjon til å dekke etterspørselen i området, jf. at energiverkene var pålagt å skaffe kraft til alminnelig forsyning også i tørrår (oppdekningsplikt). Systemet førte til investeringer i kraftutbygginger som ikke nødvendigvis var lønnsomme, og det ga ikke insentiver til effektiv drift. Det var også betydelige prisforskjeller mellom regioner og kundegrupper. I korthet kan en si at ubeskattet grunnrente ble fordelt til forbrukerne i form av lav pris og til investeringer for å ivareta oppdekningsplikten. Forutsatt effektive markeder for kraftomsetning og selskapskontroll, vil ubeskattet grunnrente tilfalle kraftverkseieren.

6.2.1 Grunnrenteskatt

Det vil i teorien være mulig å utforme en nøytral og treffsikker grunnrenteskatt som kun beskatter grunnrenten, og som i tillegg ikke påvirker aktørenes tilpasning. I praksis kan imidlertid utformingen av en slik skatt være problematisk. 2 For det første er det vanskelig å utforme en særbeskatning slik at den faktisk ikke påvirker selskapenes beslutninger på en uønsket måte. Et annet problem er å måle den reelle grunnrenten. Det er for eksempel vanskelig å skille hvor mye av fortjenesten som kan tilskrives utnyttelse av knappe naturressurser, og hvor mye som kan tilskrives ekstra høy kunnskapskapital, belønning for å ta risiko, monopolmakt, mv. Det kan også være utfordringer knyttet til å sikre en effektiv skattemessig innegjerding av virksomheten som er underlagt særbeskatning. Disse problemstillingene aksentueres med økende skattesatser. En korrekt utformet grunnrenteskatt er imidlertid den skatt som er best egnet til å inndra grunnrente idet den da forutsettes å være mer treffsikker og nøytral enn andre skatter/avgifter.

6.2.2 Direkte eierskap

Ved direkte eierskap tilfaller ubeskattet grunnrente, ved siden av annet ubeskattet overskudd, den offentlige eieren (staten, kommuner, fylkeskommuner) gjennom kraftselskapets årlige overskudd. Problemstillingen i denne forbindelse vil imidlertid være om hele grunnrenten avspeiles i det årlige overskuddet, eller om deler av grunnrenten brukes til å finansiere ineffektiv drift eller ulønnsomme investeringer. Faren for dette øker dersom endringer i eierskapet er uaktuelt, fordi en låst eierposisjon og fravær av et effektivt marked for selskapskontroll, kan svekke eiers posisjon overfor administrasjonen. En annen problemstilling kan være at en låst eierposisjon kan begrense selskapets tilgang til risikovillig kapital, og derigjennom begrense selskapets muligheter til å utvikle virksomheten videre, realisere lønnsomme investeringer, mv.

Om lag 90 prosent av produksjonen er i dag offentlig eid. Ved salg av de offentlig eide kraftverkene tilfaller hele eller deler av forventet fremtidig grunnrente det offentlige. Enkelte problemstillinger knyttet til dette er omtalt i kapittel 6.2.3.. Det offentlige eierskapet er fordelt på et stort antall kommuner, fylkeskommuner og staten, og selskap eid av disse. I de siste årene er betydelige eierandeler i kommunale og fylkeskommunale kraftselskaper blitt solgt til Statkraft. Selskapets eierskap i kommunale og fylkeskommunale selskaper tilsvarer i dag en produksjonskapasitet på nesten 20 TWh. Hensynet til effektiv konkurranse setter imidlertid grenser for hvor stor en bedrift kan bli før det truer konkurransen i markedet, jf. konkurransemyndighetenes vedtak i forbindelse med Statkrafts erverv av aksjer i Agder Energi og Trondheim energiverk(se boks 4.1 i kapittel 4.).

6.2.3 Salg/utleie av produksjonsrettigheter

Etter hjemfallstidspunktet kan staten (og vertskommunene) inndra ubeskattet grunnrente på to hovedmåter; gjennom direkte eierskap (drift i egen regi), eller ved salg/utleie av rettigheter til videre produksjon i en ny periode på et gitt antall år, eventuelt salg uten tidsbegrensning. For omtale av begrensninger knyttet til direkte eierskap vises det til kapittel 6.2.2. I herværende kapittel omtales enkelte problemstillinger knyttet til grunnrenteinndragning ved salg av produksjonsrettigheter 3 . Disse forholdene gjør seg gjeldende både ved et statlig salg etter hjemfall en gang i fremtiden, og ved en eventuell privatisering av offentlig eide kraftverk i årene fremover. 4

I et perfekt kapitalmarked vil prisen ved salg av en produksjonsrettighet tilsvare nåverdien av forventet fremtidig nettoinntekt. I den grad rettigheten forventes å gi grunnrente, vil derfor hele den ubeskattede grunnrenten tilfalle selger. Det skyldes at aktørene vil være villige til å betale så mye at de – forventningsmessig – akkurat får dekket en normalavkastning. Med denne forutsetningen vil gjentatte salg med krav om hjemfall, og ett salg med tidsubegrensede rettigheter, gi selger samme forventede inntekt.

I virkeligheten er ikke kapitalmarkedene perfekte. Eventuelle imperfeksjoner i markedet, samt risiko for endringer i rammevilkårene, vil påvirke salgsprisen (og således inndragningen av grunnrenten). Usikkerhet knyttet til om hele den forventede grunnrenten faktisk blir realisert ved et salg kan trekke i retning av at hjemfall i en eller annen form er å foretrekke framfor å selge rettigheter til evigvarende produksjon. Hjemfall fungerer i så fall som en ”forsikring” mot lavere salgspris enn den teoretisk oppnåelige, ved at en andel av de fremtidige inntektene vil tilfalle det offentlige ved neste hjemfall. Det er imidlertid viktig å merke seg at den svært store usikkerheten rundt salget av så vidt langsiktige produksjonsrettigheter ikke nødvendigvis fører til at salgssummen ikke inndrar hele grunnrenten. Det er fullt mulig at usikkerheten rundt fremtidige forhold fører til at kjøper betaler mer enn teoretisk oppnåelig pris.

Hjemfall er altså et redskap for å inndra grunnrente, men det må påpekes at hjemfallsinstituttet gir en mindre treffsikker inndragning enn det en godt utformet grunnrenteskatt vil gjøre. Det skyldes at vederlagsfritt hjemfall innebærer at staten sikrer seg en andel av totalavkastningen i en vannkraftinvestering. Når konsesjonen utløper overtar staten alle verdier, uavhengig av om investeringens totalavkastning inneholder en ”grunnrentekomponent” eller ikke. Et hjemfallsinstitutt basert på faste konsesjonsperioder på et gitt antall år kan følgelig slå nokså vilkårlig ut med hensyn til grunnrenteinndragning. For å belyse dette kan en tenke seg en investering som genererer en kontantstrøm som akkurat dekker en normalavkastning hvis produksjonen foregår i 50 år. 5 Hvis hjemfall i dette tilfellet inntreffer om 40 år, vil ikke konsesjonæren fullt ut få dekket en normalavkastning, og han vil følgelig heller ikke ha generert noen grunnrente. Omvendt vil hjemfall etter 60 år føre til at bedriften både får dekket en normalavkastning og i tillegg får beholde litt av grunnrenten.

6.3 Effektiv ressursbruk, verdiskaping og konkurranse

Effektiv ressursbruk er viktig for å gi høyest mulig verdiskaping. Velferdsnivået avhenger av en rekke ikke-økonomiske forhold, men jo større verdiskapingen er, desto høyere velferd er det mulig å oppnå. Å bruke ressursene på en mest mulig effektiv måte bør derfor være et mål, uavhengig av ideologisk ståsted. Ved å få mer ut av ressursene, blir det mer å bruke på ønskede formål. Et sentralt virkemiddel for å oppnå effektiv ressursbruk er å legge til rette for virksom konkurranse.

Effektiv ressursbruk blir i økonomisk teori ofte definert som en situasjon der det ikke sløses med ressursene. Det vil si en situasjon der det ikke er mulig, ved å bruke ressursene på en annen måte, å oppnå mer på ett område uten at det samtidig oppnås mindre på et annet område.

I en utredning som omhandler hjemfallsinstituttet, er det først og fremst produksjonssiden som er det sentrale. Vannkraftproduksjon er en kapitalkrevende virksomhet. Den aller største delen av produksjonskostnadene er faste, og skyldes investeringene i dammer, tunneler og kraftstasjoner. De betalbare driftskostnadene som varierer med produksjonsnivået er nokså små. En betydelig kostnad er imidlertid den implisitte driftskostnaden (kalt vannverdi), som oppstår fordi vann blir lagret i kraftverkenes magasiner. En viktig beslutning i et kraftverk er hvorvidt det er lønnsomt å tappe en enhet ekstra vann umiddelbart, eller om denne vannmengden forventes å ha en høyere nettoverdi hvis den lagres for salg i fremtiden. Nettoverdien ved å beholde en ekstra kWh-ekvivalent i magasinet fremfor å tappe den ut umiddelbart, er vannverdien for vedkommende magasin. Vannverdien er med andre ord en implisitt kostnad (alternativkostnad) ved å tappe vann umiddelbart.

Skal effektiviteten i kraftverkene maksimeres er det nødvendig med kompetente aktører, som blant annet må vurdere når det er ønskelig å tappe vann for å produsere kraft, bestemme hvordan vann­kraftverket skal organiseres/styres, bestemme når og hvor mye det skal investeres og så videre. Selve investeringsbeslutningen krever at eierne har økonomisk styrke – og insentiver – til å gjennomføre investeringene på samfunnsøkonomisk ønskelig tidspunkt. Det vises til vedlegg 1. for en nærmere omtale av investeringsinsentiver i et regime med hjemfall.

Et viktig krav for å sikre at de mest kompetente og økonomisk best egnede aktørene deltar i norsk kraftproduksjon, er at alle som ønsker å kjøpe andeler i et kraftverk må stå overfor de samme rammevilkårene. Forklaringen på hvorfor like rammevilkår er viktig, er at jo mer effektiv en produsent er, jo mer er de nødvendige innsatsfaktorene verdt for nettopp denne produsenten. Den produsenten som får mest ut av ressursene vil derfor ha den høyeste betalingsviljen for en innsatsfaktor. Like rammevilkår legger dermed til rette for at hver enkelt innsatsfaktor allokeres til den mest effektive produsenten, noe som i sin tur sikrer at ressursene utnyttes best mulig. Omvendt vil forskjellige rammevilkår kunne føre til at en bedrift som ikke er så effektiv likevel kan skaffe seg innsatsfaktorer som andre kunne fått mer ut av. Hvis det er mulig å øke produksjonen eller få mer ut av ressursene i enkelte kraftverk, uten at det går ut over produksjonen/ressursbruken andre steder i samfunnet, er kravet til effektivitet i produksjonen brutt.

For å fremme virksom konkurranse, og derigjennom mest mulig effektiv ressursbruk, bør altså alle som ønsker å erverve eierskap i et vannkraftverk stå overfor de samme rammebetingelsene. Dagens konsesjonsregime skiller imidlertid mellom norske privateide og utenlandske selskaper på den ene siden, og norske offentlig eide selskaper på den andre siden 6 . Gjeldende konsesjonsregler innebærer at norske offentlige eide selskaper kan tilby mer enn private og utenlandske investorer for den samme aksjeposten, ettersom et vannfall med tidsubegrenset konsesjon er mer verdt enn et vannfall med tidsbegrenset konsesjon med hjemfall. Forskjeller i verdivurdering av kraftverk kan føre til at eierandelene i kraftverkene ikke allokeres til de eierne som er mest effektive. Dette kan bli forsterket av at det kun i begrenset grad gis konsesjoner for bygging av nye vannkraftanlegg. Nye aktører som ønsker å etablere seg i norsk vannkraftsektor må derfor i all hovedsak basere seg på erverv av eksisterende virksomhet. Betydningen av eventuelle effektivitetstap lar seg vanskelig kvantifisere, men gitt de store verdiene kan selv mindre avvik fra optimal ressursbruk gi seg utslag i store effektivitetstap.

Det kan argumenteres for at ineffektiv ressursbruk i særlig grad kan oppstå i selskaper som opererer innenfor grunnrentesektorer, som for eksempel vannkraftproduksjon. Det kan begrunnes med at selskapet kan oppnå tilsynelatende tilfredsstillende resultater selv om ressursbruken ikke er effektiv, fordi grunnrenten kan nyttes til å finansiere ineffektiv drift eller ulønnsomme investeringer. Dette kan være et argument for at det er særlig viktig å legge til rette for et effektivt marked for omsetning av eierandeler i grunnrentesektorer.

Det bør poengteres at rammevilkår som er nøytrale i forhold til eierskap kan bidra til økt effektivitet også i selskap som ikke blir berørt av eierskifter. Et effektivt marked for selskapskontroll legger til rette for at eksisterende eier har reell mulighet til å avhende eierskapet. En trussel om oppkjøp kan styrke eierens reelle posisjon overfor selskapets ledelse, og dermed virke skjerpende.

Særmerknad til kapittel 6.3. fra utvalgsmedlemmene Felix, Lund, Nordlund og Storødegård

For å oppnå effektiv ressursbruk legges det stor vekt på at rammevilkårene for kraftsektoren utformes i samsvar med generelle økonomiske prinsipper. Mer effektiv ressursbruk har vært en viktig del av begrunnelsen for å endre på dagens konsesjonslovgivning slik at kraftverkene skal kunne omsettes i markedet. Det er imidlertid ikke gjort overslag over hvor store økning i verdiskapingen dette vil gi i praksis.

Kraftproduksjon har en struktur med lave driftskostnader og høye kapitalkostnader. Typiske driftskostnader kan være av størrelsesorden 2-2,5 øre/kWh, jf. beregningene av driftskostnadene i konsesjonskraftprisen. På grunn av at driftskostnadene er begrensede, vil potensialet for kostnadsreduksjoner være begrenset. For eksempel vil en reduksjon i driftskostnadene på hele 25 prosent bare gi en kostnadsreduksjon på omlag 0,5 øre/kWh. Når det gjelder kapitalkostnadene, så vil disse være bestemt av hvilke investeringer i produksjonsanlegg som skal forrentes og ikke av hvorledes kraftproduksjonen er organisert. Av dette kan en slutte at effektiviseringsgevinst på grunn av reduserte kostnader vil være begrenset.

For det andre vil dagens eiere ha insitament til å hente ut de rasjonaliseringsgevinster som finnes. Arbeidet med omstilling, omstruktureringer, optimalisering av vannproduksjon og markedstilpassing foregår hele tiden i kraftforsyningen. Det betyr at de rasjonaliserings­gevinster som finnes vil bli tatt ut også av dagens eiere.

Disse medlemmene er av den oppfatning at det ikke er sannsynliggjort at det vil oppstå samfunnsmessige tap av betydning ved at dagens eiere fortsetter å eie norsk kraftproduksjon. Av dette følger også at argumentet om effektiv ressursbruk har begrenset betydning som begrunnelse for å iverksette omfattende reformer innen kraftproduksjonssystemet, herunder endringer i dagens hjemfallsordning.

6.4 Harmonisering av regelverket mellom aktørene

Harmonisering av et regelverk innebærer å gjøre regler mer like (eventuelt helt like). I mandatet heter det at utvalget skal legge vekt på harmonisering av regelverket mellom aktørene. Harmonisering kan foretas i flere dimensjoner:

• En kan gjennomføre harmonisering av regelverket i en næring, slik at alle aktørene i næringen får mer ensartede rammebetingelser.

• En kan harmonisere regelverket i flere bransjer, slik at de fleste aktørene i en økonomi (for eksempel i Norge), uansett hvilken bransje de deltar i, får mer like rammebetingelsene.

• En kan harmonisere rammevilkår mellom land, men da innen samme sektor.

6.4.1 Harmonisering innen en næring

For å oppnå mest mulig effektiv ressursbruk i kraftsektoren er det viktig at de mest kompetente aktørene driver de enkelte kraftverkene, jf. kapittel 6.3.. Kraftverk som drives lite effektivt bør derfor kunne kjøpes opp av investorer, som kan endre organisering og styring slik at produksjonseffektiviteten forbedres. Dagens konsesjonsregime i kraftsektoren skiller imidlertid mellom norske privateide og utenlandske selskaper på den ene siden, og norske offentlig eide selskaper på den andre siden. 7 Dette kan føre til at eierandelene i kraftverk ikke allokeres til de som har best forutsetning til effektiv drift. For å bidra til økt effektivitet i dette markedet synes det derfor som om det er behov for harmonisering av regelverket, slik at alle aktører står overfor like regler. Det vil si at lønnsomheten av å investere gjøres uavhengig av eierposisjon.

En harmonisering av regelverket mellom aktørene kan også bidra til en enklere og mer forutberegnelig lovgivning, jf. kapittel 6.5..

6.4.2 Harmonisering i forhold til andre næringer eller andre land

I mandatet til utvalget heter det at ”utvalget utreder en videreført hjemfallsordning og hvordan den bør utformes. Utvalget skal også vurdere og redegjøre for konsekvensene av å oppheve instituttet.” I tillegg sier mandatet at utvalget ikke skal drøfte de øvrige rammevilkår i kraftsektoren, så som skatte- og avgiftsspørsmål.

Utvalget skal altså kun vurdere hjemfallsinstituttet, og ikke øvrige rammevilkår i kraftsektoren. Dette innebærer at det eneste virkemiddelet utvalget har til å harmonisere regelverket i forhold til andre næringer eller land er selve hjemfallsinstituttet. Et eventuelt mål om slik harmonisering må veies i forhold til andre premisser i mandatet, som for eksempel hensynet til å sikre offentlige inntekter og problemstillingen knyttet til forvaltning av knappe naturressurser og langsiktig nasjonal handlefrihet. Spørsmålet om harmonisering av regelverket må også sees i lys av de samlede rammevilkårene som næringen står overfor, altså ikke bare rammevilkår gitt av myndighetene, men også andre forhold som påvirker virksomheten. Næringer som utnytter knappe naturressurser har i utgangspunktet rammevilkår som avviker fra andre næringer, eventuelt også i forhold til samme næring i andre land. Særskilte regler som myndighetene pålegger slike næringer kan derfor innebære at næringens samlede rammevilkår i større grad harmoniseres med andre næringer eller andre land.

6.5 Forenkling av lovgivningen, forutsigbarhet og transparens

Det er en generell målsetting ved ny lovgivning at regelverket skal gis en oversiktlig og lettfattelig form. Samtidig bør lovgivningen i størst mulig grad legge til rette for forutsigbarhet og transparens 8 for dens brukere. Hensynet til forenkling, forutsigbarhet og transparens tilsier derfor at lovgivningen utformes på en klar og entydig måte, samtidig som de rettigheter og plikter som skal følge av lovgivningen, så langt det lar seg gjøre, kommer til uttrykk i lovteksten. Gjennom EØS-avtalen og kraftmarkedsdirektivet er Norge også forpliktet til forutberegnelighet og transparens ved behandling av søknader om utbygging av kraftproduksjon.

En forenklet, forutsigbar og transparent lovgivning legger til rette for at de aktører lovgivningen retter seg mot selv vil være i stand til å forutse sin rettsstilling og vurdere konsekvensene av mulige handlingsalternativer. Et forutsigbart og transparent konsesjonslovverk vil også legge til rette for at brukerne kan føre en viss kontroll med den myndighetsutøvelse som finner sted etter lovgivningen. Samtidig vil et enkelt, forutsigbart og transparent regelverk virke ressursbesparende, både for aktører og myndigheter. For aktørene vil behovet for bruk av utredninger, rådgivning og konsulenttjenester reduseres. For myndighetene vil slik lovgivning lette arbeidet med å håndheve regelverket, noe som vil komme til uttrykk i redusert saksbehandlingstid. Hensynet til et oversiktlig og lettfattelig lovverk er særlig en utfordring når det foretas vesentlige endringer i etablerte systemer. For å unngå å skape unødvendig usikkerhet i markedet, bør aktørene ha klare regler å forholde seg til.

Hensynet til forenklet, forutsigbar og transparent lovgivning må imidlertid veies mot andre sentrale hensyn, eksempelvis hensynet til at lovverket skal fungere effektivt, at det skal være tilstrekkelig robust slik at det ikke åpnes for omgåelser av regelverket, samt at lovverket er fleksibelt nok til å ivareta alle relevante hensyn og interesser i et samfunn i konstant endring.

Dagens konsesjonsregelverk i industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven er lovteknisk komplisert og tungt tilgjengelig for de berørte aktører. Kompleksiteten skyldes i stor grad lovgivningens alder og at det er foretatt en rekke lovendringer opp gjennom tidene for å tilpasse regelverket til endrede samfunnsforhold uten at hele lovverket nødvendigvis har vært sett i sammenheng. Lovgivningen åpner videre i stor grad for utøvelse av skjønn fra myndighetenes side og det knytter seg en omfattende forvaltningspraksis til regelverket. Dette er en praksis det kan være tungt å få oversikt over for utenforstående.

Det er ikke utvalgets oppgave å foreslå noen fullstendig revisjon av konsesjonslovgivningen, ei heller å fremsette forslag for generelt å forenkle gjeldende lovgivning. Det vil likevel være et siktemål for utvalgsarbeidet å foreslå et fremtidig hjemfallsregime som ikke kompliserer konsesjonsregelverket samtidig som konsesjonsvedtakene i størst mulig grad bygger på forutsigbare og lett tilgjengelige kriterier. Det fremtidige hjemfallsregimet bør, så langt det lar seg gjøre, tuftes på et forenklet og transparent regelverk hvor aktørenes rettigheter og plikter etter det nye regime kommer til uttrykk i lovgivningen. På den annen side vil det vide spekteret av tungtveiende samfunnshensyn som skal ivaretas gjennom konsesjonsbehandlingen, og behovet for et konsesjonsregelverk som fungerer under ulike samfunnsmessige forhold og som kan hindre omgåelser, gjøre det nødvendig med en viss grad av kompleksitet i lovgivningen på dette området. I motsetning til en rekke andre rettsområder, er aktørene denne lovgivningen retter seg mot profesjonelle og må forventes i en viss utstrekning å ha ressurser til å kunne forholde seg til et regelverk som tar høyde for ovennevnte hensyn.

6.6 Det rettslige rammeverk

En viktig premiss for utvalgets arbeid er at utvalgets forslag til fremtidig hjemfallsmodell er i overensstemmelse med det rettslige rammeverk. I denne forbindelse er det særlig forholdet til Grunnloven og Norges internasjonale forpliktelser som fremstår som sentrale rammer for arbeidet.

I forhold til Grunnloven, er det særlig spørsmål om et fremtidig hjemfallsregime medfører plikt til å yte erstatning etter § 105 som vil være av interesse. Utvalget vil vise til at spørsmålet om forholdet mellom et fremtidig hjemfallsregime, uansett utforming, og Grunnloven er svært vanskelig å gi noen endelig konklusjon på i dag. Det vises i denne forbindelse til at spørsmålet ble vurdert i forbindelse med Olje- og energidepartementets høringsnotat av 29. november 2002. I denne vurderingen konkluderer departementet med at innføringen av en modell basert på tradisjonelt hjemfall og innføring av vilkår fra lovendringstidspunktet ikke utløser erstatningsplikt etter Grunnloven. På den annen side har berørte interesser innhentet uttalelser fra egne eksperter som har inntatt et annet standpunkt. Utvalget mener at det i dag vanskelig kan slås fast noen sikker konklusjon om forholdet mellom et fremtidig hjemfallsregime og Grunnlovens bestemmelser om erstatning ved ekspropriasjon. Dette er et spørsmål som eventuelt må løses gjennom domstolene, og da i siste instans ved Høyesterett. Utvalgets mandat er videre presisert til ikke å omfatte noen egen utredning av spørsmålet om erstatningsvern, men utvalget kan gi føringer om kompensasjon basert på rimelighet, jf. kapittel 2.2..

Utvalgsmedlem Martinse n er ikke enig i denne forståelsen/presiseringen av utvalgets mandat, og viser til sin særmerknad i kapittel 10.4.2. vedrørende erstatningsplikt for staten etter Grunnloven § 105.

I forhold til de internasjonale forpliktelser vil det særlig være EØS-avtalen som står sentralt. EØS-avtalen kommenteres nærmere i kapittel 6.6.1. og i senere kapitler.

Også Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) har vært anført av enkelte interessegrupper å kunne danne grunnlag for erstatningsplikt ved innføring av et nytt hjemfallsregime for dagens offentlige eiere.

EMK oppstiller i første tilleggsprotokoll artikkel 1 visse skranker for inngrep i eiendomsretten.

I Olje og energidepartementets høringsforslag av 2002 ble det fremholdt at konvensjonen etter sin ordlyd ikke dreier seg om noe alminnelig krav om at det skal betales erstatning ved ekspropriasjon eller ekspropriasjonslignende inngrep. Det ble pekt på at etter menneskerettighetsdomstolens praksis må spørsmålet om, og eventuelt i hvilken utstrekning, det skal betales erstatning vurderes med utgangspunkt i det alminnelige kravet om proporsjonalitet som er innfortolket i bestemmelsens første ledd første punktum. Domstolens praksis viser her at statene nyter en vid skjønnsmargin på dette området.

I høringsforslaget av 2002 ble det lagt til grunn at forslaget ville kunne gjennomføres uten at EMK første tilleggsprotokoll artikkel 1 ble trådt for nær. Det ble i denne forbindelse fremhevet at bakgrunnen for lovendringsforslaget var et ønske om å styrke myndighetenes langsiktige handlingsrom med hensyn til ressursforvaltning, eierskap og offentlige inntekter, samt å legge til rette for økt effektivitet og verdiskaping i kraftsektoren. Slike formål ble anført å måtte anses som fullt ut legitime for inngrep i eiendomsretten. Samtidig ble det pekt på at et eventuelt tap som følge av lovendringen ville oppstå svært langt frem i tid, og aktørene ville ha gode muligheter til å innrette seg etter de nye lovreglene. Et eventuelt tap ble også antatt å være relativt beskjedent sett i forhold til de verdier selskapene ville sitte igjen med, samtidig som det ble lagt vekt på at lovendringen ville fjerne en tidligere begunstiget stilling for de berørte aktører, en særstilling som nettopp hadde sin bakgrunn i det nære tilknytningsforhold mellom stat og kommune. Lovendringen ble også anført å skille seg sterkt fra alminnelig ekspropriasjon ved at de berørte aktører økonomisk sett vil ha tilnærmet full mulighet til å utnytte de rettigheter som de i dag sitter med. Det ble også lagt til grunn at lovendringen hviler på en rimelig balanse mellom formålene bak endringen og hensynet til dagens eieres interesse i å utnytte vannfallene med tilhørende innretninger og investeringene knyttet til dette.

Med bakgrunn i at utvalgets mandat er presisert til ikke å skulle utrede særskilt spørsmålet om erstatningsvern, har utvalget ikke vurdert forholdet til EMK protokoll 1 og det gås derfor ikke nærmere inn i en vurdering av forholdet til EMK i det følgende.

Utvalgsmedlem Martinsen er ikke enig i denne vurderingen av EMKs betydning eller denne forståelsen/presiseringen av utvalgets mandat, og viser til sin særmerknad i kapittel 10.4.2 ­vedrørende erstatningsplikt for staten etter EMK.

6.6.1 Forholdet til EØS-avtalen

I åpningsbrev av 27. juni 2001 anførte EFTA Surveillance Authority (ESA) at gjeldende konsesjonsregelverk som åpner for meddelelse av tidsubegrensede konsesjoner til offentlige aktører mens øvrige aktører kun kan meddeles konsesjoner på begrenset tid med hjemfall, er i strid med EØS-avtalens artikkel 31 om etableringsrett og artikkel 40 om den frie kapitalbevegelighet.

Norge besvarte åpningsbrevet ved brev av 28. november 2001, hvor det ble anført at konsesjonsbestemmelsene gjelder forvaltning av naturressurser og at dette faller utenfor EØS-avtalens virkeområde. Norge anførte videre at konsesjonssystemet med tidsbegrensede konsesjoner og hjemfall er ledd i den statlige forvaltningen av eiendomsretten til vannfallene, og at det fremgår av EØS-avtalens artikkel 125 at avtalen ikke på noen måte skal berøre avtalepartenes regler om eiendomsretten.

Ved brev av 20. februar 2002 fremsatte ESA en grunngitt uttalelse (”Reasoned Opinion”) i saken. I uttalelsen skrev ESA at organet var uenig i Norges syn og at overvåkningsorganet mener at EØS-avtalens prinsipper om likebehandling også må gjelde bestemmelser som dreier seg om eiendomsretten og ressursforvaltningen. ESA opprettholdt på denne bakgrunn sitt standpunkt om at konsesjonsbestemmelsene er i strid med EØS-avtalens regler om etableringsrett og fri bevegelighet av kapital.

Forholdet til EØS-avtalen inngår i utvalgets vurdering av hvordan det fremtidige regelverket bør utformes. Utvalget legger til grunn at det kun er aktuelt å foreslå lovendring som er i overensstemmelse med EØS-avtalens regler.

For å vurdere ulike alternativer i forhold til EØS-avtalens bestemmelser, har det blitt hentet inn en utredning av forholdet til EØS-avtalen fra førsteamanuensis ved Universitetet i Oslo, dr. juris. Olav Kolstad. Utredningen er omfattende og drøfter i detalj de ulike modeller utvalget har vurdert opp mot EØS-avtalens bestemmelser om de fire friheter og avtalens forbud mot statsstøtte.

En problemstilling som har sammenheng med Norges EØS-tilpasning, men som også har en mer generell betydning, er landets internasjonale forpliktelser sett i forhold til nasjonal lovgivnings robusthet. Med ”robusthet” menes motstandsevnen til et ønsket regelverk (for eksempel en fremtidig hjemfallsordning) overfor folkerettslige, bindende forpliktelser for Norge i fremtiden. Det må legges til grunn at internasjonale forpliktelser i form av EU-/EØS-regelverk, WTO-avtaleverk, mv. vil øke som følge av globaliseringsprosessen og integrasjonen av verdensøkonomien. Norges økonomi er sterkt eksport-/importorientert, og landet er avhengig av deltagelse i slikt internasjonalt avtaleverk. Dette regelverket har vært, og må forventes fortsatt å være, dynamisk.

I et slikt perspektiv er det vesentlig at reglene omkring hjemfall ikke bare tilfredsstiller dagens norske, internasjonale forpliktelser, men har en evne til å motstå fremtidige krav.

Utvalgsmedlem Storødegård vil bemerke at EØS/ESA-problematikken framstår som den reelle begrunnelsen for å endre på hjemfallsinstituttet, og har lagt dette til grunn for sitt arbeid i utvalget. Ser man bort fra Norges (eventuelle) folkerettslige forpliktelser i så måte, taler de beste grunner for i det vesentlige å bevare dagens hjemfallsordning. Det vises blant annet til merknader knyttet til transaksjonsmodellen i kapittel 10.4.1. og effektiv ressursbruk i kapittel 6.3.

Utvalgsmedlem Martinsen viser til sin særmerknad om EØS-spørsmål i kapittel 10.2.6.1.

Utvalgsmedlemmene Felix, Lund og Nordlund viser til sin felles særmerknad om forholdet til EØS-retten i kapittel 10.4.3.

6.7 Andre forhold

Utvalget vil kort kommentere to uttrykk som har vært brukt i diskusjonen rundt hjemfallsinstituttet; verdinøytralitet og salgspress.

6.7.1 Verdinøytralitet

Verdinøytralitet blir ofte nevnt som et krav ved eventuelle regelendringer. Det kan tenkes ulike forståelser av begrepet verdinøytralitet. En betydning av begrepet er at en lovendring ikke skal medføre omfordeling av økonomiske verdier mellom berørte aktører, herunder for den enkelte kraftverkseier, den enkelte vertskommune og staten. Dette innebærer i så fall at det ikke kan gjennomføres endringer der enkelte aktører kommer dårligere ut som følge av endringen. En videreføring av gjeldende regler vil være verdinøytral i en slik forstand.

En annen tolkning av begrepet er at endringer tillates i de tilfellene der de som kommer bedre ut kan kompensere de som taper på endringen. Skal man holde seg til en slik tolkning innebærer det at ingen enkeltbransje eller -gruppe som helhet må tape på eventuelle endringer, eksempelvis kraftverkseiere som gruppe, vertskommuner som gruppe og staten. Gruppene kan også defineres etter andre dimensjoner og nivåer, for eksempel privat sektor, kommunesektoren og staten. Verdinøytralitet på gruppenivå gir større rom for regelendringer enn et krav om verdinøytralitet for enkeltaktører, men kan likevel hindre en omstilling mellom forskjellige sektorer i økonomien.

Det er verdt å merke seg at verdinøytralitet slik det er definert over, ikke garanterer en rettferdig fordeling mellom enkeltaktører eller mellom grupper. En kan tenke seg situasjoner der det er store inntektsforskjeller mellom enkeltaktører eller grupper. Selv om enkelte i en slik situasjon kan oppfatte det som rettferdig å omfordele inntektene, vil et krav om at ingen skal tape på en regelendring innebære at en overføring mellom aktørene eller gruppene ikke blir mulig. Tilsvarende kan man tenke seg situasjoner der effektivitetshensyn – eller andre samfunnshensyn – tilsier regelendringer, men hvor et krav om verdinøytralitet hindrer slik omstilling.

Verdinøytralitet bør være et godt utgangspunkt ved utforming av nye regler. Et absolutt krav til verdinøytralitet kan være vanskelig å oppfylle når eventuelle regelendringer skal settes ut i praksis, med mindre man går veien om en kompensasjon. I teorien er det mulig å kompensere aktører eller grupper som kommer dårligere ut som følge av en endring. Utfordringen er å utforme ordninger som er treffsikre, administrativt håndterbare og ikke for kostnadskrevende.

6.7.2 Salgspress

Et annet krav som har vært fremmet i forbindelse med diskusjonen rundt hjemfall, er at eventuelt nye regler ikke må medføre et salgspress. For at et slikt salgspress skal kunne oppstå, fordres det at de som har eierandeler finner det ønskelig å selge eierandelene i stedet for å motta en årlig kontantstrøm fra driften.

Et salgspress i betydningen av at selger taper rent økonomisk på å bli sittende med kraftverket etter at et eventuelt nytt regime først er etablert (innenfor de premissene mandatet legger), er ut fra økonomisk teori vanskelig å se for seg. I et velfungerende marked skal salgssummen på et gitt tidspunkt tilsvare selgers forventede fremtidige neddiskonterte inntektsstrøm.

En situasjon som gir eiere av kraftverk økte insentiver til å selge sine andeler er hvis et nytt regime fører til at prisen på kraftverk øker, for eksempel som en følge av at flere aktører ønsker å kjøpe kraftverk. Hvis prisøkningen skyldes at de nye aktørene mener å kunne drive mer effektivt enn nåværende eiere, vil imidlertid det oppståtte salgspresset ut fra et rent samfunnsøkonomisk effektivitetshensyn være ønskelig.

Dette bygger på at omsetningen av eierandelene skjer i et velfungerende marked, der det til enhver tid finnes tilstrekkelig mange kjøpere. Hvis det er begrenset med kjøpere, kan det føre til et ønske om å forsere salget av sine eiendeler, basert på en antagelse om at aktørene som er raskest med å selge, oppnår den beste prisen. Konsekvensen kan bli overvekt på tilbudssiden og kjøpers marked i en kortere eller lengre periode. På den annen siden kan det tenkes at det kommer flere kjøpere etter hvert. I så fall kan det lønne seg å utsette en eventuell beslutning om salg.

En form for salgspress som kan oppstå ved enhver regelendring, er at aktører frykter at et nytt regime er til ugunst for dem selv. Det kan føre til at enkelte ønsker å selge sine eiendeler før nye regler trer i kraft. Et salg motivert ut fra slike hensyn betinger at det finnes kjøpere som er villige til å ta risikoen knyttet til regelendringen. Det er vanskelig å unngå at slike situasjoner oppstår, da det fra tid til annen er hensiktsmessig å endre regelverk.

Foruten de rent økonomiske aspektene, er det også en politisk dimensjon som kan ha betydning for hvorvidt det oppstår et salgspress ved endring av et regelverk. Det ligger i selve det politiske system og demokratiets virkemåte at det kan være et insitament til et kortsiktig eller i høyden et mellomlangt tidsperspektiv. For kommuner/fylkeskommuner kan for eksempel svak økonomi i perioder, sammen med kravet om at budsjettene må holdes i balanse, føre til at man legger større vekt på kortsiktig likviditet enn på en langsiktig kontantstrøm. Jo enklere det er å omsette kraftverksandeler, jo sterkere kan det politiske presset for å realisere verdiene være. Et salgspress kan derfor oppstå hvis regelverket endres slik at motkreftene til dette politiske salgspress bortfaller eller svekkes. Hvorvidt et behov for å realisere verdier faktisk medfører salg antas å avhenge av mulighetene for alternativt å kunne realisere verdier, for eksempel gjennom utleie av kraftanlegg.

7 Vurdering av å beholde dagens hjemfallsregime

Dagens hjemfallsordning innebærer en særordning for offentlige eiere i industrikonsesjonslovens forstand. For en nærmere beskrivelse vises det til kapittel 5.2. om gjeldende rett. Den historiske bakgrunnen for å forme konsesjonslovgivningen slik var blant annet å ivareta nasjonale interesser når det gjaldt eierskap og forvaltning av vannkraftressursene. For andre enn offentlige eiere medfører gjeldende konsesjonssystem at konsederte vannfall og kraftanlegg med tilhørende innretninger tilfaller staten vederlagsfritt med full eiendomsrett ved utløpet av konsesjonstiden. Offentlige aktører kan på sin side bli tildelt tidsubegrenset konsesjon uten hjemfallsvilkår. Motsvarende kan kraftverk som i dag er privateid og underlagt hjemfallsvilkår få omgjort konsesjonen til tidsubegrenset dersom kraftverket blir offentlig eid. I det følgende blir dagens regelverk knyttet til hjemfall vurdert opp mot de grunnleggende premissene.

1. Hensynet til nasjonal råderett over vassdragsressursene

Regelverket har bidratt til å bevare et betydelig offentlig eierskap over vannkraftressursene i Norge. Gjennom det offentlige eierskapet kan myndighetene på ulike offentlige nivå påvirke utnyttelsen av ressursene.

I forhold til private konsesjonærer gir hjemfallretten staten, innenfor det til enhver tid gjeldende regelverk, handlefrihet til å påvirke hvordan ressursene brukes og hvem som bruker dem ved avsluttet konsesjonsperiode. Selve hjemfallsinstituttet kan gi staten større langsiktig råderett over ressursene enn det som kan oppnås ved øvrig reguleringslovgivning. Gjeldende lovverk med hjemfall av kun en mindre andel av den totale kraftproduksjonen gir imidlertid mindre mulighet til helhetlig vurdering av ressursbruken. Hjemfall i den nåværende form kan derfor være mindre tilfredsstillende som styringsinstrument. I dagens regelverk er likevel hensynet til offentlig styring og kontroll over vassdragsressursene i vesentlig grad ivaretatt via de ulike offentlige nivåene gjennom deres eierskap i kraftsektoren og gjennom ulike virkemidler, herunder hjemfall.

2. Hensynet til offentlige inntekter

Hensynet til offentlige inntekter blir ivaretatt gjennom forskjellige ordninger i dagens regelverk. Offentlige inntekter fra kraftproduksjon blir tatt ut gjennom hjemfall, skatt- og avgiftsbelegging av virksomhet, konsesjonskraft, samt ved utbytte og verdiøkning gjennom eierskap.

Hjemfall medfører at verdier tilsvarende netto driftsinntekter etter hjemfallet tilfaller staten, og bidrar dermed til grunnrenteinndragning fra private kraftverk. Hjemfall gir også vertskommuner inntekter ved at disse tildeles inntil 1/3 av de hjemfalte anlegg eller verdien av disse.

Med dagens regelverk er utsiktene til hjemfallsinntekter for staten og vertskommuner begrenset. Kun hjemfall av private konsederte kraftverk gir i dag slike inntekter, og disse står for vel 7,5 TWh/år av middelproduksjonen. En andel av disse inntektene kan tilfalle private konsesjonærer dersom eierandeler overdras til offentlige aktører i løpet av konsesjonstiden, og konsesjoner i den forbindelse omgjøres til tidsubegrensede. Det motsatte er tilfelle dersom offentlige eierandeler overdras til private slik at konsesjonene omgjøres til tidsbegrenset med hjemfallsvilkår. Dagens regelverk med begunstigelse av offentlige eiere må samtidig kunne sies å ha lagt til rette for å generere inntekter for det offentlige gjennom at eierskapet i vesentlig utstrekning har blitt holdt på det offentliges hender.

3. Hensynet til effektiv ressursbruk, verdiskaping og konkurranse

Dagens regelverk kan begrense mulighetene for omsetning. For en privat kjøper vil verdien av kraftverket være knyttet til forventede inntekter frem til hjemfall inntrer, mens verdien for den offentlige eieren vil være knyttet til forventede inntekter i ubegrenset tid. Den private investoren vil derfor, alt annet likt, ikke verdsette kraftverket like høyt som den offentlige eieren eller andre offentlige aktører. Til dette kommer også at myndighetene har lagt til grunn den forståelse at opprinnelig konsesjons-/utbyggingstidspunkt gjøres gjeldende dersom offentlig eide kraftverk overdras til private aktører.

Utvalgsmedlem Martinsen er uenig i denne oppfatningen av konsesjonsperioden og viser til sin særmerknad i kapittel 10.3.1.1., samt til sin artikkel ”Private aktørers kjøp av kraftverk: Hvor lenge er det til hjemfall?” som publiseres i Lov og Rett i 2005.

Kraftproduksjon er en kapitalintensiv bransje som også er utsatt for risiko. Deregulering av kraftproduksjon og kraftomsetning, omstrukturering og integrasjon over landegrensene stiller nye krav til selskapene og eierne, blant annet hva gjelder kapitaltilgang og kompetanse. I forbindelse med omstrukturering og eierskifte, gir regelverket offentlige aktører insentiver til å unngå å utløse tidsbegrensede konsesjoner og hjemfall, noe som kan gå på bekostning av å utvikle effektive eier- og selskapsstrukturer. Norsk kraftsektor er i dag preget av en komplisert organisering, med omfattende innslag av krysseierskap. Reglene om at det pålegges tidsbegrensede konsesjoner dersom den private eierandelen overstiger en viss terskel, begrenser norske kraftselskapers muligheter til å delta i fusjoner eller kapitalutvidelser.

I de fleste transaksjonene som har omfattet fallrettigheter og kraftanlegg de siste årene, har Statkraft vært på kjøpersiden. En årsak er at Statkraft kan erverve fallrettigheter uten hjemfallsvilkår, i motsetning til eventuelle private interessenter. I forhold til andre offentlige kraftselskap har Statkraft hatt bedre muligheter til å finansiere store investeringer. Norske konkurransemyndigheter har av hensyn til effektiv konkurranse i kraftmarkedet satt grenser for Statkrafts ekspansjon innenlands, og potensielle kjøpere i dette markedet kan dermed bli enda færre ved videreføring av gjeldende regler. En slik innelåsing av eierposisjoner kan virke negativt for verdiskapingen i sektoren. Nye eiere som potensielt kan tilføre selskapene ressurser, og bidra til effektivisering av selskapsstrukturer for å oppnå en mer rasjonell drift, holdes ute. Samtidig kan det redusere offentlige eieres muligheter for å realisere kapital som er bundet i kraftproduksjon. De uheldige sidene ved innelåsing av eierskap er et generelt forhold og ikke særskilt knyttet til om eierskapet er offentlig eller privat.

Et annet forhold som er knyttet til effektiv ressursbruk er investeringer som bør foretas mot slutten av konsesjonsperioden. Den private konsesjonærens insentiver til investeringer og vedlikehold kan bli svekket når tidspunktet for hjemfallet nærmer seg. Årsaken til dette er at hjemfall innebærer at konsesjonæren ikke alltid vil få inntektene som genereres over en investerings økonomiske levetid. Dette påvirker lønnsomheten av å investere for konsesjonæren, og kan medføre at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer ikke blir gjennomført. Denne problemstillingen gjelder hjemfall generelt og er ikke bare knyttet til dagens regelverk. I gjeldende regelverk eksisterer det imidlertid tre bestemmelser som bidrar til å opprettholde konsesjonærens insentiver til å gjennomføre investeringer og vedlikehold; krav til teknisk stand ved utløpet av konsesjonstiden, spesielle avskrivningsregler i skatteloven og adgang til å inngå avtaler om foregrepet hjemfall. Det er uklart om disse virkemidlene alene er tilstrekkelig for at samfunns­økonomiske investeringer blir gjennomført. Det vises til vedlegg 1. der insentiver til investeringer drøftes nærmere. I og med at gjeldende regelverk med vilkår om hjemfall kun gjelder et begrenset antall konsesjoner, er investeringsproblematikken begrenset til disse tilfeller.

4. Hensynet til harmonisering av regelverket mellom aktørene

Dagens regelverk innebærer en forskjellsbehandling av de ulike aktørene i kraftmarkedet. Konsekvenser av dette er drøftet nærmere under punkt 3.

5. Hensynet til forenkling av lovgivningen, forutsigbarhet og transparens

Kraftnæringen har de siste 15 årene gjennomgått store endringer, både når det gjelder økonomiske og juridiske rammer. Det kan være en egenverdi i å ikke endre et regelverk som er godt innarbeidet. Hjemfallsinstituttet er nedfelt i lovverket og er et langsiktig virkemiddel for forvaltningen som gir forutsigbarhet for aktørene i kraftnæringen. Hjemfallsvilkår i seg selv er forutsigbart.

Det er imidlertid flere sider ved dagens lovverk som gjør det komplekst og mindre forutsigbart. Det er eksempelvis av myndighetene lagt til grunn at overdragelse av over 1/3 av eierskapet i offentlig eid kraftverk med tidsubegrenset konsesjon til private vil utløse hjemfallsvilkår beregnet med konsesjonstid fra opprinnelig konsesjons-/utbyggingstidspunkt.

Utvalgsmedlem Martinsen er uenig i myndighetenes rettsoppfatning på dette punktet, og viser til sin særmerknad i kapittel 10.4.2., samt til sin artikkel ”Private aktørers kjøp av kraftverk: Hvor lenge er det til hjemfall?” som publiseres i Lov og Rett ­tidlig i 2005.

Myndighetenes uttalte rettsoppfatning på dette punktet har imidlertid ført til at aktørene har unngått problemstillingen ved å holde det offentlige eierskapet på over 2/3. De siste årene har praksis i forbindelse med transaksjoner og eierskifter i hovedsak vært bruk av unntaksbestemmelsen i industrikonsesjonsloven § 1-4 fra forkjøpsrett og konsesjonsplikt når særlige hensyn foreligger. En slik forståelse av lovbestemmelsene kan føre til at det brukes ressurser på å omgå regelverket, og at det dermed ikke tjener fullt ut sin hensikt.

6. Det rettslige rammeverk

Forholdet til EØS-avtalen

Når det gjelder forholdet til EØS-avtalen, konkluderer Kolstad (se vedlegg 3.) med at en ordning med tidsbegrensede konsesjoner og hjemfallsrett ikke i seg selv er i strid med EØS-avtalen. Den nærmere utformingen av en hjemfallsordning må imidlertid i følge Kolstad skje under hensyntagen til EØS-avtalens grunnleggende prinsipper.

Kolstad konkluderer i vurderingen av gjeldende hjemfallsregimes forhold til EØS-avtalen med at de ulike konsesjonsregler for offentlige og private aktører, og under sistnevnte også aktører fra land knyttet til EØS-avtalen, strider mot EØS-avtalens bestemmelser om de fire friheter, nærmere bestemt bestemmelsene om den frie etableringsrett og fri bevegelse av kapital.

Kolstads utredning konkluderer videre med at dagens hjemfallsregime synes å være uforenlig med EØS-avtalens forbud mot statsstøtte. Det dreier seg i tilfelle om bestående støtte som kan implementeres uhindret av statsstøttereglene inntil ESA treffer vedtak om at ordningen er uforenlig med EØS-avtalen artikkel 61.

Medlemmene Felix, Lund og Nordlund viser til at den norske stat overfor ESA har tilkjennegitt at EØS-avtalen ikke kommer til anvendelse. Det vises for så vidt til den felles særmerknad inntatt i kapittel 10.4.3. punkt 5.

Forholdet til Grunnloven § 105

Gjeldende regelverk skaper ikke særskilte grunnlovsmessige spørsmål, jf. Høyesteretts avgjørelse inntatt i Rt. 1918 side 401. Som nevnt i kapittel 4.1.2.2. dreide saken seg om hvorvidt innføringen av dagens hjemfallsregime med vilkår om hjemfall i fremtidige ervervskonsesjoner medførte et slikt inngrep i eiendomsretten at det oppstod strid med Grunnloven § 105. Høyesteretts flertall fant at det ikke forelå noen grunnlovsstrid.

7. Andre forhold – verdinøytralitet og salgspress

Begrepene verdinøytralitet og salgspress er i stor grad knyttet til en endring av regelverket. Det kan imidlertid hevdes at dagens regelverk i seg selv ikke er verdinøytralt mellom aktørene. Et kraftverk som går fra offentlig til privat eierskap vil isolert sett reduseres i verdi ved at konsesjonen gjøres tidsbegrenset med vilkår om hjemfall. Private aktører underlagt hjemfallsvilkår kan dessuten oppleve et press for å selge en andel av eierskapet til offentlige eiere i konsesjonsperioden for å unngå hjemfall. Dersom eierskapet blir definert som offentlig kan konsesjonen omgjøres til tids­ubegrenset og uten vilkår om hjemfall.

8 Vurdering av å oppheve hjemfallsinstituttet

I mandatet for utvalget heter det:

”Utvalget utreder en videreført hjemfallsordning og hvordan den bør utformes. Utvalget skal også vurdere og redegjøre for konsekvensene av å oppheve instituttet.”

Utvalget forstår mandatet slik at det ikke tilligger utvalget å fremme forslag om en opphevelse av hjemfallsinstituttet, men at utvalget likevel skal redegjøre for virkningene av en slik opphevelse. En avvikling av hjemfallsinstituttet vil ha virkninger både av samfunnsmessig karakter og av privatøkonomisk karakter. Utvalget vil nedenfor kort redegjøre for de ulike virkninger.

Hjemfallsinstituttet har en særnorsk opprinnelse og begrunnelse, jf. kapittel 5.1.. Selv om utvalget ikke har foretatt noen systematisk undersøkelse av andre lands styringsverktøy for vannkraftsektoren, er utvalget ikke kjent med at andre land har tilsvarende institusjonelle ordninger som vårt hjemfallsinstitutt. Det innebærer likevel ikke at Norge uten videre har en større grad av nasjonal kontroll over vassdragsressursene. Energiforsyningen har tradisjonelt vært ansett som en del av et lands infrastruktur over hele verden. Om eierskapet heter det eksempelvis i Det internasjonale energibyråets rapport ”Hydropower and the Environment: Present Context and Guidelines for Future Action” fra 2000:

”Most hydropower plants in the world are stateowned.…With few exceptions, the development, ownership and operation of large dam projects in the past has been the responsibility of government and national utilities.”

Gjennom det offentlige eierskapet kan hensynet til den nasjonale kontrollen over vassdragsressursene ivaretas så langt det anses politisk ønskelig. Det norske hjemfallsinstituttet har frem til i dag bare vært et styringsinstrument overfor eiere av vannkraftproduksjon som etter industrikonsesjonsloven ikke har vært regnet som offentlige.

Utvalgsmedlem Nordlund viser til at når Norge likevel åpnet for privat/utenlandsk eierskap var det av hensyn til industrialiseringen av landet. Som mottrekk til å åpne for private og utlendinger innførte man derfor hjemfallsinstituttet for å sikre offentlig eierskap og kontroll på sikt.

Utvalget vil understreke betydningen av å se virkningene av å oppheve hjemfallsinstituttet i et dynamisk perspektiv. I 2003 omfattet konsesjoner med hjemfallsvilkår vel 7,5 TWh av middelproduksjonen i Norge på 118,4 TWh, eller i underkant av 6,5 prosent av den samlede produksjonen. Virkningene av en opphevelse av hjemfallsinstituttet vil derfor ut fra et statisk perspektiv bare gjelde en slik andel av kraftproduksjonen. Etter dereguleringen av det norske energimarkedet i 1991 er det imidlertid på det rene at en i tiden fremover vil se en større grad av omsetning av eierandeler i norske vannkraftverk, og ikke bare begrenset til omsetning mellom offentlige eiere slik det langt på vei har vært frem til i dag, men også overdragelser fra det offentlige og til ikke-offentlige foretak i industrikonsesjonslovens forstand.

Det er utvalgets syn at den kanskje viktigste virkningen av hjemfallsinstituttet fra 1991 og frem til i dag har vært at det har forhindret overdragelser av eierandeler fra offentlige eiere uten hjemfallsvilkår og til eiere som vil bli underlagt hjemfallsvilkår.

I drøftingen av virkningen av en avvikling av hjemfallsinstituttet kommer man ikke utenom en vurdering av konsesjonstidens lengde. I dag er hjemfallsinstituttet knyttet nært sammen med ulik konsesjonstid, hvor offentlige konsesjonærer kan gis tidsubegrensede konsesjoner og ikke-offentlige konsesjonærer meddeles begrenset konsesjonstid. Det må antas at en avvikling av hjemfallsinstituttet ville ha blitt gjennomført samtidig med en omlegging av praksis for konsesjonstid, hvor alle konsesjonærer uavhengig av status blir likestilt. Dette ville enten blitt slik at alle får tidsubegrensede konsesjoner eller at alle aktører får tidsbegrensede konsesjoner.

Opphevelse av hjemfallsinstituttet innebærer at staten mister den handlefrihet som ligger i instituttet slik ordningen har fungert frem til i dag. Usikkerhet om fremtidige reguleringsregimer for inndragning av inntekter til det offentlige og for disponering av vannfallsressursene tilsier at hjemfallsordningen videreføres som en garanti eller buffer for staten. Uten hjemfallsinstituttet går en ordning tapt som kan nyttes for å ivareta overordnede samfunnshensyn en gang i fremtiden. Dersom hjemfallsordningen fjernes nå, vil den aldri kunne innføres på ny. På den annen side står det neste generasjon fritt å vurdere hjemfallsinstituttet dersom det skulle vise seg at de hensyn ordningen skal ivareta, kan tas tilstrekkelig hånd om på andre måter i fremtiden.

8.1 Nærmere om konsekvenser av å oppheve hjemfallsinstituttet

Diskusjonen nedenfor er basert på en isolert vurdering av å avvikle hjemfallsinstituttet. Virkningen på de ulike punkter er usikker dersom man samtidig søker å ivareta de friheter som hjemfallsinstituttet gir reguleringsmyndighetene gjennom å gjøre endringer i andre lovregler. Totalvirkningen vil avhenge av hvordan regelverket for øvrig utformes.

1. Hensynet til nasjonal råderett over vannkraftsressursene

En avvikling av hjemfallsinstituttet vil innebære at eiendomsretten til vannkraftsressursene – herunder vassdragene og de fysiske anleggene – ikke overføres vederlagsfritt til staten ved endt konsesjonstid. Hjemfallsinstituttet gir staten anledning til, ved konsesjonstidens utløp, på fritt grunnlag å vurdere hvorvidt driften skal fortsette og i tilfelle på hvilke vilkår. Det er samtidig klart at hjemfallsretten slik den reguleres i dag kun omfatter private konsesjoner, og dermed har et begrenset virkeområde. Hensett til at det er tale om den langsiktige forvaltningen av en av våre mest verdifulle naturressurser, anser utvalget det for et vesentlig spørsmål hvorledes dette ressursforvaltningsspørsmålet står ved en avvikling av hjemfallsinstituttet.

En opphevelse vil føre til at de begrensningene på omsetning av kraftforetak som gjeldende hjemfallsregime medfører, blir fjernet. Det er alminnelig antatt at dette vil føre til mer omfattende overdragelser, også til ikke-offentlige eiere. Reduksjoner i det offentlige eierskapet vil føre til tilsvarende reduserte muligheter for gjennom den offentlige eierrollen å sikre en nasjonal kontroll over vannkraftressursene.

Dersom en opphevelse kombineres med en overgang til evigvarende konsesjoner for alle, opphører statens rett til på fritt grunnlag å ta stilling til den fremtidige bruken av vassdragene, for eksempel nedleggelse eller lignende. De gjenværede styringsinstrumenter på statens hånd vil være knyttet til revisjonsinstituttet, det vil si den lovbestemte adgangen til hvert 30. år å foreta en revisjon av konsesjonsvilkårene. Revisjon av konsesjoner må i så fall, i den grad det er mulig, ivareta de interesser samfunnet har i forhold til ressursforvaltningen. Det foreligger klare begrensninger i revisjonsinstituttet når det gjelder behovet for nasjonal kontroll. Det vises her til kapittel 5.2.2.3. for en nærmere beskrivelse av revisjonsinstituttet og dets skranker.

Dersom staten uten å benytte seg av eiendomsrett ervervet gjennom hjemfallsinstituttet skulle ønske å nedlegge et igangværende vannkraftanlegg, for eksempel av miljømessige hensyn, kan det skje ved frivillig avtale eller ekspropriasjon. Det må antas å være betydelige kostnader på statens hånd forbundet med slik nedleggelse.

Følges en avvikling av hjemfallsinstituttet av en omlegging av praksis for konsesjonstid, slik at samtlige konsesjoner meddeles på begrenset tid – for eksempel 60 år – vil staten i større grad beholde en nasjonal råderett over vannkraftressursene. Ved hvert utløp av konsesjonstiden vil staten på fritt grunnlag kunne ta stilling til om konsesjonen skal fornyes, eventuelt på hvilke vilkår. Staten vil også kunne unnlate å gi ny konsesjon dersom ressursene skal utnyttes til annet formål enn vannkraftproduksjon. Det vil således ikke være nødvendig med en ekspropriasjon for en nedleggelse av anleggene, fordi konsesjonær ikke vil ha noe rettskrav på en forlengelse av konsesjonen. Dersom konsesjonen besluttes videreført, vil staten derimot ikke ha samme frihet som med et hjemfallsinstitutt til å råde over anleggene. Staten vil heller ikke ha tilsvarende frihet som oppnås gjennom hjemfallsinstitutt dersom det ikke meddeles ny konsesjon, ettersom ressursene og anleggene fortsatt vil være eiet av opprinnelig konse­sjonær.

2. Hensynet til offentlige inntekter

ECON (2002) har beregnet at den totale nåverdien av de hjemfallsvilkår som eksisterer i dag utgjør om lag 1,5 - 3 milliarder kroner, avhengig av kraftprisutvikling og avkastningskrav. 9 En avvikling av hjemfallsinstituttet vil føre til at disse verdier overføres til de konsesjonærer som i dag har anlegg påheftet hjemfallsvilkår. Det er en verdioverføring som konsesjonærene ikke på noe tidspunkt har hatt noen berettigede forventninger om.

Forutsatt at vertskommunene har krav på inntil 1/3 av de hjemfalte verdiene, kan dette utgjøre et bortfall av fremtidige inntekter på inntil 0,5 - 1 milliarder kroner, basert på nevnte rapport fra ECON. Staten vil tape om lag 1-2 milliarder kroner. På den annen side kan gjeldende regelverk medføre at deler av disse verdiene tilfaller de private konsesjonærene dersom eierandeler overdras til offentlige aktører før hjemfallet, og konsesjoner i den forbindelse omgjøres til tidsubegrensede.

Spørsmålet blir om dette tapet i offentlige inntekter kan erstattes ved andre virkemidler, for eksempel gjennom beskatnings- eller konsesjonssystemet. Det er utvalgets syn at slike virkemidler neppe vil være til stede: Det er vanskelig å trekke inn all grunnrente gjennom skatt eller vilkår for konsesjonen.

Et regime uten hjemfall må, av de grunner som er omtalt under punkt 1 og 2, baseres på at myndighetene, i dag og i fremtiden, har – eller kan få – de beskatnings- og reguleringsvirkemidler som anses nødvendige for å ivareta fellesskapets interesser i forhold til vannfall og kraftanlegg.

Særmerknad fra utvalgsmedlem Karlsen

Ved hjemfall tilfaller kraftanlegget med alle fysiske anlegg og naturressursene det offentlige vederlagsfritt. Denne verdioverføringen fra konsesjonær til det offentlige vil opphøre ved en avvikling av hjemfallsinstituttet.

Dersom fremtidige hjemfall av private konsederte verk tilsvarende ca. 7,8 TWh skulle falle bort, ville dette innebære en betydelig overføring til private eiere. Tabell 8.1 tar utgangspunkt i tabell 5.1 i avsnitt 5.3.2. Det er forutsatt at nye Tyin vil har en produksjon på 1390 GWh og at Fortun kraftverk får konsesjon i løpet av 2005. Tabell 8.1 viser den anslåtte nåverdien per 1.1.2005 ved ulike pris- og renteforutsetninger.

Av dette vil anslagsvis 80 prosent tilfalle Norsk Hydro ASA og ca. 20 prosent tilfalle Elkem ASA.

Særmerknad fra utvalgsmedlem Ryssdal

Medlemmet Ryssdal vil påpeke at Karlsen verken har redegjort for de modeller han har benyttet, grunnlaget for de valgte pris- og rente forutsetninger eller kildene for de forutsetningene som er benyttet.

Karlsen refererer til en pris på 2,3 - 2,7 øre/kWh. Dette medlem vil påpeke at et slikt prisnivå må referere seg til et svært begrenset utvalg av omsetningspriser på kraftverk de siste årene. Ved de fleste transaksjonene av en viss størrelse de siste 10 årene har gjennomsnittlig omsetningsprisen vært i underkant av 2 kr/kWh, hvorav et betydelig antall har vært transaksjoner der Statkraft har overtatt eierandeler i kommunale og fylkeskommunale kraftselskaper.

Som det fremgår av flertallets merknader, har ECON (2002) etter oppdrag fra Olje- og energidepartementet beregnet den totale nåverdien av de hjemfallsvilkår som eksisterer i dag til om lag 1,5 - 3 milliarder kroner avhengig av kraftprisutvikling og avkastningskrav.

Verdiberegning må foretas konkret ut fra det enkeltes kraftverks fremtidige inntekter slik også ECON har gjort. En vesentlig forutsetning er kraftverkens skattemessige posisjon. Dersom de skattemessige verdiene er lave, vil det gi betydelig høyere grunnrenteskatt, og dermed lavere kraftverksverdi enn dersom de skattemessige verdiene er høye. Videre er det viktig å ta i betraktning kraftverkenes reinvesteringsbehov og brukstid/magasinkapasitet. Karlsens beregninger sier derfor lite om verdien av de aktuelle kraftverkene.

Som det fremgår av flertallets merknad må det videre tas i betraktning at deler av disse verdier etter gjeldende regelverk tilfaller de private konsesjonærer ved overdragelse til offentlige aktører som får tidsubegrenset konsesjon. I tilknytning til betraktningen om overføring av verdier til private eiere påpekes dessuten at det også må tas hensyn til statens betydelige eierskap i Norsk Hydro.

3. Hensynet til effektiv ressursbruk, verdiskaping og konkurranse

En avvikling av hjemfallsinstituttet vil medføre en generell lettelse av kraftsektorens rammevilkår. En konsesjonsrettslig barriere for ønskede forretningsmessige omstruktureringer vil bli fjernet ved at det ikke lenger vil være konsesjonærs status som vil være bestemmende for fremtidige konsesjonsvilkår. Det må antas at denne likebehandlingen av aktørene vil kunne bidra til et mer velfungerende marked for omstruktureringer og selskapskontroll. Sannsynligvis vil dette føre til at private og utenlandske eierinteresser i større grad vil være interessert i å kjøpe vannfall med kraftanlegg i Norge.

Offentlige eiere som i dag ikke er pålagt hjemfallsvilkår vil kunne få økt handlefrihet til å delta i omstruktureringer og bedre tilgangen til et større kapitalmarked. En lettelse i rammevilkårene må antas å øke verdien av deres eierandeler.

En opphevelse av hjemfallsinstituttet vil også påvirke disinsentivet som ligger i hjemfallsordningen når det gjelder investeringslysten. Valg av konsesjonsregime vil være avgjørende for hvordan insentivene endres. Velger en å gi konsesjoner på evig tid vil disinsentivproblematikken isolert sett elimineres. Hvis en i stedet velger å meddele konsesjoner på begrenset tid, som i dagens regime, vil det imidlertid fremdeles være disinsentiver mot å investere mot slutten av konsesjonsperioden. Ved utløpet av konsesjonstiden er det i dag ingen automatikk i at konsesjonen fornyes. Det iverksettes omfattende prosedyrer forut for slike beslutninger, og sentrale elementer i forberedelsene er fastsettingen av nye konsesjonsvilkår, både av naturfaglig og av økonomisk karakter. Utformingen av disse vilkårene vil i stor grad bero på de konkrete forholdene i den enkelte sak. Den usikkerheten som ligger i nye konsesjonsvilkår, vil ikke falle bort ved en avvikling av hjemfallsinstituttet. Det er også eksempler fra den senere tid hvor konsesjonærer har ansett slike nye konsesjonsvilkår som så tyngende at man har overveid å frasi seg konsesjonen.

4. Hensynet til harmonisering av regelverket mellom aktørene

En avvikling av hjemfallsinstituttet vil innebære en harmonisering av regelverket mellom aktørene med hensyn til konsesjonsregelverkets vilkår om hjemfall.

5. Hensynet til forenkling av lovgivningen, forutsigbarhet og transparens

En opphevelse av hjemfallsinstituttet vil isolert sett kunne legge til rette for forutsigbarhet og transparens. Virkningsgraden vil likevel avhenge av hvorledes et fremtidig konsesjonsregime innrettes, særlig med henblikk på konsesjonstidens lengde.

Konsesjoner på evig tid vil gi størst grad av økt forutsigbarhet og transparens. Dersom samtlige konsesjonærer derimot meddeles konsesjon på begrenset tid - slik lovens hovedregel i dag er - vil konsesjonærens forutsigbarhet og systemets transparens helt ut avhenge av hvilke innretninger og konsesjonsmetoder som etableres rundt spørsmålet om forlengelse av konsesjon ved utløpet av konsesjonsperioden.

6. Det rettslige rammeverk. Forholdet til EØS-avtalen

En avvikling av hjemfallsinstituttet med virkning for alle vil bety at dagens forskjellsbehandling fjernes. En slik avvikling må antas ikke å ha noen selvstendig virkning i forhold til Norges forpliktelser etter EØS-avtalen. Ettersom avvikling av hjemfallsinstituttet ligger utenfor utvalgets mandat, er dette spørsmålet ikke direkte berørt i den EØS-utredning utvalget har innhentet.

7. Andre forhold – verdinøytralitet og salgspress

En avvikling av hjemfallsinstituttet vil ikke være verdinøytralt i den betydning at endringen ikke medfører omfordeling av økonomiske verdier. Som omtalt under punkt 2 kan endringen isolert sett medføre en omfordeling av verdier på om lag 1,5 - 3 mrd. kroner.

En avvikling av hjemfall vil oppheve den innelåsingen dagens regelverk medfører for offentlige eiere. Som omtalt under punkt 3 kan en slik endring gi offentlige eiere økt handlefrihet, samtidig som konsesjoner gitt til offentlige eiere forblir tidsubegrensede. Avvikling av hjemfall kan ikke sies å gi salgspress , men heller bedrede muligheter for å delta i omstruktureringsprosesser. Imidlertid, som påpekt under kapittel 6.7.2., kan beslutningsprosessen i politiske organer medføre at offentlige eieres vurderinger av avhendelse av eierposisjoner i kraftbransjen baseres på et kortsiktig eller i høyden mellomlangt tidsperspektiv. Avvikling av hjemfall vil fjerne de konsesjonsrettslige hindre for salg av slike eierposisjoner.

8. Virkninger for dagens private eiere

En opphevelse av hjemfallsinstituttet vil føre til at de konsesjonærer som i dag har konsesjoner påheftet hjemfallsvilkår, får konsesjonen omgjort slik at hjemfallsvilkåret bortfaller. Dette vil kunne gi en verdiøkning på konsesjonærens hånd. Hva denne verdiøkningen består i, vil være avhengig av hvorledes den eksisterende konsesjonen innrettes fremover. Dersom konsesjonen omdannes fra tidsbegrenset til en tidsubegrenset konsesjon, vil verdiøkningen kunne bli betydelig på konsesjonærens hånd. Videreføres konsesjonen på samme tidslengde som den opprinnelige, vil de økonomiske virkningene av å oppheve hjemfallsinstituttet avhenge av hvilke rettigheter konsesjonæren i tilfelle har til en forlengelse av konsesjonen ved utløpet av konsesjonstiden, og hvilke plikter han har til å foreta en nedleggelse av anlegget dersom konsesjonen ikke forlenges. I henhold til vassdragsreguleringsloven § 21 nr. 1, plikter eieren å fjerne anlegget etter konsesjonstidens utløp dersom ny konsesjon ikke kommer i stand. Gis ny konsesjon for eksempel for nye 60 år, vil verdiøkningen avhenge av hvilke vilkår som settes for den nye konsesjonen, både av naturfaglig og av økonomisk karakter. Det vises til drøftingen under punkt 3.

Det kan konkluderes med at en opphevelse av hjemfallsinstituttet for dagens private eiere gjennomgående vil føre til at kraftanleggene øker i verdi.

9. Virkninger for dagens offentlige eiere

Hjemfallsregelverket innebærer ulike konkurransevilkår alt ettersom eierne regnes som offentlige eller ei. Offentlige eiere meddeles i dag konsesjon på evigvarende tid, mens ikke-offentlige gis konsesjon på begrenset tid, normalt 60 år. I tillegg kommer at ved salg til andre enn offentlige, har myndighetene lagt til grunn den forståelse at den nye eierens konsesjonstid regnes fra opprinnelig konsesjonstidspunkt eller fra det opprinnelige utbyggingstidspunkt, jf. kapittel 5.2.1.3..

Utvalgsmedlem Martinsen er uenig i denne oppfatningen av konsesjonsperioden og viser til sin særmerknad i kapittel 10.3.1.1., samt til sin artikkel ”Private aktørers kjøp av kraftverk: Hvor lenge er det til hjemfall?” som kommer i tidsskriftet Lov og Rett i 2005.

En avvikling av hjemfallsinstituttet vil føre til at markedet for omsetning av eierandeler i kraftanlegg utvides vesentlig, ved at alle erververe likestilles. Dette må antas å føre til at markedsverdien av kraftanleggene øker. I følge økonomisk teori kan økte muligheter for omsetning isolert sett også bedre effektiviteten, og derved også øke verdiene uten omsetning av eierandeler.

På samme måte som for de ikke-offentlige aktørene vil verdiøkningen i stor grad avhenge av hvorledes konsesjonsinstituttet uten en hjemfallsordning innrettes. Det vises til drøftingen under punkt 8.

8.2 Fellesmerknad fra medlemmene Martinsen og Ryssdal

Utvalgsmedlemmene Martinsen og Ryssdal , som i utvalget representerer Energibedriftenes landsforening (EBL) og Prosessindustriens Landsforening (PIL), vurderer virkningene av en opphevelse av hjemfallsordningen annerledes enn flertallet. Disse medlemmene beklager at utvalgets mandat ikke tillater at en avvikling av hjemfallsinstituttet drøftes på lik linje med andre alternativer.

Som en generell kommentar til flertallets merknader ovenfor, peker mindretallet på at flertallet flere steder kommenterer en opphevelse av hjemfallsinstituttet kombinert med opphevelse av systemet med tidsbegrensede konsesjoner. Dette er misvisende, da det selvfølgelig ikke er nødvendig å oppheve systemet med tidsbegrensede konsesjoner selv om man skulle oppheve hjemfallsordningen.

En tidsbegrenset konsesjon innebærer at man har en offentligrettslig tillatelse til å forestå driften av et kraftverk for en bestemt periode, ”konsesjonsperioden”. Ved utløpet av konsesjonsperioden er det opp til konsesjonsmyndighetene å beslutte hvorvidt den som eier fall og anlegg skal kunne få nye tillatelser til videre drift, eller om andre hensyn gjør seg gjeldende med den følge at virksomheten i ytterste konsekvens må nedlegges. Dette er imidlertid noe helt annet enn et hjemfall hvor de fysiske eierandelene knyttet til anlegg og fall fratas eieren og overføres til andre. Utvalgsmedlemmene Martinsen og Ryssdal mener at en kombinert opphevelse av hjemfall og systemet med tidsbegrensede konsesjoner er uheldig og urealistisk holdt opp mot premissene for utvalgets vurderinger. Flertallets vurdering av konsekvensene av opphevelse av hjemfallsinstituttet faller på enkelte punkter skjevt ut på grunn av dette kombinerte perspektivet. En klar forutsetning for mindretallets standpunkt om at opphevelse av hjemfallsinstituttet er mest hensiktsmessig, er at øvrige virkemidler for kontroll med utnyttelsen av vannfallsressursene videreføres, herunder at konsesjonene som meddeles gis for en tidsbegrenset periode.

Med dette utgangspunkt er en opphevelse av hjemfallsinstituttet det virkemiddelet som etter disse medlemmers oppfatning er best egnet til å realisere de målsetninger som ligger til grunn for utvalgets arbeid og som har kommet til uttrykk gjennom premissene som er gjennomgått i ­kapittel 6.

Det skal her kort redegjøres for mindretallets vurderinger av virkningene av å oppheve hjemfallsinstituttet, holdt opp mot de premisser disse medlemmer finner relevant for vurderingen. Først presenteres imidlertid utvalgsmedlemmene Martinsen og Ryssdals syn på enkelte overordnede spørsmål.

Hjemfallsinstituttet ble etablert i en tidlig fase av utbyggingen av norske vannfall, ved begynnelsen av forrige århundre. Reglene ble til i en tid hvor samfunnsforholdene var grunnleggende forskjellige fra forholdene i dag, og hvor lovgiver fremmet andre målsetninger enn konsesjonsreglene kan fremme i dag. Norge var på denne tiden en fattig nasjon med mangel på kapital til utbygging i egen regi. I innstillingen fra konsesjonslovkomiteen av 4. mai 1907 heter det på side 34 at ”Til disse foretagender udkræves nemlig betydelige kapitaler, som vanskelig kan reises indenlands”. Samtidig var det behov for utbygging av vannkraftproduksjon, med sikte på en ”økonomisk emancipation fra udlandet og større økonomisk selvhjulpenhed, hvis betydning ikke bør undervurderes” (samme innstilling på side 19). Hjemfallsinstituttet ble utviklet som en kompromissløsning som muliggjorde den industrielt viktige utbyggingen av norske vannfall, samtidig som den sikret at vannfall og tilhørende anlegg ikke permanent kom på utenlandske hender.

I dag er Norge en nasjon med overskudd på kapital. Vannfallene er i stor utstrekning ferdig utbygget. Vannkraftproduksjonen er en velutviklet bransje med et detaljert regelverk for styring og kontroll sammen med et omfattende skatte- og avgiftssystem. Diskriminering av personer og foretak fra andre EØS-land er forbudt etter EØS-avtalen. De hensyn som en gang begrunnet utviklingen av hjemfallsreglene gjør seg derfor ikke gjeldende i dag. Dagens regulatoriske utfordringer bør møtes med andre og mer hensiktsmessige virkemidler, utviklet på bakgrunn av dagens virke­lighet.

1. Hensynet til nasjonal råderett over vassdragsressursene

Ved vurdering av hvorledes nasjonal råderett over vassdragsressursene ivaretas, er det viktig å skille mellom statens rolle som regulator og statens rolle som eier. Den nasjonale råderett over vassdragsressursene vil bli svekket ved en opphevelse av hjemfallsinstituttet, i den forstand at staten ikke vil få eierrådighet over vannfall og tilhørende anlegg ved konsesjonstidens utløp. Dette innebærer imidlertid ikke at den nasjonale kontrollen med utnyttelsen av ressursene – som er det sentrale – svekkes. Ved at alle aktører pålegges tidsbegrensede konsesjoner (men uten hjemfallsvilkår), vil staten ved utløpet av konsesjonsperioden ha full frihet til å vurdere om driften skal fortsette og i tilfelle på hvilke vilkår. Herunder vil staten kunne beslutte at det (for eksempel på grunn av miljøhensyn) ikke skal drives fortsatt vannkraftproduksjon, uten at dette krever noen kostbar ekspropriasjon eller frivillig avtale med konsesjonæren, jf. flertallets merknader ovenfor. Staten vil også kunne gi ny konsesjon på begrenset tid til samme konsesjonær, eller eventuelt til en annen som anses mer egnet til å drive anlegget. Sistnevnte forutsetter at det gjennomføres en ekspropriasjon og en konkurranse om konsesjonen basert på objektive og ikke-diskriminerende kriterier, og at den som vinner konkurransen overtar anlegg og aktiva fra tidligere konsesjonær (eieren) til markedsverdi. Den nasjonale kontroll med ressursene på grunnlag av tidsbegrensede konsesjoner er etter mindretallets oppfatning fullt ut likeverdig med den kontroll man kan oppnå ved bruk av hjemfall. Forskjellen går i det vesentlige på at staten ikke vil få eierrådighet over kraftproduksjonsaktiva uten å betale markedspris.

Nasjonal ressurskontroll er ikke bare nødvendig ved konsesjonstidens utløp. I konsesjonsperioden vil nasjonal styring og kontroll med vassdragsressursene kunne utøves gjennom håndhevelse av fastsatte konsesjonsvilkår og periodisk revisjon av konsesjonsvilkår etter de regler som gjelder for dette. I tillegg til konsesjonslovene har staten et omfattende sett av virkemidler i annen lovgivning. Det vises her også til hovedkonklusjonene i ECON-rapport nr. 21/02, ” Eierskapsnøytralekonsesjonsregler forvannkraftproduksjon ”, utført for OED i tilknytning til hjemfallsarbeidet. Her heter det blant annet: ”Andre lover og reguleringer ivaretar i det alt vesentlige de samme ressursforvaltnings- og miljøhensynene som hjemfall både på kort og lang sikt”.

Det er videre grunn til å fremheve at statens styringsmuligheter også må vurderes i lys av det forhold at vannfallet befinner seg innenfor landets grenser. Statens muligheter for styring påvirkes således ikke av fare for utflytting slik tilfellet er med deler av annen næringsvirksomhet.

For øvrig påpekes at det hittil ikke har vært aktuell politikk at staten skal drive kraftverk selv. I Ot. prp. nr. 70 (1992-93) i tilknytning til lovendring vedrørende foregrepet hjemfall, uttales at det ”etter departementets mening vil være lite rasjonelt at staten beholder eiendomsretten til alle hjemfalte kraftverk.” (side 7). Videre vises til innhentede rapporter fra von der Fehr (2004) og Bergmann og Amundsen (2004) hvor det fremholdes at det verken er noen aktuell eller hensiktsmessig løsning at staten skal styre kraftbransjen gjennom eierskap. Staten har for øvrig i dag en betydelig eierposisjon gjennom Statkraft.

2. Hensynet til offentlige inntekter

Dette premisset knytter primært an til inndragning av grunnrente. Inndragning av grunnrente blir generelt fremhevet som et viktig hensyn for hjemfall.

I den utstrekning staten ønsker å inndra grunnrente, bør dette foregå på en måte som best mulig ivaretar formålet og som ikke påvirker driften unødvendig negativt. Staten har utviklet grunnrenteskatten som det mest effektive instrument for inndragning av grunnrente og som ikke virker vridende på et selskaps investerings- og driftsbeslutninger. Inndragning av grunnrente, bør derfor skje gjennom grunnrentebeskatning.

Sammenlignet med grunnrenteskatten, er hjemfall et lite hensiktsmessig virkemiddel for inndragning av grunnrente. Ved konsesjonstidens utløp inndras alle verdier uavhengig av om investeringen genererer grunnrente eller ikke og hjemfallsinstituttet vil følgelig slå vilkårlig ut i forhold til inndragning av grunnrente. I tillegg kommer at hjemfall har en svært negativ effekt i forhold til investeringer og effektiv drift, særlig mot slutten av konsesjonsperioden. Dette er uheldig samfunnsøkonomisk. Manglende optimal utnyttelse av anleggene som følge av manglende investeringer vil dessuten igjen redusere selskapenes resultater og derigjennom det offentliges inntekter i form av beskatning.

Effekten av å inndra grunnrente ved hjemfall reduseres videre ved at kraftverket i lang tid etter hjemfall vil betale betydelig lavere skatt enn uten hjemfall, fordi avskrivninger og friinntekt vil øke og derved redusere den skattepliktige inntekt.

Bransjen er generelt hardt beskattet gjennom skatter og avgifter. I tillegg til grunnrenteskatt inndras også grunnrente ved eiendomsskatt, overskuddsskatt, avståelse av konsesjonskraft, konsesjonsavgifter og næringsfond. Det er da ikke grunnlag for å inndra ytterligere verdier i form av hjemfall med den negative effekt hjemfall har for driften av kraftverket.

Medlemmene Ryssdal og Martinsen vil påpeke at det flere steder i utredningen står at ”... nettoinntekten om for eksempel 60 år i all hovedsak vil være grunnrente.” (her hentet fra kapittel 9.2.). Disse medlemmene vil påpeke at dette ikke er en riktig beskrivelse av virkeligheten. Anlegg som har gått konsesjonsperioden ut, vil i svært mange tilfeller ha behov for betydelige nyinvesteringer selv om de er i fullt driftsmessig stand på hjemfallstidspunktet. Dette illustreres best ved at det blant annet i følgende vassdrag er bygget helt nye kraftverk til erstatning for de opprinnelige anleggene: Bjølvefossen, Meraker, Tyin, Frøystul, Tyssedal, og Sauda. I blant annet følgende vassdrag vil det i nær fremtid bli bygget nye anlegg til erstatning for de opprinnelige: Jørpeland, Sauda og Svelgen. I tillegg blir det løpende erstattet betydelige komponenter i de fleste kraftstasjoner innenfor en konsesjonsperiode, herunder turbiner, generatorer og apparatanlegg, og det blir gjennomført betydelige rehabiliteringer av damanlegg.

Betydelige deler av nettoinntekten fra for eksempel 60-75 år etter at kraftverket ble satt i drift vil derfor være avhengig av at det investeres i anleggene. Hvor stor andel av nettoinntekten fra kraftverkene i perioden etter hjemfall som er grunnrente, og hvor mye av nettoinntekten som er et resultat av nødvendige reinvesteringer, avhenger derfor av hva slags type kraftverk det dreier seg om og hvilke investeringsbehov som gjør seg gjeldende.

Flertallet fremhever at usikkerhet med hensyn til fremtidige reguleringsregimer for inndragning av inntekter til det offentlige tilsier at hjemfallsregime bør bevares som en buffer. Til dette bemerkes at dersom inndragning av grunnrente i fremtiden ikke skulle bli tillatt gjennom beskatning, er det lite sannsynlig at dette hensyn tillates ivaretatt gjennom hjemfall som er et langt mer inngripende tiltak enn beskatning.

3. Hensynet til effektiv ressursbruk, verdiskaping og konkurranse

En opphevelse av hjemfallsordningen vil etter mindretallets oppfatning klart føre til et mer velfungerende marked for omsetning av kraftverk og eierandeler i slike. Hindringene for ulike aktørers investeringer i kraftsektoren vil bli vesentlig mindre, og et konsesjonssystem uten hjemfall vil gi bedret forutberegnelighet for aktørene.

Mer forutsigbare rammebetingelser, mer uhindret omsetning og bedret konkurranse i markedet for salg av kraftverk vil etter mindretallets vurdering samlet sett føre til mer effektiv ressursbruk i kraftsektoren som helhet. På dette punktet kan utvalgsmedlemmene Martinsen og Ryssdal i det alt vesentlige tiltre flertallets merknader ovenfor. For å avhjelpe usikkerhet med hensyn til investeringer mot slutten av konsesjonsperioden, bør spørsmålet om fremtidig drift avklares i god tid før konsesjonsperiodens utløp.

4. Hensynet til harmonisering av regelverket og til forenkling av lovgivningen, forutsigbarhet og transparens

Utvalgsmedlemmene Martinsen og Ryssdal er enige med flertallet i at opphevelse av hjemfallsinstituttet vil innebære en harmonisering av regelverket mellom aktørene og en forenkling av regelverket som legger til rette for økt forutsigbarhet og transparens.

5. Forholdet til EØS-retten, EMK og Grunnloven §§ 97 og 105

Opphevelse av hjemfallsinstituttet skaper ingen problemer i forhold til EØS-avtalen forutsatt at hjemfallet oppheves med virkning også for de private konsesjonærer som i dag er underlagt hjemfall.

Opphevelse av hjemfallsinstituttet skaper heller ingen problemer i forhold til Grunnloven og EMK.

9 Andre modeller for et fremtidig hjemfallsregime

Et fremtidig hjemfallsregime kan utformes på en rekke måter. For det første kan det gis ulike utforminger hva gjelder innholdet i hjemfallsvilkåret, det vil si ved angivelsen av hva det egentlig er som skal hjemfalle. Videre vil det være ulike metoder for å implementere et nytt hjemfallsregime, eksempelvis kan hjemfallsvilkår pålegges direkte ved lov ( lovtidspunktmodellen ) eller vilkårene kan innføres ved at det oppstilles et lovverk hvor hjemfallsvilkåret pålegges i forbindelse med overdragelser av konsesjonspliktige rettigheter ( transaksjonsmodellen ). Fremtidens hjemfallsregime vil også kunne undergis ulike utforminger med hensyn til slikt som:

• hvilke ressurser som skal omfattes av det nye regimet

• tidspunktet for hjemfall - konsesjonstidens lengde

• fordeling av hjemfalte verdier

• hvilket rettssubjekt som skal motta hjemfalte anlegg mv.

Nedenfor vil de modeller utvalget har funnet mest aktuelle bli gjennomgått. De ulike modellene vil vurderes opp mot de premisser som er beskrevet i kapittel 6..

9.1 Hjemfallsvilkårets innhold – hva skal hjemfalle?

Hjemfallsvilkåret kan gis ulikt innhold ved den nærmere fastleggelse av hva det er som skal hjemfalle ved utløpet av konsesjonstiden. Utvalget har vurdert flere alternative modeller som gjelder hjemfallets innhold. I hovedtrekk har de mest aktuelle modellene vært tradisjonelt hjemfall lik det hjemfallsinstitutt som følger av dagens lovgivning, ressurshjemfall hvor kun selve vannfallet omfattes av hjemfallet og partielt hjemfall hvor hjemfallet omfatter både en ideell andel av vannfallet og kraftanlegget.

Flertallet har kommet til at tradisjonelt hjemfall med kompensasjon i form av etteroppgjør og partielt hjemfall står som hovedalternativer når det gjelder modeller for innholdet i hjemfallsinstituttet. Tradisjonelt hjemfall drøftes nærmere nedenfor i kapittel 9.1.1., kapittel 9.1.2 omhandler tradisjonelt hjemfall med kompensasjon i form av etteroppgjør, mens partielt hjemfall gis en nærmere beskrivelse nedenfor i kapittel 9.1.3..

I sin felles særmerknad i kapittel 10.4.3. fremmer medlemmene Felix, Lund og Nordlund forslag til to andre hjemfallsmodeller, og hvor en nærmere avklaring av forholdet til EØS-retten vil være avgjørende for valget mellom disse. Forslaget til transaksjonsmodell er nærmere beskrevet i kapittel 9.3.2.3..

9.1.1 Tradisjonelt hjemfall

Tradisjonelt hjemfall tilsvarer innholdsmessig det hjemfallsinstitutt som har vært lagt til grunn i norsk konsesjonslovgivning frem til i dag. Det nærmere innholdet følger av gjeldende industrikonsesjonslov § 2 fjerde ledd post 17 og vassdragsreguleringsloven § 10 nr. 4.

Etter industrikonsesjonsloven § 2 fjerde ledd post 17 omfatter hjemfall av konsedert vannfall:

”... vannfallet med alle de innretninger, hvorigjennom vannets løp og leie forandres, såsom damanlegg, kanaler, tunneler, bassenger, rørledninger m.m., de til utbyggingen og kraftanlegget ervervede grunnstykker og rettigheter, kraftstasjonene med tilhørende maskineri og annet tilbehør samt arbeiderboliger og andre bygninger, som hører med til kraftanlegget.”

Det som ikke tilfaller staten kan staten videre ”innløse for dets verdi etter skjønn på sin bekostning eller forlange fjernet innen en av departementet fastsatt frist”.

Av vassdragsreguleringsloven § 10 nr. 4 følger det at hjemfall av en vassdragsregulering omfatter:

”... reguleringsanlegget med tilliggende grunn og rettigheter og med de bygninger og andre innretninger som er oppført av hensyn til reguleringen.”

Hvilke bygninger og innretninger staten kan forlange ved hjemfall vil i tvistetilfelle avgjøres ved skjønn.

Dersom reguleringen består i ”påbygning eller utvidelse av en eldre regulering, kan de andeler i det hele anlegg m.v. som tilhører den eller dem som deltar i tilleggsreguleringen, kreves avstått. Er den eldre regulering ikke tidsbegrenset, får vedkommende vannfallseiere i så fall krav på driftsvann på grunnlag av den eldre regulerings yteevne mot å betale en forholdsmessig del av utgiftene til drift, vedlikehold og fornyelse. Godtgjørelsen fastsettes av vedkommende departement.”

Det følger av annet ledd i både industrikonsesjonsloven § 2 fjerde ledd post 17 og vassdragsreguleringsloven § 10 nr. 4 at de hjemfalte anlegg skal være i ”fullt ut driftsmessig stand”.

Det tradisjonelle hjemfallet omfatter på denne bakgrunn hele kraftanlegget, både vannfallet, reguleringer og tilliggende kraftverksanlegg.

9.1.1.1 Vurdering i forhold til de bakenforliggende hensyn

1. Hensynet til nasjonal råderett over vannkraftressursene

Hensynet til nasjonal råderett over vannkraftressursene er et grunnleggende hensyn ved hjemfallsinstituttet. Et tradisjonelt hjemfall innebærer en overføring av eiendomsretten til både vannfall, vassdragsreguleringer og samtlige anlegg tilhørende kraftverket. Hjemfallet vil derfor gi staten full råderett over utnyttelsen av ressursene. Som eier vil det være full anledning til å beslutte eksempelvis nedleggelse av kraftproduksjonen, oppgradering og vedlikehold av kraftanlegget, endringer i utnyttelsen av ressursen, alternative eierskap til fall og kraftanlegg mv.

2. Hensynet til offentlige inntekter

Det offentliges inntekter gjennom hjemfallsinstituttet er avhengig av hvilke verdier det er som hjemfaller. Tradisjonelt hjemfall omfatter hele kraftanlegget, og vil derfor i utgangspunktet være den modell som gir det offentlige høyest inntekter.

Spørsmålet om hvilke inntekter hjemfall medfører for det offentlige er samtidig knyttet til hvor langt frem i tid hjemfall inntreffer. Nåverdien av de offentlige inntekter som springer ut av et tradisjonelt hjemfall vil derfor være avhengig både av den implementeringsmåte som benyttes for å innføre det nye hjemfallsregimet og den konsesjonstid som legges til grunn.

3. Hensynet til effektiv ressursbruk, verdiskaping og konkurranse

Hensynet til effektiv ressursbruk, verdiskaping og konkurranse er i hovedsak knyttet til like vilkår for alle aktører i kraftbransjen. Med alle aktører siktes det her i utgangspunktet til både eksisterende eiere og potensielle erververe. Like rammevilkår er en sentral forutsetning for å legge til rette for effektiv ressursbruk i en konkurransebasert kraftnæring. Hvorvidt tradisjonelt hjemfall ivaretar dette hensynet beror på hvordan det nye regimet implementeres. Dette er omtalt i kapittel 9.3..

Generelt kan hjemfall føre til at konsesjonær har svekkete insentiver til investeringer og vedlikehold mot slutten av konsesjonsperioden. Det skyldes at konsesjonær ikke alltid får alle inntektene som genereres over en investerings levetid, og dette kan føre til at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer ikke blir gjennomført eller blir utsatt. Enhver hjemfallsordning vil ha negative konsekvenser for investeringsinsentivene ved at vannfall og anlegg hjemfaller vederlagsfritt til staten. Denne problemstillingen er et resultat av at en ønsker en viss politisk kontroll, og kunne vært unngått ved bortfall av hjemfall. I hvilken grad en hjemfallsordning har negative konsekvenser for investeringsinsentivene avhenger først og fremst av andelen som tilbakeføres til konsesjonæren på hjemfallstidspunktet og investeringens horisont sett i forhold til den gjenværende konsesjonstiden. Ulike virkemidler kan avbøte deler av denne negative konsekvensen ved det tradisjonelle hjemfallet. Denne problemstillingen og aktuelle virkemidler drøftes nærmere i vedlegg 1. om investeringsinsentiver og vedlikehold.

4. Hensynet til harmonisering av regelverket mellom aktørene

Hensynet til harmonisering av regelverket mellom de ulike aktørene i kraftbransjen hører i hovedsak inn under de ulike implementeringsmåter av et nytt hjemfallsregime, jf. kapittel 9.3..

5. Hensynet til forenkling av lovgivningen, forutsigbarhet og transparens

Tradisjonelt hjemfall er et relativt enkelt institutt å forholde seg til både for myndighetene og aktørene. Hjemfallet omfatter hele kraftanlegget og en slik modell unngår derfor en del avgrensningsvanskeligheter som vil kunne følge av alternativer som gir hjemfallet et annet og mer avgrenset innhold. Instituttet i seg selv vil også måtte anses å være forutsigbart i den forstand at det ikke er noen tvil om hva som skjer på hjemfallstidspunktet. Innholdet i hjemfallsvilkåret vil også være rimelig klart angitt i lovens ordlyd.

6. Det rettslige rammeverk. Forholdet til EØS-avtalen

Dr. juris Olav Kolstads utredning om forholdet til EØS-avtalen viser at det tradisjonelle hjemfallsvilkåret ikke i seg selv skaper EØS-rettslige problemstillinger. Den nærmere utformingen av en hjemfallsordning må imidlertid i følge Kolstad skje i overensstemmelse med EØS-avtalen.

7. Andre forhold – Verdinøytralitet, salgspress

Både spørsmålet om verdinøytralitet og om dagens eiere vil oppleve det fremtidige hjemfallsregimet som et salgspress, er tett knyttet til hvordan det nye regimet innføres. Her skal det kun pekes på at tradisjonelt hjemfall til en viss grad, og noe avhengig av den konsesjonstid som legges til grunn, vil medføre en overføring av verdier fra dagens eiere til staten.

Mindretallet Felix, Lund og Nordlund vil peke på at den markedsåpningen som nye regler fører til, vil gi en betydelig verdiøkning for offentlige eiere som har til hensikt å selge. Dette vil åpne for et uønsket salgspress etter disse medlemmes syn, som det er nødvendig å sette inn virkemidler mot. Overgangen fra evigvarende til tidsbegrensede konsesjoner for dagens offentlige eiere vil være et disinsitament til å fortsette som eiere frem til hjemfallstidspunktet. Det vises for så vidt til fellesmerknaden inntatt i kapittel 10.4.3..

9.1.2 Tradisjonelt hjemfall med kompensasjon i form av etteroppgjør

9.1.2.1 Hovedtrekk ved modellen

Modellen bygger på den tradisjonelle hjemfallsordningen, men kombineres med kompensasjon til konsesjonæren ved hjemfallstidspunktet i form av etteroppgjør.

Hjemfallet omfatter som tradisjonelt hjemfall hele kraftanlegget i form av vannfall, kraftverk og reguleringer.

Etteroppgjøret vil enten bestå av en eierandel eller økonomisk kompensasjon for tilsvarende andel av det hjemfaltes markedsverdi. Den nøyaktige størrelsen på eierandel eller økonomisk kompensasjon er ikke avgjørende for fremstillingen av denne modellen, men det må være en forutsetning at eierandelen eller kompensasjonen ikke er så stor at den rokker ved hensynet til nasjonal råderett over vannkraftressursene og hensynet til effektiv ressursbruk. Ved kompensasjon i form av eierandel vil det være uhensiktsmessig å overføre denne andelen til staten før den igjen tilbakeføres til konsesjonæren.

Modellen kombinerer to hovedhensyn. Som for det tradisjonelle hjemfall vil staten etter denne modellen ha full eierrådighet etter hjemfallet og stå fritt til å disponere over de hjemfalte anlegg. Samtidig vil konsesjonæren på hjemfallstidspunktet enten få anledning til å fortsette som deleier av kraftanleggene, eller bli kompensert økonomisk for deler av de verdier som tilfaller staten ved hjemfallet i form av et etteroppgjør. Videre innebærer kompensasjonsordningen at denne modellen gir bedre investeringsinsentiver enn tradisjonelt hjemfall uten vederlag. Effekten for investeringsinsentivene vil i hovedsak avhenge av kompensasjonens størrelse, jf. vedlegg 1..

Staten vil ved denne modellen stå fritt til å velge om kraftproduksjonen i et vassdrag skal nedlegges eller om utnyttelsen skal endres i betydelig grad. Den samme disposisjonsrett vil ikke oppnås dersom en konsesjon gjøres tidsbegrenset uten hjemfall. Selv om staten kan la være å fornye konsesjonen, vil presset fra konsesjonæren være betydelig for at kraftproduksjonen skal fortsette så lenge konsesjonæren fortsatt er eier av kraftanleggene helt og fullt.

En vesentlig endring av utnyttelsen av et vassdrag som har vært brukt til kraftproduksjon kan være aktuelt dersom deler av overføringer av nedbørfelt tas ut, ved innføring av omfattende minstevannføring av hensyn til miljø og andre allmenne interesser, eller ved kombinert utnyttelse av vassdraget som medfører reduksjon av kraftproduksjonen. Slik kombinert utnyttelse vil kunne være aktuelt når det er konkurranse om vannuttak og uttakene ikke kan skje uten til skade for en eller flere interesser i vassdraget. Eksempler på slik utnyttelse kan være uttak til vannforsyning eller fiskeoppdrett.

Dersom kraftproduksjonen nedlegges, vil det ikke være aktuelt med noen økonomisk kompensasjon i form av etteroppgjør til konsesjonæren.

Ved vesentlig endring av utnyttelsen av vassdraget som medfører redusert kraftproduksjon, vil etteroppgjør i form av eierandel kunne skje ved samtykke fra konsesjonæren ved hjemfallstidspunktet. Ønsker konsesjonæren i stedet å bli kompensert økonomisk for tilsvarende andel av det hjemfaltes markedsverdi i samsvar med de nye vilkår, står det konsesjonæren fritt.

Hensynet til nasjonal råderett over vannkraftressursene ivaretas ved denne modellen fullt ut ved at staten selv kan velge å disponere over de hjemfalte vannkraftressursene. Det er ikke mulig nå presist å angi samtlige hensyn som kan være avgjørende for at staten selv velger å disponere over anleggene etter endt konsesjonsperiode. Slike hensyn kan for eksempel være at staten vil overta anleggene helt og fullt for å oppnå en optimalisering av kraftproduksjonen i ett eller flere tilknyttede vassdrag. Det kan videre for eksempel være aktuelt for staten å overta anlegg i bestemte vassdrag som er av betydning for landets kraftforsyningssikkerhet, eller for å oppnå optimal kraftutveksling med andre land.

Dersom staten nytter retten til å disponere over alt vann og alle anleggene til fortsatt kraftproduksjon, skal konsesjonæren ved hjemfall kompenseres økonomisk for den fastsatte andelen av det hjemfaltes markedsverdi ut fra bruken av vannressursene ved hjemfallstidspunktet.

Mindretallet Felix, Lund og Nordlund foreslår subsidiært en rettighetsmodell som prinsipielt ligger nær det som her er omtalt, jf. fellesmerknaden i kapittel 10.4.3..

9.1.2.2 Videre drift

Muligheten for at staten går til nedleggelse eller en betydelig endring av utnyttelsen av vassdraget eller selv velger å disponere over de hjemfalte vannkraftressursene, kan redusere forutberegneligheten noe for konsesjonæren ved hjemfallstidspunktet og skape usikkerhet med hensyn til fremtidige investeringer. For å ivareta disse hensynene legges det etter denne modellen opp til at staten senest 10 år før konsesjonen utløper skal ha avklart om konsesjonæren ved hjemfallstidspunktet skal få etteroppgjør i form av en eierandel.

Ved etteroppgjør i form av eierandel vil konsesjonæren ved hjemfallstidspunktet settes i stand til å fortsette driften av kraftverket i felles eierskap med staten. Det må finnes frem til en selskapsform for anleggene som ikke medfører ubegrenset ansvar for staten. Det er ikke hensiktsmessig nå å fastsette detaljerte regler for organiseringen av det felles eierskapet. Dette spørsmålet må løses av myndighetene når det er tatt standpunkt til om konsesjonæren skal få etteroppgjør i form av en eierandel senest 10 år før hjemfallstidspunktet.

Dersom staten velger å selge hele eller deler av sin eierandel eller leie den ut, vil konsesjonæren ved hjemfallstidspunktet ha adgang til å kjøpe eller leie andelen innenfor de regler som da gjelder for fri kapitalbevegelighet, fri rett til etablering og statsstøtte. Adgangen til å leie ut anleggene i konsesjonsperioden forut for hjemfallet gir en reell mulighet også for dagens eiere til å beholde eierskapet i konsesjonsperioden, og samtidig bygge opp egenkapital for å kunne erverve statens andel ved et eventuelt salg etter hjemfall. Reelle strukturendringer i kraftmarkedet gjennom langsiktige leieavtaler forutsettes underlagt en vurdering av konkurransemyndighetene.

9.1.2.3 Vurdering i forhold til de bakenforliggende hensyn

Vurderingen i forhold til de bakenforliggende hensyn blir i stor grad sammenfallende med den vurdering som ligger til grunn for det tradisjonelle hjemfallet. Dette gjelder for hensynet til nasjonal råderett over vannkraftressursene, hensynet til effektiv ressursbruk, verdiskaping og konkurranse forutsatt implementering ved lovendringstidspunktet, hensynet til harmonisering av regelverket mellom aktørene, hensynet til forenkling av lovgivningen, forutsigbarhet og transparens, og det rettslige rammeverk som Grunnloven, EØS-avtalen og EMK.

Så langt gjelder forholdet til EØS-avtalen, viser dr. juris Olav Kolstads utredning at et regime med tradisjonelt hjemfall med kompensasjon i form av etteroppgjør ikke reiser EØS-rettslige problemstillinger forutsatt samsvar mellom kompensasjon og verdiøkning som følge av konsesjonærens investeringer.

Hensynet til offentlige inntekter må vurderes annerledes enn for tradisjonelt hjemfall ettersom konsesjonæren vil motta kompensasjon i form av etteroppgjør. Reduksjonen av de offentlige inntekter må sees i sammenheng med størrelsen på den kompensasjon som lovfestes.

Hensynet til verdinøytralitet og salgspress kan komme annerledes ut enn ved tradisjonelt hjemfall. Her vil også konsesjonstiden være av betydning. Modellen innebærer at overføringen av verdier fra kraftverkseierne til staten vil reduseres slik at verdinøytraliteten bedre kan ivaretas. Etteroppgjør i kombinasjon med at dagens eiere kan generere kapital i konsesjonsperioden for eksempel gjennom utleie vil kunne muliggjøre et fortsatt offentlig eierskap etter hjemfall og motvirke et salgspress.

Medlemmene Felix, Lund og Nordlund vil vise til sin fellesmerknad i kapittel 10.4.3..

9.1.3 Partielt hjemfall

9.1.3.1 Hovedtrekk ved modellen

Partielt hjemfall bygger på at konsesjonæren får beholde en ideell andel av vannfallet og kraftverket med tilhørende anlegg. Det øvrige overføres vederlagsfritt til staten ved konsesjonstidens utløp.

Hovedmålsettingen for det partielle hjemfallet er å ivareta sentrale hensyn som nasjonal ressurskontroll, offentlige inntekter og effektiv ressursutnyttelse. Samtidig søkes det å legge til rette for at konsesjonæren har en reell mulighet for videre drift etter konsesjonstidens utløp. Eiermessig kontinuitet etter hjemfallet vil også bidra til gunstige investeringsinsentiver mot slutten av konsesjonsperioden.

Det partielle hjemfallet legger til rette for eiermessig kontinuitet ved den andel eieren får beholde i vannfall og kraftverk.

På denne bakgrunn har man vurdert et partielt hjemfall som omfatter en andel av hele kraftanlegget, både vannfallet, reguleringer og tilliggende kraftverksanlegg. Hva gjelder lovregulering kan en bestemmelse i hovedsak kunne utformes likelydende med bestemmelser for tradisjonelt hjemfall, med unntak av at en andel overføres til staten i motsetning til det hele, jf. beskrivelsen i kapittel 9.1.1..

I denne modellen forutsettes følgende på hjemfallstidspunktet:

• En andel av fall og anlegg beholdes av konsesjonæren.

• Konsesjonæren og staten rår selv over sine respektive andeler av kraftproduksjonen, magasin og vanntilsig. 10

• Konsesjonæren har rett til å forestå den videre driften av kraftverkene med mindre særlige hensyn tilsier en annen ordning. Staten og konsesjonæren beslutter i fellesskap hvorledes videre drift av anlegget skal organiseres basert på forutsetningen om forretningsmessig drift og at partenes ansvar er begrenset til sin andel av selskapsaktiva.

• Det åpnes for at staten skal ha rett til å innløse konsesjonærens andel av anleggene, mot full erstatning, hvis særlige samfunnsmessige hensyn tilsier det.

For å sikre forutberegnelighet for konsesjonær og unngå usikkerhet med hensyn til fremtidige investeringer, skal det avklares senest 10 år før konsesjonen utløper om anlegget skal drives videre.

9.1.3.2 Vurdering i forhold til de bakenforliggende hensyn

1. Hensynet til nasjonal råderett over vannkraftressursene

Hensynet til nasjonal råderett over vannkraftressursene ivaretas i utgangspunktet ved at staten skal avgjøre hvorvidt det skal ytes ny konsesjon for videre drift av kraftverket, eventuelt på hvilke vilkår den videre drift skal kunne finne sted. Dette gjelder uavhengig av hjemfallsmodell.

Hensynet til nasjonal råderett over vannkraftressursene er et grunnleggende hensyn ved hjemfallsinstituttet. Et partielt hjemfall innebærer en overføring av en andel av eiendomsretten til både vannfall, vassdragsreguleringer og samtlige anlegg tilhørende kraftverket. Hjemfallet vil derfor gi staten vesentlig innflytelse over utnyttelsen av ressursene. Med dagens konsesjonssystem og de rettigheter som forslås gitt ved det partielle hjemfallet, herunder en rett til innløsning av konsesjonærens andel, vil det være full anledning til å beslutte eksempelvis nedleggelse av kraftproduksjonen, oppgradering og vedlikehold av kraftanlegget, endringer i utnyttelsen av ressursen mv.

2. Hensynet til offentlig inntekter

Sammenlignet med tradisjonelt hjemfall vil andelen av statens inntekter reduseres med den andel som beholdes av konsesjonæren.

3. Hensynet til effektiv ressursbruk, verdiskaping og konkurranse

Hensynet til effektiv ressursbruk, verdiskaping og konkurranse er i hovedsak knyttet til om det er like vilkår for alle aktører i kraftbransjen. Med alle aktører siktes det i utgangspunktet til både eksisterende eiere og potensielle erververe. Like rammevilkår er en sentral forutsetning for å legge til rette for effektiv ressursbruk i en konkurransebasert kraftnæring. Hvorvidt partielt hjemfall ivaretar dette hensynet beror derfor i stor grad på hvordan det nye regimet implementeres, jf. kapittel 9.3.

En ordning med partielt hjemfall kan imidlertid redusere de administrative ressursene som benyttes på en ordning med foregrepet hjemfall.

Generelt kan hjemfall føre til at konsesjonær har svekkede insentiver til investeringer og vedlikehold mot slutten av konsesjonsperioden. Dette skyldes at konsesjonær ikke alltid får inntektene som genereres over en investerings levetid, og dette kan føre til at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer ikke blir gjennomført. Partielt hjemfall omfatter i motsetning til det tradisjonelle hjemfallet ikke hele kraftanlegget, og vil bidra til å dempe disinsentivene til investeringer som er en konsekvens av en hjemfallsordning. Dette vil imidlertid avhenge av størrelsen på den partielle andelen og beregningen av denne. Det må likevel antas at disinsentiver i forhold til investeringer, alt annet likt, vil være mindre ved partielt hjemfall enn ved tradisjonelt hjemfall, jf. Sørgards utredning vedlegg 2..

4. Hensynet til harmonisering av regelverket mellom aktørene

Hensynet til harmonisering av regelverket mellom de ulike aktørene i kraftbransjen hører i hovedsak inn under de ulike implementeringsmåter av et nytt hjemfallsregime, jf. kapittel 9.3., samt hvilke aktører som omfattes av et nytt hjemfalls­regime.

5. Hensynet til forenkling av lovgivningen, forutsigbarhet og transparens

Det partielle hjemfallet bygger på de samme prinsipper som det tradisjonelle hjemfallet hva gjelder fysisk avgrensning av det som hjemfaller, jf. kapittel 9.1.1..

Det partielle hjemfallet reiser noen nye problemstillinger rundt organisatoriske og driftsmessige forhold, men disse er av samme karakter som de vi har i dag i tilknytning til produksjonsselskaper som eies i et fellesskap. Det må antas at det partielle hjemfallet forenkler forhold knyttet til investeringer mot konsesjonsperiodens slutt, samt forhold knyttet til konsesjonærens vedlikeholdsplikt.

En rett for konsesjonæren til å beholde en eierandel gir trygghet og forutsigbarhet knyttet til drift og utøvelse av eierskap.

6. Det rettslige rammeverk. Forholdet til EØS-avtalen

Det vises til Kolstad, som legger til grunn at den partielle hjemfallsmodellen ikke reiser noen EØS-rettslige problemer.

7. Andre forhold – Verdinøytralitet, salgspress

Det partielle hjemfallet vil innebære en redusert overføring av verdier fra konsesjonæren til stat og kommuner, sett opp mot det tradisjonelle hjemfallet. For øvrig vises til kapittel 9.1.1.1 punkt 7. Salgspresset vil antagelig være lavere enn i tradisjonelt hjemfall i og med at konsesjonæren blir sittende med en eierandel utover hjemfallstidspunktet.

9.2 Konsesjonstidens lengde

I en gjennomgang av hvilken konsesjonstid som er formålstjenlig må flere sentrale forhold vurderes. Ut fra mandatet er utvalget blant annet bedt om å vektlegge styring og kontroll med forvaltning av vannkraftressursene, hensynet til offentlige inntekter og god ressursbruk, verdiskaping og konkurranse i kraftmarkedet. I tillegg må en ta hensyn til hvordan de enkelte aktørene blir berørt av valgt konsesjonstid. Den endelige vurderingen av hvilken konsesjonstid som best dekker de forskjellige hensynene blir naturlig nok påvirket av hvilken hjemfallsmodell som velges, med andre ord hjemfallets innhold. Når det gjelder øvrige premisser i mandatet antas det at konsesjonsperiodens varighet i seg selv er av mindre betydning, i alle fall dersom man ikke vurderer svært kort eller svært lang konsesjonstid.

I gjeldende lov kan aktørene som er underlagt hjemfall gis en konsesjonstid på inntil 60 år, jf. Industrikonsesjonsloven § 2 fjerde ledd punkt 17. Ved revisjon av industrikonsesjonsloven i 1969 viste konsesjonslovkomiteen til at en konsesjonstid på 60 år måtte anses å gi konsesjonæren ”rikelig mulighet for utbygging, amortisering, rimelig forrentning og driftsherregevinst” 11 . Konsesjonslovkomiteen vektla her at 60 års konsesjonstid er tilstrekkelig til å sikre utbygging av nye kraftverk.

I Olje- og energidepartementet høringsnotat av 29. november 2002 ble det foreslått å øke konsesjonstiden til 75 år. Hensikten var å bedre effektiviteten i kraftmarkedet og å avbøte verditapet for de aktørene som i dag har tidsubegrensede konsesjoner, og som etter lovendring skulle få gjort sine konsesjoner tidsbegrenset med hjemfallsvilkår. Det ble fremholdt at en økning av konsesjonstiden fra 60 til 75 år kunne gjennomføres uten å svekke samfunnets styring og kontroll med vassdragsressursene i vesentlig grad.

For at staten skal ha en reell styring og kontroll med ressursene må man med jevne mellomrom kunne foreta en ny konsesjonsmessig vurdering av videre drift og vilkårene for dette. Isolert sett trekker hensynet til styring og kontroll i retning av kort konsesjonstid da det gir samfunnet hyppigere anledning til å revurdere disse forholdene.

Hvor lang konsesjonstid som er ønskelig ut fra hensynet til styring og kontroll avhenger i noen grad av hvilket hjemfallsregime som velges. Ved tradisjonelt hjemfall har staten ved utløpet av konsesjonen full kontroll og disposisjonsrett over vannfall og anlegg. Dette er ikke i samme grad tilfelle under et regime med partielt hjemfall. Det trekker i retning av at konsesjonsperioden kan være lengre ved tradisjonelt hjemfall enn ved partielt hjemfall.

Inndragning av grunnrente er en annen viktig side av hjemfallsregimet. For eksisterende kraftverk vil nettoinntekten om for eksempel 60 år i all hovedsak være grunnrente. Etter hjemfallstidspunktet overtar staten hele eller deler av den fremtidige kontantstrømmen fra kraftverket. Med en kort konsesjonsperiode vil staten overta den gjenværende kontantstrømmen på et tidligere tidspunkt, noe som vil øke det offentliges grunnrenteinndraging fra kraftverket. For vertskommunene vil en kort konsesjonstid gi en økonomisk gevinst. Dette fordi vertskommunene har en lovhjemlet rett til en andel av de hjemfalte verdiene.

Effekten er motsatt for eierne av kraftverkene. I utgangspunktet vil omgjøring av tidsubegrensede konsesjoner til tidsbegrenset med hjemfallsvilkår kunne medføre en verdireduksjon for eierne. På den annen side kan en lovendring som legger til rette for et effektivt marked for omsetning av eierandeler øke eiernes inntekt og formue sammenliknet med gjeldende regler. Det er likevel klart at hensynet til dagens eiere trekker i retning av en lang konsesjonsperiode. Ved et tidlig hjemfall må eierne avstå resterende kontantstrøm på et tidligere tidspunkt.

Også avveiningene i forhold til inndragning av grunnrente og hensynet til eierne bør reflektere den aktuelle hjemfallsmodellen. Tradisjonelt hjemfall hvor eiendomsretten overdras uten vederlag innebærer at hele kontantstrømmen etter hjemfall tilfaller staten og vertskommunene. Dette i motsetning til partielt hjemfall eller tradisjonelt hjemfall med kompensasjon i form av etteroppgjør. Hensynet til grunnrenteinndragning og hensynet til eierne trekker i retning av at konsesjonsperioden bør og kan være kortere i et hjemfallsregime hvor deler av kontantstrømmen etter hjemfall tilfaller opprinnelig eier.

Et mer effektivt kraftmarked og økt verdi­skaping har vært en sentral begrunnelse for å endre hjemfallsinstituttet. Ved utforming av konsesjonsreglene må en også være bevisst at konsesjonsperiodens lengde har stor betydning for effektiviteten i kraftsektoren. Både insentivene til å investere og ønsket omstrukturering i kraftbransjen berøres av konsesjonsperiodens lengde. Mot slutten av konsesjonsperioden vil konsesjonærens insentiver til å foreta investeringer og vedlikehold bli redusert fordi gjenstående konsesjonsperiode kan være for kort til å forsvare investeringer for konsesjonæren. Når hjemfallstidspunktet nærmer seg kan en dermed risikere at samfunnsøkonomisk ønskelige investeringer ikke blir gjennomført, eventuelt at de blir utsatt. Med en lang konsesjonsperiode vil problemene rundt investerings­insentiver utsettes. Dette innebærer at behovet for foregrepet hjemfall, eller andre overgangsbestemmelser som skal avhjelpe problemet med manglende investeringsinsentiver, blir mindre i dag. Uansett lengde på konsesjonstiden vil imidlertid insentivene til å investere før eller senere bli berørt, og behovet for overgangsbestemmelser vil bestå.

En forutsetning for effektiv ressursbruk i kraftsektoren er at de potensielt mest effektive eierne gis anledning og insentiver til å drive kraftverk. Dette har betydning i forhold til hvordan et nytt hjemfallsregime implementeres. Dersom hjemfallsvilkåret implementeres ved transaksjoner må konsesjonsperioden være lang for i størst mulig grad å unngå at de ulike konsesjonsvilkårene for eksisterende eiere og potensielle kjøpere medfører innelåsing av eierskap og selskapsstrukturer. Ved implementering av hjemfallsvilkåret etter lovtidspunktmodellen står man friere i forhold til valg av konsesjonsperiodens varighet fordi eksisterende eiere og potensielle kjøpere står overfor identiske rammevilkår. En lengre konsesjonsperiode vil imidlertid også fremme effektiv ressursbruk når lovendringstidspunktet legges til grunn.

Medlemmet Felix mener at for å oppnå en mer effektiv utnyttelse av kommunale kraftverk skulle det ikke være nødvendig å selge ut til private, men heller å se på insentivene i daglig drift. Hvilke mål – formulert av eierne - styrer administrasjonen etter? Overgangen fra produksjon for levering i lokalsamfunnet til selvkost til krav om maksimal inntjening ved leveranse til Nord Pool har endret insentivene fundamentalt. Videre bør man huske på at vannkraftproduksjon ikke bruker en teknologi som endrer seg særlig over tid. Produktet er helt homogent. Det er vanskelig å se at bruk av ord som ”dynamikk” knyttet til at private eiere kommer inn blir noe annet enn talemåter.

Utvalget peker på at verdien av et kraftverk vil bli lavere jo nærmere en kommer hjemfallstidspunktet. Riktignok vil alle i utgangspunktet stå overfor samme pris, men selskapene kan ha ulik tilgang til informasjon og ulike forventninger om å kunne påvirke hva de faktiske hjemfallsreglene til slutt vil bli. Problemet vil øke jo kortere tid det gjenstår til hjemfall, og vil være større desto lavere diskonteringsrente aktørene benytter. Dette er illustrert skjematisk i tabell 9.1, hvor den relative verdien av et kraftverk med begrenset konsesjonstid er satt opp mot et verk med uendelig tidshorisont. Det er forutsatt en realrente etter skatt mellom 3 og 6 prosent, og at kontantstrømmer før hjemfallet neddiskonteres med samme rente som eventuell kontantstrøm etter hjemfall. Det er forutsatt konstant reell kontantstrøm fra kraftverket etter skatt i alle år. Videre er det forutsatt tradisjonelt hjemfall uten kompensasjon ved hjemfall.

Transaksjoner gjennom konsesjonsperioden kan således være påvirket av spekulasjoner dersom regelverket knyttet til hjemfallsinstituttet er uklart eller dersom markedsaktørene har ulik vurdering av sannsynligheten for at hjemfallsreglene kan bli endret til gunst for konsesjonær. Videre kan gevinsten av å gjennomføre transaksjoner, eller andre former for omstrukturering, være lavere når det er få år til hjemfall. Å få full gevinst av fusjon eller oppkjøp kan ta tid, og med få år igjen til hjemfall rekker en kanskje ikke å realisere tilstrekkelige effektivitetsgevinster. Dette kan medføre konservering av eierforhold og organisasjonsstruk­turer i årene før hjemfallet inntreffer. Effektivitetshensynet vil derfor trekke i retning av en lang kon­sesjons­periode, fordi det da vil gå lengre tid før pro­blem­stillingene ovenfor blir aktuelle.

I et hjemfallsregime der eierne får beholde deler av kontantstrømmen etter hjemfall vil problemene rundt investeringer, transaksjoner og omstrukturering være mindre. Konsesjonsperioden kan derfor være kortere i et regime der kraftverkseier får beholde deler av eierskapet eller markedsverdien etter hjemfall, enn i et regime med tradisjonelt hjemfall uten vederlag. Dette vil imidlertid avhenge av utformingen av systemet, og kreve et klart regelverk som ikke skaper usikkerhet.

Medlemmene Felix, Lund og Nordlund vil vise til at en vurdering av konsesjonstidens lengde innehar et generasjonsperspektiv som ikke har fått den fortjente oppmerksomhet i debatten rundt hjemfallsordningen. Hjemfallssaken gjelder spørsmålet om eierskapet til vårt lands kanskje viktigst naturressurs -vassdragene. Det kartet som følger med disse medlemmers felles merknad, jf. kapittel 10.4.3., viser til fulle at store deler av Norge er berørt av vannkraftutbygging. Hvor lang konsesjonstid som settes - innenfor de aktuelle tidshorisonter 60 eller 75 år – vil derfor kunne ha stor betydning for fremtidige generasjoners muligheter for å bestemme forvaltningen av egne naturressurser. Alene dette hensynet tilsier at konsesjonstiden ikke under noen omstendighet settes lenger enn 60 år.

9.3 Implementering av et nytt regime

Et nytt hjemfallsregime kan implementeres på ulike måter. Utvalget har i hovedsak vurdert to alternativer, det første ved at vilkår om hjemfall pålegges direkte ved lovvedtak (lovtidspunktmodellen) og det annet at vilkårene pålegges i forbindelse med overdragelse av konsesjonspliktige rettigheter (transaksjonsmodellen). Lovtidspunktmodellen beskrives og drøftes i kapittel 9.3.1., og transaksjonsmodellen i kapittel 9.3.2.

9.3.1 Lovtidspunktmodellen

En måte å innføre et nytt hjemfallsregime er ved å pålegge de vannfall og reguleringer som skal omfattes av det fremtidige regimet, konsesjoner med vilkår om hjemfall. Rent praktisk innføres hjemfallsvilkåret ved lovvedtak som for det første omgjør meddelte konsesjoner til å inneholde et slikt hjemfallsvilkår og for det annet pålegger ukonsederte vannfall konsesjoner med hjemfallsvilkår.

9.3.1.1 Vurdering i forhold til de bakenforliggende hensyn

1. Hensynet til nasjonal råderett over vannkraftressursene

Graden av nasjonal råderett som etableres gjennom hjemfallsinstituttet avhenger primært av hjemfallsvilkårets innhold og konsesjonstidens lengde. Implementeringsmåten har i denne sammenheng sin hovedbetydning i forhold til hvorvidt modellen effektivt innfører vilkår om hjemfall. Lovtidspunktmodellen innebærer at samtlige vannfall og reguleringer som skal omfattes av hjemfallsregimet, føres inn under det nye regimet fra et bestemt tidspunkt. Modellen er derfor svært effektiv når det gjelder innføring av et nytt hjemfallsregime.

2. Hensynet til de offentlige inntekter

Også hjemfallsinstituttets betydning for offentlige inntekter vil avhenge av hvor effektivt vilkår om hjemfall innføres. Lovtidspunktmodellen vil i denne forbindelse være den mest effektive metode for innføring av vilkåret. Den nærmere betydning for offentlige inntekter avhenger likevel også av den konsesjonstid som legges til grunn og hjemfallvilkårets innhold.

3. Hensynet til effektiv ressursbruk, verdiskaping og konkurranse

Lovtidspunktmodellen medfører at samtlige vannfall og reguleringer som omfattes av det nye hjemfallsregimet underlegges hjemfallsvilkår umiddelbart. Både eksisterende og potensielle eiere vil derfor underlegges et identisk regime, hvilket vil legge til rette for effektiv ressursbruk og samfunnsøkonomisk effektiv allokering av eierskapet til kraftproduksjonen. Modellen er samtidig enkel å administrere, og vil ikke åpne for omgåelser eller ineffektive tilpasninger i eierstrukturen. Det antas at lovtidspunktmodellen på denne bakgrunn i størst grad legger til rette for effektiv ressursbruk, verdiskaping og konkurranse i kraftsektoren.

4. Hensynet til harmonisering av regelverket mellom aktørene

En modell som innfører det nye regimet på like vilkår for eksisterende og potensielle eiere, samtidig som det ikke skilles mellom ulike potensielle eiere, vil gi størst grad av harmonisering av regelverket mellom aktørene i kraftbransjen.

5. Hensynet til forenkling av lovgivningen, forutsigbarhet og transparens

Lovtidspunktmodellen gir like konsesjonsregler for samtlige aktører i kraftbransjen, og vil derfor innebære en forenkling av lovgivningen i forhold til dagens regelverk hvor ulike aktører underlegges ulikt konsesjonsregelverk. Modellen vil samtidig være forutsigbar og transparent ettersom vilkårene pålegges direkte ved lovvedtak fra lovgivningstidspunktet.

6. Det rettslige rammeverk. Forholdet til EØS-avtalen

Dr. juris Olav Kolstads EØS-utredning konkluderer med at implementering i tråd med lovtidspunktmodellen ikke skaper EØS-rettslige implikasjoner.

Medlemmet Felix viser til at LO ønsket en alternativ EØS utreder, jf. protokoll 3. og 4. februar 2004.

7. Andre forhold – Verdinøytralitet, salgspress

Verdinøytralitet

Innføring av et nytt hjemfallsregime ved lovtidspunktmodellen medfører at dagens eiere gjennom lovvedtak direkte pålegges vilkår om hjemfall. Hjemfallsvilkåret vil isolert sett redusere verdien av kraftanlegget. Den verdioverføring dette medfører vil avhenge både av innholdet i hjemfallsvilkåret og den konsesjonstid som legges til grunn.

Samtidig vil et nytt hjemfallsregime som innføres ved lovtidspunktmodellen medføre et større marked for omsetning av kraftproduksjonskapasitet, ettersom samtlige aktører, både eksisterende eiere og samtlige potensielle erververe, likestilles med hensyn til vilkår om hjemfall. Eiernøytrale hjemfallsregler legger til rette for at eksisterende eiere vil ha reell mulighet til å avhende eierandeler. Dette kan øke effektiviteten og bidra til verdiøkning.

Salgspress

Når det gjelder spørsmålet om salgspress, er det vanskelig å se at de økonomiske virkninger av innføring av et eierskapsnøytralt hjemfallsinstitutt ved lovtidspunktmodellen skaper slike økonomiske insentiver at det etableres et press for dagens eiere til å selge seg ut av kraftproduksjonen, jf. drøftelsen i kapittel 6.7.2.

I hvilken grad modellen vil medføre salg fra offentlige eiere vil bero på flere forhold, herunder hjemfallsvilkårets innhold, alternative muligheter for langsiktig utleie og regelverk knyttet til budsjettering og disponering av inntekter fra slike salg.

Medlemmene Felix, Lund og Nordlund vil vise til sin fellesmerknad i kapittel 10.4.3., der det fremgår at Olje- og energidepartementets egne konsulenter i hjemfallssaken - ECON Senter for økonomisk analyse - har uttalt at et eiernøytralt hjemfallsinstitutt vil kunne føre til ” et salgsras” og at kommuner vil selge seg ut i betydelig grad. Overgang fra evigvarende til tidsbegrensede konsesjoner for dagens offentlige eiere vil være et disinsitament til å fortsette som eiere frem til hjemfallstidspunkt.

9.3.2 Transaksjonsmodellen

En annen fremgangsmåte for implementering av nytt hjemfallsregime er å pålegge konsesjonsplikt ved nærmere bestemte direkte eller indirekte overdragelser av konsesjonspliktige vannfallsrettigheter. Konsesjonsplikten tar kun sikte på å innføre vilkår om hjemfall. Det er da transaksjoner knyttet direkte til enten vannfall eller til rettssubjekter som direkte eller indirekte innehar konsesjonspliktige vannfallsrettigheter som vil innføre hjemfallsvilkårene. En slik implementeringsmetode betegnes gjerne som en transaksjonsmodell.

I og for seg bygger allerede gjeldende industrikonsesjonslov på en form for transaksjonsmodell, da den oppstiller konsesjonsplikt ved erverv av vannfallsrettigheter. En nærmere beskrivelse av gjeldende rett om ervervskonsesjoner er tatt inn i kapittel 5.2.1..

Hjemfallsinstituttets grunnleggende hensyn trekker i utgangspunktet i retning av at samtlige vannfall som skal omfattes av fremtidens hjemfallsregime umiddelbart bør underlegges hjemfallsvilkår. Det foreligger heller ikke bestemmelser i konsesjonslovene som tilsier at offentlige vannkraftprodusenter underlegges andre vilkår om konsesjonsperiode og hjemfall enn private. Etter at den tidligere plikten til å nytte produksjonen til alminnelig kraftforsyning i distriktet ble opphevet ved endring av industrikonsesjonsloven i 1992, er ikke offentlige kraftprodusenter pålagt andre forpliktelser enn private.

Alt etter hvordan terskelen for konsesjonsplikt angis, vil en transaksjonsmodell innebære en større eller mindre grad av avvik fra dette utgangspunktet. Motivasjonen for en transaksjonsmodell springer ut av at rimelighetsbetraktninger kan tilsi at eksisterende eiere uten hjemfallsvilkår, bør tas hensyn til ved at disse gis anledning til ikke å bli underlagt det nye hjemfallsregimet med mindre de selv agerer slik at konsesjonsplikt oppstår. Selve transaksjonsmodellen ivaretar på denne bakgrunn ikke spesielt de hensyn hjemfallsinstituttet hviler på, men veier derimot disse hensynene mot hensynet til rimelighet overfor dagens eiere. Den svekkelse transaksjonsmodellen innebærer med hensyn til de legislative hensyn bak innføring av et nytt hjemfallsregime, modereres på bakgrunn av at dagens eiere for det alt vesentlige er offentlige eiere, hvor eierskapet gir muligheter til å ivareta andre hensyn enn rene bedriftsøkonomiske interesser. I dette ligger det også at den nærmere utforming av transaksjonsmodellen ikke isolert sett dreier seg om ivaretakelsen av de hensyn hjemfallsinstituttet som sådan tuftes på, men en balansering av disse hensyn mot rimelighetshensynet til dagens eiere.

Utvalgsmedlemmene Martinsen og Storødegård er ikke enig i den betydningen endringen i industrikonsesjonsloven i 1992 tillegges ovenfor. Endringen i 1992 gikk ut på å fjerne ordene ”i distriktet” fra loven, og bakgrunnen for dette var opphevelsen av oppdekningsplikten. Oppdekningsplikten skilte ikke mellom offentlige og private aktører.

9.3.2.1 Sentrale momenter ved transaksjonsmodellen

En transaksjonsmodell kan utformes på flere måter. Hvorvidt modellen er egnet for innføring av et nytt hjemfallsregime i den forstand at regimet faktisk vil omfatte en vesentlig andel av landets vannkraftressurser, er fullt ut avhengig av modellens nærmere utforming. I hovedsak er det der konsesjonsplikten er knyttet til erverv av andeler i selskap som direkte eller indirekte innehar konsesjonspliktige vannfallsrettigheter, at de største mulighetene for alternative utforminger viser seg. Som to ytterpunkter kan det for aksjeselskaps vedkommende i den ene ende nevnes konsesjonsplikt utløst ved overdragelse av en enkelt aksje, og i det annet ytterpunkt at nærmere hele slike selskap må overdras før konsesjonsplikt inntrer. Fastleggelse av grensen for konsesjonsplikt og hvorledes de ulike erverv skal reguleres, er en stor utfordring ved transaksjonsmodellen.

Det gis i det følgende en overordnet beskrivelse av hovedtrekkene i mulighetene for alternative transaksjonsbaserte implementeringsmodeller. Det vil også kort pekes på enkelte problemstillinger som eventuelt må håndteres under de ulike modellene. Graden av variasjonsmuligheter gjør imidlertid at det ikke er mulig i denne utredningen å gå fullstendig i dybden i alle tenkelige varianter av modellen og de utfordringer de ulike utforminger gir. For ytterligere beskrivelser av ulike sider ved transaksjonsmodellen vises det til professor dr. juris Magnus Aarbakkes utredning av 17. mars 2004 og utredning fra Kommunenes Sentralforbund av 29. mars 2004, jf. Simonsen (2004).

Overdragelser av vannfall eller andeler i vannfall

Utgangspunktet for transaksjonsmodellen er temmelig klart så langt gjelder overdragelser av konsesjonspliktige vannfall eller andeler i slike. Slike overdragelser vil som hovedregel måtte utløse konsesjonsplikt og innføring av hjemfallsvilkår. Konsesjonsplikten kan pålegges enten for hele vannfallet eller for den ervervede andel. Som utgangspunkt vil det samme måtte gjelde ved overdragelser som finner sted i forbindelse med fusjoner, fisjoner mv.

Overdragelser av andeler i selskap med ubegrenset ansvar og direkte eierskap i vannfall

Ved erverv av andeler i selskap med ubegrenset ansvar, så som ansvarlige selskap, selskap med delt ansvar mv., bør utgangspunktet være tilsvarende overdragelser av andeler i selve vannfallet. Dette søker sin bakgrunn i at slike erverv anses naturlig å kunne sidestilles med erverv av ideelle andeler i selve vannfallet. En slik ordning vil tilsvare konsesjonsplikten etter gjeldende industrikonsesjonslov.

Overdragelser av andeler i selskap med begrenset ansvar og direkte eierskap i vannfall

Når det gjelder overdragelser av andeler i selskap med begrenset ansvar, eksempelvis aksjeselskap og allmennaksjeselskap, som direkte innehar konsesjonspliktige vannfallsrettigheter, oppstår det en del særskilte problemstillinger.

Et alternativ er at det i likhet med ovenstående for selskap med ubegrenset ansvar, også ved selskap med begrenset ansvar innføres konsesjonsplikt ved enhver andelsoverdragelse (eksempelvis én aksje). En slik løsning vil fortsatt gi dagens eiere anledning til å ikke komme inn under det nye regimet, men det gis ikke rom for overdragelser i selskapet uten at det nye regimet implementeres.

Alternativt kan det åpnes for en viss grad av overdragelser av parter i selskapet før konsesjonsplikten inntrer, hvilket vil gi dagens eiere en viss adgang til å agere i markedet for omsetning av vannfalleiende selskap før hjemfallsvilkåret pålegges. Dersom det gis et slikt rom, oppstår spørsmålet om hvordan dette skal avgrenses. Her ligger det primært to problemstillinger. For det første oppstår spørsmålet om hvor stort handlingsrom som skal tillates før konsesjonsplikten aktualiseres. Dernest kommer spørsmålet om konsesjonsplikten skal rette seg mot endringer i eierskapet eller den post som overdras.

Vi går gjennom sistnevnte spørsmål først. Når det gjelder hva konsesjonsplikten nærmere skal rette seg mot, foreligger det to hovedalternativer.

Det første er et alternativ som gjerne omtales som en badekarmodell . Etter denne akkumuleres samtlige erverv som finner sted i selskapet etter et nærmere angitt tidspunkt som markerer en form for eierskapsmessig nullpunkt. Konsesjonsplikten vil inntre i det øyeblikk det akkumulerte erverv av andeler overstiger konsesjonsgrensen. Dersom andregangs overdragelse av parter i selskapet ikke kalkuleres inn, vil en slik modell best stemme overens med hensynet bak transaksjonsmodellen, nemlig at eksisterende eiere skal gis et bestemt angitt handlingsrom ut fra rimelighetsbetraktninger. Den konsesjonsfrie salgsadgang vil her være spesifikt angitt og det vil ikke ha noen betydning for spørsmålet om konsesjonsplikt om det foretas en rekke små overdragelser eller noen få store overdragelser i selskapet. Det knytter seg imidlertid utfordringer til den praktiske gjennomføringen av en slik modell, spesielt i forbindelse med overdragelser i selskap i komplekse eierstrukturer. Dette omtales senere.

Alternativt kan konsesjonsplikten knyttes an til enkelttransaksjoner som overstiger en fastlagt terskel for konsesjonsplikt. En slik fremgangsmåte vil være tilsvarende systemet i dagens regelverk for ervervskonsesjoner. Modellen vil gjerne være noe enklere å praktisere, men harmonerer lite med hensynene bak bruk av en transaksjonsmodell all den tid fokus ikke rettes mot det ageringsrom som anses rimelig for dagens eiere, men kun størrelsen på de enkelte erverv. Det må også bemerkes at modellen vil åpne for at hele kraftselskap kan overdras til nye eiere uten at hjemfallsvilkår innføres. Dette kan skje ved at de enkelte erververe, eller grupper av konsoliderte erververe, erverver eierandeler opp til konsesjonsgrensen.

Når det gjelder fastleggelsen av terskelen for konsesjonsplikt ved overdragelser av parter i selskap med begrenset ansvar, står man som nevnt i utgangspunktet fritt. Mulighetene spriker fra konsesjonsplikt ved enhver partsoverdragelse til konsesjonsplikt ved fullstendig overdragelse av selskapet.

Et eksempel nær sistnevnte finner en i gjeldende industrikonsesjonslov, der konsesjonsplikten etter kapittel I inntrer ved erverv av mer enn 90 prosent av aksjene eller partene i selskap med begrenset ansvar som innehar konsesjonspliktige rettigheter. En så vidt høy terskel vil måtte antas å uthule det nye hjemfallsregimet fullstendig.

Løsningen i motsatt ende, med konsesjonsplikt ved overdragelse av enhver part i selskap med begrenset ansvar, vil tilsvare løsningen for overdragelser i selskap med ubegrenset ansvar. En slik terskel vil samtidig måtte antas i betydelig grad å ville låse inne dagens eierskap. Graden av innelåsning vil imidlertid også avhenge av innholdet i hjemfallsvilkåret og den konsesjonstid som legges til grunn.

Mellom disse ytterpunkter står man i prinsippet fritt til å fastlegge terskelen for konsesjonsplikt og implementering av nytt hjemfallsregime. Fokus ved fastsettelsen av den nærmere terskel vil på den ene side måtte rettes mot hvilket handlingsrom dagens eiere bør gis ut fra rimelighetshensyn, og på den annen side hvorvidt reglene er egnet til innføring av det nye regimet. Desto høyere terskelen for konsesjonsplikt legges, desto større handlingsrom gis dagens eiere. Samtidig vil også en høyere terskel medføre en svekkelse av effektiviteten ved implementeringen av det nye regimet.

Et ytterligere moment ved transaksjonsalternativet er at aksjonærer som velger å foreta overdragelser som utløser konsesjonsplikt og pålegg av vilkår om hjemfall, samtidig vil redusere verdien i selskapet for de gjenværende aksjonærer. Tilsvarende virkning vil kunne følge av overdragelser foretatt i bakenforliggende eierskapsledd, jf. nedenstående drøftelse av konsesjonsplikt ved slike overdragelser. En transaksjonsmodell vil på denne måte representere en usikkerhet for aksjonærene. Slik usikkerhet kan også medføre inngåelse av aksjonæravtaler som låser eierskapet ytterligere.

Indirekte erverv - overdragelser i bakenforliggende selskapsledd

En transaksjonsmodell må ta høyde for overdragelser også i bakenforliggende eierskapsledd. Noe annet vil åpne for omgåelser av det nye hjemfallsregimet.

Eierstrukturen i den norske kraftsektoren er i dag svært kompleks og sammensatt. Dette skaper betydelige utfordringer ved utformingen av en implementeringsmodell basert på transaksjoner. Det naturlige er at selve konsesjonsplikten og hjemfallsvilkåret også ved overdragelser i bakenforliggende ledd, plasseres på det rettssubjekt som direkte innehar den konsesjonspliktige vannfallsrettigheten (rettighetssubjektet). Utgangspunktet er da at terskelen for konsesjonsplikt og spørsmålet om hvorvidt overdragelser skal akkumuleres (badekarmodellen) eller vurderes enkeltvis (med visse konsolideringsprinsipper), blir tilsvarende som over.

Medlemmene Felix og Lund mener at eierstrukturen i norsk kraftforsyning i dag ikke fremstår som spesielt komplisert. Eierstrukturen utgjøres i hovedsak av kommuner, fylkeskommuner og staten, med unntak av privateide kraftverk. ”Krysseierskap” mellom offentlig eide verk fremstår i hovedsak som regional samordning eller sameie stat/kommune.

Utvalget peker på at det ved overdragelser i bakenforliggende ledd, må etableres en metode for å fastslå hvordan slike overdragelser skal virke inn på rettighetsselskapets konsesjonsplikt. Dette kan stille seg noe ulikt for de forskjellige selskapsformer.

Ved overdragelser i bakenforliggende selskap med ubegrenset ansvar er det naturlig at slike erverv regnes med fullt ut som erverv på rettighetssubjektets hånd. Dette vil være i tråd med de tidligere nevnte synspunkter om at erverv av andeler i selskap med ubegrenset ansvar er å likestille med erverv av ideell andel i selskapets eiendeler (herunder da vannfallsrettigheter). Såfremt det er selskap med ubegrenset ansvar i hele eierskapskjeden, vil dette gjelde uavhengig av antall selskapsledd det er mellom selskapet der andelsoverdragelsen faktisk skjer og rettighetssubjektet.

Når det gjelder selskap med begrenset ansvar, stiller saken seg noe annerledes dersom en ønsker å åpne for en viss mulighet for omsetning i rettighetssubjektet uten at konsesjonsplikt skal oppstå. I slike tilfelle er det i hovedsak to hovedalternativer med hensyn til hvordan overdragelser i bakenforliggende ledd kan håndteres.

For det første kan det benyttes et såkalt blokkprinsipp . Prinsippet går i korte trekk ut på at ethvert erverv i et bakenforliggende selskap regnes fullt ut som erverv i det vannfalleiende selskap såfremt eierskapet mellom de to selskapene overskrider en bestemt terskel. Blokkprinsippet er et kjent prinsipp i gjeldende konsesjonsregime. Et eksempel finner man ved konsesjonsplikten for erverv av aksjer eller parter i selskap med begrenset ansvar. Industrikonsesjonsloven § 36 etablerer for det første konsesjonsplikt for erverv av mer enn 20 prosent av partene i et vannfalleiende selskap med begrenset ansvar. I bestemmelsens annet ledd fremkommer det at tilsvarende gjelder der ervervet skjer i selskap med begrenset ansvar som direkte eller indirekte eier aksjer eller parter som representerer en femdel av samtlige aksjer, parter eller stemmer i det vannfalleiende selskap. Blokkprinsippet benyttes også etter gjeldende rett ved vurdering av konsesjonsplikt ved erverv av mer enn 90 prosent av partene i selskap med begrenset ansvar som igjen direkte eller indirekte eier mer enn 90 prosent av partene i et vannfalleiende.

Ved bruk av et blokkprinsipp, må det fastlegges en terskel for andel i eierskapskjeden for når overdragelser bak i kjeden skal regnes med. Naturlige terskelverdier kan være 90 prosent, 2/3, 50 prosent eller 1/3 eierskap, ettersom eierskap ut over disse skrankene gir den bakenforliggende eier en nærmere bestemt selskapsrettslig innflytelse på neste ledd. Hvor terskelen legges vil naturlig nok påvirke handlingsrommet for dagens eiere og hvor effektivt hjemfallsvilkåret implementeres. En høyere terskel øker eiernes frihet men også mulighetene for omgåelser. Men også en relativt lav terskel kan gi betydelige muligheter for uthuling, avhengig av hvordan overdragelser gjennom eierskapskjeden foretas over tid.

Alternativt kan det legges til grunn et såkalt gjennomstrømningsprinsipp hvor eierinteressen overdragelsen representerer i det vannfalleiende selskap beregnes rent matematisk i forhold til de eiersits som ligger mellom de to selskapene. Virkningen av et slikt prinsipp er at selv en temmelig stor overdragelse i et selskap langt bak i eierskapskjeden, raskt vil utgjøre en svært liten andel i det vannfalleiende selskap selv om eierpostene mellom de to selskapene gjennomgående er relativt høye, eksempelvis over 50 prosent. Det innebærer at en ny aktør kan oppnå alminnelig flertall i det vannfalleiende selskap uten at gjennomstrømningsprinsippet medfører at hjemfallsvilkår innføres. I denne sammenheng er det viktig å ha i minne at dagens eierstruktur i kraftbransjen er svært kompleks med mye krysseierskap og en rekke bakenforliggende eierskapsledd

Både blokkprinsippet og gjennomstrømningsprinsippet skaper en rekke utfordringer når det gjelder å lage regelverk for oppfølgning av konsesjonsplikten. Eksempelvis i forhold til hvordan senere overdragelser av mellomliggende selskapsposter skal håndteres mv. Det gås ikke nærmere inn på dette her, men det må utdypes i detalj dersom det ønskes å gå videre med transaksjonsmodellen basert på et av disse prinsippene.

Plikten til å søke konsesjon legges som nevnt på det rettssubjekt som eier vannfallene. Ved overdragelser av eierposter i bakenforliggende ledd, må det legges til rette for at konsesjonssubjektet skal kunne følge opp konsesjonsplikten til enhver tid. Vannfallsselskapet vil måtte kunne holde seg oppdatert på enhver endring i eierskapet bakover i eierskapskjeden. Også konsesjonsmyndighetene vil ha behov for å kunne kontrollere om konsesjonsplikten følges opp. Det må antas å ville være behov for opprettelse av diverse registre for å holde oversikt over eierskapet. Slike registre må etableres for alle aktuelle selskapsformer. Også forholdet til børsnoterte selskap krever noe oppmerksomhet, både ut fra mulighetene det vannfalleiende selskap skal ha til i tilstrekkelig grad å følge opp konsesjonsplikten ved overdragelser i børsnoterte selskap og at børsen selv skal godta at konsesjonsplikt kan oppstå ved overdragelser av selskapsandeler. Sistnevnte vil representere størst utfordring ved bruk av en badekarmodell.

Andre former for erverv av konsesjonspliktige rettigheter

Når det gjelder ulike former for direkte eller indirekte erverv av konsesjonspliktige vannfallsrettigheter, vises det til professor dr. juris Magnus Aarbakkes utredning av 17. mars 2004 og utredning fra Kommunenes Sentralforbund av 29. mars 2004, jf. Simonsen (2004).

Unntak fra konsesjonsplikten

Over er det i grove trekk skissert hovedprinsipper og enkelte utfordringer knyttet til en implementeringsmodell som gir dagens eiere et visst handlingsrom uten å bli berørt av det nye regimet. Det kan i tillegg tenkes at det er ønske om at det oppstilles adgang til å meddele unntak fra konsesjonsplikten i visse tilfeller. Slike unntak vil da gi dagens aktører ytterligere handlingsrom uten konsesjonsplikt og hjemfallsvilkår. Eksempelvis vil fusjoner i utgangspunktet innebære at hjemfallsvilkår pålegges på tilsvarende måte som ved overdragelse til tredjepart. Dersom det oppstilles unntaksregler for fusjoner vil det innebære økte muligheter for uthuling av hjemfallsinstituttet.

9.3.2.2 Vurdering i forhold til de bakenforliggende hensyn

Som beskrevet over, kan transaksjonsalternativet utformes på en rekke ulike måter, og de ulike utformingsalternativene har svært ulike virkninger. I det følgende vurderes ulike varianter av transaksjonsalternativet mot de premissene utvalget har lagt til grunn for arbeidet med forslaget til et fremtidig hjemfallsregime.

1. Hensynet til nasjonal råderett over vannkraftressursene

Som nevnt over vil graden av nasjonal råderett som etableres gjennom et nytt hjemfallsregime primært avhenge av hjemfallsvilkårets innhold og konsesjonstidens lengde. Implementeringsmåten vil i denne forbindelse få sin hovedbetydning i forhold til hvorvidt modellen effektivt innfører selve vilkåret om hjemfall. En transaksjonsmodells effektivitet i så henseende er derfor svært nært knyttet til dens nærmere utforming.

Hvor effektivt et transaksjonsbasert hjemfallsregime vil innføre vilkår om hjemfall, avhenger av hvordan dagens eiere velger å agere etter endring av konsesjonsregelverket. Dersom det ikke foretas konsesjonspliktige overdragelser, vil det ikke innføres nye vilkår om hjemfall. Dersom modellen utformes på en slik måte at den åpner for direkte eller indirekte overdragelse av eiendomsrett i selskap med begrenset ansvar til vannkraftressursene uten å utløse implementering av vilkår om hjemfall, vil modellen legge til rette for uthuling av hjemfallsinstituttet. Eksempelvis vil en konsesjonsgrense basert på erverv av mer enn 33 prosent av aksjene i et aksjeselskap med konsesjonspliktige rettigheter føre til omgåelser ved at det ikke overdras eierposter som overstiger denne grensen. Således kan hele selskapet overdras til tredjepart uten utløsning av konsesjonsplikten, så lenge det enkelte erverv, eller en gruppe av konsoliderte erverv, ikke overstiger 33 prosent. En eventuell konsolidering av ulike erverv skaper i seg selv særskilte problemstillinger. En konsolidering må finne sted på objektivt grunnlag og vil kunne være vanskelig å føre bevis for. Et slikt system vil derfor kunne uthule hensynet til nasjonal råderett over vannkraftressursene. Også en transaksjonsmodell basert på badekar­modellen og gjennomstrømningsprinsippet kan gi rom for omgåelser, dersom tersklene for konsesjonsplikt ikke settes svært lavt.

I den grad det foretas transaksjoner som utløser konsesjonsplikt, vil transaksjonsalternativet bidra til ivaretakelse av hensynet til nasjonal råderett gjennom hjemfallsvilkåret. Alternativet vil derfor i større grad sikre nasjonal råderett dersom det legges til grunn at det ikke kan foretas overdragelser av eierandeler overhodet, verken i det vannfallseiende selskap eller i bakenforliggende ledd, uten at konsesjonsplikt inntrer. En slik modell kan på sin side skape store innelåsingseffekter og virke hemmende for effektiviteten i markedet for omsetning av kraftproduksjon, jf. nedenfor.

2. Hensynet til de offentlige inntekter

Hjemfallsinstituttets betydning for offentlige inntekter vil også avhenge av både vilkårets innhold, konsesjonstid og hvor effektivt vilkår om hjemfall innføres. Også her vil derfor den nærmere utforming av transaksjonsmodellen være avgjørende for hvor effektivt det nye hjemfallsregimet implementeres og derigjennom i hvilken utstrekning hensynet til offentlige inntekter ivaretas. Vurderingene blir i stor grad sammenfallende med det ovenstående om forholdet til nasjonal råderett.

3. Hensynet til effektiv ressursbruk, verdiskaping og konkurranse

Et transaksjonsalternativ vil være vesentlig mer ressurskrevende både for aktørene og myndighetene enn en lovtidspunktmodell. Graden av ressursbruk vil avhenge av hvor kompleks modellen vil være, og ressursbruken må antas å være størst i tilfelle bruk av badekarmodellen og gjennomstrømningsprinsippet. Ved en modell som legger konsesjonsplikten på enkeltoverdragelser og følger et blokkprinsipp, antas ressursbruken å være noe lavere. Også her må imidlertid ressurser benyttes både for vannfallsselskapet som skal følge opp sin konsesjonsplikt, myndighetene som skal kontrollere at plikten følges og aktører som ønsker å erverve andeler men samtidig tilpasse seg slik at det ikke utløses vilkår om hjemfall.

En transaksjonsmodell som skissert over vil skape like vilkår for alle potensielle erververe, og vil derfor legge til rette for konkurranse i markedet for erverv av vannfallsproduksjon. Modellen skaper imidlertid ikke like vilkår mellom dagens eiere og potensielle kjøpere, noe som kan medføre at dagens eierposisjoner låses innen de rammer transaksjonsalternativet gir for agering uten utløsning av konsesjonsplikt. Modellen kan også redusere omfanget av fusjoner mv, med mindre reglene gir unntak for dette. Potensialet for økt verdiskaping gjennom omstrukturering av markedet vil derfor i mindre grad bli utnyttet.

4. Hensynet til harmonisering av regelverket mellom aktørene

Transaksjonsmodellen vil medføre at hjemfallsregimet harmoniseres for samtlige fremtidige potensielle erververe. Regimet vil derimot ikke harmoniseres blant eksisterende og potensielle fremtidige eiere.

5. Hensynet til forenkling av lovgivningen, forutsigbarhet og transparens

Transaksjonsalternativet vil forutsette et klart regelverk for når konsesjonsplikt inntrer. Som gjennomgått over må modellen baseres på et komplisert konsesjonsregelverk, både hva gjelder metodene for fastsettelse av konsesjonsplikt, og mulighetene for oppfølgning av konsesjonsplikten.

Selv om regelverket som etableres er klart nok, kan det være vanskelig å forutberegne fremtidige konsesjonsvilkår der selskapsstrukturen er komplisert. Videre kan modellen slå forskjellig ut for dagens eiere avhengig av hvordan eierskapet er ordnet på lovendringstidspunktet.

Som nevnt i kapittel 9.3.2.1., vil aksjonærer som velger å foreta overdragelser som utløser konsesjonsplikt og pålegg av vilkår om hjemfall, samtidig redusere verdien i selskapet for de gjenværende aksjonærer. Modellen vil derfor være uforutsigbar for aksjonærene og innebære et usikkerhetsmoment med hensyn til selskapets fremtidige verdier.

6. Det rettslige rammeverk. Forholdet til EØS-avtalen

Transaksjonsalternativet reiser enkelte særskilte problemstillinger i forhold til EØS-avtalens bestemmelser om de fire friheter. Av dr. juris Olav Kolstads utredning, jf. vedlegg 3., fremgår det at et fremtidig hjemfallsregime basert på innføring av hjemfallsvilkår ved transaksjoner vil være å anse som en ulovlig restriksjon etter EØS-avtalen. EØS-utredningen drøfter hvorvidt alternativet likevel kan rettferdiggjøres under EØS-avtalen som et tiltak av tvingende allmenne hensyn. Kolstad konkluderer imidlertid med at et slikt regime ikke oppfyller vilkårene for tvingende allmenne hensyn, og således vil være i strid med EØS-avtalens bestemmelser om de fire friheter.

7. Andre forhold – Verdinøytralitet, salgspress

Verdinøytralitet

Innføring av et nytt hjemfallsregime ved transaksjonsbasert konsesjonsplikt, kan med utforminger som tillater et visst handlingsrom for dagens eiere medføre at disse gis anledning til å unngå hjemfallsvilkår såfremt det ikke foretas overdragelser som utløser konsesjonsplikt. Dersom modellen derimot utformes uten slikt handlingsrom eller det ellers foretas overdragelser som utløser konsesjonsplikt, vil hjemfallsvilkåret isolert sett redusere verdien av kraftanlegget. Graden av verdioverføring dette medfører vil avhenge både av innholdet i hjemfallsvilkåret og den konsesjonstid som legges til grunn.

Samtidig vil et nytt hjemfallsregime som innføres ved transaksjonsalternativet medføre et større marked for omsetning av kraftproduksjonskapasitet, ettersom samtlige potensielle erververe likestilles med hensyn til vilkår om hjemfall. Dette legger til rette for at eksisterende eiere vil ha reell mulighet til å avhende eierandeler, noe som kan bidra til verdiøkning for dagens eiere også der det innføres vilkår om hjemfall.

Avhengig av hvordan selve hjemfallsvilkåret utformes og den konsesjonstid som oppstilles, vil det imidlertid være insentiver for dagens eiere og potensielle kjøpere til å agere slik at konsesjonsplikt ikke utløses under et transaksjonsbasert hjemfallsregime.

Salgspress

Når det gjelder spørsmålet om salgspress, er det vanskelig å se at de økonomiske virkninger av innføring av et eierskapsnøytralt hjemfallsinstitutt ved transaksjonsalternativet skaper slike økonomiske insentiver at det etableres et press for dagens eiere til å selge seg ut av kraftproduksjonen, jf. drøftelsen i kapittel 6.7.2. Et transaksjonsbasert regime vil tvert imot kunne virke hemmende for salgsinsentivene ettersom dagens eiere kan verdsette kraftanleggene uten hjemfall forskjellig fra potensielle erververe som blir underlagt hjemfallsregimet. En modell med muligheter for et visst salg uten konsesjonsplikt, vil imidlertid for enkelte selskapsformers vedkommende åpne for salg også uten at vilkår om hjemfall implementeres. I så fall virker modellen ikke salgshemmende.

Etter at det eventuelt er gjennomført en konsesjonspliktig overdragelse, vil hjemfallsvilkåret være implementert. For rettssubjekter som da innehar eierskapet til kraftverket, vil spørsmålet om salgspress stille seg tilsvarende som ved bruk av lovtidspunktmodellen, jf. kapittel 9.3.1.1..

9.3.2.3 Fellesmerknad fra medlemmene Felix, Lund og Nordlund

Den beskrivelsen av transaksjonsmodellen i kapittel 9.3.2. er unødvendig uklar og kompliserende. Den gir ikke en rettferdig beskrivelse av transaksjonsmodellen. Det fokuseres på negative sider og disse tillegges stor betydning. Positive sider samt begrunnelse for transaksjonsmodellen omtales kun i begrenset grad. Konsekvensen er at teksten ikke gir en riktig og nøytral beskrivelse av transaksjonsmodellen.

Medlemmet Nordlund fremmet forslag til en forbedret tekst og beskrivelse av transaksjonsalternativet til utvalget innen angitte frister. Da forslaget til endringer etter flertallets syn var for omfattende under hensyn til gjenværende møtetid i møtet hvor endringsforslaget skulle behandles, ble det i sin helhet avvist. At behovet for endringer var omfattende, ville etter medlemmene Felix, Lund og Nordlunds syn normalt vært et klart argument for at de endringsforslag som var levert i henhold til utvalgets egen forespørsel og tidsfrist, skulle behandles - ikke avvises.

Etter forslag fra medlemmet Storødegård gikk flertallet likevel med på fjerning av noen få adjektiver for å dempe den gjennomgående negative karakteristikken av modellen som utvalgets flertall godkjente og som nå utgjør kapittel 9.3.2.

Flertallet i utvalget er ikke interessert i transaksjonsmodellen og har således heller ikke vært motivert til å rette opp de mange skjevhetene i kapittel 9.3.2..

Medlemmene Felix, Lund og Nordlund tar derfor på generelt grunnlag avstand fra beskrivelsen av transaksjonsmodellen i kapittel 9.3.2. Disse medlemmene oppfatter avvisningen av forslag til forbedringer av teksten i kapittel 9.3.2. som et forsøk på å hindre transaksjonsmodellen fra å være et reelt alternativ i den videre lovgivningsprosessen.

At det fullt ut er mulig å implementere et nytt, tilfredsstillende hjemfallsregime gjennom transaksjonsmodellen følger blant annet av utrykt vedlegg med utredning av utforming av et transaksjonsbasert hjemfallsregime utarbeidet av utvalgets egen utreder, tidligere høyesterettsdommer dr. juris Magnus Aarbakke. Videre vises det til at dagens regler om hjemfall faktisk er basert på en form for transaksjonsmodell. Slik er det også ved så godt som alle andre konsesjonslover idet de i de aller fleste tilfelle har bestemmelser om hvilke konsekvenser kjøp og salg av virksomheter eller driftsmidler skal ha for næringsutøverens konsesjoner og tillatelser.

Når det gjelder beregning av terskel for utløsing av konsesjonsplikt ved henholdsvis direkte erverv av aksjer, vises det til alternativene ”badekarmodellen og enkelttransaksjonen”. Ved indirekte erverv av aksjer i selskap som eier vannfall vises det til det såkalte ”blokk og gjennomstrømmingsprinsippet”.

Som nevnt i fellesmerknaden, går medlemmene Felix, Lund og Nordlund inn for at terskel for konsesjonsplikt bør settes lavt. Valg av prinsipper for beregning av terskel vil ved en lav terskel bli av mindre betydning. Dersom terskelen settes til en aksje, vil de innvendinger som er reist i kapittel 9.3.2. i all hovedsak være ryddet av veien.

9.3.2.4 Fellesmerknad fra utvalgets flertall, medlemmene Hauge, Høisveen, Karlsen, Martinsen, Remmen, Ryssdal, Sørgard og Vestbakke

Flertallet avviser at beskrivelsen i kapittel 9.3.2. av transaksjonsmodellen som implementeringsmåte for fremtidige hjemfall, er uklar, kompliserende og/eller urettferdig.

Utvalget har brukt mye tid og ressurser på å få modellen utredet etter hvert som det ble lagt fram endrede versjoner av modellen for utvalget. Utvalgets flertall er av den oppfatning at den beskrivelse som nå er gitt, er tuftet på en nøktern og saklig analyse av modellen.

Forslagsstillerne bak modellen har kommet med ulike, nye innspill til varianter av transaksjonsalternativet gjennom utvalgets behandling og nå helt fram til det avsluttende arbeid i utvalget. Etter omfattende og grundig behandling av transaksjonsmodellen i utvalget vurderte flertallet virkningene av modellen så forskjellig fra mindretallet at det ikke var grunnlag for noen omforent beskrivelse. Flertallet deler heller ikke de konklusjoner mindretallet trekker av Aarbakkes utredning.

Det er riktig at forslagsstillerne hadde varslet endringsforslag, men flertallet fant at den beskrivelse av transaksjonsmodellen som tidligere var gitt i kapittel 9.3.2. og som var grundig behandlet av utvalget, var å foretrekke fremfor å forsøke å innarbeide de mange endringsforslag når vurderingen av modellens virkninger var så forskjellig. Det mindretallet som ønsker en annen beskrivelse i kapittel 9., bør etter flertallets oppfatning da heller fremføre en slik beskrivelse i en særmerknad under dette kapittel. Flertallet fastholder at dette har vært den mest forsvarlige behandlingsmåten.

9.3.2.5 Merknad fra utvalgsmedlem Storødegård

Storødegård viser for sin del til sin særmerknad i kapittel 10.4.1..

9.4 Hjemfallsopsjon

En hjemfallsopsjon innebærer at det i konsesjonene eller på annet vis inntas en rett for staten til senere å kunne iverksette hjemfall. Begrunnelsen for et slikt regime vil være at staten i dag ikke ser konkret behov for hjemfall på et allerede nå bestemt tidspunkt i fremtiden, men at en ønsker å beholde muligheten til å vurdere bruk av hjemfallsinstituttet senere.

En opsjon for å benytte hjemfall vil kunne innføres enten gjennom en konkret lovhjemmel eller ved at opsjonen tas inn som et vilkår i de enkelte konsesjoner. Innarbeiding i de enkelte konsesjoner kan gjennomføres ved lovvedtak som pålegger slikt vilkår (sml. lovtidspunktalternativet) eller ved konsesjonsplikt knyttet til transaksjoner (sml. transaksjonsalternativet).

Varslingstiden – tidsrommet mellom opsjonen eventuelt utøves og hjemfallet finner sted – har betydning for forutsigbarheten i rammevilkårene og for myndighetenes mulighet for å tilpasse politikken til endrede forutsetninger. Hensynet til forutsigbare rammevilkår tilsier at det bør være et relativt langt tidsrom mellom tidspunktet opsjonen eventuelt benyttes og hjemfallet finner sted. På den annen side kan et langt tidsintervall medføre at hjemfallsinstituttet fremstår som et virkemiddel med begrenset verdi dersom myndighetene, på basis av en konkret vurdering av ulike forhold, skulle finne det ønskelig å få tilgang til eierskapet.

Rammevilkårene gjøres mest forutsigbare dersom det oppstilles klare vilkår for under hvilke omstendigheter staten skal kunne utøve hjemfallsopsjonen. Med svært klare rammer for under hvilke omstendigheter opsjonen kan utøves, vil usikkerheten først og fremst knytte seg til hvorvidt disse omstendighetene vil inntre, og i mindre grad til hvordan myndighetene vil praktisere opsjonsvilkårene. I praksis vil det imidlertid neppe være mulig å fastsette vilkår som fanger opp alle de forhold som kan tilsi at fremtidige generasjoner ønsker å utøve opsjonen, og som samtidig er så presist utformet at de ikke kan bestrides av konsesjonærene. I tillegg må det også antas at et snevert opsjonsinstitutt for hjemfall vil forutsette at regelverket for øvrig endres. Virkningene av opsjonshjemfall vil derfor være noe avhengig av hva man gjør med det øvrige regelverk.

9.4.1 Vurdering i forhold til de bakenforliggende hensyn

1. Hensynet til nasjonal råderett over vassdragsressursene

Et forhold som har betydning for hvor godt en eventuell opsjonsmodell ivaretar hensynet til nasjonal råderett er varslingstidens lengde. Med en lang varslingstid må myndighetene, dersom de ønsker å endre bruken av et vassdrag, bestemme dette lang tid i forveien. For lang varslingstid innebærer derfor at hjemfallsinstituttet fremstår som et virkemiddel av relativt liten verdi.

Legges det til grunn en streng fortolkning av hva som skal kunne utløse en opsjon, vil man i praksis bare kunne bruke hjemfallsinstituttet i helt spesielle tilfeller, som for eksempel hvis en ønsker å legge ned kraftverk. Fører en omstrukturering til at det offentlige eierskapet reduseres i forhold til i dag, innebærer en opsjonsordning med sterke krav til hva som utløser opsjonen at den nasjonale råderetten over ressursene svekkes i forhold til dagens regime.

Foruten muligheten til å utløse opsjonen vil også myndighetene kunne styre vannkraftressursene gjennom konsesjonsreglene for øvrig. Innføres et regime med konsesjoner på begrenset tid, kan myndighetene ved fornyelse av konsesjonen stille nye vilkår til konsesjonæren uavhengig av om opsjonen blir utløst eller ikke. Det vil da på fritt grunnlag være mulig å beslutte om det er behov for endring i konsesjonsvilkårene. Besluttes det at verket kan drive videre overtar imidlertid ikke staten eierskapet. Konsesjonsreglene sikrer derfor kun myndighetene en mulighet til å endre bruken av et vassdrag, men selve råderetten som et hjemfallsregime gir gjennom eierskap, sikres ikke.

Besluttes det å gi alle aktører konsesjoner på evig tid svekkes den nasjonale råderetten ytterligere. Bortsett fra ekspropriasjon, vil eneste mulighet til at staten skaffer seg råderett i et slikt tilfelle være gjennom å utløse opsjonen. Med evigvarende konsesjoner og en streng utøvelse av hjemfallsopsjoner, er i praksis ikke kontrollen over vassdragene særlig mye sterkere enn hvis en beslutter å oppgi hjemfallsinstituttet.

På den annen side kan et system med vidtgående muligheter til opsjonsutnyttelse kombinert med kort varslingstid gi høy grad av nasjonal råderett, under forutsetning av at opsjonsutnyttelsen ikke kan bestrides av konsesjonærene. En lang varslingstid vil imidlertid medføre at hjemfallsinstituttet fremstår som et virkemiddel med begrenset verdi dersom myndighetene, på basis av en konkret vurdering av ulike forhold, skulle finne det ønskelig å få tilgang til eierskapet.

2. Hensynet til offentlige inntekter

Det offentliges inntekter fra hjemfall vil under denne modellen avhenge av hvorvidt opsjonen benyttes (i tillegg vil varslingstiden ha betydning dersom opsjonen benyttes). En opsjonsmodell vil åpne for at offentlige verk hjemfaller til staten. Forventet framtidig inntekt fra hjemfall for disse verkene avhenger av sannsynligheten for at hjemfall inntrer. Med strenge krav til hva som skal kunne utløse en opsjon kan sannsynligheten for hjemfall antas å være lav, noe som gir lav forventet hjemfallsinntekt for myndighetene. Gitt at markedet har samme forventning vil inntektene fra eksisterende offentlig eide verk i liten grad bli påvirket av hjemfallsopsjonen.

Dersom staten står relativt fritt til å benytte opsjonen vil det være vesentlig mer usikkert om hjemfall vil inntreffe og fremtidige hjemfallsinntekter vil være vanskelig å anslå. På grunn av usikkerheten i et slikt system kan det innebære at salg av offentlige eierandeler vil bli priset relativt lavt i markedet, uten at dette nødvendigvis blir motsvart av fremtidige offentlige inntekter ved hjemfall. En kort varslingstid forsterker dette forholdet.

Hjemfallsinntektene fra privat og utenlandsk eide verk vil avhenge av at hjemfallsvilkår og varighet av eksisterende konsesjoner opprettholdes, eventuelt at de omgjøres mot vederlag fra konsesjonær til myndighetene. I sistnevnte fall vil vederlaget måtte baseres på en vurdering av sannsynligheten for at opsjonen blir benyttet, det vil særlig være krevende dersom staten står relativt fritt til å benytte opsjonen og varslingstiden er relativt kort. Dersom eksisterende konsesjoner omgjøres uten vederlag vil det gi lavere offentlige inntekter sammenliknet med gjeldende regler.

Foruten de direkte økonomiske effektene av å innføre en opsjonsmodell, vil det også kunne være noen indirekte virkninger. Hvor sterke de indirekte effektene er avhenger blant annet av hvor forutberegnelig en opsjonsmodell kan utformes, samt hvordan modellen implementeres.

3. Hensynet til effektiv ressursbruk, verdiskaping og konkurranse

Virkningene av et opsjonssystem vil blant annet avhenge av hvordan det innføres. Drøftingen nedenfor baseres på at en opsjonsordning innføres fra lovtidspunktet. Til slutt omtales kort et system hvor opsjonsvilkåret innføres ved transaksjoner.

Ved en opsjonsordning innført fra lovtidspunktet stilles alle investorer likt med tanke på kjøp av andeler i kraftverk, noe som sannsynligvis øker antallet potensielle investorer i kraftbransjen. Med flere potensielle investorer er det større mulighet for at det enkelte verk allokeres til den eieren som kan drive dette mest effektivt. I tillegg kan trusselen om å bli kjøpt opp gi økt effektivitet også i de kraftverkene som ikke er direkte berørt av eierskifte. En ordning der alle stiller likt legger dermed til rette for effektiv ressursbruk, og derigjennom økt verdiskaping. Dette forutsetter at det er satt en streng adgang til å benytte opsjonen, og at varslingstiden er tilstrekkelig lang.

En fordel med en opsjonsmodell relativt til obligatorisk hjemfall er økt sannsynlighet for at konsesjonæren får drive videre. Kombinert med en streng adgang til å benytte opsjonen vil dette antagelig redusere problemene med manglende investeringsinsentiver mot slutten av konsesjonsperioden, og derigjennom bidra til at samfunns­økonomisk ønskelige investeringer blir gjennomført. Her vil imidlertid også utformingen av konsesjonsregimet for øvrig ha betydning. Innføres konsesjoner på begrenset tid, bidrar disse til usikkerhet rundt fremtidige rammebetingelser. Men i og med at konsesjonærene ikke vil miste sitt eierskap må dette antas å ha mindre negativ effekt på investeringene enn tradisjonelt hjemfall. Innføres konsesjoner derimot på evig tid, vil problemet med negative investeringsinsentiver i forbindelse med konsesjonsbehandlingen fjernes helt.

Behovet for å sikre forutsigbare rammevilkår må veies opp mot myndighetenes behov for styring og kontroll over kraftverkene. Sistnevnte kan tilsi relativt kort varslingstid og relativt vidtgående muligheter for opsjonsutøvelse. Men det kan i sin tur påvirke prissettingen ved transaksjoner og omfanget av realinvesteringer i betydelig grad. Å anslå sannsynligheten for at staten utøver opsjonen kan i så fall bli et vesentlig element i ulike aktørers lønnsomhetsvurderinger. Dersom aktørene overvurderer sannsynligheten, kan det innebære tap av offentlige inntekter og redusert verdiskaping som ikke oppveies av statlig tilgang til eiendomsretten i fremtiden. Et slikt system kan medføre at det er de aktørene som har minst tro på at myndighetene vil benytte opsjonen som på sikt blir sittende med eierposisjoner og som gjennomfører realinvesteringer. Dette trenger ikke nødvendigvis være de aktørene som har best forutsetninger for å oppnå best effektivitet og høyest verdiskaping. Et opsjonssystem som er utformet for å gi høy grad av nasjonal kontroll vil antakelig ha mer negativ innvirkning på investeringsinsentivene enn obligatorisk hjemfall.

Til slutt skal det nevnes at i stedet for å innføre opsjonen generelt på et lovtidspunkt, kan en velge å knytte innføringen opp til transaksjoner. Et transaksjonsalternativ kan innrettes på en rekke måter, jf. kapittel 9.3.2. Utvalget går ikke inn på de forskjellige måtene her, og gir derfor kun noen generelle kommentarer. Hvis innføring av en opsjon knyttes til transaksjonstidspunktet stilles alle potensielle investorer likt, og effekten for kjøperen blir som ved opsjonshjemfall innført fra lovtidspunktet. Et problem med en transaksjonsmodell er imidlertid at kjøper (som underlegges et opsjonsregime) og selger (som har konsesjon på evig tid) kan vurdere verdien av kraftverket forskjellig. Dette kan hemme omsetningen av andeler, og således bidra til at kraftverk ikke allokeres til den mest effektive eieren. Betydningen av dette vil avhenge av hvordan opsjonen er utformet mht. kriterier for utnyttelse og varslingstid. En transaksjonsmodell vil i alle tilfeller være vesentlig mer ressurskrevende, både for myndighetene og aktørene i markedet, enn hvis opsjonen innføres ved lovtidspunktet.

4. Harmonisering av regelverket mellom aktørene

En opsjonsordning med medfølgende konsesjonsregime må i utgangspunktet utformes slik at alle potensielle erververe stilles likt. Innføres opsjon fra lovtidspunktet vil også dagens eiere stilles likt med de potensielle erververne. Hvis en i stedet velger å innføre opsjonen fra transaksjonstidspunktet vil det ikke være full harmonisering mellom kjøper og selger. Graden av harmonisering avhenger således av valg av implementeringsmåte, samt hvor klare regler for opsjonsutøvelse og generelle konsesjonsvilkår det er mulig å sette. I praksis er det ikke mulig å få en full harmonisering gjennom dette regelverket, blant annet fordi det ikke er mulig å fastsette helt klare regler for når opsjonen skal kunne utøves. I forhold til forskjellsbehandlingen i dagens regime, vil imidlertid en opsjonsmodell innebære økt harmonisering av regelverket.

5. Hensynet til forenkling av lovgivningen, forutsigbarhet og transparens

Med et system der myndighetene skal beslutte om de ønsker å utløse en opsjon eller ikke, er forenkling, forutsigbarhet og transparens knyttet til i hvilken grad en makter å lage klare regler for i hvilke situasjoner opsjonen skal kunne utløses. Også valg av implementeringsmåte vil være sentralt i vurderingen av om disse hensyn blir ivaretatt. I tillegg vil valg av konsesjonsregime for øvrig ha betydning.

Med sterke krav til opsjonsutløsning vil myndighetene i de fleste tilfeller ikke kunne benytte opsjonen, og dermed er aktørene mer sikre på å kunne fortsette driften. Sterke krav og lang varslingstid bidrar således til forutsigbare rammevilkår, og et regelverk som er relativt enkelt for aktørene og myndighetene å forholde seg til. Sammenliknet med obligatorisk hjemfall kan en slik opsjonsmodell gi konsesjonæren økt sannsynlighet for å drive verket videre, og således gi økt forutsigbarhet for perioden etter at et obligatorisk hjemfall ville funnet sted. I tillegg kan det innebære en forenkling ved at antallet foregrepne hjemfall mest sannsynlig blir lavere.

Behovet for forutsigbarhet og transparens må veies opp mot myndighetenes behov for styring og kontroll over kraftverkene. Sistnevnte kan tilsi relativt kort varslingstid og relativt vidtgående muligheter for opsjonsutøvelse. Som tidligere nevnt er det i praksis neppe mulig å lage presise kriterier som fanger opp alle de forhold som kan tilsi at fremtidige generasjoner ønsker å benytte opsjonen. En opsjonsordning som i større eller mindre grad er basert på skjønn vil neppe bidra til forenkling, forutsigbarhet og transparens. Dette gjelder særlig dersom varslingstiden er satt relativt kort av hensyn til styring og kontroll.

6. Det rettslige rammeverk. Forholdet til EØS-avtalen

En opsjonsmodells forhold til EØS-regelverket avhenger av en rekke faktorer. For det første vil implementeringsmåten ha betydning i forhold til EØS-avtalen, jf. spesielt at implementeringsmåten kan innebære en ulovlig restriksjon selv der den stiller samtlige potensielle erververe likt. Se kapittel 9.3.2. om transaksjonsmodellen.

Videre må det antas at faktorer som klarheten i opsjonsvilkåret, det vil si under hvilke omstendigheter opsjonen kan gjøres gjeldende, og hvorvidt opsjonen er et egnet virkemiddel til å oppnå de mål instituttet er satt til å ivareta, vil kunne ha EØS-rettslige implikasjoner. Opsjonsalternativet er ikke spesifikt vurdert i EØS-utredningen utvalget har innhentet.

7. Andre forhold – Verdinøytralitet og salgspress

Verdinøytralitet

Et system med sterke krav til utøvelse av opsjonen, kombinert med lang varslingstid kan isolert sett antas å være tilnærmet verdinøytral for offentlig eide selskap. Samtidig vil et nytt regime som innføres ved lovtidspunktmodellen medføre et større marked for omsetning av kraftverk, ettersom samtidlige aktører likestilles. Eiernøytrale regler legger til rette for at eksisterende eiere vil ha reell mulighet til å avhende eierandeler, noe som kan bidra til økt effektivitet og verdiskaping.

Et system med vide muligheter til opsjonsutøvelse og relativt kort varslingstid vil kunne gi en vesentlig verdireduksjon for offentlig eide kraftselskap. Virkningen vil i sterk grad avhenge av markedets vurdering av sannsynligheten for opsjonsutøvelse. Markedsaktørenes vurdering av dette kan også endres over tid.

Utfallet for privat og utenlandsk eide verk vil i hovedsak avhenge av om hjemfallsvilkår og varighet av eksisterende konsesjoner opprettholdes, eventuelt at de omgjøres mot vederlag fra konsesjonær til myndighetene. Dersom eksisterende konsesjoner omgjøres uten vederlag vil det øke verdien av disse verkene sammenliknet med gjeldende regler.

Salgspress

Det er vanskelig å se at en opsjonsmodell skaper slike økonomiske insentiver at det etableres et systematisk press for dagens eiere til å selge seg ut av kraftproduksjon. Som påpekt under kapittel 6.7.2. kan beslutningsprosessen i politiske organer medføre at offentlige eieres vurderinger av avhendelse av eierposisjoner i kraftbransjen baseres på et kortsiktig eller i høyden mellomlangt perspektiv. En opsjonsmodell innført fra lovtidspunkt vil fjerne de konsesjonsrettslige hindringer for salg av slike eierposisjoner. En opsjonsmodell innført ved transaksjoner kan reelt sett virke på samme måte dersom aktørene mener sannsynligheten for opsjonsutøvelse er lav.

9.5 Hva skjer etter hjemfall

Et regime med hjemfall for alle aktører vil kunne medføre at store deler av norsk kraftproduksjon tilfaller staten på omtrent samme tid. Et slikt scenario vil være særlig aktuelt dersom et nytt hjemfallsregime innføres etter lovtidspunktmodellen og det inngås få avtaler om foregrepet hjemfall i siste del av konsesjonsperioden. Også ved en transaksjonsbasert implementering av eiernøytralt hjemfallsinstitutt må en imidlertid anta at et stort antall kraftverk vil kunne hjemfalle til staten innen et relativt kort tidsintervall. Ved transaksjonsmodellen vil imidlertid omfanget avhenge av hvordan regelverket utformes og hvordan aktørene tilpasser seg. En transaksjonsmodell som innebærer betydelig uthuling av hjemfallsinstituttet eller som innebærer sterk innelåsing av eierskap vil åpenbart redusere omfanget av hjemfall i framtiden.

Et sentralt spørsmål er hva som skal skje etter hjemfall. Felles for alle de aktuelle hjemfallsmodeller er at staten på hjemfallstidspunktet kan beslutte om det skal gis konsesjon til videre kraftproduksjon, og vilkårene i slike konsesjoner. De eiermessige beføyelser som staten kan utøve på bakgrunn av hjemfallet vil imidlertid avhenge av hvilken hjemfallsmodell som velges.

Ved tradisjonelt hjemfall oppnår staten eierskap fullt og helt til de hjemfalte vannfall og kraftverk. Innen de til enhver tid gjeldende rammer for ut­øvelse av statlig eierskap, kan staten forvalte de hjemfalte kraftverkene på den måte staten selv finner best. Beslutningsfriheten for staten som eier vil omfatte alt fra nedleggelse av hjemfalte kraftverk til videre drift av ulikt omfang. Videre drift kan enten foregå i egen regi eller ved utleie eller salg av hele eller deler av kraftverkene. Dersom det tradisjonelle hjemfallet suppleres med en plikt for staten til å yte økonomisk kompensasjon til konsesjonær vil det ha betydning for statens inntekter knyttet til hjemfallet, men det vil i utgangspunktet ikke ha betydning for statens beslutningsmyndighet som eier 12 . Ved tradisjonelt hjemfall med kompensasjon i form av eierandel ved etteroppgjør vil virkningen avhenge av de nærmere bestemmelser som fastsettes. Det vises til kapittel 9.1.2. for en nærmere omtale.

Ved partielt hjemfall er utgangspunktet et felles eierskap mellom staten og opprinnelig eier til vannfall og kraftverk. Følgene av dette med hensyn til statens og opprinnelig eiers retter og plikter vil avhenge av hvordan regelverket utformes i detalj. Det vises til kapittel 9.1.3. for en omtale av dette.

Avtaler om salg eller utleie av hele eller deler av hjemfalte anlegg vil kunne innrettes på en rekke ulike måter. Så langt gjelder hvem som skal stå som motpart for avtalene, kan staten etter et tradisjonelt hjemfall på den ene side treffe beslutning om hvem som skal være kjøper/leietaker gjennom en rettet salgs/utleieavtale. I følge gjeldende EØS-avtale må vilkårene samsvare med markedspris. Alternativt kan avtalemotparter identifiseres etter mer generelle kriterier gjennom anbudsprosesser. I et regime med partielt hjemfall kan tilsvarende gjelde for så vidt gjelder den hjemfalte part, men partielt hjemfall kan også utformes slik at konsesjonæren har rettigheter som begrenser statens frihet til å disponere over den hjemfalte andel. Det vises igjen til kapittel 9.1.3.. Ved tradisjonelt hjemfall med kompensasjon ved etteroppgjør i form av eierandel vil virkningen avhenge av de nærmere bestemmelser som fastsettes. Det vises til kapittel 9.1.2.

Et synspunkt som har vært fremme i debatten om hjemfallsinstituttet er at dagens kommunale eiere vil være kapitalsvake når hele eller deler av kraftverket hjemfaller, og derfor vil ha begrensede muligheter til å nå opp i en eventuell anbudskonkurranse om kjøp av kraftverk etter hjemfall. Man skal være forsiktig med å forskuttere kapitalsituasjon og investeringsevne hos ulike aktører om for eksempel 75 år. Men det skal likevel konstateres at staten vil ha et betydelig register å spille på dersom utstøting av eventuelle kapitalsvake aktører anses å utgjøre et problem på hjemfallstidspunktet. Nedenfor pekes det på noen faktorer.

Ett alternativ er å leie ut rettigheten for en ny periode i stedet for å selge 13 . Med årlig betaling av leie vil en slik løsning ha mye mindre likviditetseffekt i begynnelsen av konsesjonsperioden fordi leie­taker kan finansiere leien gjennom den løpende driften. Leieavtalens utforming kan også reflektere den risiko henholdsvis staten og leietaker ønsker å utsette seg for. På den ene side kan en se for seg en fast leiepris som reflekterer partenes antagelser om utviklingen i kraftmarkedet i leieperioden. Ved en slik løsning vil risikoen knyttet til endring i kraftpriser hvile på leietaker. Blir prisen høyere enn antatt vil leietaker øke sin avkastning, mens han vil få redusert avkastning hvis prisen blir lavere enn antatt. En alternativ fremgangsmåte kan være å knytte leieprisen nærmere opp mot markedsprisutviklingen på elektrisk kraft, og derigjennom redusere leietakers risiko for tap eller muligheter for høyere avkastning. Statens posisjon under de ulike modeller vil være motsatt av leietakers, med henholdsvis mindre og større risiko for fortjeneste eller tap.

Ved salg av hjemfalte rettigheter er det i prinsippet ikke noe i veien for at oppgjøret innbetales etter tilsvarende alternativer som skissert ovenfor for leieavtaler, forutsatt at statens utestående fordringer gis tilstrekkelig sikkerhet. Ved en salgsløsning kan hensynet til kapitalsvake aktører også hensyntas gjennom å porsjonere et statlig utsalg over tid.

En tredje mulighet som har vært nevnt for forvaltningen av de hjemfalte anlegg, er å innføre en slags SDØE 14 -ordning for kraftverkene, liknende den ordning man har i petroleumssektoren. SDØE-ordningen i petroleumssektoren baseres på at staten har eierandeler i lisenser til de ulike petroleumsfeltene, men det er de resterende eierne i lisensen som står for driften. Staten fastsetter SDØE-andeler ut fra lønnsomhetspotensial og verdiskapingsmuligheter. SDØE er dermed en feltspesifikk ordning som sikrer staten en større andel av kontantstrømmen fra de potensielt mest lønnsomme feltene. Ved vurdering av en slik løsning i kraftsektoren må en merke seg at det er en del ulikheter mellom dagens petroleumssektor og de fremtidige hjemfalte vannkraftressurser det her er tale om. Det er derfor ikke gitt at en SDØE-lignende ordning vil være en like aktuell løsning i kraftsektoren som i petroleumssektoren.

SDØE-ordningen innebærer at staten dekker sin andel av løpende kostnader og oppebærer sin andel av inntekten i samsvar med SDØE-andelen. For at driftsoperatøren skal ha insentiver til effektiv ressursbruk kan en SDØE-ordning kun benyttes til å forvalte deler av de hjemfalte verdiene 15 . Den resterende andel kan enten selges eller leies ut i samsvar med ovenstående beskrivelse. I forhold til spørsmålet om eventuelle kapitalsvake aktører vil det med en SDØE-ordning naturlig nok kreve mindre kapital å finansiere erverv av en andel av et kraftverk sammenliknet med å finansiere det hele.

Kapitalbehovet som kreves for erverv av hjemfalte anlegg vil også avhenge av hjemfallsmodell. Tradisjonelt hjemfall uten noen kompensasjon til eierne på hjemfallstidspunktet, vil i utgangspunktet innebære at en erverver må finansiere kraftverkets totale markedsverdi 16 . Ved partielt hjemfall vil det for opprinnelig eier kun være nødvendig å finansiere markedsverdien av den hjemfalte andel. Hva gjelder finansieringsbehovet har dette to virkninger. For det første en direkte virkning ved at kjøpesummen reduseres. For det andre vil den ikke-hjemfalte part representere egenkapital for opprinnelig eier, noe som medfører at erverv av den hjemfalte andel kan finansieres i lånemarkedet til bedre betingelser. Et regime med tradisjonelt hjemfall med kompensasjon i form av etteroppgjør, vil ha samme virkning som beskrevet for det partielle hjemfallsregimet.

I henhold til flertallets forslag ligger hjemfall 75 år fram i tid. Det er derfor ikke grunnlag for allerede i dag å binde seg opp til et bestemt alternativ for hva som skal skje etter hjemfall. Gitt usikkerheten knyttet både til hvilken forvaltning av vannkraftressursene som vil være ønskelig og til de fremtidige internasjonale forpliktelser og rammevilkår, kan en i dag nøye seg med å fastslå hvilket hjemfallsregime en ønsker. Beslutningen om hva som skal skje med de hjemfalte verdiene bør overlates til myndighetene å avgjøre når tiden er moden for det. Et av de sentrale hensyn bak hjemfallsinstituttet er da også nettopp å legge til rette for at fremtidige generasjoner selv skal kunne forvalte vannkraftressursene slik de finner best.

Medlemmene Felix, Lund og Nordlund vil peke på at aktørene har et legitimt krav på en viss grad av forutsigbarhet allerede i dag, på hvorledes regelverk rundt hjemfallstidspunktet er ment. Hvorvidt det foreligger muligheter og rettigheter for deltakelse i videre drift etter at hjemfall har funnet sted, vil kunne ha stor betydning for offentlige eiere som i dag har et ønske om fortsatt eierskap og fortsatt egendrift av kraftanleggene. Disse medlemmer viser derfor til sin felles merknad, for så vidt gjelder deres forslag til løsninger på hjemfallstidspunktet.

10 Utvalgets anbefaling til et fremtidig hjemfallsregime

Utvalget har utredet en rekke ulike modeller for et fremtidig hjemfallsregime. Premissene fra kapittel 6. ligger til grunn for de vurderingene utvalget har gjort, og de viktigste modellene er gjennomgått i kapittel 7. til 9.

I vurderingen av hvordan den anbefalte modellen skal utformes har utvalget gjort en del valg og avgrensninger. For det første vil en modell som innebærer avvikling av hjemfallsinstituttet falle utenfor mandatet. I samsvar med mandatet har imidlertid utvalget vurdert konsekvensene av avvikling, jf. kapittel 8..

Videre har utvalget vurdert muligheten for å beholde hjemfallsregelverket uendret, jf. kapittel 7.. Gjeldende lovverk med hjemfall av kun en mindre andel av den totale kraftproduksjonen gir mindre mulighet til helhetlig vurdering av ressursbruken. Hjemfall i den nåværende form er derfor mindre tilfredsstillende som styringsinstrument. Videre kan de ulike rammevilkårene for markedsaktørene svekke konkurransen og verdiskapingen i sektoren. Utvalgets flertall legger for øvrig vekt på at ESA har tatt opp om dagens system er forenlig med EØS-avtalen. En videreføring av dagens regelverk vil være uhensiktsmessig i forhold til de premisser som er satt for valg av et fremtidig regime.

Medlemmene Felix, Lund og Nordlund har en felles merknad om forholdet til EØS-avtalen, jf. kapittel 10.4.3.. Disse medlemmer vil i tillegg påpeke den indirekte betydning dagens hjemfallsregler har for offentlige eiere, ved at omsetningsmulighetene er sterkt begrenset.

Utvalgsmedlem Martinsen har et annet syn på de begrensninger i omsetningsmulighetene som ligger i dagens system enn Felix, Lund og Nordlund, og viser til sin særmerknad i kapittel 10.3.1.1..

Utvalget har også vurdert innføring av en hjemfallsopsjon, jf. kapittel 9.4.. Hensynet til forutsigbare rammevilkår og hensynet til handlefrihet i ressursforvaltningen, gjør at dette alternativet ikke imøtekommer de premisser utvalget hadde for valg av modell.

I kapittel 10.1. presenteres hovedpunktene i forslag til fremtidig hjemfallsmodell. Forslag til hjemfallsmodell består av ulike elementer. Det foreligger ikke et gjennomgående flertall for alle de ulike elementene. Nedenfor gis en kort oversikt over utvalgsmedlemmenes forslag vedrørende hovedpunktene i utvalgets forslag til fremtidig hjemfallsmodell. Det vises til kapitlene 10.1.1 til 10.1.7 for en nærmere beskrivelse.

Hjemfallvilkårets innhold

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmene Felix, Lund og Nordlund , går inn for løsninger som innebærer at konsesjonæren på hjemfallstidspunktet har en ubetinget rett til en andel i det hjemfalte anlegg eller en andel av det hjemfaltes markedsverdi. Blant dette flertallet er det imidlertid ulikt syn på det konkrete innholdet i konsesjonærens rettighet, og derigjennom statens motsvarende rett.

Medlemmene Martinsen, Remmen, Ryssdal, Storødegård, Sørgard og Vestbakke foreslår et partielt hjemfall som omfatter 2/3 av fall og kraftanlegg. Den resterende andel på 1/3 forblir hos konsesjonæren, dog med en innløsningsrett for staten hvis særlige samfunnsmessige hensyn gjør seg gjeldende.

Medlemmene Hauge, Høisveen og Karlsen går inn for en modell med tradisjonelt hjemfall til staten med kompensasjon i form av etteroppgjør til konsesjonær. Hauge, Høisveen og Karlsen foreslår at kompensasjonen skal tilsvare 20 prosent av hjemfallsobjektet, og at staten ut fra gitte rammer skal stå fritt til å beslutte om oppgjøret skal skje i form av økonomisk vederlag eller eierandel.

Medlemmene Felix, Lund og Nordlund går prinsipalt inn for transaksjonsmodellen, hvor nye konsesjonsregler først utløses ved bestemte transaksjoner. Subsidiært går disse medlemmer inn for den såkalte rettighetsmodellen, hvor de offentlige konsesjonærer som på hjemfallstidspunktet mister sine konsesjoner på grunn av de nye reglene, gis rett til en andel av kraftanlegget eller dets verdi.

Konsesjonsperiodens lengde

Utvalgets flertall, medlemmene Hauge, Høisveen, Karlsen, Martinsen, Ryssdal, Storødegård og Sørgard , foreslår at konsesjonsperioden settes til 75 år. Utvalgets fem øvrige medlemmer, Remmen, Vestbakke, Felix, Lund og Nordlund , foreslår konsesjonstid på 60 år.

Implementeringsmetode

Flertallet legger til grunn at den fremtidige hjemfallsordning implementeres etter lovtidspunktmodellen.

Mindretallet, Felix, Lund og Nordlund mener prinsipalt at ny hjemfallsordning bør implementeres ved den såkalte transaksjonsmodellen.

Forholdet til private konsederte vannfall

Utvalgets flertall, alle unntatt Hauge, Høisveen, Karlsen, Lund og Nordlund legger til grunn at de private konsesjoner omgjøres slik at de gis ny konsesjonsperiode fra lovendringstidspunktet og med samme hjemfallsinnhold som det utvalgets flertall foreslår for offentlige konsesjoner.

Medlemmene Hauge, Høisveen, Karlsen, Lund og Nordlund mener de private konsesjonærenes rettigheter i dag bør videreføres uendret.

Medlemmet Felix legger til grunn at de private konsesjoner omgjøres slik at de gis ny konsesjonstid på 60 år fra lovendringstidspunktet. Det forutsettes at også fremtidig bruk av kraften skal knyttes opp til industriproduksjon i Norge.

Medlemmet Storødegård legger også til grunn at en fremtidig bruk av kraften skal knyttes opp til industriproduksjon i Norge.

Fordeling av verdier ved hjemfall

Utvalget foreslår at vertskommunenes lovbestemte rett på inntil en tredjedel av verdien eller andel av kraftverket videreføres. På bakgrunn av at produksjonsvolumet som vil bli omfattet av hjemfall øker betydelig, vil også vertskommunenes inntekter øke betydelig. Utvalget foreslår imidlertid en ny trappetrinnsmodell som isolert sett modererer overføringen til kommuner som allerede har store inntekter fra kraftutbygging. Utvalget legger til grunn at andelen som overføres til vertskommunene fastsettes ut fra hjemfallsobjektets totale markedsverdi eller kraftproduksjon etter at vilkårene i eventuell ny konsesjon etter hjemfall er fastsatt.

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmene Hauge, Høisveen og Karlsen , foreslår en ordning der det overskytende innenfor tredjedelen, etter at vertskommunene er tildelt verdier eller eierandel, overføres til en større region.

Foregrepet hjemfall

Utvalget foreslår at ordningen med foregrepet hjemfall videreføres.

Bruksrett og langsiktig disposisjonsrett til vannfall

Utvalget foreslår lovendringer som øker mulighetene for langsiktig utleie av fallretter og kraftverk for vannfall som er meddelt konsesjon med vilkår om hjemfall. Det samme gjelder avtaler om langsiktig disposisjonsrett.

I kapittel 10.2.. vurderes flertallets forslag mot premissene som er lagt til grunn for utvalgets arbeid. Forslagets konsekvenser for inntektsfordeling og eierstruktur drøftes i kapittel 10.3.

Medlemmenes forslag som er referert ovenfor gir i flere tilfeller uttrykk for subsidiære standpunkt som er fremlagt for å søke å oppnå enighet i utvalget innenfor de rammer som er lagt i mandatet. Særmerknader fra utvalgsmedlemmene er inntatt i kapittel 10.4..

10.1 Utforming av et fremtidig hjemfallsregime

10.1.1 Hjemfallsvilkårets innhold

Hjemfallsrett innebærer vederlagsfri overføring til staten av vannfall, med tilhørende kraftverk og installasjoner, og vassdragsreguleringer, med tilhørende installasjoner. Utvalget legger til grunn at det skal eksistere et fremtidig regime for hjemfall av norske vannkraftressurser.

Vilkår om hjemfall sikrer langsiktig nasjonal handlefrihet over vannkraftressursene. Hjemfall gir dermed myndighetene muligheten til å foreta en helhetlig vurdering av utnyttelsen av disse ressursene, noe som sikrer en nasjonal adgang til å sørge for en bærekraftig ressursforvaltning for kommende generasjoner. Et omfattende hjemfallsregime vil samtidig ivareta hensynet til offentlige inntekter i et langsiktig perspektiv.

Så langt gjelder den nærmere avgrensning av hvilke rettigheter hjemfallet omfatter, går utvalget inn for en hjemfallsordning som tilsvarer gjeldende hjemfallsinstitutt, jf. industrikonsesjonsloven § 2 fjerde ledd post 17 og vassdragsreguleringsloven § 10 nr. 4. Vilkårets innhold er kjent og reiser ikke nye usikkerhetsmomenter. Hjemfall vil etter utvalgets forslag derfor omfatte eiendomsrett til det samlede kraftanlegg, herunder vannfall, vassdragsreguleringer og tilhørende innretninger som kraftverk med tilhørende eiendom, damanlegg, tunneler osv.

Av industrikonsesjonsloven § 2 fjerde ledd post 17 følger det at hjemfallsvilkåret vil gjelde:

”... vannfallet med alle de innretninger, hvorigjennom vannets løp og leie forandres, såsom damanlegg, kanaler, tunneler, bassenger, rørledninger m.m., de til utbyggingen og kraftanlegget ervervede grunnstykker og rettigheter, kraftstasjonene med tilhørende maskineri og annet tilbehør samt arbeiderboliger og andre bygninger, som hører med til kraftanlegget...”

Tilsvarende angir vassdragsreguleringsloven § 10 nr. 4 at hjemfall omfatter:

”... reguleringsanlegget med tilliggende grunn og rettigheter og med de bygninger og andre innretninger som er oppført av hensyn til reguleringen.”

Det vises til kapittel 5.2.1. og 5.2.2 for nærmere gjennomgang av gjeldende rett.

Utvalgets flertall, alle unntatt medlemmene Felix, Lund og Nordlund vil anbefale et fremtidig hjemfallsregime hvor konsesjonæren på hjemfallstidspunktet gis en ubetinget rett til en andel i det hjemfalte anlegg eller til en andel i det hjemfaltes markedsverdi. Mindretallet anbefaler også en slik rett, men vil forbeholde denne til de offentlige konsesjonærer som må avstå sine opprinnelige rettigheter på hjemfallstidspunktet.

Et regime som gir konsesjonæren på hjemfallstidspunktet rettigheter i forhold til de hjemfalte verdier bidrar til å bedre investeringsinsentivene mot slutten av konsesjonsperioden. Samtidig legger en slik ordning til rette for en viss grad av eiermessig kontinuitet etter hjemfallet har funnet sted. Herunder økes konsesjonærens muligheter for deltakelse i den videre drift også etter hjemfall. En ordning med rettigheter for konsesjonæren ved hjemfallet reduserer også den grad av inngrep innføring av hjemfallsvilkår vil kunne innebære for dagens eiere. I forhold til sistnevnte vil utvalget likevel peke på at et regime som foreslått også vil gi dagens eiere enkelte fordeler ved at det åpnes et fritt marked for omsetning av eierskap til kraftproduksjon.

Konsesjonærens rett til en andel i det hjemfalte anlegg eller til andel i markedsverdien ivaretar samtidig hensynene bak hjemfallsinstituttet i betydelig grad. Staten vil ha betydelig eierrådighet og stå fritt til å disponere over de hjemfalte anlegg innenfor de rammer flertallskonstellasjonen går inn for.

Medlemmene Felix, Lund og Nordlund mener de forslag som er fremmet av flertallet med rettigheter til alle konsesjonærer på hjemfallstidspunktet innebærer en undergraving av hjemfallsinstituttet. Forslagene vil innebære et salgspress overfor dagens offentlige eiere.

Flertallet, alle unntatt Felix, Lund og Nordlund , deler seg ved spørsmålet om hva som skal være hovedregelen for ordningen etter hjemfall. Uenigheten knytter seg her til den nærmere balansering av hensynet til statens råderett etter hjemfall og hensynet til konsesjonæren.

Konsesjonærens rettigheter kan enten gis i form av en eierandel i det hjemfalte kraftverket eller et tilsvarende økonomisk oppgjør basert på markedsprisen av det hjemfalte verk. I begge tilfeller vil verdien av konsesjonærens rettighet bygge på om det legges opp til videre drift etter hjemfall eller om det besluttes nedleggelse eller vesentlig endret utnyttelse.

Ved en ordning med utgangpunkt i delt eiendomsrett etter hjemfall etableres det en innløsningsrett for staten slik at staten, dersom særlige samfunnsmessige hensyn gjør seg gjeldende, og mot vederlag til markedspris, skal kunne innløse eierandelen som har forblitt hos konsesjonæren.

Motsatt er en løsning med utgangspunkt i full eiendomsrett til staten tenkt forsynt med en adgang til å meddele konsesjonæren en eierandel i stedet for økonomisk oppgjør. Valg av eierandel fremfor økonomisk oppgjør forutsetter her samtykke fra konsesjonær.

Sett fra synsvinkelen nasjonal råderett over vannkraftressursene, er hovedforskjellen mellom de to alternativene knyttet til hvor fritt staten står i vurderingen av hvordan de hjemfalte verdier skal disponeres etter hjemfall. Fra konsesjonærens ståsted fremstår den sentrale ulikhet å være i hvilke tilfelle kompensasjon skal gjøres opp ved eierandel, og dermed hvor stor trygghet det vil være for fortsatt eierskap og drift etter hjemfall.

Seks av utvalgets medlemmer, medlemmene Martinsen, Remmen, Ryssdal, Storødegård, Sørgard og Vestbakke , går inn for partielt hjemfall, der konsesjonæren som utgangspunkt gis anledning til å beholde en andel av eiendomsretten til de hjemfalte anlegg og staten gis en innløsningsrett til andelen under nærmere bestemte omstendigheter. Det partielle hjemfall begrunnes og gis en nærmere beskrivelse i kapittel 10.1.1.1..

Når det gjelder størrelsen på andelen som forbeholdes konsesjonæren som eiendomsrett eller økonomisk oppgjør, foreslår disse medlemmene at andelen settes til 1/3. Bakgrunnen for dette angis også i kapittel 10.1.1.1.

Tre av medlemmene i utvalget, medlemmene Hauge, Høisveen og Karlsen går inn for tradisjonelt hjemfall med kompensasjon i form av etteroppgjør. Etteroppgjøret vil enten bestå av en eierandel på 20 prosent eller økonomisk kompensasjon for tilsvarende andel av det hjemfaltes markedsverdi. Forslaget fra Hauge, Høisveen og Karlsen er nærmere beskrevet og begrunnet i kapittel 10.1.1.2.

De tre øvrige medlemmene, Felix, Lund og Nordlund, mener at en rett til en andel av anlegget eller en erstatning bør forbeholdes de offentlige eiere som i dag har evigvarende konsesjoner og som hjemfallet innebærer et inngrep i. Offentlige eiere som har solgt seg ut før hjemfallstidspunktet påføres ikke noe tap som kan gi grunnlag for slike rettigheter. Disse medlemmene er opptatt av å respektere det grunnleggende rettsprinsipp at inngrep overfor offentlige eieres evigvarende konsesjoner utløser et legitimt krav på erstatning. Forslaget fra Felix, Lund og Nordlunds er beskrevet og begrunnet i kapitlene 10.1.1.3 og 10.4.3.

En løsning med partielt hjemfall på 2/3 er det forslag som har størst tilslutning i utvalget, og presenteres derfor i det følgende som flertallets forslag. Det fremlegges også lovtekst basert på dette forslaget. Medlemmene Hauge, Høisveen og Karlsen fremlegger lovtekst basert på deres forslag til hjemfallsmodell.

10.1.1.1 Partielt hjemfall

Utvalgets medlemmer Martinsen, Remmen, Ryssdal, Storødegård, Sørgard og Vestbakke vil anbefale at det innføres partielt hjemfall.

Partielt hjemfall innebærer at konsesjonæren beholder en ideell andel av vannfallet og kraftverket med tilhørende anlegg. Det øvrige overføres vederlagsfritt til staten ved konsesjonstidens utløp, jf. kapittel 9.1.3..

Hovedbegrunnelsen for en ny hjemfallsordning er å ivareta sentrale hensyn som nasjonal ressurskontroll, offentlige inntekter og effektiv ressursutnyttelse. Med dagens konsesjonssystem med de rettigheter som foreslås gitt til staten ved det partielle hjemfall, derunder en rett til innløsning av konsesjonærens tredjedel, vil det være full anledning for staten til å beslutte eksempelvis nedleggelse av kraftproduksjon, oppgradering og vedlikehold av kraftanlegget, endring i utnyttelsen av ressursen mv. Disse medlemmer mener at hensynet til nasjonal råderett over kraftressursene ikke svekkes ved den partielle hjemfallsmodellen. Samtidig legger et partielt hjemfall til rette for at konsesjonæren har en reell mulighet for videre drift etter konsesjonstidens utløp. Det legges også vekt på at eier- og driftsmessig kontinuitet etter hjemfall vil bidra til gunstige investeringsinsentiver mot slutten av konsesjonsperioden.

Det tradisjonelle hjemfallet hvorved den fulle eiendomsrett til vannfall og anlegg tilfaller staten, kan avdempes noe gjennom mulighet til tilbake-føring av verdier eventuelt andeler til tidligere eier. Men det er etter disse medlemmers oppfatning en klar forskjell mellom en mulighet og en trygghet for fortsatt eierskap og drift etter et hjemfall.

Når det gjelder størrelsen av den andel som skal hjemfalle til staten pekes på flere forhold. Grunnrenten ved kraftverksutbygging, avkastning utover normal forrentning av investert kapital, er av betydning. I tillegg må størrelsen på den andel som hjemfaller til staten også hvile på andre hensyn, særlig hensynet til at det etablerte eierskap skal ha en viss mulighet til å utvikle dette videre etter et hjemfall, eksempelvis ha mulighet til å kjøpe tilbake kraftverket helt eller delvis om staten ønsker å selge sin andel. Ved fastsettelsen av andelen er det også viktig at konsesjonærens interesse i å investere i anlegget i tiden forut for hjemfallet ikke svekkes vesentlig. Etter en samlet vurdering er disse medlemmer kommet til at den andel som hjemfaller til staten bør settes til 2/3 deler av vannfallet og kraftanlegget.

Det er et vesentlig element ved det partielle hjemfallet at så vel konsesjonæren som staten selv skal råde over sine respektive andeler av kraftproduksjon, magasin og vanntilsig etter hjemfallet. Dette reiser noen problemstillinger rundt organisatoriske og driftsmessige forhold, men disse er av samme karakter som de vi har i dag i tilknytning til produksjonsselskaper som eies av et fellesskap. Selskapsmessig kan et nytt felles eierskap mellom konsesjonæren og staten organiseres så vel som et ansvarlig selskap som et aksjeselskap. Disse medlemmer mener det er hensiktsmessig å avvente fastlegging av organisasjonsform til et senere tidspunkt, hensyntatt til at første ordinære hjemfall i en ny ordning ikke vil finne sted før om 60 eller 75 år.

Når det gjelder behovet for endringer av lovgivningen og forenklingen av denne, vil utfordringene ikke være store ved disse medlemmers forslag om partielt hjemfall. Forslag til nye regler er inntatt under kapittel 13..

10.1.1.2 Tradisjonelt hjemfall med kompensasjon i form av etteroppgjør

Utvalgets medlemmer Hauge, Høisveen og Karlsen legger til grunn det tradisjonelle hjemfallet med kompensasjon i form av etteroppgjør til konsesjonæren. Etteroppgjøret vil enten bestå av en eierandel på 20 prosent eller økonomisk kompensasjon for tilsvarende andel av det hjemfaltes markedsverdi. Etteroppgjøret og størrelsen på kompensasjonen i den forbindelse er ikke rettslig fundert, men bygger på billighetshensyn.

Disse medlemmer tar utgangspunkt i at hjemfallsordningen skal videreføres. De samme medlemmene kan ikke se at dette hensyn fullt ut ivaretas ved valg av partielt hjemfall. Ved tradisjonelt hjemfall vil staten ha full eierrådighet og stå fritt til å disponere over de hjemfalte anlegg. Det kan føre til at staten velger å nedlegge kraftproduksjonen eller endre utnyttelsen i betydelig grad. Ved nedleggelse vil det ikke være aktuelt med noen økonomisk kompensasjon. Dersom utnyttelsen endres i betydelig grad, er det opp til konsesjonæren om etteroppgjøret skal skje ved tilbakeføring av eierandel eller økonomisk kompensasjon i samsvar med de nye vilkår for fortsatt drift.

Den vesentligste forskjellen mellom partielt hjemfall og tradisjonelt hjemfall oppstår imidlertid dersom staten selv vil disponere over alle de hjemfalte vannkraftressurser i ett eller flere vassdrag for eksempel for å oppnå en optimalisering av produksjonen, eller fordi produksjonen i bestemte vassdrag er av spesiell betydning for kraftforsyningssikkerheten eller av hensynet til å oppnå optimal kraftutveksling med andre land. Dersom staten nytter retten til slik drift, skal konsesjonæren ved hjemfall kompenseres økonomisk for den fastsatte andelen av det hjemfaltes markedsverdi.

Disse medlemmer legger til grunn at dersom staten innen 10 år før konsesjonen utløper ikke velger å nytte sin fulle eierrådighet ved hjemfall til disposisjoner som nevnt ovenfor, skal konsesjonæren tilbys etteroppgjør i form av en eierandel ved opprettelse av et felles eierskap med staten i de hjemfalte anlegg. Ønsker konsesjonæren i stedet å bli kompensert økonomisk står det ham fritt. Organisering av eierskapet må avtales nærmere når etteroppgjør av eierandelen til konsesjonæren finner sted. Det kan for eksempel avtales at konsesjonæren skal forestå drift og disponering av statens andel på forretningsmessig grunnlag. Staten kan også velge å selge eller leie ut sin andel av de hjemfalte verdier dersom dette er i tråd med hensynet til statlig styring og kontroll med vannkraftressursene.

Disse medlemmer tar som utgangspunkt at videreføring av hjemfall slik mandatet foreskriver, også innebærer at hensynene bak hjemfallsinstituttet skal ivaretas i størst mulig grad. Tradisjonelt hjemfall er etter disse utvalgsmedlemmers syn den hovedmodell som best ivaretar hensynet til nasjonal råderett og kontroll over vannkraftressursene. Det er også den modell som bygger på et etablert system med et forutsigbart og godt kjent lovverk å forholde seg til for aktørene. Disse medlemmer kan ikke se at det er behov for å erstatte velkjente og trygge regler med et regelsett for partielt hjemfall som ikke har vært utprøvd.

Det vises til nærmere omtale av modellen i kapittel 9.1.2.

Forslag til endringer i industrikonsesjons-lovens og vassdragsreguleringslovens regler om hjemfall i tråd med denne modellen er inntatt i kapittel 13..

10.1.1.3 Rettighetsmodellen

Medlemmene Felix, Lund og Nordlund har lagt avgjørende vekt på å finne en rimelig balanse mellom hensynet til dagens etablerte rettigheter og hensynet til en langsiktig offentlig styring og kontroll. Den omlegging som synes å komme, vil være en endring av dagens evigvarende konsesjoner til tidsbegrensede konsesjoner. Denne endringen har tre avgjørende virkninger: Den vil for det første føre til en overgang fra en nærmest fullstendig innelåsning til en åpning av markedet i den forstand at også private og utenlandske foretak vil kunne investere i norske kraftproduksjonsanlegg. Denne markedsåpningen vil gi en verdiøkning på kraftanleggene, og i følge ECON kunne utløse et ”salgsras”, jf. bladet Energi 10/02. Det fremgår her blant annet at ”dagens hjemfall utgjør et verditap på mellom 26 og 40 milliarder kroner for kommuner og fylkeskommuner dersom disse skulle velge å selge til private eller utenlandske aktører.”

Den andre endringen er at dagens offentlige eiere får en tidsbegrensning på sine evigvarende konsesjoner. Disse to endringene skaper et press på dagens offentlige eierskap, som gjør det nødvendig med positive virkemidler for fortsatt offentlig eierskap.

Overgang fra evigvarende til tidsbegrensede konsesjoner for dagens offentlige eiere vil være et disinsitament til å fortsette som eiere frem til hjemfallstidspunkt.

Avhengig av hvorledes de offentlige eiere opptrer, vil virkningene bli ulike: de offentlige eiere som selger ut sine kraftanlegg vil oppnå en gevinst ved den omtalte markedsåpningen. For disse vil det derfor ikke foreligge noe legitimt krav på kompensasjon på hjemfallstidspunktet. For de offentlige eiere som velger å drive kraftanleggene videre, vil derimot tidsbegrensningen og hjemfallet innebære et verditap og et klart inngrep i en ervervet rettighet. Det er medlemmene Felix, Lund og Nordlunds syn at offentlige eiere i den siste kategorien bør tilkjennes erstatning for deler av det tap som hjemfallet innebærer. Det vises til disse medlemmers fellesmerknad for så vidt gjelder det konkrete forslaget til ny hjemfallsmodell, jf. kapittel 10.4.3..

10.1.2 Konsesjonsperiode

Ved vurdering av konsesjonsperiodens lengde er det en rekke forhold som må vektes mot hverandre. I kapittel 9.2. er det gitt en generell gjennomgang av disse forholdene.

I gjeldende lov kan aktørene som er underlagt hjemfall gis en konsesjonstid på inntil 60 år, jf. Industrikonsesjonsloven § 2 fjerde ledd punkt 17. Ved revisjon av industrikonsesjonsloven i 1969 viste konsesjonslovkomiteen til at en konsesjonstid på 60 år måtte anses å gi konsesjonæren ”rikelig mulighet for utbygging, amortisering, rimelig forrentning og driftsherregevinst” 17 .

Utvalgets flertall, medlemmene Hauge, Høisveen, Karlsen, Martinsen, Ryssdal, Storødegård og Sørgard , foreslår at konsesjonstiden settes til 75 år. Flertallet har forståelse for konsesjonslovskomiteens vurderinger av at en konsesjonsperiode på 60 år ga en hensiktsmessig avveining mellom de samfunnsmessige hensyn hva gjelder styring og kontroll over ressursdisponering og inntekter på den ene side, og hensynet til forrentning av investert kapital for konsesjonæren på den annen side. Flertallet vil imidlertid peke på at med etableringen av et fritt kraftmarked på 1990-tallet er kraftnæringen i større grad blitt ordinær forretningsvirksomhet. For å skape et mer effektivt kraftmarked mener derfor flertallet at det er hensiktsmessig med en lengre konsesjonsperiode enn 60 år. En lengre konsesjonsperiode vil bidra til å utsette problemene rundt manglende investeringsinsentiver mot slutten av konsesjonsperioden, og i tillegg legge bedre til rette for omstrukturering og konkurranse i kraftsektoren.

Flertallet viser også til at foreslåtte modell innebærer en omgjøring av eksisterende tidsubegrensede konsesjoner til å bli tidsbegrensede. Dette er et vektig argument for at konsesjonsperioden fastsettes med noe lengre varighet enn 60 år. Flertallet viser i denne forbindelse til Olje- og energidepartementet høringsnotat av 29. november 2002, hvor det ble foreslått å øke konsesjonstiden til 75 år. Årsaken var hensynet til aktørene som i dag har tidsubegrensede konsesjoner, og som etter lovendring skulle få gjort sine konsesjoner tidsbegrenset med hjemfallsvilkår. Det ble fremholdt at en økning av konsesjonstiden fra 60 til 75 år kunne gjennomføres uten å svekke samfunnets styring og kontroll med vassdragsressursene i vesentlig grad. Flertallet støtter denne vurderingen.

Et mindretall, medlemmene Remmen og Vestbakke, går inn for en konsesjonstid på 60 år. Disse medlemmer har forståelse for de vurderinger som ligger bak forslaget i høringsnotatet av 2002, men kommer likevel frem til at man bør stå fast på en konsesjonsperiode tilsvarende hovedregelen i gjeldende lov, altså 60 år. Mindretallet viser i denne sammenheng til at det som en del av flertallet, foreslår et regime basert på partielt hjemfall hvor opprinnelig eier beholder en eierandel på en tredjedel av kraftverket etter hjemfallet, jf. kapittel 10.1.1.1.. Sammenliknet med tradisjonelt, vederlagsfritt hjemfall innebærer forslaget en vesentlig styrking av eiernes interesser. Videre legger flertallets forslag til rette for et effektivt marked for eierandeler, noe som vil bidra til å øke inntekter og verdier for eierne sammenliknet med dagens situasjon i kraftsektoren. Mindretallet vil også peke på at nettoinntekten fra eksisterende vannkraftverk om for eksempel 60 år i all hovedsak forventes å være grunnrente, med andre ord inntekter knyttet til naturressursen. Mindretallet mener at disse forhold samlet medfører at interessene for de aktørene som i dag har tidsubegrensede konsesjoner i tilstrekkelig grad blir ivaretatt med en konsesjonsperiode på 60 år.

I tillegg mener mindretallet at det bør tas i betraktning at flertallet fremlegger forslag om at 1/3 av kraftverkenes markedsverdi etter hjemfall skal tilfalle vertskommunene og en større vertsregion, jf. kapittel 10.1.5.. Det vil i stor grad nøytralisere den økonomiske virkningen som hjemfallet har for kommunesektorens eierinteresser isolert.

Mindretallet legger også vekt på at forslaget om partielt hjemfall ikke fullt ut gir samfunnet den styring og kontroll med ressursdisponering og inntekter som et regime med tradisjonelt hjemfall uten vederlag. Etter disse medlemmers vurdering tilsier dette at det ikke er hensiktsmessig med en lengre konsesjonsperiode enn 60 år.

Mindretallet kan heller ikke se at det er andre vesentlige forhold som tilsier at konsesjonsperioden bør være lenger. Det pekes på at flertallets forslag til hjemfallsmodell og implementeringsmetode legger til rette for effektiv ressursutnyttelse, både hva gjelder investeringsinsentiver og omsetning av eierandeler.

Et annet mindretall, medlemmene Felix, Lund og Nordlund , foreslår også en videreføring av dagens konsesjonstid på 60 år. Disse medlemmer viser til at det fra en rekke bransjekyndige, er spådd ”et salgsras” fra offentlige eiere ved omleggingen til et eiernøytralt hjemfall. Samtlige forslag fra utvalgets medlemmer, også dette mindretallet, vil gi en direkte markedsåpning som vi ikke har i dag, selv om andre virkemidler i modellene kan slå ulikt ut, for så vidt gjelder salg. Bare den muligheten at omfattende utsalg kan skje, er tilstrekkelig til at konsesjonstiden ikke bør settes lenger enn 60 år. Disse medlemmer ser ingen rimelighet i at vår generasjon skal treffe bestemmelser ikke bare for neste generasjon, men også for generasjonen deretter i spørsmål av så vidtrekkende karakter som eierskapet til vannkraftsektoren.

Disse medlemmer kan ikke se noen saklige hensyn bak forslaget om å forlenge konsesjonstiden ut over det som har vært praksis i snart hundre år, annet enn å øke verdiene på konsesjonærens hånd. Når flertallet begrunner en forlengelse av konsesjonstiden med hensynet til de offentlige konsesjonærene, viser medlemmene Felix, Lund og Nordlund til at de konsesjonærer som selger seg ut, vil få en betydelig verdiøkning på sine anlegg selv med 60 års konsesjonstid, og at de konsesjonærer som driver videre, vil få rett til en andel av kraftanlegget eller en betydelig erstatning på hjemfallstidspunktet etter disse medlemmers forslag.

Utvalgsmedlemmene Martinsen og Storødegård tar avstand fra tanken som presenteres her om at pålegg om hjemfall vil medføre en verdiøkning for offentlige eiere. Martinsen viser til sin særmerknad om dette i kapittel 10.3.1.1.

10.1.3 Implementeringsmåte

Eierskapsnøytralt hjemfallsinstitutt kan innføres på ulikt vis. For utvalget har to alternative implementeringsmetoder for innføring av et nytt hjemfallsregime fremstått som mest aktuelle; enten at de nye hjemfallsvilkårene pålegges gjennom lovvedtak, lovtidspunktalternativet , eller at hjemfallsvilkårene innføres i forbindelse med overdragelser av konsesjonspliktige rettigheter eller andeler i selskap som innehar slike rettigheter, transaksjonsalternativet .

Lovtidspunktalternativet pålegger det eiernøytrale hjemfallsregimet på samtlige vannfall og kraftverk som ønskes omfattet. Vannfall og reguleringer som ikke pålegges hjemfallsvilkår i henhold til lovforslaget, vil følge gjeldende konsesjonsregelverk. Det vil si at disse vil bli pålagt hjemfallsvilkår dersom det i fremtiden foretas konsesjonspliktige transaksjoner. For en nærmere gjennomgang av konsesjonsplikt for erverv av fallrettigheter vises det til kapittel 5.2..

Innføring ved pålegg i lov sikrer hensynet til langsiktig nasjonal råderett over vannkraftressursene ved at vilkår om hjemfall pålegges ressursene. Modellen åpner heller ikke for uthuling av hjemfallsinstituttet. Av samme grunn er implementeringsmåten også gunstig for hensynet til de offentlige inntekter. Lovtidspunktalternativet sørger for at eksisterende eiere og potensielle erververe underlegges identiske rammevilkår. Dette legger i sin tur til rette for effektiv konkurranse i markedet for eierandeler og gir derigjennom muligheter for økt effektivitet og verdiskaping i kraftsektoren. Lovendringsforslaget gir ikke omgåelsesproblemer, og vil heller ikke gi behov for å etablere et spesielt omfattende regelverk og administrative rutiner.

Motforestillingene mot lovtidspunktalternativet har i stor grad vært knyttet til hensynet til dagens eiere som har tidsubegrensede konsesjoner, ved at pålegg av vilkår om hjemfall fremstår som et tyngende inngrep overfor disse. Flertallet har sympati for et slikt synspunkt, men vil samtidig peke på at innføringen av et eiernøytralt hjemfallsinstitutt som likestiller samtlige aktører i kraftbransjen også legger til rette for et bedre marked for omsetning av anlegg for kraftproduksjon. Et hjemfallsregime implementert ved en lovtidspunktmodell legger blant annet til rette for at det kan foretas fusjoner og andre effektivitetsfremmende organisatoriske endringer og for at det kan trekkes inn nye deleiere som kan bidra med ny kompetanse, kapital, risikoavlastning mv. Ved salg av selskapsandeler, vannfall og kraftanlegg, vil antallet potensielle kjøpere samtidig være vesentlig større enn i dag. Dette øker mulighetene for å frigjøre kapital til andre formål. Men like rammevilkår og et velfungerende marked for eierandeler vil også legge til rette for bedre drift og verdiskaping i virksomheter som ikke blir berørt av eierskifter. Det skyldes at eiernes reelle posisjon overfor administrasjonen styrkes når avhending av eierandeler er en reell mulighet. Lovtidspunktalternativet legger også til rette for å foreta lovendringer som gir økt handlefrihet for utleie av vannfall og kraftanlegg. Et nytt hjemfallsregime pålagt ved lovtidspunktalternativet vil med andre ord gi dagens eiere utvidet handlefrihet med hensyn til å foreta tiltak som kan styrke verdiskapningen i virksomheten og eiernes avkastning.

Flertallet ser imidlertid at implementering gjennom lovtidspunktalternativet likevel kan bli oppfattet som en byrde for eiere av kraftverk med ukonsederte fall eller tidsubegrensede konsesjoner. Hensynet til nåværende eiere er en sentral begrunnelse for de ulike forslag fra utvalgets medlemmer til endringer i hjemfallsvilkårets innhold. Disse endringene har alle som uttalt formål å legge til rette for en viss eiermessig kontinuitet og deltakelse i driften også etter hjemfall har funnet sted. Det skal også påpekes at en lovtidspunktmodell innebærer at rettighetene som omfattes tildeles en ny fullstendig konsesjonsperiode, og at reglene om foregrepet hjemfall gir muligheter for å forlenge perioden ytterligere gjennom å inngå avtale om tilbakekjøp eller tilbakeleie.

Utvalget har foretatt grundige vurderinger av en rekke ulike former for transaksjonsbasert implementering av eiernøytralt hjemfall. For et flertall i utvalget har det vært av svært stor betydning at transaksjonsalternativet synes å skape store EØS-rettslige utfordringer.

Utvalgets flertall har ikke funnet frem til en transaksjonsmodell som i tilstrekkelig grad oppfyller sentrale premisser i mandatet. Dette gjelder både hensynet til nasjonal råderett over vannkraftressursene, hensynet til de offentlige inntekter, hensynet til effektivitet, god ressursbruk og verdiskaping i kraftsektoren, ønsket om harmonisering av regelverket mellom ulike aktører, samt hensynet til forenkling av regelverket og forutsigbarhet og transparens for aktørene.

Mindretallet Felix, Lund og Nordlund fremmer også forslag som skal sikre eiermessig kontinuitet. Dette hensynet gjelder imidlertid bare de offentlige eiere som får beskåret sine rettigheter på hjemfallstidspunktet, og som da har hatt til hensikt å drive videre med grunnlag i ervervede rettigheter. Disse konsesjonærer lider et økonomisk tap ved hjemfallet, og har derfor et legitimt krav på vederlag, enten i form av andel av det hjemfalte anlegg eller erstatning for å måtte avstå sine verdier. Mindretallet mener derfor at bare disse eiere bør gis rettigheter etter hjemfall. Disse medlemmer mener dagens norske kraftforsyning har betydelig kompetanse og tilstrekkelig egenkapital for å møte fremtidige krav om effektivisering og selskapsutvikling, hvilket kan dokumenteres gjennom de betydelige endringer som er skjedd etter ikrafttreden av ny energilov 1.1.1991. Disse medlemmer kan derfor heller ikke se at eventuelt nye deleiere som kommer inn som følge av et nytt hjemfallsregime vil kunne bidra i vesentlig grad til ønsket selskapsutvikling.

Disse medlemmer mener den foreslåtte transaksjonsmodellen inneholder den beste avveiningen av hensynet til nasjonal styring og kontroll, hensynet til dagens offentlige eiere hvis rettigheter blir beskåret, og hensynet til et fungerende marked og effektiv ressursbruk. Det vises til disse medlemmers fellesmerknad i kapittel 10.4.3..

10.1.4 Vannfallsrettigheter som omfattes av det nye regimet

Uansett hjemfallsmodell må det tas stilling til hvilke vannfall som skal omfattes av de ved loven pålagte hjemfallsvilkår, og hvilke vannfall som faller utenfor pålegget. Det er fire forhold som kommer i betraktning:

• vannfallenes størrelse,

• forholdet til ikke-utbygde fall,

• vannfall ervervet før konsesjonsloven av 1909,

• og forholdet til vannfall som allerede er underlagt hjemfallsvilkår.

De tre første spørsmålene omtales nedenfor. Det sistnevnte drøftes i kapittel 10.1.4.1..

Først drøftes spørsmålet om hvilken størrelse vannfallet må ha for å omfattes av pålegget. Grensen for hvilke vannfall som er konsesjonspliktige ble ved lovendring av 25. juni 2004 forhøyet fra 1 000 naturhestekrefter til 4 000 naturhestekrefter. Bakgrunnen for lovendringen var et ønske om å forenkle konsesjonsbehandlingen og legge til rette for utbygging av små vannkraftverk. For utbyggere av slike anlegg vil en konsesjonsbehandling virke som et hinder tidsmessig og økonomisk. Når Stortinget her har oppjustert konsesjonsgrensen, antar utvalget at det ikke er sterke samfunnsmessige hensyn som taler for en fullstendig konsesjonsbehandling med blant annet vilkår om hjemfall, av vannfall som utbringer under 4 000 naturhestekrefter. Utvalget finner det da naturlig å legge til grunn tilsvarende konsesjonsgrense som følger av gjeldende industrikonsesjonslov § 1. Det vil si at pålegget om hjemfall gjelder ”vannfall (fall eller stryk) som ved regulering antas å kunne utbringes til mer enn 4.000 naturhestekrefter, enten alene, eller i forbindelse med andre vannfall som erververen eier eller bruker når fallene hensiktsmessig kan utbygges under ett”. 18

Videre reiser det seg et spørsmål om lovpålegget kun skal gjelde vannfall som utnyttes eller erverves med formål om å bli utnyttet til kraftproduksjon. Spørsmålet er om også vannfall, som i og for seg er av et slikt omfang at det omfattes av industrikonsesjonsloven § 1 første ledd, skal pålegges hjemfallsvilkår ved lovforslaget her selv om vannfallet i dag er et råfall uten aktuell utnyttelse for vannkraftproduksjon. Tilsvarende gjelder vannfall som tidligere er utbygget, men som ikke lenger benyttes til kraftproduksjon mv.

Et pålegg av hjemfallsvilkår for slike vannfall i forbindelse med regimeskiftet kan medføre uheldige virkninger ut i perioden. Eksempelvis ved å hindre en eventuell ønsket utbygging av vannkraftproduksjon. Samtidig er det klart at vannfall som ikke benyttes til kraftproduksjon, og kanskje heller aldri vil nyttes til dette, ikke i like stor grad forutsetter nasjonal råderett gjennom hjemfallsinstituttet.

På den annen side er hovedhensikten med det fremtidige hjemfallsregimet å sikre nasjonal råderett over vannkraftressursene slik at de fremtidige generasjoner kan foreta en helhetlig vurdering av hvorvidt, og i tilfelle hvordan, disse viktige naturressursene skal utnyttes for fremtiden. I et slikt perspektiv kan det være av underordnet betydning hvorvidt det enkelte vannfall i dag benyttes til kraftproduksjon eller ikke. Videre skal det påpekes at dersom hjemfallsvilkår for slike vannfall ikke omfattes av lovendringen, vil det medføre at fremtidig kraftutbygging ikke vil bli underlagt hjemfallsvilkår etter industrikonsesjonsloven i de tilfeller utbyggingen foretas av den som eier vannfallet på lovendringstidspunktet. Det skyldes at industrikonsesjonsloven er en ervervslov.

Utvalget tar ikke stilling til om vannfall som i dag ikke nyttes til kraftproduksjon bør pålegges hjemfallsvilkår ved lovendringen. Utvalget nøyer seg med å peke på problemstillingen. Ikke-utbygde fall på tidspunktet for den foreslåtte lovendring vil ikke omfattes av den foreslåtte regelen om hjemfall etter 75 år fra lovtidspunktet.

Det tredje spørsmålet retter seg mot en tidsmessig avgrensing av det lovpålagte hjemfallsvilkåret. Konsesjonslovgivningen vedrørende fallrettigheter har alltid vært basert på konsesjonsplikt utløst ved erverv av konsesjonspliktige rettigheter til vannfall. Det må vurderes om et pålagt fremtidig hjemfallsregime skal gjøres gjeldende for samtlige vannfall uavhengig av når disse ble ervervet, eller om det bør gjøres et tidsmessig skille.

Vannfall som ikke pålegges hjemfallsvilkår ved forslaget her, vil følge gjeldende konsesjonsregler for konsesjonsplikt. Disse vil derfor eventuelt bli pålagt det nye hjemfallsvilkåret ved senere konsesjonspliktige overdragelser av vannfallsrettigheter, jf. industrikonsesjonsloven § 1 samh. § 2. Utvalget vil bemerke at også for fremtidige konsesjonspliktige erverv vil utvalgets forslag medføre visse endringer i forhold til gjeldende rett, eksempelvis gjennom likebehandling av alle konsesjonssøkere uavhengig av om det dreier seg om offentlig eller private aktører, utvalgets forslag til endring av innholdet i hjemfallsvilkåret og konsesjonstid mv. Det vises til gjennomgangen i kapittel 12. om merknader til de enkelte foreslåtte lovbestemmelser.

Utvalgets mandat er på dette punkt begrenset til å foreslå et hjemfallsregime for vannfall ervervet etter ikrafttredelsen av lov nr. 4 av 18. september 1909. Utvalget legger derfor til grunn at det i det fremtidige hjemfallsregimet skal trekkes et skille mellom vannfall ervervet henholdsvis før og etter dette tidspunkt. Utvalget vil peke på at det var ved loven av 1909 hjemfallsvilkåret for første gang ble formalisert i lovs form, jf. den historiske redegjørelsen i kapittel 5.1.. Erververe av vannfall etter ikrafttredelsen av loven av 1909 har vært kjent med at konsesjonslovgivningen inneholdt vilkår om hjemfall.

Et skille trukket ved 18. september 1909 medfører at det er en del private vannkraftanlegg som i dag er konsesjonsfrie som ikke vil omfattes av det pålagte hjemfallsvilkåret. Det er også offentlige erverv av fallrettigheter før 1909, men det er trolig lite i forhold til private konsesjonsfrie, da det var begrenset aktivitet fra staten og kommuner før 1909. På den annen side har langt de fleste vannfall blitt overdratt etter 1909, og det nye hjemfallsregimet vil derfor i realiteten fra lovtidspunktet omfatte det alt vesentligste av norsk kraftproduksjon, anslagsvis 110 TWh/år.

Utvalgsmedlemmene Martinsen og Storødegård vil presisere at hjemfall fra 1909 og frem til i dag har vært en uaktuell problemstilling for kommuner og fylkeskommuner. Disse var ikke omfattet av noen konsesjonsplikt etter industrikonsesjonsloven før 1969. Etter 1969 har de eksplisitt vært skjermet fra vilkår om hjemfall. Fra 1959 har også offentlige selskaper vært skjermet fra hjemfall.

Medlemmene Felix, Lund og Nordlund vil rette oppmerksomheten mot det paradoks at utvalgets mandat på den ene siden ber om forslag til ”Harmonisering av regelverk mellom aktørene” og på den annen side unntar de konsesjonsfrie anleggene fra utvalgets vurderinger. Påstanden om at dagens evigvarende konsesjoner for offentlige eiere medfører negativ innelåsning, må også være relevant påstand for eiere av kraftanlegg før 1909. Disse medlemmene er ikke enige i at disse anleggene bør unndras alminnelig konsesjonsbehandling, og viser for så vidt til fellesmerknaden under kapittel 10.4.3..

Utvalgsmedlem Storødegård støtter merknaden fra medlemmene Felix, Lund og Nordlund om at kraftanlegg før 1909 bør inn under hjemfallsordningen.

10.1.4.1 Private konsederte vannfall

Når det gjelder private konsederte vannfall er samtlige underlagt hjemfallsvilkår basert på tradisjonelt hjemfall. Flere kraftverk har allerede hjemfalt. Andre kraftverk har vært gjenstand for foregrepet hjemfall og blitt tildelt nye konsesjonsperioder med hjemfallsvilkår. Ut fra gjeldende regelverk vil private konsederte kraftverk hjemfalle i en periode fra 2009 til etter 2050. Utvalget har vurdert hvorvidt det er nødvendig at alle kraftverk får konsesjoner for en periode på 75 år med nye hjemfallsvilkår fra lovendringen eller om eksisterende konsesjoner med hjemfallsvilkår kan løpe ordinært.

Ny konsesjonsperiode med et mindre omfattende hjemfallsvilkår vil klart virke lettende for de samlede rammevilkårene for de berørte konsesjonærene. Det er staten og vertskommunene som taper på en slik endring. De berørte vertskommunene vil få skjøvet sine inntekter ut i tid, men flere berørte vertskommuner vil samtidig få inntekter også fra offentlige kraftverk ved at hjemfall innføres for alle. Hjemfallsinntektene til staten vil bli skjøvet ut i tid ved at konsesjonsperioden blir forlenget. I denne sammenheng skal det pekes på at de aktuelle konsesjonærer har foretatt sine disposisjoner basert på gjeldende konsesjonsvilkår, uten forventning om senere å bli innrømmet lettelser i konsesjonsvilkårene med mindre kraftverkene ble innfusjonert i offentlige selskap.

I forhold til hensynet om langsiktig handlefrihet, styring og kontroll er det først og fremst viktig at de pålagte hjemfallsvilkårene er robuste og ikke kan omgås. Så lenge alle kraftverk fra lovendringsdatoen er underlagt et robust hjemfallsvilkår vil det spille mindre rolle om hjemfallsvilkåret for enkelte kraftverk er mer omfattende. Det som er viktig er at alle aktører etter lovendringen behandles likt i forhold til kjøp og salg av kraftverk.

Et helt likt system for alle konsesjoner vil innebære en viss forenkling ved at man slipper et tosporet system. Flertallet mener videre at det kan også anses som mer rettferdig at alle underlegges det samme regimet fra lovendringen. Videre vil det være med å utsette problemer med investeringsinsentiver. Imidlertid kan det påpekes at det kan finnes andre løsninger til å bøte på dette problemet enn å utvide konsesjonsperioden uten motytelser, for eksempel ved å kompensere for investeringer foretatt etter en gitt dato. Et alternativ vil være at konsesjonsvilkårene kan endres mot at de aktuelle konsesjonærer yter økonomisk kompensasjon til staten, og derved også til vertskommunene.

Flertallet har i sin vurdering av dette spørsmålet lagt avgjørende vekt hva som er forenlig med EØS-avtalen og spesielt i forhold til avtalens bestemmelser om statsstøtte. Utvalgets EØS-utreder mener at meddelte private konsesjoner må omgjøres til å tilsvare de konsesjoner offentlige aktører pålegges for å være i overensstemmelse med statsstøtteregelverket.

Utvalgets flertall, alle utenom Hauge, Høisveen, Karlsen, Lund og Nordlund , går på dette grunnlag inn for at de bestående private konsesjoner for erverv av fallrettigheter omgjøres slik at de gis samme konsesjonsperiode fra lovendringstidspunktet og samme hjemfallsinnhold som det utvalget foreslår for offentlige aktørers konsesjoner.

Flertallet viser til at statens representanter går inn for en annen ordning for de private og legger til grunn at EØS-avtalen ikke nødvendiggjør at private konsesjonærer får samme stilling fra lovendringstidspunktet med hensyn til ny konsesjon og varigheten av denne, jf. nedenfor. Staten har imidlertid ikke fremlagt for utvalget noen alternativ EØS-faglig utredning til den som var utarbeidet av dr. juris Olav Kolstad.

På bakgrunn av konklusjonene i Kolstads utredning har utvalget ikke drøftet om en annen ordning er ønskelig eller hensiktsmessig. Statens representanter har heller ikke i utvalget tatt initiativ til en slik drøftelse. Utvalgets øvrige medlemmer har derfor ikke i utvalgssammenheng hatt noen foranledning til å gå inn i denne problemstillingen.

Medlemmene Lund og Nordlund deler ikke det syn flertallet forfekter. Disse medlemmer er ikke enig i at det bør legges avgjørende vekt på hva utvalgets EØS-utreder er kommet til, all den tid staten konsekvent og entydig har gjort gjeldende et annet syn. Det er disse medlemmers syn at spørsmålet hører hjemme i en avklaring mellom den norske stat og ESA. Det vises for så vidt til fellesmerknaden inntatt i kapittel 10.4.3..

Utvalgsmedlemmene Hauge, Høisveen og Karlsen mener at det samlet sett er en rekke argumenter som taler for at hjemfallsreglene for private aktører rettslig sett ikke innebærer at de offentlige aktører mottar ”statsstøtte” som rammes av EØS art 61. Disse medlemmer vil nedenfor peke på noen av disse argumentene:

Etter disse medlemmers syn innebærer hjemfallsinstituttet i seg selv ikke ”statsstøtte”. Tildeling av tidsubegrensede konsesjoner til offentlige aktører (fordi de er offentlige) kan ikke anses som ”støtte av statsmidler”. Staten gir her ikke avkall på noen inntekt som staten har ”krav” på. Det forhold at private konsesjonærer gjennom hjemfall pålegges en byrde, betyr ikke nødvendigvis at de offentlige aktørene dermed får en ”støtte”. Forskjellsbehandling er ikke nok til å oppfylle støttebegrepet. Videre er det innenfor et konsesjonssystem ikke naturlig å anse fritak fra enkelte konsesjonsvilkår som statstøtte.

Siden dagens hjemfallsinstitutt ikke utgjør ”statsstøtte” til de offentlige aktører, kan heller ikke et nytt regelverk som reelt innskrenker de offentlige aktørers rettigheter med å omgjøre de tidsubegrensede konsesjoner til kun å gjelde 75 år fremover, innebære noen ”ny støtte”.

Ettersom disse medlemmer ikke kan se at hjemfallsreglene innebærer statsstøtte, legger EØS-retten ingen føringer på lovgivers adgang til enten å forlenge eller ikke forlenge de private konsesjonene. Disse medlemmer har kommet til at det ikke foreligger andre hensyn som tilsier en omgjøring av private konsesjoner med hjemfallsvilkår.

Merknader til kapittel 10.1.4.1. fra utvalgsmedlem Ryssdal

Medlemmet Ryssdal tiltrer flertallets begrunnelse for å innføre lik konsesjonsperiode for offentlige og private aktører fra lovens ikrafttreden. På bakgrunn av særmerknader fra statens representanter og representantene Lund og Nordlund anser dette medlem det nødvendig å komme med en tilleggsmerknad.

Under arbeidet med EØS-utredningen har Kolstad hele tiden vært i dialog med utvalget. Statens representanter har hatt all oppfordring til å forelegge sine synspunkter i forhold til de statsstøtterettslige problemstillinger for ham, uten at dette er blitt gjort. Det er videre svært beklagelig at statens representanter først har tilkjennegitt sitt syn så sent at det ikke er blitt anledning til noen drøftelse av dette i utvalget.

Kolstad har gitt en omfattende og solid redegjørelse av de statsstøtterettslige problemstillinger som oppstår i tilknytning til de forskjellige modeller. Hans klare konklusjon er at offentlige og private aktører har krav på lik konsesjonsperiode fra lovens ikrafttreden.

Statens representanter avviser Kolstads drøftelse i noen få avsnitt i det vesentlige i form av påstander som ikke underbygges. Til disse påstander kommenteres:

Det eneste reelle argumentet medlemmene Hauge, Høisveen og Karlsen synes å anføre, er at staten ikke gir avkall på noen inntekt den har ”krav” på. Det er imidlertid ikke holdepunkter i statsstøtteretten for å oppstille et vilkår om at støtte gjennom inntektsbortfall må representere en inntekt staten har ”krav” på. All den tid staten gir avkall på en inntektsmulighet , og avkallet er selektivt ved at det begunstiger bestemte foretak , vil det foreligge statlig støtte. At støtten gis innenfor rammene av et konsesjonssystem har heller ingen betydning. Riktignok vil forskjellsbehandling innenfor et konsesjonssystem ikke i seg selv utgjøre statsstøtte. Men der fordelen for enkeltforetak motsvares av et inntektsbortfall på statens hånd , slik tilfellet er her, foreligger det støtte.

Dette medlem vil videre påpeke at det er betenkelig å sette til side en klar konklusjon fra utvalgets utreder om at det foreligger støtte. En tilsidesettelse har alvorlige konsekvenser for alle offentlige konsesjonærer (og eventuelle kjøpere), fordi det i fremtiden vil herske usikkerhet rundt lovligheten av deres besittelse av vannfall. Omlegningen av konsesjonssystemet vil føre til at støtten ikke lenger er beskyttet som ”eksisterende støtte”. Konsekvensen er at offentlige konsesjonærers vannfall vil hjemfalle eller konsesjonæren må betale full pris, når vannfallet har vært i konsesjonærens besittelse i 60 år. Dette følger direkte av forbudet mot iverksettelse av nye støtteordninger, jf. lov om offentlig støtte med forskrifter. For vannfall utbygget på 1940- og 50-tallet, kan dette inntreffe allerede kort tid etter lovendringen. Hvis 60 år passeres uten hjemfall, kan det også bli tale om tilbakebetaling av mottatt støtte, jf. lov om offentlig støtte § 5. Denne usikkerhet fjernes dersom offentlige og private konsesjonærer får lik konsesjonsperiode fra lovendringstidspunktet.

Det er også flere reelle hensyn som tilsier at de private konsesjonærer bør gis samme konsesjonsperiode som de offentlige konsesjonærer fra lovens ikrafttreden.

Private og offentlige aktører bør ha like rammevilkår. For å sikre like rammevilkår er det ikke tilstrekkelig å endre tildelingssystemet for fremtiden i tillegg til å innføre 75 års konsesjonstid for offentlig eide kraftverk fra lovens ikrafttreden. Like rammevilkår sikres bare dersom forskjellsbehandlingen av de private konsesjonærer som i dag er underlagt vilkår om tidsbegrensning og hjemfall, opphører. Dersom de private konsesjonærer ikke får lik konsesjonsperiode som de offentlige konsesjonærer fra lovens ikrafttreden, vil dette innebære en fortsatt favorisering av offentlige konsesjonærer i svært lang tid etter lovendringen.

En konsekvens av ulike rammevilkår for offentlige og private konsesjonærer er at offentlige konsesjonærer får lønnsomhet i investeringer på et lavere prisnivå enn private. En krone investert i et kraftverk med 20 års gjenværende konsesjonstid gir lavere avkastning enn en investering i et kraftverk med 75 års konsesjonstid. Offentlige konsesjonærer kan som følge av lengre konsesjonstid frembringe kraft ved å reinvestere i anlegg for å opprettholde produksjonskapasiteten i anleggene, eller ved å investere for å utvide produksjonskapasiteten, til en lavere kostnad enn private konsesjonærer. Dette er en konkurransevridning i favør av de offentlige konsesjonærer. I forhold til investeringer som utføres som følge av lovpålagte krav har private konsesjonærer ikke en gang et valg med hensyn til om disse skal utføres eller ikke. Pålegg som i utgangspunktet skal ramme likt, får således en vesentlig høyere kostnad for private enn for offentlige konsesjonærer.

Flere av de private kraftverk som er underlagt vilkår om tidsbegrensning og hjemfall, vil hjemfalle i perioden 2021 – 2029. Situasjonen her er at investeringer som vil være samfunnsøkonomisk gunstig, ikke vil være lønnsomme i forhold til någjeldende konsesjonsperioder. Dersom private konsesjonærer får lik konsesjonsperiode som de offentlige konsesjonærer fra lovens ikrafttreden, vil de disinsentiver de private konsesjonærer i dag står overfor bortfalle. Dette vil bidra til en mer effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser. Tilsvarende problemstillinger vil igjen oppstå mot utløpet av konsesjonsperioden, på samme måte som for de offentlige konsesjonærer, og det må da vurderes hvorledes disse problemer skal løses samlet sett.

Likebehandling av offentlige og private konsesjonærer vil også være et positivt bidrag til industriens rammevilkår. Elkem og Hydro har betydelig kraftkrevende industri i Norge som er bygget opp i tilknytning til kraftutbygging. Langsiktig kraftoppdekning har alltid vært viktig for denne industrien. Likebehandling av offentlige og private konsesjonærer vil være et godt bidrag til å sikre at denne industrien fortsatt kan dra nytte av egen kraftproduksjon, mens manglende forlengelse vil innebære en svekkelse av industrivirksomheten. Dette vil blant annet ha betydning i tilknytning til fremtidige beslutninger om investeringer i oppgradering og vedlikehold.

De private konsesjonærer har i dag en mulighet til å realisere stedsevarige verdier ved å overføre eierskapet til en offentlig eier ved salg eller fusjon slik at den private eierandelen blir lavere enn en tredjedel. Dersom de private ikke får lik konsesjonsperiode som de offentlige konsesjonærer, vil de private således komme i en enda dårligere posisjon enn de har etter dagens lovverk.

Det er riktig at staten og berørte vertskommuner får reduserte inntekter i nåverdi ved at hjemfallstidspunktet for private konsesjonærer utsettes til samme tidspunkt som for offentlige konsesjonærer. Til dette bemerkes imidlertid at de berørte vertskommuner som en konsekvens av lovendringen, i fremtiden også vil få inntekter fra langt flere kraftverk ved at hjemfall innføres for offentlige konsesjonærer. For flere av de berørte vertskommuner dreier dette seg om betydelige inntekter fra store kraftverk som i dag er i offentlig eie. I tillegg vil både staten og vertskommuner generelt bli tilført store verdier ved at også offentlige aktører pålegges hjemfall.

10.1.5 Fordeling av verdier ved hjemfall

I følge industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven skal en andel av vannkraftanleggene eller deres verdi ved hjemfallet tildeles kommunene der vannfallet, kraftverket eller reguleringsanleggene ligger. Vertskommunene har på denne bakgrunn en lovbestemt rett til inntil en tredjedel av verdien eller andel av kraftverket. Stortinget skal avgjøre innen tredjedelen den verdi som skal tilfalle kommunene og fordelingen mellom de respektive vertskommunene, se nærmere omtale av dette i kapittel 5.3.4.. Utvalget har utredet virkningene av å tildele andeler av hjemfalte vannkraftanlegg eller vannkraftanleggenes verdi til kommunene. En utvidelse av hjemfallsinstituttet som omfatter all vannkraft ervervet etter konsesjonsloven av 1909 har betydelige konsekvenser for hvor store verdier som skal fordeles til vertskommunene ved hjemfall. Dette er nærmere omtalt i kapittel 10.3.2..

I forhold til det fremtidige hjemfallsregimet foreslår utvalgets flertall en ny fordeling av hjemfalte verdier både til vertskommunene og til en større vertsregion. En ny modell for tildeling av hjemfalte verdier til vertskommunene beskrives i kapittel 10.1.5.1.. En ordning der vertskommunenes lovbestemte andel på inntil en tredjedel i tillegg fordeles til en større region er nærmere beskrevet i kapittel 10.1.5.2. Konsekvensene av disse forslagene drøftes i kapittel 10.3.2 og 10.3.3.

10.1.5.1 Ny trappetrinnsmodell

Kilde: Norges vassdrags- og energidirektorat.

Innføring av hjemfallvilkår på all vannkraftproduksjon ervervet etter konsesjonsloven av 1909 gir en generell økning i inntektsoverføringen til alle vertskommuner og flere kommuner får andel av hjemfallsinntekter. I dag er det bare hjemfall av private kraftverk med konsesjon (etter 1909) som gir slike inntekter. Disse står for vel 7,5 TWh av middelproduksjonen. Når hjemfallsinstituttet endres vil omfanget av kraftverk som hjemfaller øke vesentlig ved at både Statkraft og kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper omfattes. Figur 10.1 viser den prosentvise produksjonskapasiteten fordelt mellom ulike private og offentlige kraftselskaper.

Dersom trappetrinnsmodellen fastsatt av Stortinget i Innst. S. nr.167 (1982-83) benyttes, vil inntektsoverføringen til enkelte kommuner øke svært mye. Denne trappetrinnsmodellen tar i liten grad hensyn til den øvre delen av skalaen for innvunnet kraft i kommunene, fordi det ikke var aktuelt å se på hjemfall av så store kraftvolum da modellen ble utarbeidet. I tråd med Olje- og energidepartementets høringsnotat foreslår utvalget derfor en endring av trappetrinnsmodellen med hensikt å moderere inntektsoverføringen for kommuner med allerede store inntekter fra kraftutbygging. Forslaget til ny trappetrinnsmodell er vist sammen med den opprinnelige trappetrinnsmodellen i tabell 10.1.

Det første trinnet er uendret slik at kommuner med mindre inntekter fra kraftutbygging beholder hele tredjedelen. Den nye modellen trapper sterkere av etter 250 GWh enn den opprinnelige modellen. Ved å justere trappetrinnene og føye til ekstra trinn i modellen vil inntektene for kommuner med store kraftvolum innvunnet bli moderert. I tillegg vil en slik endring føre til at fordelingen mellom kommunene blir jevnere og at kommuner med mindre andel kraftutbygging får tilgang på større inntekter enn under det nåværende hjemfallsregimet. Det gis nærmere anslag for virkningen av forslaget til endring i kapittel 10.3.2..

10.1.5.2 En tredjedel fordeles til en større region

Naturressurser er et av de viktigste næringsgrunnlag i distriktene, og vannkraften er en av de viktigste naturressursene. Det kan derfor være rimelig at verdien av naturressursene også tilfaller distriktene i en noe videre forstand enn de primærkommuner som i dag har rett til andel i hjemfalte verdier. Kraftutbygging er en alternativ utnyttelse av vannfallsressursene i forhold til andre utnyttelsesmåter som direkte eller indirekte har økonomiske ringvirkninger på regionalt nivå. Et eksempel er turisme som vil ha ringvirkninger i distriktene i videre forstand. Vannkraftutbyggingen berører den aktuelle region generelt. Et regionalt nivå kan derfor være et naturlig nivå for fordeling av andel av vannkraftverdiene, noe som vil medføre en jevnere verdifordeling i distriktene enn dagens ordning.

Et annet argument for en bredere fordeling av verdiene ved hjemfall, er at et nytt hjemfallsregelverk vil kunne svekke fylkeskommuners og kommuners eierskap til kraftverk. Utvalgets forslag til modell innebærer blant annet bortfall av fylkeskommunenes og kommunenes rett til tidsubegrensede konsesjoner.

Flertallet, alle unntatt Hauge, Høisveen og Karlsen , mener det derfor kan være rimelig ut fra ønsket om mer verdinøytralitet at en større region får eierandeler eller verdier ved hjemfall for å kompensere tapet av tidsubegrensede konsesjoner.

Flertallet foreslår en ordning der den lovbestemte distriktsandelen på inntil en tredjedel forbeholdes vertskommunene og den berørte region uavkortet. Etter at primærkommunen(e) har blitt tildelt verdier fra hjemfall i henhold til forslaget om ny trappetrinnsmodell, jf. kapittel 10.1.5.1., går det overskytende innenfor tredjedelen til et nærmere bestemt regionalt nivå. Dette vil medføre en jevnere verdifordeling mellom kommuner og regioner enn dagens ordning. Flertallet mener det er hensiktsmessig at det nøyaktige vederlaget fastsettes av Stortinget og baseres på anleggets markedsverdi etter at konsesjonsspørsmålet er avklart for en ny periode. Formen på vederlaget er avhengig av om staten eventuelt velger å selge sin eierandel, drive utleie eller selv delta i driften. Flertallet legger ikke frem forslag til hvordan en større vertsregion skal defineres og avgrenses, men i kapittel 10.3.3. anslås konsekvensene med to mulige definisjoner av vertsregion.

Med det fremlagte forslag om partielt hjemfall med hjemfallsandel på 2/3, jf. kapittel 10.1.1.1., vil flertallets forslag til fordeling ved hjemfall innebære at vertskommunen(e) og vertsregionen til sammen har rett på halvparten av verdien eller andel av det eierskapet staten får vederlagsfritt ved hjemfallet. I kapittel 10.3.3. drøftes konsekvenser for berørte aktører av dette forslaget til endring av regelverket for fordeling av hjemfalte verdier. Dersom staten ikke gir ny konsesjon for kraftproduksjon vil det ikke være verdier til fordeling til vertskommunen(e) og regionen.

Utvalgsmedlemmene Karlsen, Høisveen og Hauge går ikke inn for at en større region skal kompenseres i tillegg til vertskommunen. Kraftressursene tilhører den norske befolkning som helhet. Hvis en skal kompensere en større region i tillegg til den enkelte vertskommunen vil det også oppstå betydelige avgrensningsproblemer. Vannkraftressursene bør i størst mulig grad komme den norske befolkning til gode, og det er vanskelig å se at dette best skjer ved at enkelte regioner kompenseres på hjemfallstidspunktet.

10.1.6 Foregrepet hjemfall

Industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven gir konsesjonærene anledning til å forhandle med staten om foregrepet hjemfall og tilbakesalg/-leie av vannfall og ny reguleringskonsesjon når det gjenstår mindre enn 25 år av konsesjonsperioden, jf. kapittel 5.2.. Foregrepet hjemfall har vært nyttet som virkemiddel mot reduserte investeringsinsentiver forårsaket av hjemfallsinstituttet.

I vedlegg 1. foretar utvalget en vurdering av ordingen med foregrepet hjemfall. Det pekes på at dette regimet først og fremst er et aktuelt virkemiddel i de tilfeller hvor det foreligger betydelige investeringsmuligheter, og at dette sannsynligvis i mindre grad vil være tilfelle i fremtiden. Samtidig kan foregrepet hjemfall gi både staten og konsesjonærene økt fleksibilitet i forhold til det ordinære hjemfallsinstituttet. Foregrepne hjemfallsavtaler legger til rette for kontinuitet i operatørskap og eventuelt eierskap. Ordningen med foregrepet hjemfall vil også dempe virkningene av å innføre tidsbegrensede konsesjoner for alle, fordi den åpner for forlengelse av konsesjonsperioden langt ut over hjemfallstidspunktet, slik den også har vært praktisert frem til i dag. Konsesjonærene må imidlertid betale full markedspris ved tilbakekjøpet.

Utvalget foreslår at ordningen med foregrepet hjemfall videreføres. Med flertallets forslag om fremtidig hjemfallsregime vil inngåelse av foregrepne hjemfallsavtaler først være aktuelt om 50 år. Staten bør i god tid før dette avklare sin overordnede holdning til eventuell inngåelse av slike avtaler. Det bør da også etableres ordninger og systemer som legger til rette for effektive forhandlinger om slike avtaler. Det forutsettes at det kun vil være adgang til å inngå slike avtaler en gang.

Selv om konsesjonæren har en rett til å søke om foregrepet hjemfall, har staten ingen plikt til å inngå avtale og kan avvise søknaden. Blant annet hensynet til å opprettholde statens handlingsrom i spørsmålet om foregrepne hjemfallsavtaler, kan tilsi at det bør etableres andre virkemidler som bidrar til å gi konsesjonæren insentiver til å foreta investeringer. Dette er gyldig argument selv om utvalgets forslag om partielt hjemfall demper investeringsproblemene i slutten av perioden. Enkelte supplerende virkemidler i forhold til investeringsproblematikken er drøftet i vedlegg 1.. Med henvisning til at hjemfall først vil inntreffe om 75 år har utvalget ikke funnet behov for å foreslå at det implementeres slike tiltak i dag.

Medlemmet Ryssdal mener det ikke er hensiktsmessig å begrense adgangen til å inngå foregrepet hjemfall til en gang. De hensyn som taler for foregrepet hjemfall i tilknytning til første gangs hjemfall kan også gjøre seg gjeldende i tilknytning til senere hjemfall.

10.1.7 Bruksrett til vannfall og langsiktig disposisjonsrett til vannkraft

For å begrense omgåelse av de nåværende hjemfallsreglene er det i dag strenge restriksjoner på utleie av kraftverk til private. I dag er det kun offentlige leietakere som gis konsesjon for erverv av bruksrett og langsiktig disposisjonsrett uavhengig av hvem som er utleier. 19 Private leietakere kan kun inngå avtale om bruksrett eller langsiktig disposisjonsrett i vannfall som er eid av staten, statsforetak eller norske kommuner eller fylkeskommuner.

Ved innføring av eiernøytralt hjemfall etter lovtidspunktmodellen virker disse reglene unødvendige. Utvalget kan ikke se at denne forskjellsbehandlingen lenger tjener noe praktisk formål. For å sikre likebehandling av aktørene i kraftmarkedet og legge til rette for et mer effektivt marked, foreslår utvalget at bestemmelsen om adgang til å gi konsesjon for avtaler om bruksrett og langsiktig disposisjonsrett til vannfall skal gjelde likt, uavhengig av konsesjonssøker. Av hensyn til faren for omgåelser av hjemfallsordningen må imidlertid adgangen til å gi konsesjon begrenses til de tilfelle der rettigheten enten gjelder vannfall som tilhører staten eller vannfallet er meddelt konsesjon med vilkår om hjemfall. For at innehavere av vannfall som faller utenfor denne begrensningen skal få adgang til å inngå bruksrettsavtaler eller avtaler om langsiktig disposisjonsrett, står de fritt til å søke om å få konsesjonsbehandlet eiendomsretten til vannfallene. Ved å åpne for en slik form for utleie vil en også kunne redusere salgspresset for offentlig eide kraftverk. I tillegg til at utleie kan bli et reelt alternativ til salg, vil en ordning med partielt hjemfall eller tradisjonelt hjemfall med kompensasjon i form av et etteroppgjør gi kommunale eiere egenkapital til et eventuelt tilbakekjøp ved konsesjonstidens utløp.

Avtaler om bruksrett og langsiktig disposisjonsrett vil ha reelt samme effekt på strukturen i kraftmarkedet som overdragelser, og må i utgangspunktet antas å bli behandlet tilsvarende av konkurransemyndighetene.

10.2 Begrunnelse for utvalgets anbefaling

Mandatet legger premisser for utvalgets utredning av et fremtidig hjemfallsregime. Utvalget har i tillegg vektlagt enkelte andre premisser i sitt arbeid. Forståelsen av de premissene som utvalget har basert sitt modellvalg på er gjennomgått i kapittel 6. Premissene er i noen grad motstridende. Det må derfor foretas en vektlegging av de ulike hensyn hvor konklusjonen baseres på en helhetsvurdering. I det følgende gir utvalget uttrykk for hvordan premissene er vektlagt i forhold til den modell som samler bredest støtte i utvalget.

10.2.1 Langsiktig nasjonal handlefrihet, styring og kontroll

Spørsmålet om hjemfall rører ved sentrale holdninger til disponering av våre naturressurser. Våre vassdrag representerer store verdier, både i økonomisk forstand og som naturherligheter. Norge er i en unik posisjon ved at vår kraftforsyning i all hovedsak er basert på utnyttelse av fornybare, evigvarende vassdragsressurser. En hensiktsmessig disponering av disse fornybare ressursene vil i et langsiktig perspektiv utgjøre et fundament for å sikre en bærekraftig utvikling innen produksjon og bruk av energi, men også i forhold til forvaltningen av vassdragene som naturgoder. Miljøvennlig og fornybar kraftproduksjon gir også et unikt internasjonalt fortrinn som kan vise seg å bli av avgjørende betydning i fremtiden. Samtidig representerer våre vannkraftanlegg en av de viktigste infrastrukturene for landet, sett under ett.

Utvalget viser til at hjemfallsinstituttet i stor grad har bidratt til at hovedtyngden av eierkontrollen over disse ressursene er på offentlige hender, både i statlig, fylkeskommunal og kommunal regi. Offentlig styring og kontroll utøves i dag gjennom et spredt offentlig eierskap, i tillegg til statlig regulering.

Det omfattende offentlige eierskapet til vannkraften – herunder hjemfallsretten – har så langt gitt det offentlige gode muligheter til å ha styring og kontroll med utnyttelsen av selve naturressursen og kraften som produseres derav. Utvalget vektlegger at fremtidige generasjoner bør gis en liknende beslutningsmyndighet. Utvalget erkjenner at dette ikke kun kan hvile på at vi i dag har et omfattende offentlig eierskap, men bør i tillegg baseres på virkemidler som fungerer uavhengig av dette. Etter utvalgets syn er dette argumenter for å bevare et robust hjemfallsinstitutt. Siden hjemfallsinstituttet gir det offentlige tilgang til eiendomsretten, gis fremtidige generasjoner økt valgfrihet med hensyn til hvordan vannfallene og kraftanleggene best kan forvaltes for samfunnet, sett i forhold til de omstendigheter, kunnskaper og preferanser som da råder.

Utvalgsmedlemmene Martinsen, Remmen, Ryssdal, Storødegård, Sørgard og Vestbakke mener et hjemfallsinstitutt basert på partielt hjemfall tilsvarende 2/3 av fall og anlegg ivaretar de ovennevnte hensyn på en god måte, og sett i forhold til de øvrige premisser som utvalget har lagt til grunn.

Utvalgsmedlemmene Felix, Lund og Nordlund mener de hensyn som er nevnt ovenfor, bare kan ivaretas tilfredsstillende gjennom en transaksjonsmodell, eller en modell hvor offentlige eiere med ønske om videre drift basert på etablerte rettigheter, sikres dette, gjennom den foreslåtte rettighetsmodellen.

Utvalgsmedlemmene Hauge, Høisveen og Karlsen er av den oppfatning at tradisjonelt hjemfall med kompensasjon i form av etteroppgjør bedre ivaretar hensynet til nasjonal handlefrihet på lang sikt, styring og kontroll.

10.2.2 Hensynet til offentlige inntekter

Vassdragsressursene bærer i stor grad preg av å være en fellesressurs. I tillegg vil kraftproduksjon basert på vannkraft gi opphav til en ekstra avkastning (grunnrente). Utvalget legger derfor vekt på at inntekter fra denne ressursen bør komme fellesskapet til gode.

Det omfattende offentlige eierskapet til vannkraften har, ved siden av skatter og konsesjonsbaserte ordninger, så langt gitt det offentlige gode muligheter til å påvirke fordelingen av grunnrenten. Et robust hjemfallsinstitutt kan i et langsiktig perspektiv bidra til å sikre fremtidige offentlige inntekter fra denne evigvarende naturressursen dersom andre beskatningsmuligheter skulle falle fra eller det offentlige eierskapet reduseres.

Utvalget vil understreke at hensynet til offentlige inntekter ikke uten videre tilsier at det offentlige eierskapet etter et fremtidig hjemfall bør være fullstendig. Dette spørsmålet må også vurderes i forhold til hvordan det best kan legges til rette for en samfunnsøkonomisk effektiv utnyttelse av vassdragsressursene og andre innsatsfaktorer.

Utvalgsmedlemmene Martinsen, Remmen, Ryssdal, Storødegård, Sørgard og Vestbakke mener at et hjemfallsinstitutt basert på partielt hjemfall tilsvarende 2/3 av fall og anlegg innebærer en god avveining av disse forholdene.

Utvalgsmedlemmene Hauge, Høisveen og Karlsen ser det slik at tradisjonelt hjemfall med kompensasjon på 20 prosent av en andel eller økonomisk ved etteroppgjør på en rimelig måte ivaretar hensynet til offentlige inntekter.

Medlemmene Felix, Lund og Nordlund mener forslaget om partielt hjemfall undergraver hjemfallsinstituttet ved helt vilkårlig å fordele verdier til evig tid på private, offentlige og utenlandske eiere. De to modeller disse medlemmer foreslår, målretter virkemidler etter hjemfall til de offentlige eierne som får sine rettigheter beskåret og sikrer hensynet til offentlige inntekter.

Utvalgets flertall, alle unntatt Hauge, Høisveen og Karlsen, legger frem forslag om at en tredjedel av hjemfallsobjektets markedsverdi uavkortet fordeles til vertskommunene og en større vertsregion. Dette flertallet viser i denne sammenheng til at utnyttelse og kapitalisering av naturressurser er en naturlig basis for lokal og regional næringsutvikling. Også den beslagleggelse som kraftutbygging medfører i forhold til alternativ utnyttelse av naturressursene vil i betydelig grad berøre lokale og regionale interesser.

Utvalgets mindretall, medlemmene Hauge, Høisveen og Karlsen vil kompensere vertskommunene på samme måte som flertallet, men mener at vannkraftressursene utover dette i størst mulig grad bør komme den norske befolkning til gode som helhet og kan vanskelig se at dette best kan skje ved å kompensere enkelte regioner.

10.2.3 God ressursbruk, verdiskaping og konkurranse

Næringspolitisk er det et mål å legge til rette for å realisere en best mulig verdiskaping i næringslivet nå og i framtiden. At det fortløpende foretas ulike former for omstillinger er en nødvendig forutsetning for å oppnå tilfredsstillende verdiskaping over tid, og rammevilkårene bør derfor utformes slik at de i minst mulig grad hemmer lønnsomme omstillinger. Etablering av et effektivt marked for eierandeler i kraftselskap, vannfall og kraftanlegg anser utvalget som en viktig premiss i denne sammenheng.

Organiseringen av norsk kraftnæring ble fra innføringen av energiloven basert på kraftmarked og konkurranse. Utvalget påpeker at frem til i dag har markedsadgangen til tilbudssiden vært begrenset fordi aktørene behandles ulikt i forhold til hjemfallsregelverket. Gjeldende regler kan også ha vært medvirkende til at bransjen i dag har en komplisert selskapsorganisering, med omfattende kryss- og deleierskap.

Flertallet har valgt en implementeringsløsning som likestiller enhver kjøper og selger av kraftverk fra lovendringstidspunktet. Forslaget innebærer ikke at flertallet har foretatt vurderinger av dagens eierskap. Men forslaget vil legge til rette for at aktørene i bransjen selv kan vurdere eventuelle endringer i organisering eller eierskap basert på konsesjonsrettslig like rammevilkår.

Like rammevilkår vil gjøre det lettere for eksisterende eiere å trekke inn nye typer aktører på eiersiden som potensielt kan tilføre eierskapet og selskapene ny kompetanse, tilføre selskapene kapital, avlaste risiko for eksisterende eiere mv. Likeledes vil det legge til rette for at det kan ut-vikles mer rasjonelle og kostnadseffektive selskapsstrukturer. Like rammevilkår vil også øke antallet potensielle kjøpere, og forbedre mulighetene for dagens eiere til å realisere verdier. Selskap som drives mindre effektivt kan overdras til aktører som ser et økt potensial i å bedre driften og øke verdiskapingen. Like rammevilkår kan også bidra til bedre drift i selskap som ikke blir berørt av eierskifter ved at en reell mulighet for salg kan styrke eiers reelle posisjon overfor selskapets ledelse.

Når det gjelder hjemfallets innhold viser medlemmeneMartinsen, Remmen, Ryssdal, Storødegård, Sørgard og Vestbakke til at et regime basert på partielt hjemfall av 2/3 i større grad enn tradisjonelt, vederlagsfritt hjemfall vil gi konsesjonærene økte insentiver til å foreta samfunnsøkonomiske lønnsomme investeringer mot slutten av konsesjonsperioden.

Medlemmene Hauge, Høisveen og Karlsen viser til at deres forslag om tradisjonelt hjemfall med kompensasjon i form av etteroppgjør på 20 prosent gir tilnærmet samme investeringsinsentiver som forslaget om partielt hjemfall av 2/3.

Medlemmene Felix, Lund og Nordlund vil peke på at deres forslag også innebærer like rammevilkår for alle aktører, men at de offentlige eiere hvis rettigheter beskjæres vil være i en erstatningsposisjon som andre konsesjonærer ikke er i. Det er disse medlemmers syn at dagens regler med foregrepet hjemfall, redusert skattemessig avskrivningstid, adgang til kjøp eller leie av anleggene for nye 50 år inneholder tilstrekkelige insentiver til nye investeringer. Disse medlemmer viser også til at det har en langvarig praksis allerede vist.

10.2.4 Harmonisering av regelverket mellom aktørene

Energiloven av 1990 førte med seg flere vesentlige endringer i de ulike aktørenes roller i energiforsyningen. Blant annet medførte loven bortfall av oppdekningsplikten som områdekonsesjonærene var underlagt. Etter at industrikonsesjonslovens bestemmelse i § 4 om at kraftproduksjon skulle utnyttes til alminnelig forsyning i distriktet ble opphevet i 1992, fikk alle kraftprodusenter mulighet til å selge kraften i markedet. Utvalget legger til grunn at det fremtidige hjemfallsregelverket bør bygge på dette utgangspunktet. Dette fordrer at regelverket harmoniseres for de ulike aktørene i kraftmarkedet. Utvalgets flertallsforslag til implementeringsmodell samsvarer med dette. Et unntak er vannfall ervervet før 1909, som fortsatt vil være konsesjonsfrie uten hjemfallsvilkår. Utvalget har ikke vurdert forholdet til disse da det faller utenfor utvalgets mandat.

Mindretallet Felix, Lund og Nordlund viser til sin fellesmerknad for så vidt gjelder de konsesjonsfrie reguleringer, jf. kapittel 10.4.3..

Utvalget mener imidlertid at det ikke er grunnlag for å harmonisere regelverket i forhold til andre næringer og andre land. Dette begrunner utvalget i den unike stilling vannkraft har i norsk kraftnæring, noe som i liten grad er sammenlignbart over landegrensene. I tillegg må nødvendigvis utnyttelse av viktige naturressurser være underlagt et system som er spesielt tilpasset den rollen disse ressursene spiller for den enkelte nasjon.

10.2.5 Forenkling av lovgivningen, forutsigbarhet og transparens

I ethvert forslag til regelendringer skal det tas hensyn til å skape løsninger som er enkle, forutsigbare og transparente for brukere og myndighet. Flertallet har så langt det har vært mulig forsøkt å tilpasse den foreslåtte modellen denne premissen. Det av flertallet foreslåtte regimet, basert på partielt hjemfall, krever noe mer lovregulering enn et tradisjonelt hjemfall da eierskapet blir delt ved hjemfall. Utvalgsmedlemmene som står bak denne modellen, Martinsen, Remmen, Ryssdal, Storødegård, Sørgard og Vestbakke , peker på at disse problemstillinger er av samme karakter som de vi har i dag knyttet til produksjonsselskaper som eies i fellesskap. Disse medlemmer ser den eiermessige kontinuiteten som viktig i forhold til å ivareta andre premisser. Videre antar disse medlemmer at det partielle hjemfallet forenkler forhold knyttet til investeringer mot konsesjonsperiodens slutt, samt forhold knyttet til konsesjonærens vedlikeholdsplikt.

Medlemmene Hauge, Høisveen og Karlsen viser til at tradisjonelt hjemfall med kompensasjon i form av etteroppgjør bygger på et etablert og godt kjent lovverk som er forutsigbart. Denne modellen ivaretar også hensyn knyttet til investeringer mot konsesjonstidens avslutning og forholdene rundt vedlikeholdsplikten.

Medlemmene Felix, Lund og Nordlund viser til at enhver interesseavveining mellom så tungtveiende hensyn som offentlig styring og kontroll på den ene siden og markedsmessige hensyn på den andre siden, vil kreve mer kompliserte løsninger enn rene markedsmessige ordninger, hvor bare økonomiske hensyn tillegges vekt. Utfordringen – for dem som både ønsker å ivareta vitale nasjonale interesser og hensyn til aktørene innenfor gjeldende rettslige rammer – blir derfor å gjøre nye regler så enkle, forutsigbare og åpne som mulig. Disse medlemmene vil imidlertid advare mot å la hensyn til forenkling føre til forringelse av viktige nasjonale interesser.

10.2.6 Forholdet til det rettslige rammeverk

10.2.6.1 EØS-avtalen

Det er en sentral premiss for utvalget at forslaget til et fremtidig hjemfallsregime skal være robust i forhold de forpliktelser Norge har gjennom EØS-avtalen. Utvalget har derfor lagt stor vekt på å gjøre en grundig EØS-vurdering av de modellene utvalget har utredet. Førsteamanuensis dr. juris Olav Kolstad ved Universitetet i Oslo har bistått utvalget med dette, jf. vedlegg 3.. Forholdet til EØS-avtalen har særlig hatt betydning for to forhold, nemlig implementeringen av nye regler for offentlig eide kraftverk, og forholdet til de privateide kraftverk som er underlagt hjemfallsvilkår i dag.

Når det gjelder førstnevnte har flertallet, alle unntatt Felix, Lund og Nordlund , lagt stor vekt på at en implementering av det fremtidige hjemfallsregimet ved transaksjoner vil utgjøre en restriksjon som vil være ulovlig etter EØS-avtalen. Det vises her til vedlegg 3 kapittel 4. for en nærmere gjennomgang.

Hva gjelder kraftverkene i privat eie foreslår flertallet, alle unntatt Hauge, Høisveen, Karlsen, Lund og Nordlund , at konsesjonene for disse gis samme varighet fra lovendringstidspunktet som de offentlige eide kraftverkene, og med tilsvarende hjemfallsinnhold som for de offentlige. Dette forslaget er basert på Kolstads vurdering av at en videreføring av gjeldende konsesjonsvilkår for de private trolig innebærer ulovlig statsstøtte, jf. vedlegg 3. kapittel 3.3. og 3.4.

Når det gjelder forslaget om partielt hjemfall og tradisjonelt hjemfall med kompensasjon i form av et etteroppgjør viser utvalget til Kolstads utredning, som synliggjør at disse modellene ikke reiser noen EØS-rettslige problemer.

Medlemmene Felix, Lund og Nordlund er ikke enige i utvalgets håndtering av de EØS-rettslige spørsmål. EØS-utrederens konklusjoner etterlater et svært uryddig juridisk landskap, fordi hans konklusjoner på alle punkter er i strid med den rettsoppfatning den norske stat konsekvent og entydig helt fra EØS-avtalens inngåelse og frem til i dag har forfektet. Det fremstår da for disse medlemmer bemerkelsesverdig at et flertall i Hjemfallsutvalget uten videre legger EØS-utrederens konklusjoner til grunn for sine forslag, og derigjennom gir avkall på en avklaring av EØS-avtalens betydning på vannkraftsektoren. Disse medlemmer kan bare forstå det slik at flertallet ønsker de regler som foreslås, uavhengig av en EØS-avklaring. Disse medlemmer viser til sin fellesmerknad, hvor forholdet til EØS-retten er nærmere kommentert, jf. kapittel 10.4.3..

Utvalgsmedlemmene Hauge, Høisveen og Karlsen mener det samlet sett er en rekke argumenter som taler for at hjemfallsreglene for private aktører rettslig sett ikke innebærer at de offentlige aktører mottar ”statsstøtte” som rammes av EØS art 61. Disse medlemmer vil nedenfor peke på noen av disse argumentene:

Etter disse medlemmers syn innebærer hjemfallsinstituttet i seg selv ikke ”statsstøtte”. Tildeling av tidsubegrensede konsesjoner til offentlige aktører (fordi de er offentlige) kan ikke anses som ”støtte av statsmidler”. Staten gir her ikke avkall på noen inntekt som staten har ”krav” på. Det forhold at private konsesjonærer gjennom hjemfall pålegges en byrde, betyr ikke nødvendigvis at de offentlige aktørene dermed får en ”støtte”. Forskjellsbehandling er ikke nok til å oppfylle støttebegrepet. Videre er det innenfor et konsesjonssystem ikke naturlig å anse fritak fra enkelte konsesjonsvilkår som statstøtte.

Siden dagens hjemfallsinstitutt ikke utgjør ”statsstøtte” til de offentlige aktører, kan heller ikke et nytt regelverk som reelt innskrenker de offentlige aktørers rettigheter med å omgjøre de tidsubegrensede konsesjoner til kun å gjelde 75 år fremover, innebære noen ”ny støtte”.

Utvalgsmedlem Martinsen peker på at erfaringene etter drøyt ti år med EØS-avtalen viser at avtalens innhold ikke bare kan være vanskelig å overskue, men også at det endrer seg. Det har vist seg at avtalen innebærer skranker for myndighetenes frihet på områder som man ikke forutså ved tiltredelsen til EØS. Utvalgsmedlem Martinsen er derfor av den oppfatning at det er usikkert om en hjemfallsordning – uansett utforming eller modellvalg – vil stå seg EØS-rettslig i et langsiktig fremtidsrettet perspektiv. Etter Martinsens oppfatning er det også en rekke andre forhold ved konsesjonslovgivningen som må vurderes EØS-rettslig utenom hjemfallsreglene, herunder knyttet til at regelverket inneholder en lang rekke diskresjonære kompetansehjemler som gir aktørene dårlig forutberegnelighet og som i prinsippet kan brukes til å gjennomføre faktisk forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet.

10.2.6.2 Grunnloven og EMK

Staten kan gjennomføre utvalgets forslag om å omgjøre og pålegge de offentlig eide kraftverkenes konsesjonsvilkår med tidsbegrensede konsesjoner og vilkår om partielt hjemfall eller vilkår om tradisjonelt hjemfall med kompensasjon i form av etteroppgjør gjennom et lovvedtak. Spørsmålet er om en slik endring i vilkårene medfører plikt for staten til å yte erstatning etter Grunnloven § 105. Tilsvarende spørsmål kan reise seg i forhold til EMK. Utvalget har ikke foretatt noen rettslig vurdering av erstatningsspørsmålet fordi det faller utenfor utvalgets mandat.

Utvalgsmedlemmene Martinsenog Storødegård er uenig i denne forståelsen av utvalgets mandat, og viser til Martinsens særmerknad vedrørende erstatningsplikt for staten i kapittel 10.4.2..

10.2.7 Andre forhold

10.2.7.1 Verdinøytralitet

I forbindelse med enhver regelendring vil omfordeling av verdier medføre motstand blant de grupper som påføres tap. Utvalget har ønsket mest mulig konsensus rundt sitt forslag og har derfor forsøkt å utarbeide løsninger som oppnår en tilfredsstillende verdinøytralitet. Det har i så måte vært et viktig mål å finne løsninger som ikke skaper for store vinnere eller tapere. Flertallets forslag inneholder derfor to ulike elementer som bidrar til stor grad av verdinøytralitet mellom staten og kommunesektoren. Det gjelder for det første forslaget fremmet av medlemmene Martinsen, Remmen, Ryssdal, Storødegård, Sørgard og Vestbakke om partielt hjemfall hvor 1/3 av fall og anlegg unndras hjemfall. Det andre er forslaget om at 1/3 av kraftverkenes markedsverdi ved hjemfall, eller tilsvarende eierandel, skal tilføres vertskommunene og en større vertsregion, fremsatt av flertallet, alle unntatt Hauge, Høisveen og Karlsen. Mindretallets forslag om tradisjonelt hjemfall med kompensasjon i form av etteroppgjør til konsesjonæren og tildeling av inntil 1/3 av kraftverkenes markedsverdi ved hjemfall eller tilsvarende eierandel til vertskommunene bidrar også til økt verdinøytralitet mellom staten og kommunesektoren.

Utvalgsmedlemmene Felix, Lund og Nordlund har også hatt som målsetning å oppnå størst mulig verdinøytralitet. De to forslagene til hjemfallsmodell som disse medlemmer anbefaler, inneholder klart mindre verdioverføringer fra kommunesektoren til staten enn forslaget om partielt hjemfall. For det første gir transaksjonsmodellen full verdinøytralitet, i det de offentlige eierne innenfor bestemte rammer gis anledning til videre drift. For det andre gir rettighetsmodellen et bedre rettsvern for de offentlige eiere som viderefører sitt eierskap til hjemfallstidspunktet.

Når det gjelder privateide kraftverk som allerede er underlagt hjemfallsvilkår, vil flertallets forslag, støttet av alle unntatt Hauge, Høisveen, Karlsen, Lund og Nordlund, innebære at verdier overføres fra staten og de aktuelle vertskommuner til eierne av de angjeldende kraftverk til de private verkene og deres eiere. Verdioverføringen skyldes at hjemfallet for disse kraftverkene skytes ut i tid og at hjemfallets innhold blir mindre omfattende. Dog bemerkes at flere berørte vertskommuner i fremtiden vil få hjemfallsinntekter også fra offentlig eide kraftverk og videre at private konsesjonærer i dag kan ha mulighet til å realisere deler av stedesvarige verdier ved salg til eller innfusjonering i offentlige kraftverk.

Utvalgsmedlem Ryssdal vil videre vise til sin særmerknad i kapittel 10.1.4.1. hvor det blant annet fremgår at både vertskommuner generelt og staten vil bli tilført betydelige verdier som følge av lovendringen når hjemfall innføres for samtlige konsesjonærer.

Medlemmene Hauge, Høisveen, Karlsen, Lund og Nordlund foreslår å videreføre dagens konsesjoner for de private uendret, og fremmer derfor et verdinøytralt forslag.

Medlemmet Felix legger til grunn at de private konsesjoner omgjøres slik at de gis ny konsesjonstid på 60 år fra lovendringstidspunktet. Det forutsettes at også fremtidig bruk av kraften skal knyttes opp til industriproduksjon i Norge. Når det gjelder hjemfallets innhold vises det til medlemmene Felix, Lund og Nordlunds merknad.

10.2.7.2 Salgspress

Det har vært fremhevet at offentlige eiere i særdeleshet legger vekt på langsiktighet i eierskapet og anledning til å videreføre eierskap etter hjemfall. Videre er det påpekt at politisk press noen ganger kan medføre mindre rasjonell eierstyring av offentlig eide kraftselskaper, hvor kortsiktige likviditetshensyn gis avgjørende betydning og kan medføre et salgspress.

Medlemmene Martinsen, Remmen, Ryssdal, Storødegård, Sørgard og Vestbakke peker på at partielt hjemfall av 2/3 gir muligheter for eiermessig kontinuitet. På denne måten vil en eier med langsiktige mål få økt interesse av en langsiktig utvikling av eget eierskap.

Utvalgsmedlemmene Hauge, Høisveen og Karlsen peker på at tradisjonelt hjemfall med kompensasjon i form av etteroppgjør muliggjør et fortsatt offentlig eierskap etter hjemfall og motvirker salgspress.

Hva gjelder spørsmålet om salgspress vil flertallet vise til at det fremlegges forslag til lovendring som gir eierne økte muligheter til å leie ut vannfall og kraftanlegg. Dette legger til rette for at betydelige andeler av de økonomiske verdier som er knyttet til kommunesektorens eierskap i kraftverk kan realiseres uten at det kommunale eierskapet må avhendes. Flertallet viser også til gjeldende regelverk vedrørende kommuners og fylkeskommuners disponering av inntekter fra salg av eierandeler, jf. kapittel 10.3.1.1..

Medlemmene Felix, Lund og Nordlund viser til at ECON på oppdrag for Olje- og energidepartementet i en utredning i 2002 konkluderte med at ”Likt hjemfall kan utløse salgsras”, jf. bladet Energi 10/02. I artikkelen fremheves at ” Kommuner vil selge seg ut i betydelig grad når dagens strenge og diskriminerende konsesjonsregler endres,” Det er disse medlemmers syn at flertallets modell bare vil øke dette salgstrykket, fordi den gir ytterligere verdiøkning i markedet gjennom de rettigheter til eierandeler som gis etter hjemfallet, og fordi denne rettigheten også tilkommer kjøperne.

10.3 Konsekvenser for inntekts-fordeling og eierstruktur

Et nytt hjemfallsregelverk vil ha konsekvenser for inntektsfordelingen mellom de ulike aktørgruppene i kraftbransjen. En generell utvidelse av omfanget av hjemfall vil kunne øke inntektene til stat og vertskommuner, samtidig som hjemfallsvilkåret isolert sett vil redusere verdiene av kraftverkene for eierne. Utvalget foreslår imidlertid løsninger som vil bedre verdinøytraliteten av forslaget til endring. Hvordan forslaget påvirker inntektsfordelingen mellom aktørgrupper gjennomgås i kapitlene 10.3.1 til 10.3.3. En kort omtale av inntektsvirkninger mellom generasjoner er inntatt i kapittel 10.3.4..

Videre er det sannsynlig at det i tiden fremover vil skje en del omstruktureringer i bransjen. Dette er resultat både av en generell og internasjonal trend i strukturutviklingen, samtidig som nye harmoniserte regler vil legge til rette for å gjennomføre rasjonelle omstruktureringer. I kapittel 10.3.5. gis en nærmere gjennomgang av hvordan det foreslåtte hjemfallsregimet kan tenkes å påvirke eierstrukturen i kraftsektoren, og hvilke implikasjoner dette kan få for kraftnæringen, staten, kommuner og fylkeskommuner.

10.3.1 Virkning for eiere av kraftproduksjon

I forbindelse med hjemfallspørsmålet er det hensiktsmessig å dele opp i tre hovedgrupper eiere:

• Private; tidsbegrensede konsesjoner med vilkår om hjemfall

• Offentlige; tidsubegrensede konsesjoner uten vilkår om hjemfall

• Offentlige og private som har ervervet eiendomsretten til vannfall før 1909

Utvalget har ikke foretatt en egen vurdering av kraftverk uten konsesjoner der vannfallet er ervervet før 1909, da dette faller utenfor mandatet, jf. kapittel 2.. Medlemmene Felix, Lund og Nordlund har likevel synspunkter på denne eiergruppen, inntatt i fellesmerknaden i kapittel 10.4.3..

De ulike forslag til nye hjemfallsmodeller kan føre til at rammevilkårene for de ulike eiergrupper endres og dermed skape vinnere og tapere. Utvalget anser en betydelig omfordeling av inntekt som uønsket og har derfor foreslått at dette dempes ved hjelp av ulike kompensasjonsordninger. Kompensasjonsordningene vil imidlertid i varierende grad avbøte de ulike enkeltaktørenes tap eller gevinst, men dersom man ser på aktørgrupper under ett vil flertallets forslag føre til større grad av verdinøytralitet. Forslaget til nytt hjemfallregime kan også legge til rette for effektiviserende omstillinger og øke verdiskapingen i næringen.

10.3.1.1 Dagens offentlige eiere

I dag er eierskapet i norsk kraftforsyning dominert av offentlige aktører. Dagens kommunale og fylkeskommunale eiere står for drøyt 40 prosent av norsk vannkraftproduksjon. Sammen med det statlige eierskapet utgjør det offentlige eierskapet omlag 90 prosent.

Omgjøring av offentlige eieres tidsubegrensede rettigheter til tidsbegrensede konsesjoner på 75 år og hjemfallsvilkår vil isolert sett etter flertallets syn virke tyngende. Dette er en viktig grunn til at utvalgsmedlemmene Martinsen, Remmen, Ryssdal, Storødegård, Sørgard og Vestbakke går inn for partielt hjemfall hvor 1/3 av hjemfallsobjektet ikke omfattes av hjemfall. Dette vil dagens offentlige eiere nyte godt av selv om de velger å avhende sine eierandeler før hjemfallet. Dette forklares ved at dersom en offentlig eier ikke lenger ønsker å drive med kraftproduksjon vil salgssummen forventes å reflektere den fremtidige konsesjonærens rettigheter ved hjemfallet. På denne måten får den offentlige selgeren dra fordel av kompensasjonsordningen selv om den ikke eier på hjemfallstidspunktet. Dersom den offentlige eieren ønsker å forsette å drive kraftproduksjon, eventuelt velger å leie ut rettighetene for en periode, innebærer forslaget en viss eiermessig kontinuitet og deltakelse i driften etter hjemfall. Denne muligheten vil også være der dersom en offentlig aktør senere erverver rettigheter til vannkraftproduksjon.

Utvalget foreslår en verdioverføring på inntil 1/3 til vertskommunene i tråd med forslag til ny trappetrinnsmodell. Videre har utvalgets flertall, alle unntatt Hauge, Høisveen og Karlsen , foreslått at hjemfall av nye konsesjoner skal resultere i en verdioverføring til vertsregion på det som ikke tildeles vertskommunene innenfor en tredjedel av kraftverkets markedsverdi etter at konsesjonsspørsmålet for en ny periode er avklart. Det vises til at utnyttelse og kapitalisering av naturressurser er en naturlig basis for næringsutvikling i regionene. Ordningen bidrar til å kompensere regionen for de skader og ulemper vannkraftutbygging medfører. Videre vil forslaget i mange tilfeller innebære en tilbakeføring av verdier til dagens kommunale og fylkeskommunale eiere ved hjemfallet.

Mindretallet, utvalgsmedlemmene Hauge, Høisveen og Karlsen , går inn for å kompensere vertskommunene på samme måte som flertallet, men disse medlemmer vil ikke utover dette kompensere enkelte regioner.

Kraftproduksjon er en kapitalintensiv bransje som også er utsatt for risiko. Deregulering av kraftproduksjon og kraftomsetning, omstrukturering og integrasjon over landegrensene stiller nye krav til selskapene og eierne, blant annet hva gjelder kapitaltilgang og kompetanse. Kommuner og fylkeskommuner har svært mye kapital bundet i vannkraftproduksjon. Det nye hjemfallsregimet innebærer således fordeler for dagens offentlige eiere, eksempelvis ved at markedet for omsetning av produksjonsanlegg gjøres lettere tilgjengelig for ikke-offentlige aktører og sannsynligvis øker etterspørselen i markedet. En fordel er at verdien av vannkraftanlegget kan øke betydelig i kraft av lovendringen, fordi innelåsingen i forhold til dagens regelverk forsvinner ved at konsesjonstiden blir lik for alle kjøpere og selgere, jf. departementets tolkning av dagens regelverk (se kapittel 5.2.).

Endring av hjemfallsreglene kan gjøre det lettere for eksisterende eiere å trekke inn nye typer aktører på eiersiden som potensielt kan tilføre eierskapet og selskapene ny kompetanse, tilføre selskapene kapital, avlaste risiko for eksisterende eiere mv. For eksempel har utenlandske investeringer gjennom årene i mange tilfeller vært avgjørende for utviklingen av norsk næringsvirksomhet. Nye eiere kan gi tilgang til ny teknologi, markedskanaler og andre nettverk som bidrar til utvikling av virksomheten og øke lønnsomheten. Likeledes kan det legge til rette for at det kan utvikles mer rasjonelle og kostnadseffektive selskapsstrukturer. Endringer i regelverket som bedrer konkurransen i markedet kan også bidra til bedre drift i selskap som ikke blir berørt av eierskifter ved at en trussel om oppkjøp kan styrke eksisterende eiers reelle posisjon overfor selskapets ledelse.

Ved å åpne for utleie vil en også kunne redusere salgspresset for offentlig eide kraftverk. I tillegg til at utleie kan bli et reelt alternativ til salg, vil en ordning med partielt hjemfall eller tradisjonelt hjemfall med kompensasjon i form av etteroppgjør gi kommunale eiere egenkapital til et eventuelt tilbakekjøp ved konsesjonstidens utløp.

Det er av disse årsaker ikke entydig hvor stort tap de enkelte eiere eventuelt vil lide ved innføring av et nytt regime. De ovenstående momentene viser at det kan være rimelig å anta en økt markedsverdi på norsk vannkraft dersom et endret regelverk åpner for en bedret markedsadgang. Eksisterende eiere kan derfor isolert sett øke sin inntjening ved videre drift eller oppnå økt gevinst ved salg.

Eierskap gir offentlige aktører løpende inntekter fra driften. Ved salg av eierandeler realiserer selger verdier. I prinsippet tilsvarer salgsinntekten nåverdien av framtidige driftsinntekter. I den grad flertallets forslag innebærer økt salg av offentlige eierandeler innebærer det at offentlige aktører i større grad enn ellers vil få engangsinntekter ved salg av eierandeler i kraftproduksjon fremfor løpende driftsinntekter fra kraftverksdrift. Prinsipielt kan engangsinntekter ved salg anvendes til økt konsum eller de kan omplasseres i annen formue, alternativt til betjening av gjeld. Anvendes salgsinntekten til økt konsum vil det, alt annet likt, medføre reduserte fremtidige konsummuligheter. Ved omplassering i annen formue erstattes de løpende inntekter fra kraftverksdriften med løpende formuesavkastning, og det vil således ikke endre forholdet mellom konsum og sparing. Anvendes salgsinntekten til betjening av gjeld vil det ha tilsvarende virkning.

Statlig salg av eierandeler i selskaper betraktes som en formuesomplassering, og budsjetteres i statsbudsjettet på såkalte 90-poster. Inntekter fra slike salg vil dermed ikke påvirke budsjettbalansen. Kommuneloven med tilhørende forskrifter har bestemmelser som regulerer kommuners disponering av inntekter ved salg av fast eiendom, anleggsmidler mv, herunder eierandeler i kraftverk og kraftselskap, jf. Kommuneloven § 48. I forskrift om årsregnskap og årsberetning for kommuner og fylkeskommuner § 3 og forskrift om årsbudsjett for kommuner og fylkeskommuner § 5 fremgår det at inntekt ved salg av varige drifts- og anleggsmidler, for eksempel kraftanlegg, kun skal benyttes til investeringer og aldri til løpende driftsutgifter. Ved salg av finansielle anleggsmidler, for eksempel kraftaksjer, skal man imidlertid vurdere om salgsinntekten vedrører avkastning på den kapital kommunen eller fylkeskommunen har skutt inn, eller salg av selve kapitalen. Etter nærmere regler vil deler av salgssummen defineres som avkastning og kan dermed benyttes til løpende driftsutgifter. Da er det en forutsetning at selgende kommune eller fylkeskommune alene, eller sammen med andre kommuner og fylkeskommuner, har flertall i generalforsamlingen, og således bestemmende innflytelse over utbyttebeslutningen. Kommuners og fylkeskommuners salg av eierandeler i kraftverk eller kraftselskap påvirker ikke overføringene fra staten gjennom inntektssystemet.

Medlemmene Nordlund og Storødegård mener at disse prinsippene vedrørende salg av offentlige eierandeler i kraftanlegg og kraftselskap bør videreføres.

Særmerknad til kapittel 10.3.1.1. fra utvalgmedlem Martinsen

Utvalgsmedlem Martinsen er uenig i beskrivelsen ovenfor, hvor det hevdes at dagens offentlige eiere vil ha fordeler av det nye hjemfallsregimet. Lovendringen vil etter Martinsens oppfatning åpenbart være et inngrep i bestående rettigheter ved at det overfor nåværende konsesjonærer pålegges vilkår om vederlagsfri overføring av 2/3 av konsesjonærens aktiva til staten 75 år frem i tid. Hva gjelder de økonomiske virkningene av endringen, må det – som ovenfor – skilles mellom virkninger i forhold til den løpende driften og virkninger i forhold til mulighet for salg av aksjer eller aktiva.

I et ”going concern”-perspektiv kan det ikke være noen fordel å måtte gi fra seg 2/3 om 75 år kontra å beholde alle aktiva til evig tid. Dette er ikke noen fordel kort tid etter en eventuell lovendring, og det blir i stadig avtagende grad en fordel når hjemfallstidspunktet nærmer seg. Uttalelsen ovenfor i retning av at dagens offentlige eiere kan dra fordel av et mer effektivt marked for selskapsandeler selv om de ikke avvikler sitt eierskap er etter utvalgsmedlem Martinsens oppfatning lite troverdig og ikke økonomisk-faglig forankret.

De av dagens offentlige eiere som rammes av en eventuell lovendring og som ønsker å selge seg ut av kraftproduksjon, vil muligens kunne oppleve en bedring i omsetteligheten av selskapsandeler/aksjer i kraftproduksjonsselskaper. Bedre omsettelighet vil igjen kunne medføre høyere priser, slik som antydet ovenfor. Det er imidlertid etter utvalgsmedlem Martinsens oppfatning misvisende når den foreslåtte endringen presenteres som årsak til en slik bedret omsettelighet. For det første kan offentlige (i og for seg også private) eiere i dagens system selge til andre offentlige eiere, som da vil få tidsubegrenset konsesjon uten hjemfallsvilkår. I forhold til denne kjøpergruppen innebærer den foreslåtte endringen en klart svekket omsettelighet.

For det andre kan dagens offentlige eiere selge til eiere som ikke fyller vilkårene for å få tidsubegrenset konsesjon. I denne situasjonen skal det etter gjeldende rett meddeles konsesjoner på 60 år regnet fra ervervstidspunktet – ikke fra opprinnelig konsesjonsmeddelelse slik det er lagt til grunn ovenfor. Utvalgsmedlem Martinsen viser i denne forbindelse til sin artikkel ”Private aktørers kjøp av kraftverk: Hvor lenge er det til hjemfall?”, som publiseres i Lov og Rett i 2005. For denne kjøpergruppen vil lovendringen ikke medføre en betydelig bedring i forhold til dagens situasjon med hensyn til tidsperspektivet en privat erverver kan ha for sitt erverv. Forskjellen blir at erververen ved et erverv i de første 15 årene etter lovendringen vil kunne få en noe lengre konsesjonsperiode enn under dagens system. Når femten år har gått etter lovendringstidspunktet vil lovendringen innebære kortere konsesjonsperioder også sammenlignet med hva private erververe kan få under dagens system. I stedet for tidsbegrenset konsesjon på 60 år fra ervervet, vil erververen tre inn i den gjenværende 75-årige konsesjonsperioden.

På tross av disse forholdene ser utvalgsmedlem Martinsen at en lovendring som foreslått i denne utredningen vil kunne gi dagens offentlige eiere en opplevelse av bedret omsettelighet. Dette vil imidlertid ikke være en følge av de endringer som gjøres i industrikonsesjonsloven, men en følge av at en eksisterende uklarhet i dagens system elimineres ved lovendringen. Denne uklarheten knytter seg til Olje- og energidepartementets rettsoppfatning vedrørende beregningen av konsesjonsperioden ved erverv fra private, en rettsoppfatning som etter utvalgsmedlem Martinsens oppfatning er uriktig. Det er urimelig at en ulempe skapt ved en uriktig og uavklart rettsoppfatning skal fremstilles som en fordel ved å endre de materielle reglene ved et utvidet hjemfall. En avklaring fra departementets side om at denne rettsoppfatningen var forlatt, ville uten lovendring om utvidet hjemfall vært et virkemiddel for å realisere et eventuelt mål om bedret omsettelighet av selskapsandeler i kraftproduksjonsselskaper.

Særmerknad til kapittel 10.3.1.1. fra utvalgsmedlemmene Felix, Lund og Nordlund

Medlemmene Felix, Lund og Nordlund vil understreke at overnevnte resonnement ikke vurderer den egenverdi som ligger i det offentlige eierskapet: omstruktureringer og markedsåpninger kan ha mange gode sider, men dersom det fører til et omfattende nedsalg av offentlige eierandeler – slik ECON Senter for økonomisk analyse legger til grunn i sin utredning til Olje- og energidepartementet – vil de samfunnsmessige virkninger kunne bli svært negative.

Til forskjell fra situasjonen i 1917 hvor elektrifisering innebar lokal utbygging da det jo ikke eksisterte noe sentralnett, er elektrisitetsforsyningen nå en meget sentral nasjonal infrastruktur. Landet er knyttet sammen ved kun ett sentralnett. De fleste vil vel finne det hensiktsmessig (og betryggende) at dette nettet er under direkte offentlig kontroll. Men det ligger da i sakens natur at innpassing av ny produksjonskapasitet må gjøres til gjenstand for en helhetlig vurdering av hele kraftsystemet. Videre må investeringer i produksjonskapasitet og selve nettet sees under ett. Et privat markedssystem på produksjonssiden kan drive fram investeringer i sentralnettet som innebærer en unødvendig samfunnsøkonomisk kostnad. Slike ”transaksjonskostnader” ved markedssystemet har vært lite fremme i diskusjonen.

Når det gjelder driftsbeslutningene vil det være et direkte behov for samordning av produksjonsbeslutninger for verk som ligger ved samme vassdrag, for eksempel Glomma, og så videre.

Driftstapet i nettet under ett vil avhenge av den geografiske fordeling av innmating av kraft og uttak av kraft. Det kan skapes (og fjernes) flaskehalser i transmisjonen kun ved endringer i slike mønstre.

Vannkraftverkene i Norge har få, ganske ensartede teknologier (avhengig av fallhøyde og vannføring). Tekniske nyvinninger ved FoU innsats av ett verk vil derfor umiddelbart være nyttig for mange andre. Dette er en situasjon som tilsier offentlig styring av FoU slik at samfunnsnytten blir størst mulig ved satsing på FoU. Nyvinninger skal ikke kunne monopoliseres av få. Kompetansemiljø er en fellesressurs som det offentlige bør ta ansvaret for å utvikle.

Det uttalte ønske om aktivt eierskap begrunnes med økt effektivitet; ”synergieffekter”. De største muligheter for en bedre utnyttelse av eksisterende regulerte vassdrag synes å være ved sammenslåing av kommunale verk som utnytter vassdrag som fysisk er naboer. Utøvelse av aktivt eierskap når det gjelder å realisere slike muligheter synes å være enklere å oppnå ved offentlig eierskap og en helhetlig vurdering av både kommunale og statlige verk. Det er vanskelig å se hva private eiere kan bringe inn her. Kommunale verk har i det senere inngått samarbeid for å spare kostnader ved samordning av administrasjon, vedlikehold og analyser av tilsig, utnyttingsstrategier for vann og markedsanalyser. Et slikt samarbeid vil utvikles naturlig ved offentlig eie. Videre utbygging av vannkraft vil ofte berøre eksisterende verk, og behovet for samordning og felles løsninger på miljøhensyn taler til fordel for offentlig eierskap.

Når det gjelder utenlandske oppkjøp vil det være en klar økning i mulighetene for å bruke markedsmakt hvis en utenlandsk oppkjøper selv eier varmekraftkapasitet (se Bye et al. 2003, ”Kraft og makt”). Man har observert en strategi (for eksempel i California) som går ut på at varmekraftverk ”må” tas ut på grunn av vedlikehold eller reparasjoner akkurat i perioder med stor etterspørsel, slik at vannkraften får en spesiell høy pris. Det er lagringsmulighetene for vann og det meget fleksible uttaket som er fristende for en varmekraftprodusent å skaffe seg.

Mindretallet Felix, Lund og Nordlund mener derfor at opprettholdelse av et dominerende offentlig eierskap er av stor betydning.

10.3.1.2 Dagens private eiere

I dag er private aktører en minoritet i norsk vannkraftsektor. Privateide kraftverk utgjør, i henhold til konsesjonslovenes definisjon, om lag 12 prosent av samlet middelproduksjon, og er i all hovedsak knyttet til Norsk Hydro, Elkem og Hafslund. Nærmere halvparten av dette er knyttet til vannfall ervervet før 1909. Siden disse kraftverkene ikke er underlagt konsesjonslovgivningen, vil en vurdering av konsekvensene for disse falle utenfor mandatet. Privateide konsederte kraftverk utgjør om lag 6,5 prosent av den totale middelproduksjonen. Omtalen nedenfor gjelder konsekvenser for disse.

Flertallets forslag innebærer at de private eiernes konsesjoner skal omgjøres med forlenget konsesjonsperiode og partielle hjemfallsvilkår. Konsesjonsperioden blir for alle forlenget med 75 år fra lovendringsdatoen og hjemfallsvilkåret blir redusert fra 100 prosent til 2/3. Dette medfører en lettelse i rammevilkår og en inntektsoverføring i nåverdi fra vertskommuner og stat.

Utvalgsmedlemmene Hauge, Høisveen og Karlsen har kommet til at det ikke skal foretas en omgjøring av private konsesjoner med hjemfallsvilkår og viser til fellesmerknaden i kapittel 10.1.4.1..

Utvalgsmedlem Karlsen viser til at dersom private konsesjoner skulle bli omgjort slik at tidspunktet for fremtidige hjemfall tilsvarende ca. 7,8 TWh endres til 1.1.2081 ville dette innebære en betydelig overføring til private eiere. Tabell 10.2 tar utgangspunkt i tabell 5.1 i kapittel 5.3.2. Det er forutsatt at nye Tyin har produksjonskapasitet på 1390 GWh/år og at Fortun kraftverk gis konsesjon i løpet av 2005. Tabellen viser anslåtte nåverdier per 1.1.2005 gitt ulike pris- og renteforutsetninger i mrd. kroner og 2/3 partielt hjemfall. Tabell 10.2.

Av dette vil anslagsvis ca. 80 prosent tilfalle Norsk Hydro ASA og ca. 20 prosent tilfalle Elkem ASA.

Medlemmet Ryssdal vil påpeke at Karlsen verken har redegjort for de modeller han har benyttet, grunnlaget for de valgte pris- og rente forutsetninger eller kildene for de forutsetningene som er benyttet.

Karlsen refererer til en pris på 2,3-2,7 øre/kWh. Dette medlem vil påpeke at et slikt prisnivå må referere seg til et svært begrenset utvalg av omsetningspriser på kraftverk de siste årene. Ved de fleste transaksjonene av en viss størrelse de siste 10 årene har gjennomsnittlig omsetningspris vært i underkant av 2 kr/kWh, hvorav et betydelig antall har vært transaksjoner der Statkraft har overtatt eierandeler i kommunale og fylkeskommunale kraftselskaper.

Som det fremgår av flertallets merknader i kapittel 8.1 har ECON (2002) etter oppdrag fra Olje- og Energidepartementet beregnet den totale nåverdien av de hjemfallsvilkår som eksisterer i dag til om lag 1,5-3 milliarder kroner avhengig av kraftprisutvikling og avkastningskrav.

Verdiberegning må foretas konkret ut fra det enkeltes kraftverks fremtidige inntekter slik også ECON har gjort. En vesentlig forutsetning er kraftverkens skattemessige posisjon. Dersom de skattemessige verdiene er lave, vil det gi betydelig høyere grunnrenteskatt, og dermed lavere kraftverksverdi enn dersom de skattemessige verdiene er høye. Videre er det viktig å ta i betraktning kraftverkenes reinvesteringsbehov og brukstid/magasinkapasitet. Karlsens beregninger sier derfor lite om verdien av de aktuelle kraftverkene.

Ved vurderingen av hvilke verdier som overføres til private eiere må videre tas i betraktning at disse verdier idag tilfaller de private eiere ved overdragelse til offentlige aktører som får tidsubegrenset konsesjon. Dessuten påpekes at det også må tas hensyn til statens betydelige eierskap i Norsk Hydro.

Utvalgsmedlemmene Lund og Nordlund er ikke enig med flertallets forslag og viser til fellesmerknaden i kapittel 10.4.3. Forslaget innebærer en betydelig verdioverføring fra det offentlige og til de private konsesjonærene, i første rekke Hydro, Elkem og Hafslund.

Medlemmet Felix legger til grunn at de private konsesjoner omgjøres slik at de gis ny konsesjonstid på 60 år fra lovendringstidspunktet. Det forutsettes at også fremtidig bruk av kraften skal knyttes opp til industriproduksjon i Norge. Når det gjelder hjemfallets innhold vises det til medlemmene Felix, Lund og Nordlunds merknad, jf. kapittel 10.4.3..

10.3.2 Virkning for vertskommuners andel av verdier ved hjemfall

I følge mandatet skal utvalget utrede nærmere virkningene av å tildele andeler av hjemfalte vannkraftanlegg eller vannkraftanleggenes verdi til kommunen der anleggene ligger. Utvalget har vurdert hvordan endringer i hjemfallsregelverket virker på vertskommunenes andel av verdier ved hjemfall. På bakgrunn av dette har utvalget foreslått enkelte justeringer i regelverket for fordelingen. Kapittel 10.3.2.1. gir en generell fremstilling av kraftkommuner, samt kommunale og fylkeskommunale inntekter fra kraftutbygging. Videre gis det i kapittel 10.3.2.2. anslag på konsekvensene for nivået og fordelingen av hjemfall av en utvidelse av hjemfallsregelverket. Avslutningsvis beskrives og begrunnes utvalgets forslag til endring av fordelingsnøkkelen for vertskommuner i kapittel 10.3.2.3..

10.3.2.1 Nærmere om kommunale inntekter fra kraftutbygging

I det følgende defineres alle kommuner som mottar inntekter fra naturressursskatt som kraftkommuner. Dette omfatter 253 av landets 435 kommuner og er en videre definisjon av begrepet kraftkommune enn det som vanligvis benyttes. Til sammenligning har Landssamanslutninga av vasskraftkommunar (LVK) 154 medlemskommuner.

Kommuner berørt av kraftproduksjon kan i tillegg til inntekter ved hjemfall motta konsesjonskraft, konsesjonsavgifter, avkastning fra næringsfond, eiendomsskatt og naturressursskatt. I statsbudsjettet for 2005 foreslås en tilbakeføring av en andel av selskapsskatten (inntektsskatten) til kommunene 20 . I dag er selskapsskatten kun til inntekt for staten. Inntekter fra naturresursskatt, eiendomsskatt, konsesjonsavgifter og konsesjonskraft kan utgjøre om lag 3,5 mrd. kroner i årlige inntekter for kommunene avhengig av kraftpris og rentenivå. På grunn av statlig inntektsutjevning vil disse inntektene komme hele kommunesektoren til gode, ikke bare kraftkommunene. Videre mottar fylkeskommuner som er berørt av kraftutbygging deler av naturressursskattene og de kan motta konsesjonskraft som ikke tas ut av kommunene. I dag mottar fylkeskommunene om lag 15 prosent av naturressursskatten og 35 prosent av konsesjonskraften. Til sammen kan dette utgjøre om lag 450 millioner kroner i årlige inntekter for fylkeskommunene. Skatter og de konsesjonsbaserte ordningene er dels begrunnet i kompensasjon for naturinngrep ved kraftutbygging og dels i at distriktet skal ha del i den økonomiske verdiskapningen som skjer. Inntektene er i stor grad relatert til mengden innvunnet kraft innen kommunen, jf. kapittel 5.3.4..

Enkelte kraftkommuner har meget store inntekter fra kraftutbygging. Imidlertid varierer inntektene fra kraftselskaper og anlegg betydelig fra kommune til kommune. For mange av kommunene og fylkene som har kraftinntekter er ikke dette noen vesentlig inntektskilde. Figur 10.2 illustrerer anslagsvis fordelingen av innvunnet kraftvolum på kommuner som mottar konsesjonsavgifter. Gjennomsnittsberegningen av fordelingen viser at de fleste kraftkommunene (om lag 60 prosent) har et lavt kraftvolum innvunnet i kommunen (under 250 GWh).

Kilde: Norges vassdrags- og energidirektorat.

Fordelingen av inntekter mellom kommuner kan også gi store skjevheter fordi innbyggertallene varierer mye. Om lag 60 prosent av kraftkommunene har mindre enn 5000 innbyggere 21 . I figur 10.3 vises sammenhengen mellom innbyggertall og innvunnet kraft.

Majoriteten av kommunene har en relativt lav kraftmengde innvunnet i kommunen og relativt lave innbyggertall. Figuren viser også at de kommunene med størst innvunnet kraftmengde har lave innbyggertall.

I Nasjonalbudsjettet for 2000 ble kraftkommunenes inntekter gjennomgått, jf. St.meld. nr. 1 (1999-2000). Gjennomgangen viste at det var 11 kraftkommuner som hadde ordinære skatteinntekter pr. innbygger på minst 140 prosent av landsgjennomsnittet. I disse kommunene var gjennomsnittlige skatteinntekter pr. innbygger nesten 50.000 kroner i 1999, det vil si over fire ganger så høyt som landsgjennomsnittet. Om lag 20 prosent av kraftproduksjonen var i disse kommunene og 0,4 prosent av befolkningen bodde der. 21 kraftkommunene hadde mellom 106 prosent og 140 prosent av landsgjennomsnittlig skatteinntekt. Gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger i disse kommunene var i overkant av 20.000 kroner, det vil si om lag 66 prosent over landsgjennomsnittet. Knapt 20 prosent av kraftproduksjonen var i disse kommunene og om lag 2,6 prosent av befolkningen bodde der. 220 kraftkommuner hadde mindre enn 106 prosent av landsgjennomsnittet for ordinær skatt pr. innbygger og ble derfor regnet som minsteinntektskommuner. Om lag 60 prosent av kraftproduksjonen var i disse kommunene, og 47 prosent av befolkningen bodde der. Minsteinntektskommunene hadde gjennomsnittlige skatteinntekter pr. innbygger på om lag 11 000 kroner, dvs. 10 prosent under landsgjennomsnittet. Gjennomgangen viste altså at drøyt 30 kommuner, med til sammen om lag 3 prosent av befolkningen, trekker opp gjennomsnittet for kraftkommunene.

Det statlige inntektssystemet for kommunene tar utgangspunkt i skatteinntekter per innbygger. Inntektsutjevnende tilskudd i inntektssystemet skal bidra til å jevne ut inntektsforskjellene mellom skattesvake og skattesterke kommuner og fylkeskommuner. Kommunene som har skatteinntekter under et gitt nivå i forhold til landsgjennomsnittet mottar en bestemt andel av differansen gjennom inntektsutjevningen. Samtidig trekkes kommuner som har skatteinntekt over et gitt nivå i forhold til landsgjennomsnittet en viss andel av skatteinntektene som overstiger dette nivået. Blant annet utjevnes inntil 90 prosent av naturressursskatten gjennom inntektssystemet. Enkelte kraftkommuner mottar derfor svært reduserte eller ingen statlige tilskudd eller inntektsutjevnende midler.

Deler av inntektene til kraftkommunene er unntatt det statlige inntektssystemet, blant annet inntekter fra hjemfall, konsesjonskraft, konsesjonsavgifter, næringsfond og eiendomsskatt. Inntekter fra disse skatte- og konsesjonsbaserte ordningene kan imidlertid medføre at kommunene får begrenset av andre overføringer fra staten. Inntektene fra konsesjonsavgifter og næringsfond inngår i såkalte kraftfond underlagt vedtekter for bruk av midler fra fondet. Kommuner som disponerer slike kraftfond har ikke like store muligheter til å få tildelt andre statlige fond for lokal næringsutvikling. Eiendomsskatten er en ren kommunal skatt, men fylkesmennene kan hensynta slike inntekter ved sine skjønnstildelinger over det statlige overføringssystemet.

10.3.2.2 Konsekvenser av en utvidelse av hjemfall

Uten endring av hjemfallsregelverket har kun et fåtall kommuner utsikter til fremtidige hjemfallsinntekter. Det er bare hjemfall av private konsederte kraftverk som i dag gir slike inntekter, og disse står for om lag 6,5 prosent av middelproduksjonen. Under det eksisterende regelverket er det mindre sannsynlig at større deler av de offentlige verkene ville ha kommet på private hender og dermed utløst hjemfall. Når hjemfallsinstituttet utvides til å omfatte også offentlig eide kraftverk, vil omfanget av kraftverk som hjemfaller øke betydelig. Det anslås at nye hjemfallsvilkår etter lovtidspunktmodellen vil innebære at produksjonskapasitet på 110 TWh omfattes, det vil si om lag 93 prosent av norsk vannkraftproduksjon. Innføring av hjemfallsvilkår for totalt 110 TWh kan føre til en stor inntektsøkning for mange vertskommuner når hjemfallet inntrer. Fordi disse nye inntektene ligger langt frem i tid, vil de i nåverdi utgjøre en beskjeden sum i forhold til nåverdien av kommunenes årlige inntekter fra kraftskatter og konsesjonsbaserte ordninger. Når hjemfall inntreffer, eventuelt tidligere med foregrepet hjemfall, kan hjemfallsinntektene bli svært store.

Hjemfall vil først inntreffe et godt stykke frem i tid, jf. flertallets forslag om konsesjonsperiode på 75 år. Det er derfor vanskelig å anslå de presise virkningene av dette, men eksempler på hva dette kunne ha medført i dag kan anskueliggjøre konsekvensene av fordelingen av hjemfall til vertskommuner for kraftvirksomhet i fremtiden. Den følgende gjennomgangen er knyttet til om hjemfall av inntil 110 TWh inntraff i dag med den nåværende kommuneinndelingen, innbyggertall og kraftproduksjon.

Dagens fordeling av konsesjonsavgifter gir en pekepinn på fordelingen mellom kommuner og hvilke kommuner som vil komme best ut inntekstsmessig ved hjemfall. Utvalget av kommuner er basert på NVEs oversikt over fordelingen av konsesjonsavgifter. Oversikten viser at 253 kommuner hadde inntekter fra konsesjonsavgifter i 2002, og det kan være rimelig å anta at de samme kommunene vil ha rett på inntekter fra hjemfall. Kraftmengde innvunnet i hver kommune er basert på gjennomsnittsberegninger av konsesjonsavgiftsgrunnlaget. Det er tatt utgangspunkt i at totalt hjemfallsvolum kan utgjøre 110 TWh og at gjennomsnittlig konsesjonsavgift er om lag 0,4 øre/kWh. Konsesjonsavgiftene kan variere betydelig fra dette gjennomsnittet, men det gir likevel en grovfordeling av hver kommune og regions kraftvolum. Beregningene er gjort på bakgrunn av forutsetninger som innebærer forenklinger og det er derfor knyttet usikkerhet til resultatene. Beløpene må tolkes som usikre anslag.

Inntekter fra eiendomsskatt og konsesjonsbaserte ordninger kan sammenholdes med hjemfallsinntektene for å anskueliggjøre størrelsen av inntektsoverføring fra hjemfall. Beregningsteknisk er det forutsatt at disse inntektene utgjør følgende i gjennomsnitt:

• Konsesjonskraft gir en inntekt på 10 øre/kWh for konsesjonskraftvolumet

• Konsesjonsavgift utgjør i gjennomsnitt 0,4 øre/kWh

• Eiendomsskatt utgjør i gjennomsnitt 1 øre/kWh

• Til sammen gir dette en inntekt på 1,9 øre/kWh . Utover dette kan kommunene ha inntekter fra naturressursskatt og næringsfond.

For å skissere hvilke inntekter kommunene kan få ved fordeling av hjemfalte verdier, antar vi at kommunen forvalter inntekt fra hjemfall gjennom et fond og benytter den årlige realavkastningen fra fondet. Det antas videre at kommunen kan forvente en langsiktig realavkastning på 4 prosent dersom fondet inneholder både sikre og usikre plasseringer. Markedsverdien av hjemfalte anlegg er beregningsteknisk forutsatt lik 2 kr/kWh. Det understrekes at beløpene ikke uttrykker nåverdi av hjemfall i dag, men hvilke verdier (målt i faste kroner) det kan dreie seg om på det tidspunktet hjemfallet inntrer, forutsatt at kraftpriser, kostnader, skatteregler mv. er om lag som i dag. Dette gjelder også for inntektsanslagene senere i kapittelet. Verdiene er fordelt etter trappetrinnsmodellen gitt av Stortinget i Innst. S. nr. 167 (1982-83). Tabell 10.3 viser inntektene fra skatter, konsesjonsbaserte ordninger og hjemfallsfond for kommuner. Det tas utgangspunkt i noen ulike kommuner med henholdsvis 100, 500, 1000 og 2500 GWh kraft innvunnet i kommunen. Eventuelle inntekter fra naturressurskatt og næringsfond er ikke tatt med.

Tabellen viser at fordeling av fremtidig hjemfall etter dagens regler kan øke inntektene som kommunene har fra kraftutbygging betraktelig. Inntektsøkningen avhenger av antall GWh og avkastningen på fondet. De totale kraftinntektene er selvsagt også avhengig av om det etter hjemfall fortsatt drives kraftproduksjon og at det dermed er grunnlag for kraftinntekter gjennom skatter og konsesjonsbaserte ordninger.

10.3.2.3 Endret fordeling til vertskommunene - trappetrinnsmodell

Gjennomgangen i kapittel 10.3.2.2. viser at hjemfall av inntil 110 TWh gir en generell økning i inntektsoverføringen til alle vertkommuner, da flere kommuner får andel av hjemfallsinntekter. I tillegg viser gjennomgangen at dersom trappetrinnsmodellen fastsatt av Stortinget i Innst. S. nr.167 (1982-83) benyttes, vil inntektsoverføringen til enkelte kommuner øke betydelig. Denne trappetrinnsmodellen tar i liten grad hensyn til den øvre delen av skalaen for innvunnet kraft i kommunene, da det ikke var aktuelt å se på hjemfall av så store kraftvolum da den ble utarbeidet. Utvalget har derfor foreslått en endring av trappetrinnsmodellen med hensikt å moderere inntektsoverføringen for kommuner med allerede store inntekter fra kraftutbygging. Ved å justere trappetrinnene og føye til ekstra trinn i modellen kan inntektene for kommuner med store kraftvolum modereres. I tillegg kan en slik endring føre til at fordelingen mellom kommunene blir jevnere. Endringen av regelverket utvider omfanget av hjemfall og fører til at kommuner med mindre andel kraftutbygging får tilgang på større inntekter enn under det nåværende hjemfallsregime. Forslaget til ny trappetrinnsmodell er vist sammen med den opprinnelige trappetrinnsmodellen i tabell 10.4.

I forslaget til endring er det første trinnet uendret slik at kommuner med mindre inntekter fra kraftproduksjon beholder hele 1/3-delen, men trapper sterkere av etter 250 GWh enn den opprinnelige modellen. Konsekvensene av endringene er størst for kommuner med store kraftvolum. Eksempler på endringer i prosentvise andelen av hjemfallsinntektene vises i tabell 10.5.

I gjennomsnitt vil vertskommunene få en andel på mellom 10-15 prosent. For den opprinnelige modellen var gjennomsnittet på vel 20 prosent. Endringen medfører at den potensielle inntektsoverføringen til kommuner med stort kraftvolum reduseres i forhold til den opprinnelige modellen. De potensielle inntektene fra hjemfall er imidlertid store sett i forhold til andre kommuner, samtidig som disse kommunene allerede har inntekter fra kraftproduksjonen i form av skatter og andre konsesjonsbaserte ordninger. I figur 10.4 vises anslag for årlig realinntekt fra kraftproduksjon før og etter hjemfall. Inntektene før hjemfall er fra konsesjonskraft, konsesjonsavgifter og eiendomsskatt. Inntektene etter hjemfall er konsesjonskraft, konsesjonsavgifter og eiendomsskatt, samt inntekter fra hjemfallsfond ved den opprinnelige modellen og endret trappetrinnsmodell. Eventuelle inntekter fra naturressurskatt og næringsfond er ikke tatt med.

For kommuner med lite kraftvolum (inntil 250 GWh) vil ikke de potensielle overføringene fra hjemfall endres med ny trappetrinnsmodell. Dette gjelder om lag 60 prosent av vertskommunene, jf. figur 10.2. Videre viser figur 10.4 at selv med moderering av trappetrinnsmodellen vil inntektene øke for alle vertskommuner for kraftutbygging.

10.3.3 Virkning av å fordele ressursandelen innen en større vertsregion

Naturressurser er det naturlige næringsgrunnlaget i distriktene, og vannkraften er en av de viktigste naturressursene. Flertallet, alle unntatt Hauge, Høisveen og Karlsen, mener derfor at det er rimelig at verdien av naturressursene også tilfaller distriktene i en noe videre forstand enn de primærkommuner som i dag har rett til andel av verdier fra hjemfall. Et regionalt nivå kan derfor være et naturlig nivå for fordeling av andel av vannkraftverdiene, noe som vil medføre en jevnere verdifordeling i distriktene enn dagens ordning. Det kan også være rimelig ut fra ønske om større verdinøytralitet at en region får andeler av verdiene for å kompensere bortfallet av fylkeskommunenes og kommunenes rett til tidsubegrensede konsesjoner. Flertallet foreslår en ordning der vertskommunens lovbestemte andel på inntil en tredjedel fordeles uavkortet innen den berørte region. Det overskytende etter primærkommunen har blitt tildelt verdier fra hjemfall går til et nærmere bestemt regionalt nivå.

Flertallet viser til at det i skrivende stund utredes fremtidige regionsinndelinger, og det er derfor ikke hensiktsmessig å fastslå til hvilke bestemt regionalt nivå hjemfalte verdier skal fordeles. I det følgende anslås konsekvensene med to mulige definisjoner av vertsregion; landets 19 fylkeskommuner eller NVEs regionsinndeling med fem regioner. NVEs regioninndeling er i stor grad basert på fordelingen av nedbørfelt og vassdrag, jf. tabell 10.6. Det kan derfor være naturlig å bruke en slik inndeling når det gjelder fordelingen av verdien av hjemfalte vannkraftressurser. Dersom en bruker en regionsinndeling der vassdrag krysser regiongrenser, kan det være naturlig å bruke samme fordelingsregler for fordeling av hjemfalte verdier mellom berørte regioner, som en bruker for fordeling mellom berørte kommuner.

10.3.3.1 Fordeling mellom vertskommune og regionalt nivå

Med utgangspunkt i at det legges hjemfallsvilkår på 110 TWh vil en tredjedel utgjøre om lag 37 TWh. Ved å fordele verdiene etter forslaget til endret trappetrinnsmodell kan vertskommunene få tildelt verdien av om lag 13,5 TWh. Utover dette kan fylkene eller regionene få verdien av ca 23,5 TWh. Figur 10.5 og 10.6 viser hvordan innvunnet kraft fordeles mellom de ulike NVE-regionene og fylkene. I tillegg vises hvor stor del som tilfaller vertskommunene samlet innen hver region/fylke og hvor mye som tilfaller regionen/fylket. Regionens andel består av både vertskommunens andel og det overskytende inntil en tredjedel som uavkortet fordeles til fylket eller NVE-regionen.

Fordelingen av verdien av den innvunne kraftmengden mellom kommunene og det bestemte fylket eller region varierer fra område til område. Fordelingen er både avhengig av antall vertskommuner i fylket/regionen og fordelingen av innvunnet kraft mellom kommunene. Dersom flere av kommunene har relativt små volum innvunnet kraft vil hele tredjedelen gå til primærkommunen og det blir dermed mindre igjen til fylket eller regionen. I fylker med generelt lite innvunnet kraft vil størsteparten av hjemfallsinntektene tilfalle primærkommunene. I regioner og fylker der det er mye innvunnet kraft vil en større andel tilfalle det regionale nivået fordi primærkommuner med mye innvunnet kraft får en nedtrappet overføring av hjemfalte verdier.

Nordland, Hordaland og Sogn og Fjordane er de fylkene med størst mengde innvunnet kraft med over 10 TWh totalt. Oppland, Buskerud, Telemark, Aust-Agder og Rogaland har mellom 8 og 10 TWh. Dette gjenspeiler seg også i at Region Sør og Region Vest har størst volum innvunnet kraft. I denne forbindelse kan det nevnes at de åtte fylkene med mest innvunnet kraft har samme innbyggerantall som de fire fylkene med laveste innvunnet kraft. Årsaken til at Oslo, Østfold, Vestfold og Akershus ikke kan forvente større inntekter fra hjemfall er først og fremst at det er lite vannkraftproduksjon i disse fylkene. Videre er produksjonen i stor grad basert på elvekraftverk og mindre reguleringer. Et annet poeng er at det er flere konsesjonsfrie kraftanlegg i dette området og disse blir ikke underlagt hjemfallsvilkår med mindre det gjøres større endringer i eier­sammensetningen.

10.3.3.2 Samlet virkning for dagens offentlige eiere, vertskommuner, -regioner og staten

Flertallets modell består av to ordninger som blant annet tilgodeser kommuner og fylkeskommuner; både ved at det gis en rett til verdier ved hjemfall og gjennom forslaget om partielt hjemfall. Som forklart i kapittel 10.3.1.1. vil dagens offentlige eiere også kunne nyte godt av det sistnevnte selv om de velger å avhende sine eierandeler. Det er av denne grunn naturlig å sammenholde det de ulike regionene samlet sett kan oppnå gjennom verdioverføring og eierskap ved hjemfall, med den kraftmengden regionen besitter gjennom eierskap ved overgang til nye regler.

I det følgende drøftes verdien av eierskap og hjemfall i forhold til midlere årsproduksjon uttrykt i GWh. En drøfting av verdinøytralitet bør i tillegg ta hensyn til markedsverdien av middelproduksjonen. Det er rimelig å anta at forslaget til fremtidig hjemfallsregime vil medføre en økt markedsverdi på norsk vannkraft siden det åpner for en bedret markedsadgang. Eksisterende eiere kan derfor isolert sett øke sin inntjening ved videre drift eller oppnå økt gevinst ved salg. Videre er tiden frem til hjemfall lang og det er derfor vanskelig å si noe eksakt om den samlede langsiktige virkningen for kommunale og fylkeskommunale eiere. Gjennomgangen bør derfor ses i lys av dette.

Utvalgsmedlem Martinsen viser her til sin særmerknad i kapittel 10.3.1.1..

NVE har kartlagt eierskapet i norsk vannkraftsproduksjon per i dag med et grunnlag på 118,4 TWh middelproduksjon. Eierskapet er vist i figur 10.7. Det vises til kapittel 4.1.4.1. for nærmere omtale.

I henhold til flertallets forslag skal en tredjedel av verdiene ved hjemfall tilbakeføres til vertsregionen 22 . I tillegg får eierne beholde en partiell eierandel på en tredjedel ved hjemfallet. Figur 10.7 viser til sammenligning at det kommunale og fylkeskommunale eierskapet i dag utgjør 42 prosent.

Flertallets forslag går ut på at verdiene fra hjemfallet fordeles med en tredjedel til konsesjonær, en tredjedel til staten og en tredjedel til vertskommunene og vertsregionene. Dersom tilbakeføringen til vertskommuner og vertsregioner skjer i form av verdier, vil imidlertid staten ha to tredjedeler av eierskapet etter hjemfallet, mens vertsregionen blir tildelt halve verdien av dette eierskapet. Konsesjonær har rett på den siste tredjedelen av eierskapet.

Kilde: Norges vassdrags- og energidirektorat.

Flertallets forslag fører til at rammevilkårene for de ulike eiergrupper endres i forhold til utgangspunktet og dermed skaper vinnere og tapere. Dette gjelder særlig for offentlige eiere som får omgjort sine tidsubegrensede konsesjoner og påført hjemfallsvilkår. I nåverdi utgjør dette isolert sett lite, men flertallet har likevel foreslått ulike kompensasjonsordninger for å bedre verdinøytraliteten for disse aktørene og i tillegg gi mulighet for et videreført eierskap.

I det følgende omtales de samlede virkningene for staten og kommunesektoren av å innføre partielt hjemfall på 2/3 for offentlig eide kraftverk. Dette gjøres ved å sammenlikne dagens eierposisjoner med det disse sektorene blir sittende igjen med av eierskap eller verdier etter hjemfall om 75 år. Det tas ikke hensyn til virkningen av å utsette hjemfallet for de private konsesjonærene. Det vises til kapittel 10.3.1.2. for en omtale av dette.

I figur 10.8 vises dagens statlige og (fylkes-) kommunale eierskap i offentlig eide kraftverk som påføres hjemfallsvilkår ved lovendring, sammenlignet med de kompensasjonsordningene flertallet foreslår.

I sammenheng med inntektsfordeling viser figuren at staten og kommunesektoren vil komme om lag likt ut i forhold til verdien av det eierskapet sektorene besitter i dag. Det antas at staten i dag eier direkte og indirekte ca 53,5 TWh/år i kraftverk som påføres hjemfallsvilkår ved lovendring. Ved partielt hjemfall på 2/3 om 75 år vil en produksjon på anslagsvis 67 TWh/år hjemfalle til staten, eksklusiv private konsederte verk. Halvparten av dette tilbakeføres til vertskommuner og vertsregioner, slik at staten sitter tilbake med verdier på om lag 33,5 TWh/år. Videre vil staten som eier beholde 1/3 av eierskapet gjennom den ikke hjemfalte andel, tilsvarende knapt 18 TWh/år. Sammen med de hjemfalte verdier utgjør det til sammen ca 51,5 TWh på hjemfallstidspunktet. Sammenlignet med statens samlede eierinteresser i dag vil nettoeffekten bli en reduksjon på i størrelsesorden 2 TWh/år.

Kommunesektorens direkte og indirekte eierskap i kraftverk som påføres hjemfallsvilkår ved lovendring anslås til om lag 47,5 TWh/år. Gjennom den ikke hjemfalte andel på 1/3 vil kommunale og fylkeskommunale eierinteresser utgjøre knapt 16 TWh/år. Etter hjemfall vil vertskommuner og vertsregioner få tilbakeført om lag 33,5 TWh/år fra staten. Kommunesektorens samlede eierskap og kraftverdier på hjemfallstidspunktet utgjør således anslagsvis 49,5 TWh/år. Sammenliknet med sektorens eierinteresser i dag vil nettoeffekten bli en økning på i størrelsesorden 2 TWh/år.

De ikke hjemfalte andeler ovenfor er beregnet ut fra hvordan eierskapet er i dag. Dersom kommuner, fylkeskommuner eller staten beslutter å avhende sine eierandeler er det sannsynlig at den partielle eierandelen som beholdes ved hjemfallet blir reflektert i salgsprisen.

De inntektsmessige konsekvensene for staten av å påføre hjemfallsvilkår på offentlig eide kraftverk vises også i tabell 10.7, basert på samme forutsetninger som foran. Tabell 10.7 viser hvordan statens produksjonskapasitet endres i forhold til en videreføring av dagens hjemfallsordning ved ulike kompensasjonssatser.

Fordelingsvirkninger innen kommunesektoren

Figur 10.9 viser hvilke verdier de ulike regionene besitter gjennom eierskap og hvilke verdier regionen kan bli tilført gjennom flertallets forslag til lovendring. For det første er det kommunale og fylkeskommunale eierskapet fordelt på regionsnivå. Videre vises regionenes andel av verdier ved hjemfall i tillegg til den partielle andelen av eierskapet eller verdien som konsesjonær blir kompensert med på hjemfallstidspunktet. Den partielle andelen er også her beregnet ut fra hvordan eierskapet er i dag. Dersom kommunen eller fylkeskommunen beslutter å avhende sine eierandeler er det sannsynlig at den partielle eierandelen som beholdes ved hjemfallet blir reflektert i salgsprisen. Verdiaksen viser eierskap og verdier ved hjemfall uttrykt i GWh. Søylene i figuren er sortert etter størrelsen på dagens eierskap.

Figur 10.9 viser at Region Øst og Sør har de mest dominerende kommunale og fylkeskommunale eierandelene på over 15 TWh hver av den totale middelproduksjon. Alle regionene bortsett fra Region Øst har mulighet til å tjene på flertallets forslag. Region Vest kan få størst utbytte, da regionen har relativt lite eierskap i forhold til vertskap for kraftutbygging (innvunnet kraft).

Figur 10.10 viser fylkesvis fordeling. Figuren viser at eierskap og vertskap på fylkeskommunalt nivå ikke korresponderer i særlig grad. I mange tilfeller er de offentlige eierne av kraftproduksjon ikke vertskap for den samme kraftproduksjonen. Det er gjerne en tendens at bykommuner er de største eierne av vannkraft, mens vertskommunene i stor grad er distriktskommuner med varierende innslag av eierskap. De siste årene har blant annet flere større eierkommuner og -fylkeskommuner ervervet vannfall og kraftanlegg lokalisert i andre kommuner og dannet større regionale selskapsenheter. Figuren viser at ni av fylkeskommunene får muligheter til større utbytte etter utvalgets forslag til modell. Åtte kan tape på forslaget. To fylkeskommuner kommer om lag likt ut som før. Oslo kommune er den klart største eieren av vannkraftproduksjon, men har ikke rett på verdier ved hjemfall. Østfold, Rogaland og Akershus har også et kommunalt og fylkeskommunalt eierskap som er betydelig større enn det disse fylkene kan bli tildelt av verdier ved hjemfall dersom fordelingen skjer på fylkesnivå.

Utvalgets medlemmer Felix, Lund og Nordlund viser til at overnevnte tabeller og diagrammer ikke inneholder beregninger av verdifordelingen mellom stat, fylke og kommune ved de forslag til hjemfallsmodell disse medlemmer har fremmet. En avgjørende forskjell på virkninger av de modeller som er presentert og de modeller disse medlemmer går inn for, er at private og utenlandske konsesjonærer vil bli tildelt en betydelig andel av grunnrenten i vannkraften på hjemfallstidspunktet etter modellene tradisjonelt hjemfall og partielt hjemfall. I disse medlemmers modeller er rettigheter etter hjemfall forbeholdt de offentlige konsesjonærer hvis rettigheter det på hjemfallstidspunktet gjøres inngrep i. Denne retten er forbeholdt dem fordi de lider et rettighetstap ved et statlig inngrep, og ikke fordi de skal begunstiges særskilt ved hjemfallet.

10.3.3.3 Andre mulige justeringer ved fordelingsreglene

Det kan også tenkes at fordelingen av verdier fra hjemfallet til regionen kan baseres på flere prinsipper enn innvunnet kraft innen regionens grenser. Blant annet kan innbyggertall være et tildelingskriterium. Et typisk trekk er at kommuner med store areal men lave innbyggertall, i all vesentlighet får de største inntektene fra kraftutbyggingen. Kommuner som er lokalisert lengre nede i et utbygd vassdrag får mindre inntekter. Dersom hjemfallsinntektene i stor grad rettes etter innvunnet kraft, vil disse inntektene ha lite å si for kommuner med høye innbyggertall. En fordeling som også er basert på innbyggertall kan behjelpe uheldige fordelingsvirkninger mellom kommuner og regioner.

Videre kan stortingets praksis med å tildele inntektene via fond med bestemte vedtekter, for eksempel næringsfond, videreføres. Målsettingen med ordningen for kommunale næringsfond er å styrke kommunenes mulighet til lokalt næringsutviklingsarbeid med utgangspunkt i lokalmiljøets forutsetninger og muligheter.

Utvalget har ikke vurdert konsekvensene av slike fordelingsregler, men viser til at endringer av regelverket for fordeling av verdier ved hjemfall uansett må ta høyde for eventuelle kommunesammenslåinger eller andre endringer i den regionale organiseringen.

10.3.4 Inntektsfordeling mellom generasjoner

Utvalget legger vekt på at spørsmålet om inntektsfordeling også har en tidsdimensjon, med andre ord inntektsfordeling mellom generasjoner. Et helt generelt forhold er knyttet til effektivitet og verdiskaping. Dersom nålevende generasjoner beflitter seg på å utnytte ressursene effektivt og styrke verdiskapingen, vil dette også komme etterfølgende generasjoner til gode. Det vil legge til rette for at de samlede inntektene blir størst mulig, hvordan inntekten fordeles mellom generasjoner blir da et spørsmål om nålevende generasjoners konsum og sparing. Dette tilsier at rammevilkårene utformes slik at det i best mulig grad legges til rette for at kraftforsyningen ikke har et høyere kostnadsnivå enn nødvendig, og at potensialet for økt verdiskap-ing som måtte finnes i bransjen, utnyttes.

Når det gjelder hjemfallsinstituttet som sådan, viser utvalget til kapittel 6.2., hvor det drøftes enkelte problemstillinger knyttet til å inndra grunnrente til fellesskapet. Der pekes det blant annet på at eventuell usikkerhet knyttet til framtidige beskatningsmuligheter, og problemer med å inndra hele grunnrenten ved salg av tidsubegrensede produksjonsrettigheter, kan være argumenter for et hjemfallsinstitutt. Hjemfallsinstituttet kan med andre ord fungere som et virkemiddel for å beskytte fremtidige generasjoners muligheter til å inndra grunnrente til fellesskapet. På den annen side kan hjemfallsinstituttet medføre at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer ikke blir gjennomført på optimalt tidspunkt. Dersom det ikke er etablert hensiktsmessige korreksjonsmekanismer, jf. vedlegg 1., trekker det i retning av reduserte inntekter for fremtidige generasjoner.

Et annet moment er knyttet til offentlig beslutningsmyndighet mellom generasjoner. For en generell omtale av dette vises til kapittel 6.2. Det omfattende offentlige eierskapet til vannkraften - herunder hjemfallsretten – har så langt gitt det offentlige gode muligheter til å påvirke organiseringen av bransjen og fordelingen av grunnrenten. Utvalget vektlegger at fremtidige generasjoner også bør gis en liknende beslutningsmyndighet, noe som er et argument for å bevare et robust hjemfallsinstitutt. Siden hjemfallinstituttet gir det offentlige tilgang til eiendomsretten, gis fremtidige generasjoner økt valgfrihet med hensyn til hvordan vannfallenes økonomiske verdi best kan forvaltes og fordeles, i forhold til de omstendigheter, kunnskaper og preferanser som da råder.

Ved utløpet av konsesjonsperioden vil staten som konsesjonsmyndighet stå fritt til å vurdere den videre utnyttelse av naturressursen, herunder vilkårene for fortsatt vannkraftproduksjon. I forslaget om partielt hjemfall er hjemfallsandelen satt til 2/3 for å sikre staten tilstrekkelige eiermessig råderett og grunnrenteinndragning. Den tilsvarende andelen i forslaget om tradisjonelt hjemfall med kompensasjon i form av etteroppgjør er satt til 80 prosent.

Medlemmene Felix, Lund og Nordlund har lagt et flergenerasjonsperspektiv til grunn for sine standpunkt. Særlig viktig har det vært for disse medlemmer på en sektor som vannkraften, som tar store deler av Norges naturressurser i bruk. Disse naturressursene har den enkelte generasjon på lån, og det påligger oss en plikt til å overlevere disse naturressursene til neste generasjon minst mulig forringet og med størst mulig råderett.

Dette utgangspunktet leder for det første til at konsesjonstiden ikke bør settes lenger enn 60 år – vår generasjon har ikke moralsk rett til å treffe bestemmelser om eiendomsretten til disse naturverdiene for lengre tid enn dette. Utgangspunktet leder videre til at neste generasjon på hjemfallstidspunktet bør ha størst mulig råderett over vannkraftressursene. Denne målsetningen gjenspeiles i disse medlemmers forslag om at ved hjemfall etter 60 år tilfaller råderetten fullt ut staten, med unntak for de kommunale og fylkeskommunale eiere som på hjemfallstidspunktet får sine rettigheter beskåret. Forslaget om det partielle hjemfallet og forslaget om tradisjonelt hjemfall tildeler begge en ukjent gruppe eiere rettigheter for en samlet tidshorisont på 150 år (rettigheter for nye 75 år etter hjemfall) dvs. verdier eller eiendomsrett.

Disse medlemmer ser dette som forslag som vil redusere flere generasjoners råderett over deres naturressurser.

10.3.5 Virkninger for eierstrukturen

I dag er eierskapet i norsk kraftforsyning dominert av offentlige aktører. Om lag 90 prosent er offentlig selskaper med enkelte mindre innslag at private eiere. Et hovedtrekk i den strukturendringen som har funnet sted i Norge, er at kommunale og fylkeskommunale eierposisjoner er overdratt til Statkraft. Det må antas at en årsak til dette er at salg til private ville medført omgjøring av tidsubegrensede konsesjoner og, i følge departementets forståelse av lovverket ville ha gitt kjøperen ny konsesjon regnet fra opprinnelig konsesjonstid.

Utvalgsmedlem Martinsen viser her til sine særmerknader i kapittel 10.3.1.1. og sin artikkel ”Private aktørers kjøp av kraftverk: Hvor lenge er det til hjemfall”, som publiseres i Lov og Rett i 2005.

Utvalget viser til at de foreslåtte endringer i hjemfallsreglene kan føre til at omstruktureringen tar nye former. Det skal her pekes på at beslutninger om avhending av eierskap tilligger den enkelte eier. Det offentlige eierskapet til vannkraften er tradisjonelt omfattet av betydelig politisk interesse. Utvalget legger til grunn at dette i alminnelighet tilsier at eventuelle salg fra offentlige aktører er basert på demokratiske prosesser og veloverveide beslutninger. Til dette kan det innvendes at eksempelvis svak kommuneøkonomi kan føre til at man legger uforholdsmessig stor vekt på kortsiktig likviditet ved vurdering av sitt eierskap. Utvalget vil i denne sammenheng peke på at det foreslår lovendringer som bedrer mulighetene for utleie av kraftanlegg. Forslaget legger til rette for at langsiktig utleie kan bli et reelt alternativ til salg. Det samme gjelder avtaler om langsiktig disposisjonsrett.

Flertallet vil vise til at deres forslag vedrørende utleie også må sees i sammenheng med utvalgets forslag om hjemfallets innhold hvor konsesjonæren gis rett til en eierandel ved hjemfall. Konsesjonærens rett i kraftverket ved hjemfall vil i betydelig grad øke dagens eieres muligheter for å erverve den hjemfalte andel dersom staten ønsker å avhende denne. I utredningen pekes det på at staten etter hjemfall kan forvalte de hjemfalte verdier på ulike måter innenfor de til enhver tid gjeldende rammer for utøvelse av statlig eierskap, herunder langsiktig utleie eller SDØE-lignende ordninger. For eksisterende eiere som ønsker langsiktig forvaltning av sine rettigheter, legger flertallets forslag til rette for stor grad av frihet til å realisere betydelige økonomiske verdier uten å avskjære de langsiktige interessene i eierskap og drift.

Flertallets forslag til fremtidig hjemfallsregime kan likevel innebære økt privat eierandel i kraftsektoren. I europeisk sammenheng er den private eierandelen innenfor kraftproduksjon økende, og i den europeiske kraftnæring skjer det i økende grad oppkjøp og fusjoner over landegrensene. Dereguleringen av kraftproduksjon og kraftomsetning bidrar til denne utviklingen. Utenlandske aktører har også i en viss utstrekning etablert seg i Norge, men dagens konsesjonsregler må antas å ha virket begrensende på det utenlandske eierskapet i norsk kraftproduksjon. Det samme gjelder for norske private interesser. De private eierinteressene i norsk vannkraftsektor utgjør under 10 prosent, og er i all hovedsak knyttet til Norsk Hydro, Elkem og Hafslund.

Økte direkte investeringer på tvers av landegrensene – gjennom oppkjøp eller på annen måte – skjer innenfor alle næringer. Norske direkte investeringer i utlandet har i betydelig grad vært rettet mot naturressursbaserte næringer. En eventuell økning av utlendingers eierandel i norsk kraftnæring vil derfor reflektere en allmenn utvikling med sterk vekst i grensekryssende investeringer.

Et økt innslag av private eierandeler i norske kraftproduksjonsselskap kan ha regionale effekter på blant annet sysselsetting, vare- og tjenestekjøp og lokal kompetanse. I tillegg kan eierskapet ha betydning for ringvirkninger av mer generell karakter, som knoppskyting mot andre eller beslektede virksomheter.

Flertallet viser til at et særtrekk ved kraftnæringen er at produksjonsutstyret ikke er flyttbart. Dammer, kraftverk og linjenett ligger fast og krever nærhet til stedegne vassdragsressurser. De stedbundne aktivitetene, som drift og vedlikehold, vil uansett måtte videreføres, uavhengig av eierskiftet. Dette innebærer at de arbeidsplassene som er knyttet til selve produksjonen og transmisjonen av elektrisk strøm sannsynligvis i minst grad blir berørt av hvem som eier kraftverket.

De stedsuavhengige aktivitetene som produksjonsoptimering, markedsaktiviteter og kapitalforvaltning kan imidlertid bli flyttet dersom en regional virksomhet blir del av en større nasjonal eller internasjonal enhet. Dette er aktiviteter der det formodentlig er synergieffekter, og en samlokalisering av slike aktiviteter er derfor sannsynlig. Slike funksjoner representerer de mest kompetanseintensive delene av virksomheten, og en flytting kan derfor få betydning i regioner der det ellers er en lite innslag av virksomhet med høy kompetanse. I følge von der Fehrs (2004) utredning er det her snakk om små miljøer, målt i antall ansatte.

Også lokalisering av hovedkontor vil kunne bli påvirket dersom en regional virksomhet blir del av en større nasjonal eller internasjonal enhet. Administrasjonen kan bli sentralisert til en større by eller et sentralt område innen det nye selskapet. Hvor stor effekt dette har på den lokale administrasjon er imidlertid ikke klart. En kan tenke seg alle utfall fra en situasjon der all administrasjon sentraliseres, til en situasjon der den lokale administrasjonen beholdes som en autonom enhet. Sannsynligvis vil det i det minste være behov for en lokal administrasjon til å forestå driften av anleggene. I kraftnæringen er mye av kompetansen lokalt basert, og derfor verdifull uansett eier.

I tillegg til den direkte sysselsettingseffekten viser flertallet til at de regionale kraftprodusentene har ringvirkninger til underleverandørindustri og generell kompetanse. I følge SNF (2002) har lokale bedrifter større tilbøyelighet til å hente tjenester fra de nære omgivelsene. Endringer i kontrollstrukturen som følge av at foretak blir kjøpt opp, vil dermed kunne svekke det lokale nettverket av underleverandører. SNF peker imidlertid på at foretak har en langt videre leteprosess i valg av underleverandører enn de hadde tidligere. Dette innebærer at det oftere vil være de beste bedriftene som får oppdragene, uavhengig av lokalisering.

Flertallet vil også peke på at en konsolidering av bransjen formodentlig vil gi bedre grunnlag for større satsing, både innenfor nye forretningsområder og til kompetanseoppbygging gjennom forskning og utvikling. Samtidig vil større enheter være mindre bundet av regionale skillelinjer og finne det lettere å samarbeide med miljøer utenfor regionen. Større enheter kan også tilføre regionale miljøer ressurser, slik at de kan satse bredere i resten av Norge, eventuelt internasjonalt. For Norge som helhet konkluderer von der Fehr (2004) med at det generelt er liten grunn til å tro at det vil forekomme en systematisk flukt av kompetanse ut av landet som følge av en endret eierstruktur. Han begrunner dette med den sterke stillingen til norsk vannkraftskompetanse.

Det kan også eksistere ringvirkninger av mer indirekte karakter, som ikke henger direkte sammen med eierskapet til kraftproduksjonen som sådan. Mange kraftselskaper har brukt deler av overskuddet til å engasjere seg i annen virksomhet i regionen. Slike engasjement har i mange tilfeller hatt et kommersielt utgangspunkt – ved at kraftselskapene utvider sin virksomhet til nye forretningsområder – mens de i andre tilfeller har vært mer å ligne med et tilskudd til allmennyttige formål, som for eksempel bidrag til lokale forskningsinstitusjoner.

Her må det pekes på at slike ringvirkninger ikke er direkte avhengig av eierskapet til kraftverkene. En eier kan selge kraftverket og bruke de realiserte verdiene til de ønskede formål, for eksempel i form av satsing innenfor andre virksomheter eller til opprettelse av et næringsfond. I den grad opprettholdelse av eierskap har betydning for anvendelsen av de verdier som kraftproduksjon gir opphav til, indikerer det en form for styringssvakhet; bruken blir bestemt av kraftselskapet i stedet for av dets eier. Dette har en kostnad for eier. De midlene kraftselskapet kanaliserer til andre engasjement, kunne alternativt vært tatt ut av eier og blitt brukt til for eksempel produksjon av offentlige velferdsgoder.

Særmerknad til kapittel 10.3.5. fra medlemmene Felix, Lund og Nordlund

Medlemmene Felix, Lund og Nordlund deler ikke den entydig positive beskrivelsen av omfattende strukturendringer som er gitt ovenfor. Beskrivelsen bærer preg av snevre bedriftsøkonomiske betraktninger, og hvor det settes likhetstegn mellom bedriftsøkonomisk optimalisering og samfunnsnytte. Utsagnene ovenfor overser at enheter som kommuner, fylker og nasjoner driver selvstendige økonomiske virksomheter, med egne lønnsomhetskrav.

Riktignok er det så at det i ethvert marked og enhver økonomisk virksomhet er viktig å legge til rette for rasjonelle strukturendringer og effektiv ressursbruk. Men allerede dagens offentlige eierskap i vannkraftsektoren har en rekke eksempler på samfunnsgagnlig virksomhet, som ikke nødvendigvis samsvarer med kortsiktige økonomiske hensyn i et fritt og grenseløst marked.

Et problem ved salg av kommunale verk er hvis salgssummen går til løpende kortsiktig forbruk. Er det fornuftig å friste kommunene til kortsiktig å spise opp sin formue? Denne problemstillingen er analog med bruk av oljeformuen nasjonalt. Her har politikerne pålagt seg visse begrensninger. Generelt vil en inntekt fra kapital kun være bærekraftig hvis bruken av kapitalen ikke reduserer kapitalverdien. Kommunene bør oppmuntres til kun å forbruke netto driftsinntekt. Dette vil unektelig falle enklere ved offentlig eie, altså ved å fortsette den ”innelåsning” av eierskapet. Innelåsning brukes nærmest i en negativ betydning, men dette er uten grunnlag i relevant empiri. Eierskifte av private børsnoterte selskaper kan skje fordi et selskap blir så dårlig ledet og får en så lav aksjeverdi at andre ser en mulighet til å oppnå fortjeneste ved oppkjøp og å ta over driften. Men dette er neppe situasjonen når det gjelder kommunale kraftverk i dag. Tvert i mot har snuoperasjonen fra levering av strøm lokalt til selvkost over til salg til Nord Pool og effektivisering vært ganske omfattende.

Disse medlemmer er heller ikke enige i flertallets beskrivelse av sysselsettingen knyttet til vannkraftsektoren, og tesen om at denne er uavhengig av eierskapet. De siste tiårene har i vannkraftsektoren vært preget av større fusjoner og utstrakt automatisering av virksomhetene. Dette har i sin tur ført til omfattende rasjonaliseringer, med nedlegging blant annet av driftssentraler som opprinnelig hadde ansvar for produksjon, overføring og administrasjon. Det foreligger i dag få eller ingen teknologiske hindre for å styre det meste av kraftproduksjonen sentralt.

Det er derfor disse medlemmers syn at det i en beskrivelse av markedsoptimale løsninger og rasjonelle strukturer, hører hjemme en erkjennelse av at større enheter vil føre til en betydelig grad av rasjonalisering. En ”offshoring” av styringen av kraftproduksjon og sentralisering og outsourcing av vedlikeholdsvirksomheten kan lett ble konsekvensen av internasjonalisering av eierskapet i kraftforsyningen, med tap av arbeidsplasser og kompetanse i distriktene til følge.

Flertallet antar en omlegging av hjemfallsreglene vil kunne føre til økt privat og utenlandsk eierskap i vannkraftsektoren, og beskriver denne omleggingen udelt positivt. Det er også disse medlemmers syn at et fremtidig hjemfallsregime i større grad enn i dag må legge til rette for omstruktureringer. Disse medlemmer er likevel opptatt av at denne tilretteleggingen ikke går på bekostning av de store verdier som historisk har vært, i dag er og i fremtiden vil være knyttet til et omfattende offentlig eierskap til vannkraftsektoren. Flertallets forslag undergraver vilkårene for et slikt eierskap og legger inn sterke insentiver til omfattende salg av offentlige eierandeler.

Det er disse medlemmers syn at flertallets forslag uthuler hjemfallsinstituttet både i tid og rom.

10.4 Særmerknader

10.4.1 Særmerknad fra utvalgsmedlem Storødegård

Transaksjonsmodellen

Medlemmet Storødegård har hatt transaksjonsmodellen som sitt prinsipale standpunkt. En viktig grunn til det er at en har antatt at transaksjonsmodellen ville bidra til å opprettholde det offentlige eierskapet i kraftforsyningen. Transaksjonsmodellen ble lagt til sides i utvalget på grunn av at modellen ikke framsto som forenlig med Norges folkerettslige forpliktelser, etter den EØS-utredningen som utvalget fikk foretatt og som ligger ved utredningen.

Dette medlem erkjenner at det har vært problem med transaksjonsmodellen at den så langt har framstått som komplisert, og at det blant annet har vært vanskelig å kombinere ønsket om å legge til rette for rasjonell strukturutvikling med ønsket om å unngå uthuling av hjemfalls­ordningen.

Dette medlemmet vil bemerke at dersom transaksjonsmodellen skal komme til anvendelse, må den videreutvikles. Et krav til modellen må være at den utformes slik at den er til å leve med for dagens offentlige eiere. Dette medlemmet har tidligere reservert seg mot en modell der hele anleggene hjemfaller ved salg av en aksje, noe som vil gi lite handlingsrom for eierne. Dette medlemmet mener at en modell der hjemfallet innrettes mot de andelene som faktisk blir solgt i stedet for mot hele anlegget, eventuelt bør vurderes.

Etter at transaksjonsmodellen ble forlatt i hjemfallsutvalget, har dette medlem arbeidet for å komme fram til løsninger som er samlende og som ivaretar de grunnleggende hensynene på en best mulig måte. Dette medlem anser flertalsinnstillingen som en tilfredsstillende helhetsløsning.

Virkninger for eierstrukturen

Riktignok deler dette medlemmet medlemmenes Felix, Lund og Nordlunds betraktninger omkring betydningen av offentlig eierskap til naturressursene inntatt i kapittel 10.3.5.. Imidlertid har kommuneloven bestemmelser som regulerer kommuners disponering av inntekter ved salg av eierandeler i kraftproduksjonen, jf. kommunelovens § 48, slik at det ikke vil, og heller ikke bør være, ukritisk adgang for lokale myndigheter til å avhende kraftverksverdier og benytte disse til kortsiktig konsum, slik nevnte mindretall legger til grunn. Dette medlem har også noe større tillit til lokale myndigheters fornuftige forvaltning av egne eiendeler. Når to tredjedeler av de samlede vannkraftressurser og vannkraftanlegg hjemfaller til det offentlige samtidig som offentlige eieres eiendomsposisjon i noen grad sikres utover hjemfallstidspunktet, anser dette medlem nasjonens interesse i kontroll over kraftressursene for å være tilstrekkelig ivaretatt.

Erstatningsplikt for staten

Dette medlem er videre av den oppfatning at fylker og kommuner er rettssubjekter som er vernet av Grunnloven § 105 på linje med andre rettssubjekter. Fylkeskommunale og kommunale eiere av kraftverk, likegyldig om eierskapet er organisert via aksjeselskap eller andre selskapsstrukturer eller er et direkte eierskap, har krav på erstatning dersom endringer i det nåværende hjemfallsregimet påfører slike eiere et økonomisk tap. Dette medlemmet slutter seg til utvalgsmedlem Martinsens merknader for så vidt gjelder hans synspunkter omkring dette spørsmål nedenfor i kapittel 10.4.2..

10.4.2 Særmerknad fra utvalgsmedlem Martinsen

10.4.2.1 Erstatningsplikt for staten

Innledning

Utvalgsmedlem Martinsen vil understreke at hjemfallsvilkår etter hans oppfatning ikke kan pålegges overfor konsesjonærer eller falleiere som i dag ikke er underlagt hjemfall og således har ubeskåret eiendomsrett til sine vannfall og kraftanlegg, uten at det ytes full erstatning. Både Grunnloven § 105 og Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) innebærer erstatningsplikt ved tvungen eiendomsavståelse. Utvalgsmedlem Martinsens prinsipielle syn på erstatningsspørsmålene gjelder både i forhold til tradisjonelt hjemfall, tradisjonelt hjemfall med etteroppgjør og partielt hjemfall – valg av modell har i denne sammenhengen bare betydning for erstatningspliktens omfang.

Utvalgets flertall har valgt å ikke drøfte lovforslagets erstatningsrettslige konsekvenser i forhold til Grunnloven og EMK, ut fra at spørsmålene er juridisk kompliserte og neppe kan besvares med sikkerhet før de har vært behandlet av Høyesterett, jf. kapittel 10.2.6.2. ovenfor. Her vises også til at spørsmålene faller utenfor utvalgets mandat, noe utvalgsmedlem Martinsen er uenig i. Martinsen vil fremheve at spørsmålene har stor betydning for eventuelle lovendringers økonomiske og administrative konsekvenser, og derfor bør vies betydelig oppmerksomhet i behandlingen av lovsaken. Det er naturligvis ikke mulig å foreta en full utredning av erstatningsspørsmålene i særmerknad, men utvalgsmedlem Martinsen vil her kort presentere sitt syn og konklusjonene i de vurderinger som ble foretatt av erstatningsspørsmålene forut for oppnevnelsen av Hjemfallsutvalget (uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling av 16. oktober 2002 – heretter ”lovavdelings­uttalelsen” – og Olje- og energidepartementets lovforslag av 29. november 2002 – heretter ”2002-forslaget”).

Kort om forholdet mellom tidsubegrensede konsesjoner og oppdekningsplikten/ særskilte samfunnsmessige plikter for offentlige kraftprodusenter

Innledningsvis vil utvalgsmedlem Martinsen ta opp et tilgrensende spørsmål som i 2002-forslaget ble koblet med erstatningsspørsmålene, nemlig det syn på begrunnelsen for dagens forskjellsbehandling mellom private og offentlige aktører som ble presentert i 2002-forslaget. Det ble hevdet at begrunnelsen for de offentlige aktørenes konsesjonsrettslige særstilling (tidsubegrensede konsesjoner uten hjemfallsvilkår) var at disse aktørene var pålagt å ivareta samfunnsmessige hensyn gjennom oppdekningsplikten. I 2002-forslaget ble det ført en rimelighetsargumentasjon knyttet til at det var naturlig å pålegge offentlige aktører tidsbegrensning og hjemfall erstatningsfritt i og med at oppdekningsplikten – begrunnelsen for særbehandlingen – bortfalt ved vedtagelsen av energiloven i 1990. Martinsen vil peke på at det er positivt uriktig at det er (eller har vært) noen sammenheng mellom oppdekningsplikten og adgangen til å meddele offentlige aktører tidsubegrensede konsesjoner uten hjemfall. Oppdekningsplikten gjaldt private og offentlige fordelingsverk i egenskap av områdekonsesjonærer, ikke offentlige kraftprodusenter som sådanne.

I nærværende NOU er det ikke gjort noen tilsvarende eksplisitt kobling mellom oppdekningsplikten og adgangen til å tildele tidsubegrensede konsesjoner. En lignende argumentasjonslinje kan imidlertid anes i revidert form i kapittel 4.1.3. ovenfor og i merknadene til de særskilte endringsbestemmelsene vedrørende ervervskonsesjoner i kapittel 12. nedenfor. Nå er det ikke direkte oppdekningsplikten det fokuseres på, men en endring i industrikonsesjonsloven § 4 som ble gjort i 1992 og som har sammenheng med oppdekningsplikten. Bestemmelsen oppstilte som forutsetning for at offentlige selskaper skulle få tidsubegrenset konsesjon på erverv av et vannfall at utbyggingen hovedsakelig ”skal utnyttes til alminnelig kraftforsyning i distriktet”. Ordene ”i distriktet” ble tatt ut ved lovendringen i 1992. I kapittel 12 nedenfor heter det at offentlige erververes særstilling var begrunnet i disse aktørenes ”plikter til å forestå alminnelig kraftforsyning i sine områder”. Underforstått: Når denne plikten ble borte, forsvant også grunnlaget for de offentlige aktørenes konsesjonsrettslige særstilling. Utvalgsmedlem Martinsen viser til at de offentlige selskaper fremdeles etter 1992 må levere kraften sin til alminnelig forsyning for å bli tildelt tidsubegrenset konsesjon. Endringen i 1992 gjaldt bare opphevelse av den geografiske avgrensningen i så måte, som ikke ga mening etter energilovens markedsreform og opphevelsen av oppdekningsplikten. For kommuner og fylkeskommuner som eier fallrettigheter direkte (ikke gjennom selskaper) er det ikke noen tilsvarende forutsetning i loven eller konsesjonsvilkårene om at utbyggingen skal nyttes til alminnelig forsyning.

Den reelle begrunnelsen for den konsesjonsrettslige ”særstilling” som offentlige kraftprodusenter har hatt ved at de har vært skjermet fra hjemfall, er – slik Martinsen ser det – at disse aktørene har vært offentlig eid og under full offentlig kontroll. Martinsen tar avstand fra antydninger om at lovendringen i 1992 fjernet grunnlaget for de offentlige aktørenes konsesjonsrettslige særstilling, og viser til at adgangen til å meddele tidsubegrensede konsesjoner ikke ble endret eller vurdert endret i 1992.

Grunnloven § 105

Pålegg om hjemfall med virkning overfor aktører som i dag ikke er underlagt slike vilkår er en tvungen eiendomsavståelse og dermed et inngrep som etter sin art er omfattet av Grunnloven § 105. Dette utgangspunktet er ikke trukket i tvil i lovavdelingsuttalelsen eller i 2002-forslaget. At inngrepet er omfattet av Grunnloven § 105 utgjør i utgangspunktet ikke noen skranke mot at lovgiver vedtar en slik lovendring, men det innebærer – med mindre det finnes anvendelige unntak fra grunnlovsbestemmelsen – at lovendringen ikke kan gjennomføres uten at det betales full erstatning til de rettssubjekter som rammes av inngrepet. Etter utvalgsmedlem Martinsens oppfatning foreligger ingen unntak som kan anvendes på pålegg om hjemfall overfor aktører som ikke er underlagt slike vilkår i dag.

Det sentrale spørsmålet i tilknytning til Grunnloven § 105 har vært om bestemmelsen i det hele tatt gjelder for kommuner og fylkeskommuner som eiere av fallrettigheter og kraftanlegg. Det er åpenbart at bestemmelsen først og fremst tar sikte på å beskytte private rettssubjekter mot inngrep fra statsmakten, og spørsmålet har vært om kommuner og fylkeskommuner på grunn av sin nære tilknytning til staten ikke skal anses omfattet av dette vernet. 2002-forslaget inneholder en relativt omfattende drøftelse av dette spørsmålet. Drøftelsen er i stor grad basert på lovavdelingsuttalelsen, men er forskjellig fra lovavdelingsuttalelsen med hensyn til den konklusjon som trekkes.

Om innføring av hjemfall til fallrettigheter heter det på side 24 i lovavdelingsuttalelsen (avsnittet Konklusjoner):

”Det er usikkert om Grunnloven § 105 tillater innføring av hjemfallsrett til fallrettigheter overfor kommunene uten at det betales erstatning. Skal et slikt inngrep tillates erstatningsfritt, må det langt på vei begrunnes med at kommunene ikke er vernet av Grunnloven § 105 i et tilfelle som det foreliggende (...)”

Lovavdelingen lar altså løsningen av dette sentrale spørsmålet stå åpent i konklusjonsavsnittet. Selve drøftelsen avsluttes i lovavdelingsuttalelsen side 17 med følgende svært forbeholdne uttalelse:

”Vi vil for øvrig ikke utelukke uten videre at det ligger innenfor en forsvarlig grunnlovstolkning å konkludere med at innføring av hjemfallsrett overfor kommunene ut fra en totalvurdering går klar av Grunnloven § 105.”

Olje- og energidepartementet konkluderte i 2002-forslaget slik på spørsmålet om kommuners grunnlovsvern i relasjon til utvidelse av hjemfallsreglene (side 81):

”Etter en samlet vurdering har departementet kommet til at den foreslåtte lovendring kan gjennomføres uten at det oppstår en plikt til å yte erstatning etter Grunnloven til de berørte statsforetak, fylkeskommuner, kommuner og offentlige selskap.”

Denne ”samlede vurderingen” er ikke resultat av en eksplisitt drøftelse av de argumenter for og mot som Lovavdelingen fremholder som relevante for vurderingen, og følgelig heller ikke etterprøvbar.

Etter utvalgsmedlem Martinsens oppfatning er det ikke holdepunkter i rettskildene for at kommuner og fylkeskommuner skal være unntatt fra vernet etter Grunnloven § 105. At regjeringens eget juridiske ekspertorgan ikke har kommet frem til en annen konklusjon på spørsmålet må etter dette medlemmets oppfatning være en klar indikasjon på at det ikke finnes faglig juridisk grunnlag for å konkludere med at kommuner og fylkeskommuner ikke er vernet av Grunnloven § 105. Utvalgsmedlem Martinsens oppfatning er således at kommuner og fylkeskommuner har det samme vern etter Grunnloven § 105 som private rettssubjekter.

For øvrig vil Martinsen fremheve at langt de fleste av de rettssubjekter som vil bli rammet av en eventuell lovendring på bakgrunn av de forslagene som er omhandlet i denne utredningen, er private rettssubjekter. Det aller meste av kommunalt og fylkeskommunalt eid kraftproduksjon foregår som kjent i regi av selskaper etablert etter privatrettslig lovgivning. I lovavdelingsuttalelsen og 2002-forslaget legges det til grunn at slike selskaper har det samme grunnlovsvern som kommuner og fylkeskommuner; dersom kommuner og fylkeskommuner eventuelt ikke har grunnlovsvern, kan de heller ikke skaffe seg slikt vern ved å organisere sitt eierskap på en annen måte (”konstitusjonell gjennomskjæring”). Utvalgsmedlem Martinsen er ikke uten videre enig i dette, og viser til at det i norsk rett ikke er tradisjon for gjennomskjæring i selskapsforhold uten i helt spesielle tilfeller. Det er selskapene som er konsesjonærer og det er selskapenes eiendomsrett det gripes inn i ved et eventuelt lovvedtak i samsvar med forslagene i denne utredningen. Mange av de kraftselskapene som problemstillingen kan oppstå for har også delt offentlig/privat eierskap (jf. vilkåret om minst 2/3 offentlig eierskap), og i slike tilfeller fremstår gjennomskjæringssynspunktet mangelfullt begrunnet.

Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK)

I tillegg til at en lovendring i samsvar med forslagene i denne utredningen vil utløse erstatningsplikt etter Grunnloven § 105, vil den etter utvalgsmedlem Martinsens oppfatning også utløse erstatningsplikt med grunnlag i EMK.

EMK er folkerettslig bindende for staten. I tillegg er konvensjonen gjort til norsk lov ved lov nr. 30/1999 om styrking av menneske­rettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven). Loven innebærer at EMK kan påberopes av enkeltindivider og andre norske rettssubjekter overfor norske domstoler, og at domstolene kan håndheve konvensjonens bestemmelser. Menneskerettsloven § 3 gir bestemmelser i konvensjoner som er gjort til norsk lov forrang fremfor bestemmelser i annen lovgivning i tilfelle motstrid.

Artikkel 1 i første tilleggsprotokoll til EMK (P1-1) inneholder en bestemmelse om vern av eiendomsretten. Bestemmelsens første ledd lyder slik:

”Enhver fysisk eller juridisk person har rett til å få nyte sin eiendom i fred. Ingen skal bli fratatt sin eiendom unntatt i det offentliges interesse og på de betingelser som er hjemlet ved lov og ved folkerettens alminnelige prinsipper”. 23

Konvensjonen beskytter ikke kommuner og fylkeskommuner, men det er etter utvalgsmedlem Martinsens oppfatning på det rene at beskyttelsen etter EMK kan påberopes av de minst 2/3 offentlig eide selskaper som i dag har konsesjon på ubegrenset tid. I lovavdelingsuttalelsen er det i relasjon til EMK fremhevet at det ”etter praksis synes […] å være uavklart om selskaper av den typen som det her er tale om, har klagerett” (side 22). Utvalgsmedlem Martinsen er ikke enig i denne beskrivelsen. Martinsen viser i denne sammenheng til Arnfinn Bårdsen, ”Krenkelser og klager” (1999), side 165-166, hvor det fremheves at regulær næringsvirksomhet som er eiet, finansiert og drevet av det offentlige ikke har klagerett når den er en del av statens forvaltningsapparat, ”og mao. ikke er skilt ut som et eget ’privat’ rettssubjekt”. Derimot vil offentlig eid næringsvirksomhet ha klagerett hvis virksomheten er ”organisert og drevet på linje med privat virksomhet”. På side 166-167 i samme bok heter det at en ”innretning som etter sin hjemstats nasjonale rett anses som en ’juridisk person’, for eksempel et aksjeselskap eller annet selskap med begrenset ansvar”, ”helt klart” har klagerett. De aller fleste kraftselskaper som rammes av den foreslåtte lovendringen er som nevnt selvstendige rettssubjekter som ikke har lovpålagte offentlige oppgaver, men driver på samme vilkår som andre kommersielle aktører.

Et hjemfallspålegg som rammer selskaper som i dag har tidsubegrensede konsesjoner uten hjemfallsvilkår vil innebære tvungen eiendomsavståelse for rettssubjekter som har klagerett etter konvensjonen, og er derfor et inngrep som bare kan skje på de vilkår som følger av P1–1 første ledd annen setning.

Noen rett til erstatning ved tvungen avståelse av eiendom følger ikke av selve ordlyden i P1–1. Menneskerettsdomstolen i Strasbourg (EMD) tolker imidlertid bestemmelsen i lys av det generelle EMK-rettslige proporsjonalitetsprinsippet , som krever at det foretas en avveining mellom den enkeltes interesse og de allmenne interesser. Eiendomsavståelsen må gjennomføres på en slik måte at den ikke blir en urimelig byrde for den enkelte som rammes, målt opp mot den offentlige/allmenne interesse i inngrepet. Det må være en rimelig balanse mellom det formål som søkes realisert og det virkemiddelet som brukes. En slik rimelig balanse vil normalt ikke foreligge dersom fratakelse av eiendom skjer uten erstatning.

Utvalgsmedlem Martinsen viser i denne sammenheng til EMDs dom i saken James m fl vs Storbritannia , hvor det blant annet heter:

”…the taking of property in the public interest without payment of compensation is treated as justifiable only in exceptional circumstances…(...) As far as Article 1 (P1–1) is concerned, the protection of the right of property it affords would be largely illusory and ineffective in the absence of any equivalent principle. Clearly, compensation terms are material to the assessment whether the contested legislation respects a fair balance between the various interests at stake and, notably, whether it does not impose a disproportionate burden on the applicants.” (Martinsens uthevninger)

EMK gir ikke nødvendigvis rett til full erstatning, slik Grunnloven § 105 gjør. Det som kreves er i utgangspunktet en rimelig erstatning, jf. kravet om ”fair balance”. Dette kan i enkelte tilfeller være mindre enn erstatning for full markedsverdi. Det uttales i dommen som sitatet over er hentet fra at legitime målsetninger av allmenn interesse, for eksempel slike som forfølges gjennom økonomiske reformtiltak eller tiltak som tar sikte på å oppnå større sosial rettferdighet, kan begrunne en lavere erstatning. De eksempler som domstolen trekker frem synes imidlertid etter utvalgsmedlem Martinsens oppfatning å tale for at EMD ville kreve full erstatning i forbindelse med pålegg om hjemfall av vannfall og kraftverk, da et slikt tiltak ikke kan begrunnes med utjevningsformål/sosial rettferdighet eller lignende.

10.4.3 Særmerknad fra medlemmene Felix, Lund og Nordlund

1. Innledning

Utvalgsmedlemmene Felix, Lund og Nordlund er ikke enig i flertallets forslag til hjemfallsmodell. Saken gjelder den fremtidige eiendomsretten til Norges viktigste landbaserte næring, eiendomsretten til våre naturressurser og eiendomsretten til landets grunnleggende infrastruktur. Vannkraftsektoren er i dag eid av det offentlige med 90 prosent.

Disse medlemmer har som overordnet målsetning å sikre offentlig styring og kontroll med vannkraftsektoren, innenfor markedsmessige rammer og i tråd med Hjemfallsutvalgets hovedmandat. Ut fra denne målsetningen har disse medlemmer tre hovedinnvendinger mot flertallets forslag: For det første vil dagens kommunale og fylkeskommunale eiere (som tilsvarer 40 prosent av produksjonen) ved flertallets forslag få sine evigvarende konsesjoner omgjort til tidsbegrensede konsesjoner, med hjemfall til staten av hovedtyngden av verdiene. Disse medlemmer kan ikke se at flertallets forslag inneholder noen virkemidler for å stimulere det kommunale og regionale eierskapet fremover. Forslaget yter heller ikke disse konsesjonærene en rettmessig kompensasjon for det tap de lider på hjemfallstidspunktet. Flertallets forslag tilgodeser bare de offentlige eiere som raskt selger sine kraftanlegg, og gir derfor klare insentiver til slike salg.

For det andre åpner flertallets forslag for – og stimulerer til – salg av våre vannkraftanlegg umiddelbart. Etter praktiseringen av dagens konsesjonsregler vil en kjøper få konsesjon på 60 år, regnet fra opprinnelig konsesjonstid. Flertallets forslag vil gi kjøperen ny konsesjon, regnet fra i dag. Hovedtyngden av norsk vannkraftutbygging fant sted for mer enn 30 år siden, og flertallsforslaget vil i de fleste tilfelle gi kjøperen mer enn fordoblet konsesjonstid, sammenholdt med dagens regler. Denne markedsåpningen vil føre til en vesentlig verdiøkning av norske kraftanlegg, og det vil bli langt mer fristende å selge. I en rapport fra 2002 til OED konkluderer ECON med at den foreslåtte endringen ” kan utløse salgsras”, jf. bladet Energi 10/02.

Den tredje hovedinnvendingen er at hjemfall som foreslått av flertallet vil gi en lovbestemt, evigvarende rettighet til vannkraftanlegget til konsesjonæren på hjemfallstidspunktet . Det uttalte motivet er å stimulere dagens eiere til videre drift, men forslaget vil virke motsatt: Det er umulig i dag å forutsi eierskapet i vannkraftsektoren 60/ 75 år frem i tid, men flertallets forslag sikrer dette ukjente fremtidige eierskapet evigvarende rettigheter til norsk vannkraft. En slik rett vil øke dagens markedsverdier ytterligere og styrke det salgspresset som er nevnt ovenfor. Dagens marked vil prise inn den evigvarende rettigheten flertallet vil gi fremtidige konsesjonærer.

2. Forslag til hjemfallsmodell

Disse medlemmer viser til at det råder stor usikkerhet om hvilken handlefrihet Norge har i forhold til EØS-avtalen. Dette er kommentert nærmere under punkt 5 nedenfor. Disse medlemmer mener det er maktpåliggende å rydde denne usikkerheten av veien før Norge tar endelig stilling til de fremtidige konsesjonsregler på vannkraftsektoren. På denne bakgrunn mener disse medlemmer at den norske stat bør klargjøre forholdet mellom norsk rett og EØS-avtalen gjennom forhandlinger med ESA, og med utgangspunkt i de to modeller disse medlemmer mener bør ligge til grunn som mulige hjemfallsmodeller fremover. Disse modeller vil bli presentert i det følgende, og er for korthets skyld kalt transaksjonsmodellen og rettighetsmodellen.

Det er disse medlemmers syn at de to alternative modeller som fremmes av mindretallet, i større grad ivaretar mulighetene for en videreføring av dagens offentlige eierskap, samtidig som begge modeller gir full markedsåpning, i motsetning til dagens hjemfallsregime. Det er videre disse medlemmers syn at begge modellene er innenfor de rammer EØS-avtalen måtte sette for norsk lovgiving på dette området, uten at det dermed er tatt stilling hvorvidt EØS-avtalen overhodet kommer til anvendelse.

Disse medlemmer mener en fremtidig hjemfallsmodell bør utformes i tråd med de forslag som fremmes nedenfor. Transaksjonsmodellen innfører like regler om begrenset konsesjonstid og hjemfall for alle nye kjøpere, og ivaretar samtidig hensynet til dagens offentlige eiere som ønsker å videreføre sitt eierskap. Avhengig av en EØS-rettslig avklaring foreslås dernest en modell – rettighetsmodellen – hvor nye regler innføres ved lovendring, men hvor dagens offentlige eiere gis erstatning dersom deres evigvarende konsesjon bortfaller på hjemfallstidspunktet. Hovedtrekkene i de to modellene er:

2.1 Transaksjonsmodellen

2.1.1 Nærmere om transaksjonsmodellen

Medlemmene Felix, Lund og Nordlund vil nedenfor gi en kort redegjørelse for en transaksjonsmodell slik de mener den bør utformes.

a) Kort karakteristikk av transaksjonsmodellen

Transaksjonsmodellen går i korthet ut på at enhver kjøper underkastes vilkår om hjemfall for vannfall kjøpt etter lovendringen, enten det skjer ved direkte kjøp av vannfall eller indirekte kjøp av vannfall gjennom erverv av selskap som igjen eier vannfall.

Denne likestillingen mellom kjøpere gjelder uavhengig av om kjøperen er en kommune, fylkeskommune og selskap eid av forannevnte eller staten, eller privat eller utlending.

For offentlige eiere som i dag har evigvarende konsesjoner, innebærer transaksjonsmodellen at de evigvarende konsesjoner videreføres inntil det gjennomføres en konsesjonspliktig transaksjon. Denne transaksjonen vil utløse de nye konsesjonsreglene, med påheftet hjemfall til staten 60 år etter tidspunktet for den konsesjonspliktige transaksjonen. Pr. i dag er om lag 90 prosent av kraftproduksjonen i offentlig eierskap. Av de resterende 10 prosent i privat eierskap er om lag 7-8 prosent allerede underkastet vilkår om hjemfall. Offentlige eiere vil med andre ord etter transaksjonsmodellen fortsette å være unntatt vilkår om hjemfall inntil de selv velger å foreta seg noe.

b) Transaksjoner som utløser vilkår om hjemfall

Salg av vannfall eller andeler i vannfall

Den som kjøper et vannfall eller en andel i et vannfall underkastes vilkår om hjemfall. Hjemfall inntrer 60 år etter kjøpet. En slik utløsning av vilkår om hjemfall ved private og utlendingers erverv av vannfall følger allerede av dagens industrikonsesjonslov. Forslaget innebærer at også offentlige kjøpere underlegges denne regelen. Derved oppnås likebehandling.

Salg av andeler i selskap med ubegrenset ansvar

Den som kjøper en andel i et selskap med ubegrenset ansvar, det vil si ANS, DA og lignende blir heretter underkastet vilkår om hjemfall. Dette følger også allerede av dagens industrikonsesjonslov for så vidt gjelder private og utlendingers erverv. Forslaget innebærer full likestilling av offentlige og private/utenlandske kjøpere.

Salg av andeler i selskap med begrenset ansvar

For å fange opp indirekte salg av vannfall må også salg av andeler i selskap med begrenset ansvar så som AS, ASA og lignende kunne utløse vilkår om hjemfall. Her må det fastsettes en terskel for hvor mye som kan selges før vilkår om hjemfall utløses. Se punkt c) nedenfor. Tilsvarende må indirekte salg av andeler i selskap som eier selskap med vannfall, kunne utløse vilkår om hjemfall.

c) Terskel

Det må fastsettes en terskel for hvor mye som kan selges i selskap med begrenset ansvar før vilkår om hjemfall utløses. Jo høyere terskelen settes desto større handlingsrom får dagens offentlige eiere. Dette hensynet må avveies mot faren for en uthuling av hjemfallsinstituttet, og hensynet til en rettsteknisk gjennomføring.

Dersom terskelen settes til første aksje, vil vilkår om hjemfall utløses på det tidspunktet den første aksjen i selskapet selges etter lovendringen. En så lav terskel vil oppfattes som streng, men vil gjøre transaksjonsmodellen enkel. Dersom terskelen settes lavt nok vil det også hindre eventuelle forsøk på omgåelser.

Medlemmene Felix, Lund og Nordlund mener derfor at terskelen bør settes lavt.

d) Beregning av terskel

Disse medlemmer viser i kapittel 9.3.2.3. til ulike metoder til beregning av terskel ved henholdsvis direkte og indirekte erverv av aksjer i selskap som igjen eier vannfall.

e) Unntak

For å ikke hindre eventuelle ønskede fusjoner, omorganiseringer og lignende kan det vedtas en hjemmel for unntak fra utløsning av vilkår om hjemfall for en eller flere av denne typen transaksjoner. Forutsetningen må være at visse konkrete minimumsvilkår som for eksempel forbedret vannstyring i samme vannstreng må være oppfylt. Unntaket må baseres på forutsigbare og ikke-diskriminerende kriterier. Den nærmere utformingen vil også avhenge av om EØS-avtalen kommer til anvendelse.

Medlemmene Felix, Lund og Nordlund antar at en generell adgang til utleie kan redusere og til og med overflødiggjøre behovet for unntaksbestemmelser.

For ordens skyld understreker disse medlemmer at kommunesammenslutninger ikke bør anses som en konsesjonspliktig transaksjon.

f) Utleie

Som det redegjøres for i denne fellesmerknaden punkt 7 nedenfor, vil utleie være et godt alternativ for de offentlige eierne som ellers vurderes å selge. Etter endt leieperiode vil den offentlige eier igjen stå fritt til å disponere over sitt vannfall. Utleie vil også være et godt alternativ til fusjoner. I stedet for å slå sammen selskapet kan eierne sammen opprette nye driftsselskaper. Disse leier igjen anleggene fra eierne. På denne måten oppnår man en sammenslåing av driften uten å endre eierskapet til vannfallene.

f) Endelig utforming av transaksjonsalternativet

Medlemmene Felix, Lund og Nordlund er av den oppfatning at en endelig utforming av transaksjonsmodellen vil avhenge av utfallet av en avklaring av forholdet til EØS-avtalen. Dersom forvaltningen av vannkraftressursene faller utenfor EØS-avtalen, slik staten hevder, står Norge fritt i utformingen av transaksjonsmodellen. Dersom EØS-avtalen kommer til anvendelse, vil den endelige utformingen bero på hvilke løsninger man kan forhandle frem med ESA.

2.1.2 Begrunnelse

Medlemmene Felix, Lund og Nordlund vil nedenfor vise til de hensyn som klart viser at transaksjonsmodellen er langt bedre enn lovtidspunktsmodellen.

a) Hensynene bak utforming av nytt hjemfallsinstitutt

Offentlig styring og kontroll

Det er ikke behov for vilkår om hjemfall overfor offentlige eiere slik det er overfor private og utlendinger, for å ivareta det offentliges styrings- og kontrollbehov.

Offentlige eiere har et bredt samfunnsansvar, herunder både et miljømessig og økonomisk ansvar, overfor sine innbyggere. Kommunale og fylkeskommunale eiere tar hensyn til alle viktige forhold selv om de ikke omfattes av det til enhver tid gjeldende konsesjonsregelverket.

Det er dessuten enklere for Staten å overstyre kommunale og fylkeskommunale eiere enn private eiere dersom det skulle være nødvendig.

Grunnrenteinndragning/offentlige inntekter

Det kommunale og fylkeskommunale eierskapet gir gjennom rett til utbytte og renter på ansvarlige lån, betydelige årlige økonomisk bidrag til kommunene og fylkeskommunene. Dette mer enn kompenserer for fravær av inntekter til det offentlige gjennom hjemfall av vannfall eid av kommuner og fylkeskommuner. Kommuner og fylkeskommuner er i likhet med Staten en representant for sine innbyggere, og inntekter til dem er derfor inntekter til fellesskapet.

Harmonisering av regelverket mellom aktørene

Transaksjonsmodellen vil føre til en fullstendig likestilling av enhver potensiell kjøper av vannfall eller andeler i selskaper som eier vannfall, uavhengig av om kjøperen er en kommune, fylkeskommune, statlig eid selskap, privat, utlending eller kombinasjoner av forannevnte.

Enkelte anfører at transaksjonsmodellen vil ha innelåsningseffekt idet nåverdien for offentlige eiere uten vilkår om hjemfall vil være høyere enn for potensielle kjøpere som underkastes vilkår om hjemfall om 60 år. Medlemmene Felix, Lund og Nordlund viser til at transaksjonsmodellen innebærer full markedsåpning, men at den også respekterer den rettsbeskyttelse som ligger i de evigvarende konsesjoner offentlige eiere har. Bare gjennom transaksjonsmodellen er det foretatt en rimelig avbalansering av disse to hensyn.

Forenkling av lovgivning, forutsigbarhet og transparens

Lovtidspunktsmodellen er fra en regelteknisk synsvinkel enklere. Hensynet til enkelhet må likevel avveise mot andre hensyn, så som hensynet til ervervede rettigheter hos en stor gruppe av dagens konsesjonærer. Transaksjonsmodellen innebærer en slik interesseavveining i motsetning til lovtidspunktmodellen.

Dersom terskelen for konsesjonspliktige transaksjoner settes ned mot en aksje, vil transaksjonsmodellen rettsteknisk sett være forholdsvis enkel, forutsigbar og transparent.

Videre vises det til at transaksjonsmodellen i sin endelige utforming også kan gjøres gjeldende for vannfall ervervet før 1909. På denne måten vil en få et ensartet hjemfallsinstitutt som gjelder all vannkraftproduksjon i Norge. Motsetningsvis legger lovtidspunktsmodellen opp til et flersporet system i det vannfall ervervet før 1909 skal følge de gamle reglene.

Verdinøytralitet

Flertallets forslag om å forlenge dagens private konsesjonærers konsesjoner slik at deres vannfall først hjemfaller om 75 år fra lovendringen, vil innebære en omfordeling av verdier. Det vises her til denne merknaden punkt 6 nedenfor om omfordeling av verdier fra vertskommuner til private konsesjonærer. Transaksjonsmodellen vil i motsetning til flertallets forslag ikke innebære noen slik omfordeling.

b) Hensynet til dagens eiere

Rimelighet

De kommunale og fylkeskommunale e-verkenes kraftproduksjon er bygget ut og betalt av kommunene, fylkeskommunene og deres innbyggere. Dette er en form for sparing som er skjedd over lang tid. Lovtidspunktsmodellen innebærer at disse opp­sparte verdiene skal overgis fra de offentlige eierne til Staten om 75 år.

Uavhengig av juridisk begrunnet erstatningsplikt krever en slik tvangsavståelse en samfunnsmessig god og rimelig be­grunnelse. Disse medlemmer er tilhengere av et offensivt hjemfallsinstitutt, og foreslår derfor dette også innført for dagens offentlige eiere. Til forskjell fra de andre modeller som foreslås fra medlemmer i utvalget, tar imidlertid transaksjonsmodellen også hensyn til rettigheter som allerede er ervervet.

Det er hevdet at transaksjonsmodellen ikke er rimelig overfor et selskaps øvrige aksjonærer dersom én eller flere aksjonærer bestemmer seg for å selge en andel, slik at vilkår om hjemfall utløses. Det er hevet over tvil at transaksjonsmodellen også er bedre for de gjenværende offentlige aksjonærene i det hjemfall vil bli beregnet fra det tidspunktet aksjeoverdragelsen utløser vilkår om hjemfall og ikke allerede fra ikrafttredelsen av lovendringen.

Valgfrihet

Både lovtidspunktsmodellen og transaksjonsmodellen vil åpne for fritt salg til hvem man måtte ønske. Det er positivt at kommuner og fylkeskommuner nå vil få en reell adgang til å selge og det til hvem de måtte ønske.

Salgspress

Lovtidspunktsmodellen vil føre til et salgspress. Det skyldes at kraftproduksjonsanleggene en stund etter lovendringen vil starte å miste sin verdi fordi det blir kortere til tidspunktet for hjemfall og til slutt ha en verdi lik null for opprinnelige eier. For å unngå et slikt verdifall og sikre seg høyest mulig salgspris, må kommunene og fylkeskommunene selge innen rimelig tid etter lovendringen.

Salgspresset vil, sett fra kommunale og fylkeskommunale eieres synsvinkel, forsterkes av midlertidige forhold som kan medføre irreversible salg. Som eksempler på slike forhold nevnes svak kommuneøkonomi i en periode, budsjettbalanse, konjunkturene i bransjen, tørrår/våtår, partifarge/ideologi og konsulenter og rådgivere som har selvstendig interesse i en transaksjon.

c) Samfunnsmessige og økonomiske virkninger av lokalt og regionalt eierskap

Kommuner og fylkeskommuner vektlegger også andre hensyn enn rene økonomiske hensyn i forbindelse med utøvelsen av sitt eierskap innen kraftsektoren.

Eierskapet sikrer selskapet lokal tilknytning. For­uten å sikre eksisterende arbeidsplasser og næringsliv tilknyttet selskapet, er disse bedriftene viktige motorer for satsning i det lokale/regionale næringslivet. Samlet gir dette viktige positive utslag for lokalsamfunnet og regionalt i form av arbeidsplasser, kompe­tanse, skatteinntekter og andre ringvirkninger.

d) Spredning av hjemfall

Det er utvilsomt en fordel for formålet om offentlig styring og kontroll at hjemfall spres over tid. Et samlet hjemfall av så godt som alle vannfallene med anlegg til samme tid, slik det vil følge av lovtidspunktsmodellen, vil være en betydelig utfordring for Staten å håndtere.

e) Erstatningsmessige konsekvenser

Ettersom transaksjonsmodellen gir de offentlige eierne større herredømme over når vilkår om hjemfall utløses vil det føre til mindre press på spørsmålet om de offentlige eierne har krav på full erstatning etter Grunnloven § 105.

2.2 Rettighetsmodellen

Som det fremgår ovenfor foreslår medlemmene Felix, Lund og Nordlund subsidiært følgende modell:

2.2.1 Det innføres tidsbegrenset konsesjon for dagens offentlige eiere i tråd med gjeldende hovedregel – 60 år, med hjemfall til staten ved konsesjonstidens utløp.

2.2.2 Dagens offentlige eiere, som etter 60 år må avstå sine kraftanlegg vederlagsfritt til staten, gis en lovfestet rett til en andel av anlegget eller dets verdi etter nærmere regler eller tilkjennes erstatning på hjemfallstidspunktet for det tap hjemfallet innebærer, tilsvarende 45 prosent.

2.2.3 Ved hjemfall tilfaller en tredel av det hjemfalte anleggs verdi vertsregionen (fylkeskommunen), hvor vertskommunen gis 33 prosent av inntil 250 GWh, 10 prosent mellom 250 og 500 GWh, 5 prosent mellom 500 og 1000 GWh og 0,5 prosent over 1000 GWh. Overskytende andel inntil en tredel går til fylkeskommunen.

2.2.4 Dersom vertsregionen både mottar erstatning etter punkt 2.2.2 og en vertsandel etter punkt 2.2.3, kan den samlede utbetalingen samordnes etter nærmere regler.

2.2.5 Gjeldende bestemmelse i industrikonsesjonsloven § 2 nr. 17 om at anleggene ved hjemfall skal være i driftsmessig stand videreføres.

2.2.6 Bestemmelsene i industrikonsesjonsloven § 41 videreføres. Det innebærer:

1. Ordningen med foregrepet hjemfall 25 år før konsesjonstidens utløp skal gjelde.

2. adgangen for konsesjonæren på samme tid til å erverve eiendomsrett til de hjemfalte anlegg for en ny periode på 50 år skal gjelde.

3. Adgangen for konsesjonæren til å inngå avtale med staten om bruksrett til de hjemfalte anlegg, ut over opprinnelig konsesjonstid, skal gjelde.

4. Bestemmelsen i skatteloven § 18-6 nr. 2 videreføres. Det innebærer at driftsmidler som hjemfaller til staten, kan avskrives med en høyere sats i den grad det er nødvendig for at driftsmidlene skal være helt avskrevet ved konsesjonstidens utløp.

2.2.7 Det etableres en utleiemodell, med adgang til konsesjon for utleie av kraftanleggene innenfor konsesjonstiden nevnt under punkt 2.2.1.

Det skal gis følgende kommentarer til forslaget:

Ad 2.2.1 Konsesjonstidens lengde

Det er disse medlemmers syn at konsesjonstidens lengde har to formål: på den ene siden å sikre en så lang tidshorisont at samfunnsøkonomiske investeringer vil bli foretatt og på den annen side sikre en langsiktig offentlig styring og kontroll gjennom hjemfallsordningen. Disse medlemmer viser til at det i dagens lovverk og i en nesten hundreårig konsesjonspraksis har vært en konsesjonstid på 60 år. Hovedtyngden av norsk vannkraft er allerede bygget ut, og det kan ikke ses noen investeringshensyn fremover på denne sektoren som skulle tilsi en lengre konsesjonstid. De forslag til hjemfallsmodell som er fremmet av utvalgets øvrige representanter inneholder store usikkerhetsmomenter med hensyn til endringer i eierstrukturen i vannkraftsektoren, og selv disse medlemmers forslag forhinder ikke et betydelig salg fra offentlig eide kraftforetak. Ut fra nasjonale styringshensyn anser derfor disse medlemmer 60 års konsesjonstid for å være lang nok, som et sikkerhetsnett for fremtidig nasjonal styring og kontroll.

Ad 2.2.2 hva skal skje etter hjemfall

Disse medlemmer foreslår en annen ordning enn det som er foreslått i de andre hjemfallsmodeller. Forslaget går ut på å gi den offentlige eier som må avstå sine anlegg til staten i strid med ervervede rettigheter, en rett til en andel av anlegget med muligheter for videre drift eller en plikt for staten til å yte erstatning. Denne rettigheten gjelder de konsesjonærer som det på hjemfallstidspunktet foretas et inngrep i en etablert rettighet overfor. Det gjelder de konsesjonærer som ikke lenger kan videreføre sin evigvarende konsesjon på grunn av av de nye hjemfallsreglene. Dette forslaget skiller seg på et avgjørende punkt fra de andre forslag til hjemfallsmodell som er fremmet. Mens både statens forslag og forslaget om det partielle hjemfallet tilgodeser konsesjonæren på hjemfallstidspunktet uavhengig av hvem det er, er forslaget fra disse medlemmer om beskyttelse på hjemfallstidspunktet forbeholdt den konsesjonæren som da lider tap. Disse medlemmers hovedinnvending mot de to forslag er:

• forslagene gir evigvarende rettigheter til vannkraftanleggene til en ukjent gruppe konsesjonærer, uavhengig av om de kan bidra til å sikre offentlig styring og kontroll eller rent faktisk svekker denne

• forslagene reduserer den offentlige råderetten over vannkraftanleggene

• forslagene øker dagens verdi av kraftanleggene og bidrar til økt salgspress på kort sikt

For disse medlemmer er følgende hensyn avgjørende å avveie: For det første det langsiktige behovet for offentlig styring og kontroll. For det andre hensynet til like konkurransevilkår for markedsaktørene. Og for det tredje hensynet til de offentlige eierne som på hjemfallstidspunktet tvinges til vederlagsfri avståelse av sine kraftanlegg til staten. De offentlige eiere som selger sine anlegg om kort tid vil ikke lide noe økonomisk tap, tvert i mot vil de oppnå en gevinst sammenholdt med dagens situasjon, jf. ovenfor. Det er følgelig bare de offentlige konsesjonærer som ønsker å drive videre i offentlig regi, men som blir avskåret denne muligheten v ed hjemfall til staten, som fortjener rettsbeskyttelse på hjemfallstidspunktet. Det er disse medlemmers syn at disse konsesjonærer har et legitimt krav på erstatning i en eller annen form for de verdier som da blir tatt fra dem.

Disse medlemmer kan ikke se at en slik hjemfallsmodell reiser EØS-rettslige problemer. Det innføres full likestilling mellom aktørene fra lovendringstidspunktet. Det åpnes for omsetning av eierandeler i alle kraftanlegg i vesentlig større grad enn i dag, og de nye reglene vil være såkalt eiernøytrale. De konsesjonærer som ytes erstatning i form av eierandel eller penger, mottar ingen begunstigelse som markedsaktører eller ut fra nasjonalitet, men utelukkende ut fra en rettighetsposisjon som det gjøres inngrep i. Disse medlemmer har funnet en rimelig balanse mellom hensynet til den offentlige eier og hensynet til staten på hjemfallstidspunktet, ved en eierandel eller erstatning tilsvarende 45 prosent av det hjemfaltes samlede verdi.

Ad 2.2.3 vertsregionens rettigheter

Disse medlemmer slutter seg til det forslaget som ble fremmet av departementet i høringsnotat for så vidt gjelder vertskommunenes rettigheter, og som et enstemmig utvalg slutter seg til i kapittel 10.1.5.1. i utredningen. For så vidt gjelder vertsregionens rettigheter ut over det, støtter disse medlemmer det flertallet i utvalget går inn for i kapittel 10.1.5.2.

Disse medlemmer viser til at vertskommunenes rettigheter til det enkelte anleggs verdi vil bli redusert sammenholdt med dagens regler.

Ad 2.2.6 foregrepet hjemfall m.v.

Disse medlemmer slutter seg til utvalgets anbefalinger gjengitt under kapittel 10.1.6. i utredningen.

3. Medlemmene Felix, Lund og Nordlunds prinsipielle syn

Hjemfallssaken gjelder det fremtidige eierskapet til norsk vannkraftsektor. Saken har i seg to sentrale dimensjoner for Norge som nasjon: For det første gjelder den eierskapet til vår viktigste evigvarende naturressurs – vassdragene, og for det andre gjelder den eierskapet til vår viktigste infrastruktur – energiproduksjonen.

Kartet (figur 10.11) viser en oversikt over kraftstasjoner, magasiner og nedbørsfelt i Norge. Kartet illustrerer hvor stor del av landet som er berørt av vannkraftutbygging, og hvilket nasjonalt perspektiv om eierskap til vannsektoren har.

De endringer nye konsesjonsregler vil føre til i eierskapet i vannkraftsektoren, vil kunne bli bestemmende for våre etterkommere.

Norges energiforsyning bygger i all hovedsak på vannkraftproduksjon. Vår samlede vannkraftproduksjon er i dag 90 prosent eid av stat, fylkeskommuner og kommuner. Dagens dominerende offentlige eierskap har mye av sin bakgrunn i hjemfallsinstituttet og de konsesjonsregler som våre forfedre etablerte ved forrige århundreskifte. Hjemfallsinstituttet ble eksempelvis begrunnet slik i Ot.prp. nr. 1 (1909) s. 44:

Kilde: NVE

”(...)vederlagsfri overgang til staten efter en viss tids forløp er bygget paa hensynet til at begrænse den utenlandske kapitals fremtidige raadighet over vore vandfald.”

Man talte videre om å forebygge ”denne kapitals (...) ubegrænsede erhvervelse av vore naturrigdomme.”

Etter innføringen av energiloven, vedtakelsen av EØS-avtalen og nye nasjonale konkurranseregler, er det ikke lenger anledning til – og neppe heller ønskelig – å videreføre den forskjellsbehandlingen som frem til i dag har vært av norske offentlige konsesjonærer på den ene siden og utenlandske/private konsesjonærer på den annen side. Disse regler har i følge ECON virket ” som en uoverstigelig barriere mot å utvikle hensiktsmessige selskapsstrategier og -strukturer” (Notat 79/2000).

Slike likhetsbetraktninger fører likevel ikke så langt at det ikke lenger er ønskelig – eller anledning til – å ta nasjonale hensyn på vitale samfunnsområder for en nasjon. Om dette – og vannkraften spesielt – uttaler eksempelvis Kåre Willoch i sin bok Utfordringer, (2004), i avsnittet om Svekkelse av nasjonalt eierskap:

”Eierskapet til næringer som utnytter norske naturressurser, først og fremst vannkraft, petroleum og fisk, fortjener spesiell oppmerksomhet. Om vannkraften kan det sies at den som tror at dette bare er et økonomisk spørsmål, kjenner folkesjelen dårlig. Man kan av og til ønske at dagens norske aktører var bedre kjent med de voldsomme politiske reaksjoner som ble vakt da utenlandske interesser i tiden rundt forrige århundreskifte startet storstilt utbygging av norsk vannkraft for utnyttelse i utenlandsk eiet industri i Norge.(...) At det var behov for inngrep for å sikre nasjonale interesser under samvirke med internasjonal kapital, vil neppe noen være uenig i. (...) De følelser som slike saker fremdeles reiser, kom sterkt frem under debatten om Oslo kommunes ønsker om å selge sine aksjer i kraftnett- og produksjonsselskapet Hafslund i 2003 (...) undertegnede advarte forsøksvis kraftig mot salgsplanene.”

Lignende synspunkter ble fremført av tidligere industriminister Finn Lied i en tale til LVKs landsmøte på Røros august 2003. Han fremholdt:

”Eierskapet har ikke bare en økonomisk og en energipolitisk side, det er også et spørsmål om følelser og moral. Vannkraftressursene tilhører folket som helhet. Vår generasjon har ikke moralsk rett til å frata fremtidige generasjoner eiendomsretten til evigvarende naturressurser. Et slikt skritt vil være et svik i forhold til fremtiden.”

Medlemmene Felix, Lund og Nordlund deler disse synspunktene.

Våre vassdrag og vannkraftproduksjonen for Norge har i seg verdier som rekker langt ut over bedrifts- og samfunnsøkonomiske modeller. Disse medlemmer viser for så vidt til beskrivelsen i utvalgsutredningen kapittel 6.1.1. om Vassdragenes betydning for det norske samfunnet. Her fremgår det at et samlet utvalg understreker at vassdragene har ”stor nasjonal betydning. ”

Staten har en rekke virkemidler for å styre samfunnssektorer av stor nasjonal betydning. For vannkraftens vedkommende kommer dette styringsbehovet blant annet til uttrykk gjennom omfattende skatte- og konsesjonsregler. Gjennom slike regler kan både store deler av verdiskapingen sikres nasjonalt og driften av vannkraftanleggene styres ut fra natur- og miljøhensyn. Det foreligger likevel klare begrensninger i disse rettsordningene som styringsverktøy:

Når det gjelder skattesystemet har utvalget blant annet i kapittel 6.2.1. vist til faktiske, økonomiske og rettslige begrensinger for så vidt gjelder inndragning av grunnrente. I tillegg til det som der er nevnt, vil disse medlemmer vise til den internasjonale skatteharmonisering som skyter fart og som ytterligere vil begrense Norges handlefrihet for så vidt gjelder sikring av verdiskapingen fra bruk av våre naturressurser. Om dette uttaler professor Asbjørn Rødseth i boka Ressursmakt og grunnrente, 2002:

” Heimfall tryggar likevel det offentlege si stilling i tilfelle andre metodar for å trekkje inn grunnrente skulle bli vanskelegara å bruka. Eit tilfelle kan vera dersom EØS eller EU i framtida skulle tvinga oss til ei skatteharmonisering som går ut over grunnrenteskatten.”

Ved konsesjonsregler styrer staten i utstrakt grad den faktiske driften av de enkelte vannkraftanlegg, og slike regler gir muligheter til å avbalansere de tunge interesseavveininger enhver vannkraftutbygging krever mellom kraftinnvinning og miljøhensyn. Også her er det imidlertid klare begrensinger: Staten kan ikke gjennom konsesjonsregler kreve nedleggelse av anleggene eller legge restriksjoner på det som er kalt konsesjonens ”kjerne”, eksempelvis ved å endre tillatt reguleringshøyde. På lang sikt vil slike spørsmål kunne bli aktuelle. Dette kan illustreres ved den svenske stats håndtering av spørsmålet om avvikling av kjernekraftverkene Barsebäck I og II. Fordi avviklingen innebar inngrep i etablerte rettigheter ble de møtt av omfattende erstatningskrav. Disse har skapt problemer for den ønskede gjennomføringen.

Disse medlemmer ser det derfor slik at verken skatte- eller konsesjonsreglene fullt ut ivaretar de sterke samfunnsmessige behov for styring og kontroll som foreligger i vannkraftsektoren. Det offentlige eierskapet har derfor en stor egenverdi.

I et internasjonalt markedsøkonomisk perspektiv har Norge som nasjon en rekke ulemper: Vi er en liten befolkning (begrenset marked), vi har lange avstander (høye transportkostnader), vi har et krevende klima (høyere driftskostnader) og vi ligger i periferien av et internasjonalt marked. For en nasjon med slike markedsmessige særtrekk blir det enda viktigere å sikre de konkurransefortrinn man måtte ha. Norge er særlig begunstiget med sine vannkraftressurser, og det vil følgelig også ut fra et markedsmessig syn være maktpåliggende å sikre eierskapet til disse ressursene på lang sikt.

Vannkraften er evigvarende, forurensningsfri og verdens mest miljøvennlige energikilde. I beredskapssammenheng er kraftforsyningen utpekt som en av de kritiske samfunnssektorer, jf. Sårbarhetsutvalget - NOU 2000:24, hvor det heter: ”Bortfall av elektrisk kraft vil påvirke hvert enkelt individ og nesten alle samfunnsfunksjoner på en negativ måte. For den enkelte innbygger vil tap av strømforsyning raskt oppleves meget ubehagelig.” Også beredskapshensyn tilsier derfor sterk styring og kontroll med vannkraftsektoren.

Disse forhold viser at en snever økonomisk tilnærming til vannkraften og den fremtidige styringen vil være en vesentlig for begrenset betraktningsmåte.

Det er disse medlemmers syn at bare gjennom et omfattende offentlig eierskap kan disse verdiene sikres for senere generasjoner Det uttalte ønske om aktivt eierskap begrunnes med økt effektivitet; ”synergieffekter”. De største muligheter for en bedre utnyttelse av eksisterende regulerte vassdrag synes å være ved sammenslåing av kommunale verk som utnytter vassdrag som fysisk er naboer. Utøvelse av aktivt eierskap når det gjelder å realisere slike muligheter synes å være enklere å oppnå ved offentlig eierskap og en helhetlig vurdering av både kommunale og statlige verk. Det er vanskelig å se hva private eiere kan bringe inn her. Kommunale verk har i det senere inngått samarbeid for å spare kostnader ved samordning av administrasjon, vedlikehold og analyser av tilsig, utnyttingsstrategier for vann og markedsanalyser. Et slikt samarbeid vil utvikles naturlig ved offentlig eie. Videre utbygging av vannkraft vil ofte berøre eksisterende verk, og behovet for samordning og felles løsninger på miljøhensyn taler til fordel for offentlig eierskap.

Samtidig må dette offentlige eierskapet både opptre og stimuleres innenfor de rammer nasjonale og internasjonale forpliktelser setter. Utfordringen blir å finne den rette balansen mellom hensynet til offentlig styring og kontroll og hensynet til at kraftforetakene får et tilfredsstillende markedsmessig grunnlag for sin virksomhet. Det er ikke disse medlemmers mål å sementere dagens eierskap, men det er viktig at nye konsesjonsregler fortsatt legger til rette for et omfattende offentlig eierskap i vannkraftsektoren.

De to forslag til hjemfallsmodell – såkalt tradisjonelt hjemfall og partielt hjemfall – som er fremmet av utvalgets øvrige medlemmer, vil begge gi like hjemfallsregler for alle aktører. Det er disse medlemmers syn at utvalget ikke har vist den nødvendige interesse for hvilke konsekvenser disse regelendringene vil kunne få på eierstrukturen. Disse medlemmer finner det derfor nødvendig å vise til hjemfallsartikkelen i bladet Energi 10/02, hvor innholdet av ECONs utredning for Olje- og energidepartementet om dette spørsmålet er gjengitt. I artikkelen heter det blant annet:

” Likt hjemfall kan utløse salgsras.

Såkalt eiernøytralt hjemfall som myndighetene legger opp til, åpner for omfattende strukturendringer i norsk energiforsyning. Fritt salg av kraftverk vil føre til færre og større enheter, med stort innslag av private og utenlandske eiere. Kommuner vil selge seg ut i betydelig grad når dagens strenge og diskriminerende konsesjonsregler endres, trolig til neste år. En slik utvikling blir skissert i utredningene som ECON Senter for økonomisk analyse har laget for Olje- og energidepartementet i forbindelse med arbeidet med å endre regelverket for vannkraftkonsesjoner og hjemfall.”

Det er disse medlemmers syn at de forslag til hjemfallsmodell som er fremmet fra departementenes utvalgsmedlemmer og fra bransjehold, vil øke sannsynligheten for salgsras ut over det ECON har lagt til grunn. Bakgrunnen for dette er at begge de foreslåtte modeller etablerer lovbestemte rettigheter til konsesjonær på hjemfallstidspunktet, rettigheter som ikke var en del av det regime ECON ga kommentarer til.

Disse forslagene angir som mål å tilgodese det lokale og regionale eierskapet på lang sikt. Virkningen vil trolig kunne bli stikk motsatt, fordi den verdien som ligger i disse rettighetene vil bli priset inn av markedet i dag. Forslagene vil derfor øke markedsverdiene på kort sikt og ytterligere øke salgspresset. Det må også understrekes at forslagene ikke er rettet mot dagens eiere som et insentiv til dem, men mot dem som måtte være konsesjonærer om 60/75 år.

4. Dagens spredte offentlige eierskap

Disse utvalgsmedlemmer ser store samfunnsmessige verdier i dagens spredte offentlige eierskap. Et spesielt positivt særtrekk i de senere årene har vært at mange av de kommunalt eide kraftforetakene har lagt et bredere samfunnsansvar til grunn for sin virksomhet, og at disse foretakene fremstår som noen av de viktigste samfunnsaktører i sin region, med særlig kompetanse og kapital. Videre er det knyttet verdifulle historiske røtter til dette eierskapet, både gjennom lokal innsats og lokal kapital. Disse medlemmer har sett det som en særlig utfordring å sikre et grunnlag i nye konsesjonsregler for å videreføre dette eierskapet for de kommunale eiere som ser en interesse i det. Verdien av dette eierskapet i distriktspolitisk sammenheng er senest understreket i Distriktskommisjonens utredning NOU 2004: 19 Om livskraftige distrikter og regioner.

De hjemfallsmodeller disse medlemmer anbefaler, vil styrke mulighetene for å videreføre dette eierskapet både på kort og på lang sikt, samtidig som konkurranserettslige hensyn respekteres.

Medlemmet Felix vil vise til at ønsket om et mer effektivt marked for eierskap begrunnes med at driften kan bli mer effektiv hvis det henger en trussel over nåværende eiere om oppkjøp hvis eierne ikke gjør en god nok jobb. Tankegangen er vel hentet fra overtakelse av aksjeselskaper ved oppkjøp av aksjer som har gått ned i verdi på børsen, men som oppkjøperen mener han kan utnytte bedre hvis han tar over. Etter privatiseringsbølgen under Thatcher-regjeringene i England og liknende privatiseringsbølger i andre land er virkningene av å gå fra offentlig til privat eie blitt gjort til spesiell gjenstand for forskning. Et hovedresultat synes å være at det ikke er eierskapet i seg selv, altså om et selskap er i offentlig eller privat eie, som påvirker effektiviteten av driften, men hvilke insentiver ledelse og ansatte gis (se for eksempel Johan Willner (2001): “Ownership, efficiency and political interference,” European Journal of Political Economy 17(4), 723-748). Offentlig eie har vært mer effektiv i vannforsyning, elektrisitetssektoren og forsikring, mens typisk arbeidsintensive sektorer som renovasjon og busstransport tenderer til å være mer effektive under privat drift.

Dette medlem mener dagens norske kraftforsyning har betydelig kompetanse og tilstrekkelig egenkapital for å møte fremtidig krav om effektivisering og selskapsutvikling, hvilket kan dokumenteres gjennom de betydelige endringer som er skjedd etter ikraftreden av ny energilov 1.1.1991. Dette medlem kan derfor heller ikke se at eventuelt nye deleiere som kommer inn som følge av et nytt hjemfallsregime vil kunne bidra i vesentlig grad til ønsket selskapsutvikling.

5. Nærmere om EØS-avtalen

Disse medlemmer vil vise til at en viktig foranledning til at hjemfallssaken igjen står på dagsorden, er EØS-avtalens overvåkingsorgan ESA’s brev 27. juni 2001 til den norske stat, hvor det ble reist spørsmål om de norske konsesjonsreglenes forhold til EØS-avtalens regler om etableringsrett og kapitalbevegelighet. Norges standpunkt har vært at konsesjonsreglene (og hjemfallsinstituttet) retter seg mot forvaltningen av norske naturressurser og eiendomsretten til vannkraftressursene, og derfor faller utenfor EØS-avtalens virkeområde. Etter EØS-avtalens artikkel 125 skal avtalen ikke på noen måte berøre avtalepartenes regler om eiendomsretten. Det vises til utredningens kapittel 3..

Det samme synet ble presentert for Stortinget forut for godkjenningen av EØS-avtalen. Det er også senere lagt til grunn i brede juridiske kretser, jf. NOU 1994: 12 om ny vannressurslov, hvor et samlet utvalg blant annet med representanter fra Olje- og energidepartementet, Justisdepartementets lovavdeling og fra kraftnæringen fremholdt følgende (side 60):

”Når det gjelder vannkraftsektoren, kan dagens ressursforvaltning og konsesjonspolitikk stort sett opprettholdes (...) Det er et grunnprinsipp i EU at ressursforvaltning er en nasjonal sak som tilligger offentlige myndigheter. Det sterke offentlige eierskapet i vannkraftsektoren er forenlig med EØS-avtalen, og det samme gjelder reglene om forkjøpsrett, konsesjon og hjemfallsrett. Disse forhold berøres ikke av EØS-avtalen og vil heller ikke berøres av et eventuelt medlemskap i EU.”

Dette synet er opprettholdt fra statens side, jf. første avsnitt ovenfor under punkt 3.

Hjemfallsutvalget er i mandatet bedt om å se på det rettslige rammeverket, blant annet ”Norges internasjonale forpliktelser, herunder EØS-avtalen.”

Hjemfallsutvalget er ikke sammensatt med kompetanse til å avklare kompliserte EØS-rettslige problemstillinger. Utvalget har derfor funnet det nødvendig å engasjere en ekstern EØS-utreder, se vedlegg 3. til utredningen. Denne utrederen har på alle punkter som gjelder forholdet mellom norsk rett og EØS-avtalen kommet til andre konklusjoner enn den norske stat.

Disse medlemmer mener det med dette er skapt en uholdbar situasjon for så vidt gjelder en avklaring av Norges EØS-rettslige forpliktelser ved organiseringen av vannkraftsektoren. Det er både for utvalget og for den etterfølgende behandlingen uvisst hvilke innskrenkninger i handlefriheten EØS-avtalen eventuelt krever. Uten en avklaring av dette vil ikke Norge ha et tilfredsstillende grunnlag for å ta stilling til den fremtidige innretningen av hjemfallsordningen. Vårt handlingsrom synes å kunne variere betydelig, avhengig av om det er statens syn som legges til grunn eller utvalgets EØS-utreder. Det er blant annet innvendt mot transaksjonsmodellen at den er i strid med EØS-avtalen.

Disse medlemmer viser til at det forslag til hjemfallsmodell som er fremmet av de statlige representanter og det forslag som er kalt partielt hjemfall, begge bygger på EØS-utrederens konklusjoner. Disse forslagene innebærer derfor betydelige endringer for dagens konsesjonærer. Dermed har et flertall i utvalget gitt avkall på det handlingsrommet som staten over lang tid og entydig har lagt til grunn at Norge har i utformingen av det fremtidige hjemfallsregimet. Disse medlemmer beklager dette, særlig fordi vitale nasjonale interesser dermed er satt til side.

Også disse utvalgsmedlemmer går inn for å likestille aktørene i kraftmarkedet fremover. Disse medlemmer er likevel opptatt av ikke å gjøre større inngrep i dagens kommunale og fylkeskommunale eierskap enn det markedsmessige hensyn og internasjonale forpliktelser måtte gjøre nødvendig. Disse medlemmer finner det kritikkverdig at den norske stat på et så vitalt samfunnsområde som kraftforsyningen, ikke har funnet det bryet verd å ta initiativ til forhandlinger med ESA, med sikte på å avklare det norske handlingsrommet for så vidt gjelder nye konsesjonsregler.

Disse medlemmer vil påpeke at det nærmest har vært regelen at Norge – ved spørsmål eller kritikk fra ESA mot norsk lovgivning – har svart med anmodning om forhandlinger og at man i de aller fleste tilfeller har kommet frem til omforente løsninger, hvor ESA har vist forståelse for særlige norske behov og spesielle særtrekk ved det norske samfunn. Offentlig statistikk viser at de fleste saker er løst på et tidlig stadium i ESAs saksbehandling. I perioden 1999- 2003 er kun syv saker reist for Domstolen, mens i alt 129 saker er henlag av ulike årsaker – ofte fordi ESA har funnet at staten har oppfylt sine forpliktelser. En henleggelse skjer gjerne etter uformelle diskusjoner med ESA om innholdet av statens forpliktelser. I ESAs årsmelding for 2003 er det uttalt på side 18 at det synkende antall åpningsbrev blant annet er resultatet av at ” an increasing number of cases are resolved by discussions between the Authority and the EFTA States at an early stage.”

Uformelle drøftelser om innholdet av EFTA-statenes forpliktelser er følgelig en innarbeidet del av ESA’s kontrollvirksomhet. Under slike prosesser har staten muligheter til å føre reelle forhandlinger med ESA med sikte på å finne frem til en felles forståelse av hvor de EØS-rettslige grensene går. Det er på det rene at ESA ønsker slike løsninger velkommen.

Disse medlemmer finner det kritikkverdig at den norske stat frem til nå ikke har søkt slik avklaring for så vidt gjelder vannkraftsektoren, med sikte på å finne akseptable løsninger innenfor det spillerom statene har. Dette er særlig klart fordi alle endringer i dagens ordninger vil føre med seg komplekse EØS-rettslige problemstillinger som det nettopp ville ha vært av betydning å få avklart med ESA på forhånd.

Det er disse medlemmers syn at Norge bør ta et slikt initiativ overfor ESA for så vidt gjelder konsesjonsreglene på vannkraftsektoren.

6. Forholdet til de private konsesjonærer

Medlemmene Nordlund og Lund viser til at om lag 8 prosent av kraftsektoren er eid av private foretak, i all hovedsak Hydro og Elkem. Disse konsesjonærer har tidsbegrensede konsesjoner begrenset til 60 år, og med hjemfall til staten deretter. De fleste av disse konsesjonene vil hjemfalle til staten i perioden 2015-2030.

Flertallet i utvalget foreslår å endre gjeldende regelverk for de private konsesjonærene slik at også disse konsesjonærene meddeles nye konsesjoner på 60 år fra lovgivningstidspunktet. Så vidt skjønnes er begrunnelsen en form for likhetsbetraktning med dagens offentlige eiere, som foreslås gitt nye konsesjoner på samme tid og at EØS-avtalen pålegger Norge å endre reglene slik.

Disse medlemmer kan ikke slutte seg til flertallets forslag på dette punkt. Forslaget innebærer en verdioverføring fra staten og til de private konsesjonærer på flere milliarder kroner. Disse medlemmer kan vanskelig forstå begrunnelsen for en slik verdioverføring, hvis det ikke er en forpliktelse Norge har som følge av EØS. De private konsesjonærene har investert i og bygget ut sine kraftanlegg på vilkår om en samlet konsesjonstid på 60 år, og har ikke hatt noen forventninger om en vederlagsfri forlengelse av denne, slik flertallet legger opp til.

En ikke ubetydelig del av kraftproduksjonen i privat regi foregår i dag i såkalte ”konsesjonsfrie anlegg”, det vil si anlegg som er ervervet før konsesjonslovgivningen i 1909. Under Hjemfallsutvalgets arbeid har Olje- og energiministeren klargjort at det ligger utenfor mandatet å vurdere disse anleggene.

Disse medlemmer vil vise til at Regjeringen i mandatet har bedt utvalget legge vekt på ”Harmonisering av regelverket mellom aktørene”.

Disse medlemmer finner det på denne bakgrunn underlig at noen av aktørene – de private konsesjonærene med konsesjonsfrie anlegg – unntas allerede i mandatet fra dette harmoniseringsønsket, og uten nærmere begrunnelse. Enda mer oppsiktsvekkende blir det når flertallet i utvalget ønsker å tilgodese de private konsesjonærene med hjemfall med vesentlig forlengede konsesjonsperioder på de anlegg som er konsedert, og de private utbyggere uten konsesjon og hjemfall samtidig skal beholde sine privilegier fra tidligere tider.

Disse medlemmer kan ikke se det annerledes enn at den reelle begrunnelsen har vært et ønske om å begunstige de private konsesjonærene og ikke et ønske om regelharmonisering.

Det hefter usikkerhet knyttet til de private konsesjonærenes status under et nytt hjemfallsregime, og utvalgets EØS-utreder har antatt at Norge vil være forpliktet til å forlenge konsesjonstiden, slik et flertall i utvalget går inn for. Disse medlemmer vil vise til at staten i Olje- og energidepartementets høringsnotat av november 2002 la til grunn at gjeldende konsesjonsregler og konsesjonstider skulle videreføres for de private konsesjonærene, og at dette var i tråd med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen.

Det er disse medlemmers syn at spørsmålet om de private konsesjonærenes rettslige status må ses i sammenheng med de øvrige endringer som foretas, og at også dette spørsmål bør gjøres til gjenstand for forhandlinger med ESA.

Disse medlemmer mener videre at fraværet av konsesjonsregler for de konsesjonsfrie anleggene må endres – slik at disse gjøres tidsbegrenset med den samme konsesjonstid som øvrige aktører.

Utvalgsmedlem Felix er enig med flertallet i at de private konsesjonærene som et ledd i omleggingen av konsesjonsreglene, gis nye konsesjoner for 60 år. Det forutsettes at også fremtidig bruk av kraften skal knyttes opp mot industriproduksjon i Norge.

7. Utleie av kraftanlegg

Medlemmene Felix, Lund og Nordlund støtter forslaget om adgang til utleie av kraftanlegg, med den forutsetning at absolutt leietid begrenses av den samlede konsesjonstiden på 60 år. For mange eiere vil en utleie kunne være et hensiktsmessig alternativ til å selge kraftanleggene, og flere leieavtaler er inngått i de senere år. Disse leieavtaler viser også at samlet leieverdi i en langsiktig leieperiode kan tilsvare det som ville ha vært salgssummen.

Det er likevel disse medlemmers syn at det for dagens kommunale eiere ikke vil være tilstrekkelig for å unngå et sterkt salgspress å tilby en leiemodell. Mange av dagens kommunale eiere utøver et aktivt eierskap, og foretakene har bygget opp et omfattende administrativt og teknisk apparat for å drifte kraftanleggene. En leiemodell kan ikke settes i stedet for slik aktiv drift, men vil bare være et alternativ for de eiere som ser på kraftverksdriften som en ren økonomisk virksomhet.

8. Forkjøpsrett

Utvalget har ikke tatt stilling til spørsmålet om dagens regler om forkjøpsrett skal videreføres. Forkjøpsspørsmålet er heller ikke nevnt i mandatet til Hjemfallsutvalget.

Disse medlemmer vil vise til at forkjøpsrettsbestemmelsen i industrikonsesjonsloven § 4 kom inn i loven i 1992 i forbindelse med EØS-avtalen. Den norske stats begrunnelse for å styrke forkjøpsretten var å sikre ” en viss rasktvirkende kontroll” med den betydelige produksjonskapasitet som eides av ”offentlige” selskaper. (Ot.prp. nr. 82 (1991-92) side 12).

Disse medlemmer mener gjeldende forkjøpsbestemmelse bør videreføres, på samme måte som den norske stat også har forkjøpsrettigheter på norsk sokkel.

9. Eierskapet og føre-var prinsippet

Avslutningsvis vil disse medlemmer vise til at det uansett endringer i hjemfalls- og konsesjonsreglene, vil oppstå stor usikkerhet rundt det fremtidige eierskapet i vannkraftsektoren. Denne usikkerheten skyldes at dagens regler har ført til en betydelig innelåsning i eierstrukturen, og at nye regler vil gi en umiddelbar og fri markedsåpning. Det gjelder samtlige hjemfallsmodeller som er presentert i denne utredningen. Samtidig gjør det generelle presset på kommuneøkonomien at mange kommunale eiere vil bli tvunget til å vurdere salg eller uteie, selv om lønnsomhetsbetraktninger isolert skulle tilsi fortsatt eierskap.

For disse medlemmer er hjemfallsordningen og forkjøpsordningen i en slik situasjon også uttrykk for et føre-var prinsipp, som bør gjelde på en så viktig samfunnssektor: Dersom utviklingen i eierskapet og i driften på vannkraftsektoren skulle ta en retning som nasjonalt ikke anses ønskelig, vil den norske stat gjennom disse ordningene i alle fall på lang sikt ha sikret en nasjonal kontroll. Så lenge vi i dag ikke vet hvilke styringsbehov og hvilke styringsmidler det vil være behov for i en fjern fremtid, bør vi i dag ikke gi slipp på de styringsmidler som har eksistert i snart hundre år. Det bør i tilfelle senere generasjoner ha frihet til å bestemme.

10. Betydning for kommuneøkonomien

Det følger av Utredningsinstruksen av 18. februar 2000 nr. 108 punkt 2.3 at utvalget skal vurdere økonomiske og administrative virkninger lovforslaget utvalget vil fremme vil ha for Staten, fylkeskommuner og kommuner.

Analysen skal innholde en grundig og realistisk vurdering av hvilke samfunnsøkonomiske virkninger lovforslaget vil ha for nevnte parter herunder på deres utgifts- og inntektsforhold, se instruksen punkt 2.3.1.

I denne sammenheng nevnes det at fylkeskommuner og kommuner i berøres betydelig grad av en lovendring. De eier om lag 40-50 prosent av kraftproduksjonen i Norge. Videre er de vertskommuner.

I tillegg vil den fremtidige organiseringen av kraftproduksjonen og lokaliseringen av kraftselskapenes administrasjoner ha stor betydning for næringsutviklingen i regionene foruten påvirke regionenes inntekter gjennom skatter og avgifter. Dette skal også utredes, se instruksen punkt 2.3.2.

Det er ikke usannsynlig at endringer i hjemfallsinstituttet vil utløse nedsalg fra kommunal sektor. Dette gjelder særlig dersom lovtidspunktsmodellen vedtas. Dette vil forårsake betydelige kapitalinntekter for de kommunene og fylkeskommunene som selger. Dette vil igjen øke deres kjøpekraft.

Samlet må det derfor legges til grunn at en endring av hjemfallsinstituttet vil ha store konsekvenser for kommunesektorens inntektsforhold. Dette kan igjen foranledige tiltak overfor overføringer mellom stat og kommune.

Foreliggende NOU om nye regler om hjemfall mangler en tilstrekkelig omtale av forannevnte utvikling og hvilke konsekvenser den antas å kunne få for fylkeskommuner og kommuner. Dette er skadelig for den videre lovgivningsprosessen da dette skaper usikkerhet om de økonomiske konsekvensene av lovendringsforslagene. Dette gjelder særlig dersom lovtidspunktsmodellen skulle bli vedtatt.

11 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det gis her en vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser knyttet til det forslag som samler størst oppslutning i utvalget. Utvalget har vurdert flere modeller for et videreført hjemfallsinstitutt og konsekvenser av disse, i tillegg til en vurdering av å avvikle hjemfallsinstituttet. Flertallet foreslår å videreføre hjemfallsinstituttet i eiernøytral form og har valgt å foreslå en hjemfallsmodell som er mindre inngripende enn dagens hjemfallsinstitutt, såkalt partielt hjemfall. Det legges opp til kontinuitet i eierskapet ved at konsesjonæren beholder en tredjedel av eierandelene på hjemfallstidspunktet. Konsesjon på 75 år med løpetid fra lovendringsdato og vilkår om partielt hjemfall pålegges alle kraftverk ervervet etter konsesjonslovgivningen av 1909.

I forhold til dagens regime vurderes flertallet sitt forslag å ha positive samfunnsmessige virkninger. I denne sammenheng vektlegger flertallet at forslaget gir myndighetene nasjonal handlefrihet i forvaltningen av vassdragsressursene i et langsiktig perspektiv. Eierskap er det mest robuste virkemiddelet i forvaltningen, og hjemfall gir staten et betydelig eierskap til ressursene i fremtiden. Eiendomsretten gir staten flere alternativer, blant annet fortsatt drift, videresalg eller nedleggelse av kraftproduksjonen. Videre vil et eiernøytralt hjemfall gi tilnærmet like vilkår for alle markedsaktører, noe som legger til rette for å utvikle et mer effektivt marked for eierskap av produksjonsselskap og dermed en mer dynamisk næring. Flertallets forslag vil derfor legge til rette for økt effektivitet og verdiskaping i kraftproduksjonen.

En lovendring basert på flertallets forslag fører etter flertallets syn til at vannkraftproduksjon som omfattes av hjemfallsvilkår øker betydelig og bidrar på lang sikt til at grunnrenten som oppstår ved utnyttelsen av vassdragsressursene tilfaller fellesskapet. Dette gir i første omgang økning i fremtidige inntekter for staten og vertskommunene for kraftproduksjon. Kommunene som er vertskap for de største kraftutbyggingene mottar allerede store inntekter fra kraftproduksjon gjennom skatter, avgifter og konsesjonskraft. Utvalget ønsker imidlertid ikke å foreslå endring i utbyggingskommunenes lovbestemte rettigheter til inntil 1/3 av de hjemfalte verdier. Det tilrås derimot å justere trappetrinnsregelen som Stortinget i plenum fastsetter når det gjelder andelen som skal tildeles fra de større kraftverkene og reguleringene. Med dagens trappetrinnsregel får kommunene i gjennomsnitt 20 prosent av hjemfalte verdier. Forslaget til moderert trappetrinnsregel vil redusere prosentandelen til mellom 10 til 15 prosent. Fordi omfanget at utbygginger som omfattes av hjemfallsvilkår øker vil vertskommunene få økte fremtidige hjemfallsinntekter, samtidig som flere vertskommuner får tilgang til hjemfallsinntekter. Videre foreslår utvalget at etter vertskommunen er tildelt sin rettmessige andel av hjemfallet, skal det resterende innenfor tredjedelen tildeles et større regionalt nivå. Utvalget har vurdert ulike regionale nivåer, men da det foregår flere utredninger om fremtidig regional inndeling av Norge er det ikke hensiktsmessig å fastsette et bestemt nivå.

Flertallets forslag til fremtidig hjemfallsregime kan påvirke inntektsfordelingen mellom ulike offentlige organer. Pålegg av tidsbegrensede konsesjoner og partielt hjemfall om 75 år vil isolert sett redusere nåverdien av eierskap i kraftproduksjon i forhold til evigvarende konsesjoner. Dette utgjør en verdioverføring fra de offentlige kraftverks­eiere 24 til vertskommuner, vertsregioner og staten. Når det åpnes opp for kjøp og salg av produksjonskapasitet vil det imidlertid utløses effektivitets­gevinster som vil komme dagens eiere til gode. Verdiene vil i større grad enn i dag bli synliggjort gjennom transaksjoner, og det vil oppstå forventninger og press på selskapet. Med en omsetningsverdi på i størrelsesorden 30 mrd. kroner på ett års produksjon i Norge vil selv små effektiviseringer av driften kunne ha en betydelig effekt over tid. Det antas imidlertid at det største potensialet ligger innenfor kapitalhåndtering, herunder oppkjøp av selskaper, investeringer i ny produksjon og investeringer i opprustning, for eksempel økt effekt. Dette kan øke verdien av eierskapet. Forslaget gir også dagens eiere utvidet handlefrihet i forhold til å frigjøre eierkapital til andre formål. Det er derfor ikke entydig hvor stort tap offentlige eiere eventuelt blir påført med lovendringen.

Utvalgsmedlemmene Martinsen, Nordlund og Storødegård er ikke enig i dette og viser til Martinsens særmerknad i kapittel 10.3.1.1.

For å øke verdinøytraliteten i utvalgets forslag legger utvalget opp til at både distriktet der kraftutbyggingen er lokalisert og eier av kraftverket skal kompenseres på hjemfallstidspunktet. I forhold til verdien av det eierskapet sektorene besitter i dag og verdiene som blir fordelt ved hjemfall, vil staten og kommunesektoren vil komme om lag likt ut. Innenfor kommunesektoren vil det imidlertid være en viss overføring av verdier fra eierkommuner/regioner til vertskommuner/regioner.

Flertallet foreslår videre at konsesjonærer med eksisterende hjemfallsvilkår også omfattes av det nye hjemfallsregimet, og dermed gis ny konsesjon med løpetid på 75 år fra lovendring og vilkår om partielt hjemfall. I dag omfatter dette om lag 6,5 prosent av middelproduksjonen. Forslaget vil øke verdiene til eiere med slike konsesjoner fordi det innebærer en lettelse av rammevilkår og forlengelse av konsesjonsperioden. Det innebærer derfor også en verdioverføring fra vertskommunene og staten.

Selve hjemfallet av kraftproduksjonen vil ha administrative konsekvenser avhengig av hvordan staten ønsker å disponere ressursene. Utgangspunktet vil være et delt eierskap mellom staten og konsesjonæren etter hjemfallet. Utvalget har foreslått regler som regulerer forholdet mellom disse. Reglene gir staten betydelig disposisjonsrett over sin eiendom etter hjemfallet, samtidig som det gir konsesjonæren en rett til videre eierskap.

Administrativt vil et nytt regelverk basert på et eiernøytralt hjemfall gi enklere og mer forutsigbare rammer, både for selskapene, eierne, forvaltningen og andre berørte parter. Fordi endringene foreslås innført ved lovtidspunktet, gir det færre anledninger til omgåelser. Hjemfall i henhold til utvalgets forslag inntreffer langt frem i tid og er forutberegnelig. Konsesjonsmyndighetene kan i forkant etablere administrative rutiner som er nødvendig for å ivareta fellesskapets interesser på den måten som anses hensiktsmessig på det aktuelle tidspunktet.

Selve gjennomføringen av eiernøytralt hjemfall vil skje fra lovendringsdato. Alle vannfall og reguleringer som omfattes av endringsloven blir påført tidsbegrensede konsesjoner med hjemfall. Utvalget foreslår at den praktiske gjennomføringen av dette gjøres ved at eiere av vannfall som omfattes får en plikt til å kontakte myndighetene for å få utstedt ny konsesjon. Eiere av vannfallsrettigheter uten opprinnelig konsesjon får utstedt en tidsbegrenset konsesjon med hjemfallsvilkår, men uten pålegg av andre vilkår. Eiere av vannfallsrettigheter med tidsubegrenset konsesjon blir pålagt endrede vilkår med tidsbegrensning og hjemfall. Vannfallseierne får en plikt til å sørge for at denne konsesjonen tinglyses på vannfallets grunnboksblad.

Forvaltningen av et eiernøytralt hjemfallsinstitutt avhenger av administrasjon av korreksjonsmekanismer for insentiver til investering og vedlikehold i vannkraftanleggene i løpet av konsesjonsperioden. Utvalget foreslår å videreføre ordningen med foregrepet hjemfall. Når tidspunktet nærmer seg for når foregrepne hjemfallsavtaler kan inngås, bør staten gjøre kjent det opplegg som skal følges ved slike avtaleinngåelser, og fastsette nærmere kriterier for hvordan forhandlinger om slike avtaler skal gjennomføres. Videre bør det vurderes å utforme flere korreksjonsmekanismer mot reduserte insentiver til investeringer. Investeringsinsentivene reduseres først mot slutten av konsesjonsperioden. Det er mest hensiktsmessig at dette arbeidet utsettes, slik at ordningene på best mulig måte tilpasses den fremtidige situasjonen.

I dag er eierskapet i norsk kraftforsyning dominert av offentlige aktører. Om lag 90 prosent er offentlig selskaper med enkelte mindre innslag at private eiere. Utvalgets forslag til endring i hjemfallsreglene kan føre til at omstruktureringen tar nye former og innebære økt privat og utenlandsk eierandel i kraftsektoren. På bakgrunn av at utvalget foreslår lovendringer som bedrer mulighetene for utleie av kraftanlegg, kan omstruktureringer også finne sted på basis av langsiktige utleieavtaler.

Særmerknad til kapittel 11. fra utvalgsmedlem Storødegård

Utvalgets utredning behandler relativt inngående de antatt direkte økonomiske virkningene av de ulike hjemfallsmodellene. Kommunenes og fylkeskommunenes eierskap har imidlertid en annen og minst like viktig side, nemlig det samfunnsmessige perspektivet, - dette er praktisk talt fraværende i utvalgets utredning.

Dette medlem ser lokalt/regionalt eierskap som en forutsetning for sunne og dynamiske regionale selskaper. Kraftbransjen er en desentralisert næringsvirksomhet representert i alle regioner i Norge og er avhengig av samspill med lokalsamfunnet. Det er av denne grunn naturlig med lokalt og regionalt forankrede eierstrukturer. Det regionalt forankrede eierskapet for betydelige deler av norsk kraftnæring medfører at funksjoner knytt til utbygging, vedlikehold, produksjonsstyring, kraftforvaltning, finansforvaltning og ledelsesfunksjoner i betydelig grad er lokalisert på regionalt og lokalt nivå.

Lokalt/regionalt eierskap setter energiselskapene i en særstilling i næringsutviklingen i distriktene. Eierskapet i energiselskapene benyttes i en langsiktig strategi til å gjøre virksomhetene til viktige, ofte avgjørende aktører, i samfunns- og næringsmessige tiltak og som etterspørrer etter lokale varer og tjenester. Energiselskapene er også sentrale partnere for kommunene innen drift og utbygging av ulike typer infrastruktur og forretningsmuligheter innen slik virksomhet.

Det er viktig med forutsigbarhet og kontinuitet i det regionale eierskapet for en planmessig eierstrategi med en slik vektlagt stimulans for lokalsamfunnene og distriktene.

Nær halvparten (42 prosent) av de kraftanlegg det nå foreslås innført hjemfall for eies av kommuner og fylkeskommuner. Den verdinøytralitet som tilstrebes, må antas å medføre en eierskapsutvikling som går i retning av det vi ser i Europa; - økt privat, sentralisert eierskap med økende grad av oppkjøp og fusjon over landegrensene. Dette vil kunne svekke selskapenes tilhørlighet og de lokale utviklingsmulighetene.

Partielt hjemfall med de premisser som er lagt til grunn for modellen, vil i noen grad kunne sette dagens eiere i stand til å demme opp for en slik utvikling, og også legge til rette for en videreføring av det lokale/regionale eierskapet etter hjemfall og gi muligheter for å ivareta det lokale/regionale samfunnsmessige perspektivet.

12 Merknader til de enkelte paragrafer

Utvalgets forslag til lovtekst for det fremtidige hjemfallsregimet er tatt inn i utredningens kapittel 13.. Kapittel 13.1. inneholder blant annet forslag til lovbestemmelser om partielt hjemfall med konsesjonstid på 75 år, et regime som foreslås innført ved lovtidspunktmodellen. I kapittel 13.2. har mindretallet Hauge, Høisveen og Karlsen tatt inn forslag til lovbestemmelser for et tradisjonelt hjemfall med kompensasjon til konsesjonær i form av etteroppgjør. I nærværende kapittel gis det i kapittel 12.1. merknader til de enkelte lovendringsforslag i industrikonsesjonsloven og særskilte endringsbestemmelser vedrørende ervervskonsesjoner. Motivene til forslag til nye lovbestemmelser for vassdragsreguleringsloven og særskilte endringsbestemmelser knyttet til vassdragsreguleringer er tatt inn i kapittel 12.2.. I kapittel 12.3. gis merknader til den særskilte endringsbestemmelsen for private meddelte konsesjoner.

Medlemmene Felix, Lund og Nordlund har følgende særmerknad:

Denne utrednings kapittel 12. og 13 – forslag til lovendringer med kommentarer – har ikke vært gjenstand for noen forsvarlig behandling i utvalget. Dette skyldes at utvalget ikke har kommet frem til en omforent modell, og at de to modeller som er forsøkt lovregulert, innholdsmessig først har vært klare i utvalgets siste møter. Betegnende for utvalgets lovarbeid er at de to nevnte modeller først er presentert for utvalget i endelig form den 29. oktober - etter at utvalgets arbeid i realiteten er avsluttet. Disse medlemmer finner det nødvendig å minne om at saken gjelder overordentlig store verdier for det norske samfunn, eierskapet til våre vannkraftressurser og til dels svært kompliserte lovtekniske spørsmål.

Sett på denne bakgrunn finner disse medlemmer det uforsvarlig å fremme forslag til lovtekst innenfor den tidsramme utvalget er gitt og må reservere seg for det som fremgår i de to kapitler.

Utvalgets flertall, medlemmene Hauge, Høisveen, Karlsen, Martinsen, Remmen, Ryssdal, Storødegård, Sørgard og Vestbakke , viser til at utvalget helt fra tidspunktet for konstituering har vært inneforstått med den funksjonstid som var lagt til grunn i mandatet. Senere har utvalget også fått utsatt fristen for avgivelse og har akseptert å foreta sin utredning innenfor denne tidsrammen. Disse medlemmer kan derfor ikke se at det ut fra tidshensyn er grunnlag for å innta et særskilt forbehold når det gjelder forslag til lovtekster som utvalget har utarbeidet.

12.1 Forslag til nye lovbestemmelser i industrikonsesjonsloven

12.1.1 Endringer i industrikonsesjonsloven § 2 – erverv av eiendomsrett til vannfall

Utvalgets flertall foreslår konsesjonslovgivningen endret slik at samtlige fremtidige konsesjonspliktige erverv av eiendomsrett til vannfall likebehandles, uavhengig av hvorvidt erverver er å anse som offentlig eller privat. På denne bakgrunn foreslås § 2 endret til å regulere adgangen til meddelelse av ervervskonsesjon ved ethvert fremtidig konsesjonspliktig erverv av slik eiendomsrett, samt de vilkår som henholdsvis skal, kan eller bør settes ved slike konsesjoner.

12.1.2 § 2 første ledd – meddelelse av konsesjon for erverv av eiendomsrett

Av flertallets forslag til ny § 2 første ledd fremgår at konsesjon skal kunne gis såfremt ikke ”allmenne hensyn taler imot det”. Terskelen tilsvarer gjeldende § 4, og som det fremgår av forarbeidene til denne bestemmelse innebærer skranken at konsesjonsmyndighetene i realiteten skal stå fritt i sin vurdering. Det er videre klart at ikke ethvert allment hensyn isolert sett skal være til hinder for konsesjon, men at konsesjonsspørsmålet beror på en helhetsvurdering fra myndighetenes side innenfor rammen av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper og prinsippene som følger av nytt annet ledd nedenfor.

12.1.3 § 2 annet ledd – krav til konsesjons-prosedyren

Gjeldende § 2 annet ledd inneholder en særbestemmelse i forhold til erververe som faller inn under EØS-avtalen artikkel 34. Ettersom det etter flertallets forslag til lovendring ikke vil være noen rettssubjekter som direkte i loven er avskåret fra å kunne meddeles ervervskonsesjon, er det ikke lenger behov for gjeldende § 2 annet ledd, og bestemmelsen tilrås opphevet.

Utvalgets flertall foreslår inntatt et nytt annet ledd til § 2 hvor det fremgår at konsesjon skal tildeles på grunnlag av objektive, transparente og ikke-diskriminerende vilkår. Forslaget tilsvarer eldirektivets 25 krav til tildelingskriterier ved tillatelser for ny produksjonskapasitet. 26 Det skal bemerkes at bestemmelsen neppe har noen selvstendig betydning ved siden av alminnelige forvaltningsrettslige regler om blant annet myndighetsmisbruk og forvaltningens adgang til å stille vilkår for tillatelser. Den nye bestemmelsen vil likevel klargjøre at direktivets krav er oppfylt også for industrikonsesjonslovens vedkommende.

Konsesjon for erverv av eiendomsrett til vannfall gis på de nærmere betingelser Kongen fastsetter.

12.1.4 Vilkårene som skal, kan eller bør stilles i ervervskonsesjon etter § 2

Vilkårene som henholdsvis skal, kan eller bør stilles i konsesjon for erverv av eiendomsrett til vannfall følger av loven § 2 fjerde ledd. Utvalgets flertall foreslår enkelte endringer i disse.

Plikten til å føre fortegnelse over deltakere i selskap som innehar konsesjonspliktige rettigheter

I gjeldende § 2 fjerde ledd post 1 stilles det vilkår om at selskap som meddeles ervervskonsesjon må føre en fortegnelse over samtlige deltakere med angivelse av deres statsborgerskap. Det er etter flertallets syn ikke lenger behov for angivelsen av statsborgerskap i slike fortegnelser, og dette foreslås derfor tatt ut av lovteksten. Plikten avgrenses med dette til at det skal føres en fortegnelse over samtlige deltakere i selskapet.

Konsesjonstidens lengde

Av gjeldende § 2 fjerde ledd post 17 første ledd følger det av første punktum at konsesjon for erverv av eiendomsrett til vannfall kan gis for en periode av inntil 60 år fra konsesjonens meddelelse. Utvalgets flertall foreslår at konsesjonstiden utvides til inntil 75 år fra konsesjonens meddelelse, jf. kapittel 10.1.2..

Partielt hjemfall

Paragraf 2 fjerde ledd post 17 første ledd angir i annet punktum at vannfallet med tilhørende innretninger skal tilfalle staten med full eiendomsrett og uten vederlag ved utløpet av konsesjonstiden. Bestemmelsen gir videre anvisning på at det som ikke tilfaller staten ved hjemfallet kan innløses av staten for dets verdi fastsatt ved skjønn eller forlanges fjernet innen en av departementet fastsatt frist. Det siktes her til de rettigheter som ikke omfattes av hjemfallets objektive innhold, og ikke andelen som ved det partielle hjemfall forblir på konsesjonærs hånd, jf. nedenfor.

Utvalgets flertall foreslår at det skal innføres et partielt hjemfallsregime, der det er en ideell andel på 2/3 av vannfallet med tilhørende innretninger som tilfaller staten vederlagsfritt ved konsesjonstidens utløp. Paragraf 2 fjerde ledd post 17 første ledd annet punktum foreslås derfor endret slik at hjemfallsvilkåret begrenses til en slik andel. Det gjøres ingen øvrige endringer i hjemfallsvilkårets omfang.

Etter et partielt hjemfall oppstår behov for regulering av statens muligheter til å avgjøre om kraftverket skal drives videre. Det foreslås derfor inntatt en ny bestemmelse i industrikonsesjonsloven § 2 fjerde ledd post 18 første ledd første punktum, hvor det slås fast at Kongen ved konsesjonstidens utløp avgjør om kraftverket skal drives videre og i tilfelle de konsesjonsvilkår som skal oppstilles for slik videre drift. Utvalgets flertall antar at det vil være behov for nærmere utpenslede saksbehandlingsregler knyttet til statens vurdering av spørsmålet om tillatelse til videre drift, og mener derfor at det bør åpnes for at saksbehandlingsregler for en slik situasjon kan fastsettes ved forskrift. I forskriften bør det inntas bestemmelser om at spørsmålet om videre drift skal avgjøres i god tid før konsesjonens utløp. En forskriftshjemmel foreslås derfor lovfestet i § 2 fjerde ledd post 18 første ledd annet punktum.

Dersom staten avgjør at det hjemfalte kraftanlegg skal drives videre, foreslår flertallet at det skal følge av loven at konsesjonær skal meddeles ny konsesjon, jf. forslaget til ny § 2 fjerde ledd post 18 annet ledd første punktum. Oppfyller konsesjonæren ikke kravene for å meddeles ny konsesjon for videre drift, må dennes andel avhendes til erverver som ikke trenger konsesjon eller som oppnår den tilstrekkelige konsesjon, jf. industrikonsesjonsloven §§ 31 og 32.

Utvalgets flertall finner videre at konsesjonæren bør gis en to måneders frist til å vurdere om konsesjonen med de tilhørende vilkår finnes akseptabel. Fristen løper fra den dag konsesjonen meddeles. Finner konsesjonæren tillatelsen uakseptabel, etableres det en rett etter § 2 fjerde ledd post 18 annet ledd annet punktum til å frasi seg konsesjonen. Konsesjonæren frasier seg da også retten til å drive kraftverket videre, og utvalgets flertall finner at staten i så fall bør kunne overta konsesjonærens andel i vannfallet med tilhørende innretninger vederlagsfritt, jf. forslaget til ny § 2 fjerde ledd post 18 annet ledd i.f. Utvalget ser imidlertid at det vil være sjelden en konsesjonær ser seg tjent med en slik løsning.

Etter et partielt hjemfall vil vannfallet og de tilhørende innretninger dels eies av staten og dels av den opprinnelige eier. Vannfallet og de tilhørende innretninger vil være i felles eierskap mellom staten og opprinnelig eier uansett om kraftverket besluttes drevet videre eller ikke.

Utvalgets flertall foreslår tatt inn i § 2 fjerde ledd post 19 første ledd en bestemmelse om at staten og konsesjonæren selv bestemmer hvordan de vil disponere sin andel av kraftproduksjonen, magasin og vanntilsig. Staten og konsesjonæren skal videre dekke sin forholdsmessige andel av kostnadene knyttet til kraftproduksjonen. Se kapittel 9.1.3. og 10.1.1.

I § 2 fjerde ledd post 19 annet ledd foreslår flertallet tatt inn en bestemmelse om at konsesjonæren skal ha rett til å forestå driften av kraftverket, med mindre særlige hensyn tilsier en annen ordning. Staten og konsesjonæren beslutter i fellesskap hvordan den videre driften av anlegget skal organiseres basert på en forutsetning om forretningsmessig drift, og at partenes ansvar er begrenset til sin andel av selskapsaktiva. Se kapittel 9.1.3. og 10.1.1 for nærmere drøftelse av det partielle hjemfallet.

Det foreslås i § 2 fjerde ledd post 19 tredje ledd tatt inn en bestemmelse om at Kongen ved forskrift kan fastsette nærmere regler om selskapsavtale og den videre drift av kraftverket. Det siktes her til typiske selskapsmessige forhold som investeringer, avmelding, uttak, levering, ulike former for rapportering, regnskapsføring, informasjon mv.

Det foreslås fastlagt i loven at så vel konsesjonæren som staten har rett til å avhende sin eierandel uten samtykke fra den annen part. Dersom en av partene ønsker å avhende hele eller deler av sin eierandel, skal den annen ha forkjøpsrett til andelen som avhendes. Aksjelovens bestemmelser om forkjøpsrett skal gjelde tilsvarende så langt de passer. Staten skal også ha forkjøpsrett ved overdragelser av eierandeler hos konsesjonæren. Med dette siktes det til de tilfeller der konsesjonæren består av flere rettssubjekter og disse ønsker å overdra eierposisjoner internt. Statens forkjøpsrett skal her imidlertid være subsidiær til eventuell forkjøpsrett blant de øvrige deltakere hos konsesjonæren. Bestemmelser om ovenstående forhold foreslås lovfestet i § 2 fjerde ledd post 19 fjerde ledd.

Statens innløsningsrett

Utvalgets flertall foreslår at det partielle hjemfallsinstituttet skal utstyres med en rett for staten til å innløse konsesjonærens eierandel dersom særlige samfunnsmessige hensyn tilsier det. Innløsningen skal i så fall skje mot full erstatning til konsesjonæren. Se for øvrig beskrivelsen av det partielle hjemfallet og innløsningsretten i kapittel 9.1.3. og 10.1.1. En bestemmelse om statens innløsningsrett foreslås av flertallet tatt inn i § 2 fjerde ledd post 19 femte ledd.

Flertallet har lagt vekt på å trygge konsesjonærens posisjon for videre drift av kraftanlegget på hjemfallstidspunktet selv om konsesjonæren må avgi to tredjedeler av de verdier han sitter på. Staten bør derfor ikke ha en fri diskresjonær adgang til å avgjøre om den siste tredjedelen skal innløses eller ikke. Dette er et av de punkter hvor mindretallet Hauge, Høisveen og Karlsens forslag skiller seg fra flertallets. Mindretallets forslag innebærer dels at staten uten nærmere begrunnelse kan beholde konsesjonærens andel av kraftanlegget, og dels at staten ikke trenger å ta noe aktivt initiativ for å skaffe seg denne andelen. Etter flertallets syn bør det være en viss ”terskel” for at staten skal kunne tilegne seg konsesjonærens tredjedels eierandel i kraftanleggene etter hjemfallstidspunktet. Vilkårene for statens innløsningsrett må leses på bakgrunn av dette.

Tradisjonelt hjemfall med kompensasjon i form av etteroppgjør

Mindretallet Hauge, Høisveen og Karlsen foreslår at § 2 fjerde ledd post 17 endres slik at loven angir at staten ved hjemfall plikter å kompensere konsesjonæren 20 prosent av det hjemfalte anleggs markedsverdi som etteroppgjør. Mindretallets forslag til lovtekst for denne modellen er tatt inn i kapittel 13.2.. Markedsverdien skal fastsettes på bakgrunn av den fremtidige drift av det hjemfalte anlegget. Det fremgår av forslaget til lovbestemmelse at kompensasjonen med samtykke fra konsesjonæren kan bestå av en eierandel i stedet for et økonomisk oppgjør.

I forslaget til nytt tredje ledd til post 17 går mindretallet inn for at staten senest 10 år før konsesjonen utløper må bestemme om konsesjonæren skal kompenseres i form av eierandel i det hjemfalte anlegg.

Mindretallet viser for øvrig til gjennomgangen av modellen som baseres på tradisjonelt hjemfall med kompensasjon i form av etteroppgjør i kapittel 9.1.2. og kapittel 10.1.1..

Krav til anleggets stand ved utløp av konsesjonstiden

Av post 17 annet ledd følger det at anlegget med bygninger og installert maskineri skal være i ” fullt ut driftsmessig stand ” ved utløpet av konsesjonstiden. Kravet innebærer som nevnt under kapittel 5.2.1.2. at anleggene skal være i driftsmessig stand slik de i sin tid ble bygget. Bestemmelsen gir ikke noen plikt til modernisering, men konsesjonæren må gjennomføre modernisering som er nødvendig for å oppfylle andre lovpålagte krav.

For å legge til rette for at aktørene i større grad skal kunne forutse sin rettsstilling ved utløpet av konsesjonstiden, foreslås det etablert en hjemmel for Kongen til å gi forskrifter som utdyper kravet om at anlegg med bygninger og installert maskineri skal være i fullt ut driftsmessig stand ved konsesjonstidens utløp. Forskriftshjemmelen foreslås tatt inn som nytt tredje ledd i § 2 fjerde ledd post 17.

Eventuell tvist om hvorvidt anlegget oppfyller de i loven og forskrift fastsatte krav om stand ved utløpet av konsesjonstiden avgjøres etter dagens bestemmelser ved skjønn, jf. industrikonsesjonsloven § 2 fjerde ledd post 17 annet ledd annet til fjerde punktum. Konsesjonæren plikter i denne forbindelse å utføre det skjønnet i så henseende måtte bestemme.

Som følge av at det er foreslått en utdypning av hvilke krav som stilles til anleggene ved utløpet av konsesjonstiden, anser flertallet det ikke for å være behov for å bringe en slik tvist inn for et skjønn. Eventuell uenighet om anleggene oppfyller de krav som følger av lov og forskrift kan eventuelt bringes inn for domstolene på vanlig måte. Det foreslås derfor at dagens § 2 fjerde ledd post 17 annet ledd annet til fjerde punktum tas ut av loven og erstattes med en bestemmelse om at departementet kan pålegge konsesjonæren å utføre det som er nødvendig for å sikre at lovens krav til driftsmessig stand er oppfylt ved konsesjonstidens utløp. Adgangen til å gi slike pålegg begrenses til de siste ti år før utløpet av konsesjonstiden. Hjemmel for slike pålegg tas inn i § 2 fjerde ledd post 17 annet ledd annet punktum.

Dersom konsesjonæren ikke følger de pålegg som gis i eller i medhold av loven, foreslår utvalgets flertall at det etableres en hjemmel for å ilegge konsesjonæren tvangsmulkt. Paragraf 26 første ledd foreslås derfor endret til også å omfatte pålegg av denne art. Tvangsmulkten vil kunne fastsettes enten for den enkelte overtredelse, eller løpe inntil forholdet er brakt i orden. Tvangsmulkt vil være tvangsgrunnlag for utlegg etter tvangsfullbyrdelsesloven.

Konsesjonsmyndighetene skal ivareta statens interesse i at kraftverk som hjemfaller er i tilfredsstillende stand. Myndighetene skal kunne vurdere hvorvidt det er behov for å pålegge tiltak for å sikre at lovens krav om at anleggene med bygninger og maskineri er i fullt ut driftsmessig stand ved konsesjonstidens utløp. Flertallet foreslår inntatt et nytt siste punktum i post 17 annet ledd hvor konsesjonsmyndighetene gis hjemmel til de siste 15 år før konsesjonstiden utløper å kunne kreve oversikt over det enkelte anleggs stand, herunder gis innsyn i hvilke opprustninger og vedlikeholdsarbeider som er utført.

Videre overdragelse av konsederte vannfall

Ved overdragelse av tidligere konsesjonsbehandlet vannfall til erverver som må ha konsesjon for ervervet etter § 1 første ledd, bestemmer gjeldende § 2 fjerde ledd post 22 at ervervet betinger konsesjon, og at erververen i tilfelle som utgangspunkt må underkaste seg de i den opprinnelige konsesjon fastsatte betingelser. I dette ligger det blant annet at erververen må finne seg i å tre inn i den eksisterende konsesjons gjenstående konsesjonstid. Ervervet vil ikke forrykke det fastsatte tidspunkt i konsesjonen for hjemfall til staten. Kongen har etter § 27 en begrenset adgang til å endre konsesjonsvilkårene etter søknad fra vedkommende erverver. For øvrig kan det i følge post 22 tredje punktum knyttes vilkår som nevnt i § 2 fjerde ledd post 1 til konsesjonen, samt andre vilkår som ikke kan fravikes etter lovgivningen på den tid den nye konsesjonen blir gitt.

I § 2 fjerde ledd post 22 siste punktum gis det uttrykk for at dersom erververen er norsk kommune eller fylkeskommune, kan Kongen helt eller delvis frafalle betingelser som ikke er obligatoriske etter § 4 tredje og fjerde ledd. Flertallets forslag til endringer i industrikonsesjonsloven innebærer at kommuner og fylkeskommuner konsesjonsmessig skal behandles på lik linje med andre konsesjonssøkere. Det er derfor ikke lenger grunnlag for en slik bestemmelse, og siste punktum foreslås derfor opphevet.

12.1.5 § 3 – Meddelelse av konsesjon uten erverv av eiendomsrett til vannfall

Loven foreslås endret slik at adgangen til å meddele konsesjon for bruksrett og langsiktig disposisjonsrett utvides i forhold til dagens regelverk. For å hindre omgåelser av hjemfallsretten foreslås det at konsesjon for erverv av bruksrett og langsiktig disposisjonsrett likevel kun kan meddeles i de tilfeller rettighetene direkte angår vannfall som enten tilhører staten eller er meddelt konsesjon med vilkår om tidsbegrensning og hjemfall.

Også etter den av utvalget foreslåtte lovendring vil det være enkelte vannfall som ikke er underlagt vilkår om tidsbegrensning og hjemfall. For å legge til rette for at også slike vannfall skal kunne meddeles konsesjon for avtaler om bruksrett og langsiktig disposisjonsrett, foreslår utvalgets flertall at det tas inn en ny bestemmelse i § 3 om at ervervskonsesjon kan meddeles etter søknad fra innehaveren uavhengig av om det i anledning søknaden har funnet sted en konsesjonspliktig transaksjon knyttet til vannfallet. Slik konsesjon kan meddeles uten at grunnvilkårene i § 2 fjerde ledd post 1 – 16, 21 og 23 heftes på konsesjonen. Konsesjon vil derfor kunne meddeles kun med vilkår om tidsbegrensning og hjemfall. De øvrige konsesjonsvilkår kan inntas ved en senere konsesjonspliktig overdragelse av vannfallet, eller eventuelt i forbindelse med tillatelsen etter § 5.

12.1.6 Endringer i § 5 – Erverv av bruksrett til vannfall eller langsiktig disposisjons-rett til vannkraft

Gjeldende regler om konsesjon for erverv av bruksrett og langsiktig disposisjonsrett til konsesjonspliktige vannfall følger dels av § 4 og dels av § 5, og innebærer ulike muligheter for de forskjellige aktører til å inngå slike avtaler. For å sikre likebehandling av aktørene i kraftmarkedet og legge til rette for et mer effektivt marked, foreslår flertallet at § 5 fullt ut skal regulere adgangen til å gi konsesjon for avtaler om bruksrett og langsiktig disposisjonsrett til vannfall. Bestemmelsen skal gjelde uavhengig av hvorvidt konsesjonssøker er å anse som offentlig eller privat rettssubjekt. Det foreslås at § 5 gis et nytt første ledd hvor det fremgår at det kan gis konsesjon for erverv av bruksrett eller langsiktig disposisjonsrett såfremt ikke ”allmenne hensyn” taler imot det. Skranken tilsvarer terskelen for ervervskonsesjoner etter § 2 første ledd slik den foreslås endret i nærværende lovforslag, jf. 12.1.2.

Samtidig foreslås adgangen til å gi konsesjon for bruksrett og langsiktig disposisjonsrett i vannfall begrenset til de tilfeller der rettigheten enten gjelder vannfall som tilhører staten eller vannfallet er undergitt vilkår om hjemfall til staten. Hensikten med begrensningen er å hindre at bruksrett eller langsiktig disposisjonsrett benyttes for å omgå konsesjonsbehandling og vilkår om hjemfall etter § 2. Vannfall som ved forslaget til lovendringen foreslås pålagt konsesjon med vilkår om tidsbegrensning og hjemfall, vil oppfylle kravet i den nye § 5 første ledd. Disse vannfallene kan være gjenstand for avtaler om bruksrett eller langsiktig disposisjonsrett.

Innehavere av vannfall som ikke oppfyller kravene i § 5 kan søke om å få konsesjonsbehandlet eiendomsretten til sine vannfall etter forslagets § 3, jf. over, og derigjennom komme i en posisjon der det er adgang til å meddele konsesjon for bruksrett og langsiktig disposisjonsrett til de aktuelle vannfallene. Forslaget til ny § 5 første ledd virker fremover i tid og vil ikke gripe inn i eksisterende konsederte avtaler om bruksrett eller langsiktig disposisjonsrett.

Dagens § 5 annet ledd har samme ordlyd som gjeldende annet ledd i § 2. På tilsvarende måte som § 2 stiller den foreslåtte § 5 ikke opp noen begrensninger i kretsen erververe som kan meddeles konsesjon. Det er ikke lenger grunnlag for bestemmelsen i gjeldende § 5 annet ledd, som foreslås opphevet. Samtidig foreslås det, på samme måte som for § 2 annet ledd, at det innføres et nytt annet ledd i § 5 hvor det slås fast at konsesjon skal tildeles på grunnlag av objektive, transparente og ikke-diskriminerende vilkår.

Etter gjeldende § 5 fjerde ledd post 3 får bestemmelsene i § 2 post 1 – 12, 14, 16 og 22 – 23 tilsvarende anvendelse ved meddelelse av konsesjon for erverv av bruksrett og langsiktig disposisjonsrett til vannfall. Enkelte av de nevnte vilkår i § 2 er lite aktuelle i forbindelse med meddelelse av konsesjon for erverv av langsiktige disposisjonsretter. Det foreslås derfor at § 5 fjerde ledd post 3 endres slik at vilkårene etter § 2 kun stilles så langt de passer.

12.1.7 § 4 oppheves

Forslaget om fremtidig hjemfallsregime innebærer at enhver fremtidig konsesjonsbehandling av erverv av eiendomsrett til konsesjonspliktige vannfall dekkes av § 2. Forslagets § 5 regulerer konsesjonsbehandlingen av fremtidige erverv av bruksrett og langsiktig disposisjonsrett til slike vannfall. De nye bestemmelsene i §§ 2 og 5 erstatter gjeldende § 4 fullt ut, og § 4 tilrås derfor opphevet.

12.1.8 § 41 femte ledd – vertskommunes og regionens andel

Etter gjeldende industrikonsesjonslov § 41 femte ledd kan inntil en tredjedel av det hjemfalte anlegg eller dets verdi tildeles de kommuner hvor vannfallet, kraftverket eller reguleringsanleggene ligger. Det er Stortinget som bestemmer verdien som skal tildeles og fordelingen mellom de ulike kommuner. Stortinget har frem til nå lagt til grunn en trappetrinnsmodell for de verdier som skal tildeles vertskommunene ved hjemfall. Se nærmere beskrivelse av gjeldende regelverk i utredningens kapittel 5.2.1.8..

Som beskrevet i kapittel 10.1.5., vil utvalgets flertall foreslå at loven skal åpne for tildeling av en andel av de hjemfalte anlegg eller av anleggenes verdi til både vertskommunene og en større region. Loven § 41 femte ledd endres på denne bakgrunn til også å ta med regionen hvor vannfallet, kraftverket eller reguleringsanleggene ligger i angivelsen av mottaker av andelen av de hjemfalte verdier. Andelen skal være en tredjedel av det hjemfalte kraftanlegg eller av dets markedsverdi. Verdien beregnes etter at konsesjonsspørsmålet for en ny periode er avklart. Som i dag legges det til grunn at Stortinget bestemmer verdien og fordelingen innen regionen. Stortinget skal også, som etter gjeldende rett, kunne bestemme at det av midlene skal opprettes et fond til fordel for kommunene og regionen, eller at det skal utbetales en andel av det økonomiske utbytte det hjemfalte anlegg måtte gi.

Utvalgets mindretall, utvalgsmedlemmene Hauge, Høisveen og Karlsen , går ikke inn for at en større region skal kompenseres i tillegg til vertskommunen. Disse medlemmene legger derfor ikke frem forslag til endring av bestemmelsen i § 41, femte ledd.

12.1.9 Særskilte endringsbestemmelser vedrørende ervervskonsesjoner

Som det fremkommer av flertallets vurderinger i utredningens kapittel 10, foreslås det å likestille de offentlige og private aktører når det gjelder vilkår om tidsbegrensede konsesjoner og hjemfall. Det foreslås særskilte overgangsbestemmelser som fører til at samtlige konsesjonspliktige vannfall som er eid av offentlige aktører underlegges vilkår om tidsbegrensning og partielt hjemfall tilsvarende det som gjelder enhver annen aktør. Det foreslås innført en konsesjonstid på 75 år som løper fra lovendringstidspunktet, og virkningen blir som om det på lovendringstidspunktet skjer en transaksjon som utløser konsesjonsplikt etter § 1, jf. § 2, dog slik at det kun pålegges vilkår om tidsbegrensning og hjemfall. Med vannfall i offentlig eie menes her vannfall eid av statsforetak, kommuner eller fylkeskommuner, samt selskap eller sammenslutninger hvor slike innehar minst 2/3 av kapitalen og stemmene.

Preseptorisk vilkår om hjemfall i konsesjoner for erverv av eiendomsrett til vannfall ble første gang etablert ved lov nr. 4 av 18. september 1909. Som beskrevet i kapittel 10.1.4. og i kapittel 2.2. om utvalgets mandat, begrenses endringsbestemmelsene til vannfall ervervet etter ikrafttredelsen av denne lov. Loven trådte i kraft 18. september 1909. Etter dette tidspunkt var også de offentlige erververe klar over hjemfallsinstituttet og at dette instituttet kunne få betydning for ervervet. Forut for loven av 1909 var det derimot ikke påbudt med vilkår om hjemfall.

Utvalgsmedlem Martinsen oppfatter det som står ovenfor som en antydning om at det ikke kan være noen overraskelse for offentlige aktører at de i dag skal underlegges vilkår om hjemfall, ettersom de siden 1909 har vært klar over instituttets eksistens. En slik argumentasjon ble ført mer eksplisitt i Olje- og energidepartementets høringsutkast med forslag til endring av hjemfallsreglene av 29. november 2002. Martinsen vil ta klar avstand fra en slik argumentasjon, og peker på at det ikke på noe tidspunkt før 2002 har fremstått som sannsynlig eller påregnelig for kommuner, fylkeskommuner eller selskaper som er offentlige i konsesjonsrettslig forstand, at de kan komme til å bli underlagt hjemfallsvilkår. Utvalgsmedlem Martinsen viser til at hjemfall hele tiden har vært noe som ikke har angått de offentlige aktørene, og viser til sin særmerknad i kapittel 10.4.2..

Utvalgets forslag punkt III nr. 1 første ledd gir uttrykk for at konsesjoner som er meddelt på ubegrenset tid for erverv av eiendomsrett til vannfall etter industrikonsesjonslovens bestemmelser omgjøres til tidsbegrensede konsesjoner med konsesjonstid på 75 år fra lovendringstidspunktet. Ved utløpet av konsesjonstiden gjelder vilkårene i industrikonsesjonsloven § 2 fjerde ledd postene 17 til 19 tilsvarende. En andel på 2/3 av vannfallene med tilhørende innretninger hjemfaller til staten ved utløpet av konsesjonstiden. Endringsforslaget omfatter etter sin ordlyd kun vannfall som faller inn under konsesjonspliktens skranker i industrikonsesjonsloven § 1 første ledd slik skrankene er angitt på lovendringstidspunktet. Forslaget omfatter videre kun vannfall som er bygget ut til utnyttelse for kraftproduksjon.

Forslagets nr. 1 annet ledd medfører at konsesjoner som kan være meddelt på begrenset tid til offentlige aktører, men uten vilkår om hjemfall ved utløpet av konsesjonstiden, skal pålegges vilkår om partielt hjemfall til staten. Målet med endringen er å legge opp til en likebehandling av de ulike aktørene i kraftbransjen. Tilsvarende som over vil pålegget kun rettes mot vannfall som omfattes av industrikonsesjonsloven § 1 første ledd slik den lyder på lovendringstidspunktet, og som er bygget ut til utnyttelse for kraftproduksjon.

Det er kun offentlige aktører som statsforetak, kommuner, fylkeskommuner eller selskap eller sammenslutning hvor slike eier minst 2/3 av kapitalen og stemmene som kan være meddelt slike konsesjoner som omfattes av forslaget her. Endringen omfatter derfor ikke private selskaper i industrikonsesjonslovens forstand.

Tredje og fjerde ledd i forslaget pålegger offentlig eide vannfall, som ikke tidligere er konsesjonsbehandlet etter industrikonsesjonsloven, konsesjon tidsbegrenset til 75 år fra lovendringstidspunktet, så langt vannfallet er ervervet etter ikrafttredelsen av lov nr. 4 av 18. september 1909 og er bygget ut til utnyttelse for kraftproduksjon. Ved utløpet av konsesjonstiden hjemfaller vannfallet med tilhørende innretninger til staten i tråd med forslaget til nytt hjemfallsvilkår i industrikonsesjonsloven § 2 fjerde ledd postene 17 til 19. Tredje ledd pålegger slik konsesjon for ukonsederte vannfall ervervet etter ikrafttredelsen av loven av 1909, mens forslagets fjerde ledd tar sikte på slike vannfall som er meddelt unntak fra konsesjonsplikt og forkjøpsrett etter loven § 1 fjerde ledd.

Som ”erverv” av vannfall anses i denne forbindelse enhver rettslig handling som utløser konsesjonsplikt etter loven, så som eksempelvis overdragelse av eiendomsrett til hele eller deler av vannfall, selskapserverv, fusjoner, fisjoner, emisjoner mv.

De øvrige vilkår i § 2 kommer ikke til anvendelse i konsesjonene som blir pålagt her. Det er innføring av tidsbegrenset konsesjon og partielt hjemfall som er lovforslagets siktemål. Når det gjelder hvilke vannfall som omfattes av disse pålagte konsesjonene, foreslår flertallet at det kun er vannfall som faller inn under konsesjonsplikten i gjeldende § 1 første ledd som berøres. Det vises her til gjennomgangen av dette punkt i utredningens kapittel 10..

Ved videre overdragelse av vannfall som pålegges konsesjon ved lovendringen her, vil § 2 fjerde ledd post 22 åpne for at konsesjonsmyndighetene ved den konsesjonsbehandlingen som da følger, kan knytte de øvrige preseptoriske vilkår i § 2 til erververens konsesjon. Konsesjonstiden videreføres fra den pålagte konsesjon med hjemmel i endringsloven punkt III nr. 1.

Femte ledd etablerer en plikt for konsesjonærene til å tinglyse henholdsvis de nye konsesjonsvilkår og de nye konsesjoner. Tinglysingen skal skje for konsesjonærens regning. Dersom konsesjonæren ikke overholder plikten til å besørge tinglysing, kan konsesjonsmyndigheten fastsette en tvangsmulkt for den enkelte overtredelse, eller som løper inntil forholdet er brakt i orden. Slik tvangsmulkt er tvangsgrunnlag for utlegg etter lov nr. 86 av 26. juni 1992 (tvangsfullbyrdelsesloven). Det forutsettes at innehavere av vannfall som omfattes av lovendringen kontakter konsesjonsmyndighetene, slik at vannfalleiere som omfattes av endringsloven punkt III nr. 1 kan meddeles konsesjon for tinglysing.

12.2 Forslag til nye lovbestemmelser i vassdragsreguleringsloven

12.2.1 § 8 – Grunnlag for konsesjon

I vassdragsreguleringsloven § 8 første ledd foreslår flertallet inntatt et nytt tredje punktum hvor det fremgår at konsesjon skal tildeles på grunnlag av objektive, transparente og ikke-diskriminerende vilkår. Forslaget tilsvarer eldirektivets krav til tildelingskriterier ved tillatelser til ny produksjonskapasitet. Utvalget vil bemerke at bestemmelsen neppe har noen selvstendig betydning ved siden av alminnelige forvaltningsrettslige regler om blant annet myndighetsmisbruk og forvaltningens adgang til å stille vilkår for tillatelser. Det vises til merknadene til forslag om innføring av tilsvarende bestemmelser i industrikonsesjonsloven § 2 annet ledd og § 5 annet ledd. Den nye bestemmelsen vil likevel klargjøre at direktivets krav er oppfylt også for vassdragsreguleringslovens vedkommende.

12.2.2 § 10 – Meddelelse av konsesjon

Likebehandling av fremtidige konsesjonærer. Konsesjonstidens lengde

Av gjeldende vassdragsreguleringslov § 10 nr. 1 følger det at konsesjon for vassdragsreguleringer kan gis for bestemt periode av inntil 60 år fra konsesjonens meddelelse. Utvalgets flertall foreslår at konsesjonstiden utvides til inntil 75 år fra konsesjonens meddelelse, jf. kapittel 10.1.2..

Partielt hjemfall

Gjeldende vassdragsreguleringslov § 10 nr. 2 åpner for at det kan gis konsesjon på ubegrenset tid til statsforetak, norske kommuner og fylkeskommuner, aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper, andelslag eller andre sammenslutninger hvor minst 2/3 av kapitalen og stemmene er offentlig eid. Etter lovendringen vil alle konsesjonærer, offentlige og private, meddeles konsesjon som løper i inntil 75 år, og med vilkår om rett for staten til å kreve et partielt hjemfall av anleggene ved konsesjonstidens utløp, jf. forslag til ny bestemmelse i vassdragsreguleringsloven § 10 nr. 4. I tråd med forslaget om å innføre et eiernøytralt konsesjonssystem med hjemfall for alle fremtidige konsesjonærer, foreslår flertallet vassdragsreguleringsloven § 10 nr. 2 opphevet.

Av flertallets forslag til § 10 nr. 4 første ledd fremkommer det at ved utløpet av konsesjonstiden for konsesjon etter vassdragsreguleringsloven, har staten rett til å kreve avstått uten godtgjørelse en andel på 2/3 av reguleringsanlegget med tilliggende grunn og rettigheter og 2/3 andel i de bygninger og andre innretninger som er oppført av hensyn til reguleringen. Det partielle hjemfallet medfører på denne bakgrunn at det er en ideell andel av eierskapet til reguleringen og de tilhørende rettigheter som tilfaller staten vederlagsfritt.

Etter gjeldende rett er hjemfallsretten ved vassdragsreguleringer en rettighet for staten. Staten kan således også velge å ikke benytte seg av denne retten. Det kunne tenkes innført automatisk hjemfall også for vassdragsreguleringer, slik tilfellet er for vannfall etter industrikonsesjonsloven § 2 fjerde ledd post 17. Flertallet anser det hensiktsmessig ikke å foreta en endring av dagens bestemmelse om fakultativt hjemfall. Det kan forekomme tidsbegrensede reguleringskonsesjoner som nå gjelder uten tilsvarende hjemfallsvilkår for vannfallene. I slike tilfelle bør staten kunne avstå fra å nytte hjemfallsretten. For konsesjonærer som pålegges omgjøring av tidsubegrensede reguleringskonsesjoner etter endringsbestemmelsen nr. 2 første og annet ledd, forutsettes det at staten vil utnytte retten til å kreve hjemfall for reguleringsanleggene ved konsesjonstidens utløp.

Tilsvarende som foreslått etter industrikonsesjonsloven, legges det til grunn at Kongen ved konsesjonstidens utløp på fritt grunnlag avgjør hvorvidt reguleringsanlegget skal drives videre, og i tilfelle de vilkår som skal oppstilles for slik videre drift. Bestemmelse om dette forslås tatt inn i vassdragsreguleringsloven § 10 nr. 5 første ledd. Det etableres samtidig en hjemmel for Kongen til ved forskrift å fastsette de saksbehandlingsregler som skal gjelde ved myndighetenes vurdering av hvorvidt reguleringsanlegget skal drives videre. I forskriften bør det inntas bestemmelser om at spørsmålet om videre drift skal avgjøres i god tid før konsesjonens utløp.

Dersom det besluttes videre drift av reguleringsanlegget, følger det av forslaget til ny § 10 nr. 5 annet ledd første punktum at opprinnelig eier skal meddeles ny konsesjon såfremt kravene for å inneha konsesjonen er oppfylt. Dersom konsesjonæren derimot ikke oppfyller disse kravene, må eierandelen i den hjemfalte regulering med tilhørende anlegg overdras til rettssubjekt som kan motta slik konsesjon eller som ikke trenger konsesjon for å drive reguleringen.

Konsesjonæren skal også etter vassdragsreguleringsloven gis anledning til å frasi seg den nye konsesjonen innen to måneder etter at tillatelsen ble meddelt. Staten skal i så fall vederlagsfritt overta konsesjonærens eierandel i anlegget. Bestemmelsen foreslås tatt inn i § 10 nr. 5 annet ledd, annet og tredje punktum. Som nevnt over er det vanskelig å se at en slik situasjon vil være særlig aktuell i praksis.

Etter hjemfall av en vassdragsregulering med tilhørende installasjoner, vil eierskapet til rettighetene være delt mellom den opprinnelige eier og staten. Dette tilsvarer situasjonen etter hjemfall av vannfall med tilhørende anlegg, jf. over. Det foreslås også for vassdragsreguleringslovens vedkommende oppstilt enkelte regler om organiseringen av og rettighetene knyttet til den felles eiendomsrett til hjemfalte anlegg. Bestemmelser om dette er foreslått tatt inn i vassdragsreguleringsloven § 10 nr. 5 tredje og fjerde ledd. Det felles eierskap foreslås regulert på tilsvarende måte som etter industrikonsesjonsloven, og det vises til merknadene over knyttet til de enkelte bestemmelser foreslått for industrikonsesjonsloven.

Tradisjonelt hjemfall med kompensasjon i form av etteroppgjør

Mindretallet Hauge, Høisveen og Karlsen, legger i nytt annet ledd til § 10 nr. 4 til grunn at konsesjonæren ved hjemfall skal kompenseres med 20 prosent av det hjemfalte anleggs markedsverdi som etteroppgjør dersom staten krever avstått reguleringsanlegg.

I nytt tredje ledd til samme bestemmelse går mindretallet inn for at staten må bestemme om konsesjonæren ved hjemfall skal kompenseres i form av eierandel i det hjemfalte anlegg senest 10 år før konsesjonen utløper.

Det vises til nærmere gjennomgang av modellen med tradisjonelt hjemfall med kompensasjon i form av etteroppgjør i kapittel 9.1.2 og kapittel 10.1.1..

Statens innløsningsrett

Utvalgets flertall foreslår at det partielle hjemfallsinstituttet skal utstyres med en rett for staten til å innløse konsesjonærens eierandel dersom særlige samfunnsmessige hensyn tilsier det. Innløsningen skal i så fall skje mot full erstatning til konsesjonæren. Se for øvrig beskrivelsen av det partielle hjemfallet og innløsningsretten i kapittel 9.1.3. og 10.1.1. En bestemmelse om statens innløsningsrett så langt gjelder konsesjonærens andel av reguleringsanlegg med tilhørende anlegg, foreslås av flertallet tatt inn i § 10 nr. 5 femte ledd.

Krav til reguleringsanleggenes tekniske stand

Av vassdragsreguleringsloven § 10 nr. 4 andre ledd følger det at reguleringsanlegget med bygninger og innretninger ved konsesjonstidens utløp skal være i fullt ut driftsmessig stand. Eventuell tvist om reguleringsanleggene med bygninger og innretninger tilfredsstiller lovens krav avgjøres etter bestemmelsens andre punktum ved skjønn.

For reguleringsanleggene gjelder også forskrift om sikkerhet og tilsyn med vassdragsanlegg 27 fastsatt i medhold av vannressursloven. Forskriften oppstiller krav som skal sikre at anleggene til enhver tid er i en slik stand at sikkerheten for mennesker, miljø og eiendom er tilfredsstillende. Kravet til fullt ut driftsmessig stand har derfor mindre praktisk betydning i vassdragsregulerings­loven enn etter industrikonsesjonsloven.

Etter lovendringen vil de fleste reguleringer ha konsesjoner med vilkår om hjemfall. Kravet til driftsmessig stand vil da få en større praktisk betydning enn tidligere. Både av hensyn til konsesjonærer og myndigheter kan det være ønskelig å klargjøre det nærmere innhold i lovens krav. Det er også nødvendig å fastsette virkemidler som sikrer at kravet oppfylles. Den tilsvarende regel i industrikonsesjonsloven blir nå supplert, og de samme endringer foreslås av flertallet gjort i vassdrags­reguleringsloven.

Dette innebærer for vassdragsregulerings­loven at bestemmelsen i § 10 nr. 4 andre til fjerde punktum om at tvist om reguleringsanleggene er i fullt ut driftsmessig stand avgjøres ved skjønn erstattes av bestemmelse om at konsesjonæren de siste 10 år før konsesjonstiden utløper kan pålegges å utføre det som er nødvendig for å sikre lovens krav om driftsmessig stand.

Det innføres hjemmel for at departementet de siste 15 år før konsesjonstiden utløper kan kreve oversikt over det enkelte anleggs stand, herunder gis innsyn i hvilke opprustninger og vedlikeholdsarbeider som er utført, i § 10 nr. 4 annet punktum.

Videre innføres bestemmelse i § 10 nr. 4 tredje punktum om at departementet de siste ti år av konsesjonstiden kan utferdige pålegg overfor konsesjonæren som skal sikre at anleggene ved konsesjonstidens utløp tilfredsstiller lovens krav til driftsmessig stand. Det etableres også hjemmel i fjerde punktum for at departementet kan fastsette tvangsmulkt for å sikre at påleggene etterkommes. Slik tvangsmulkt kan ilegges for den enkelte overtredelse eller løpe til forholdet er brakt i orden. Tvangsmulkten er tvangsgrunnlag for utlegg etter tvangsfullbyrdelsesloven.

Det innføres et nytt tredje ledd hvor Kongen gis hjemmel til å fastsette forskrift som utdyper det nærmere innhold i kravet til at reguleringsanleggene med bygninger og innretninger skal være i fullt ut driftsmessig stand .

Kompensasjon ved kortvarig konsesjonstid

Vassdragsreguleringsloven § 10 nr. 5 er en sær­regel for konsesjoner som er meddelt for mindre enn 60 år. I forarbeidene 28 heter det blant annet:

”Regelen om reguleringsanlæggets vederlagsfri overgang til staten ved koncessionstidens utløp hviler jo, i likhet med den tilsvarende regel for vanfaldskoncessioner, paa den forudsætning, at eierne vil ha anledning til at amortisere anlægget gjennom en rimelig aarlig avsætning i løpet av koncessionstiden.”

Hvis konsesjonæren bare fikk benytte reguleringen for en forholdsvis kort tid før anleggene hjemfalt, kunne denne forutsetningen svikte. Det ble derfor oppstilt en regel i § 10 nr. 5 om at konsesjonæren i slike tilfeller skulle ytes kompensasjon som tok sikte på å avbøte de uheldige virkningene av den korte konsesjonstiden.

Paragraf 10 nr. 5 omhandler etter sin ordlyd kompensasjon hvor det er tale om ”avstaaelse efter post 3”. Dette må bero på en inkurie ved en senere lovendring. I den opprinnelige lov er post 3 hjemfallsbestemmelsen. Den opprinnelige § 10 nr. 3 tilsvarer den nåværende § 10 nr. 4. § 10 nr. 5 må derfor leses ”avstaaelse efter post 4”.

Etter lovendringen vil konsesjoner i alle tilfeller meddeles for 75 år. For fremtiden vil bestemmelsen dermed ikke få praktisk betydning. Utvalget antar at den heller ikke har praktisk betydning for eksisterende konsesjoner, og vil derfor tilrå at bestemmelsen oppheves.

12.2.3 § 16 – Garantiordningen for årlige erstatninger

Vassdragsreguleringsloven § 16 nr. 5 niende ledd oppstiller en plikt for konsesjonærer som er meddelt konsesjon på begrenset tid til å stille sikkerhet for utbetalingen av årlige erstatninger i forbindelse med avståelse av rettigheter som blir foretatt ved utbyggingen, jf. § 16 nr. 1. Garantibeløpet utgjør det 15-dobbelte av den årlige erstatningssummen på konsesjonstidspunktet. Når konsesjonen utløper eller eventuelt frafalles, tilfaller det garanterte beløp staten. Staten blir etter dette ansvarlig for betalingen av de årlige erstatninger.

Formålet med sikkerhetsstillelsen er todelt. Den skal for det første sikre de erstatningsberettigede deres årlige utbetalinger. Hvis staten i sin tid vil overta anleggene, overtas også plikten til å betale erstatning. Ordningen skal i denne sammenheng sikre at erstatningsplikten ikke medfører utlegg for staten. Hvis staten velger å selge ut anleggene og gi ny konsesjon, beholder staten likevel det garanterte beløp.

Bestemmelsen har eksistert siden vedtakelsen av vassdragsreguleringsloven i 1917, ordningen har tidligere vært oppe til vurdering. Ved lovrevisjonen i 1959 29 ble garantibeløpet redusert fra det 25-dobbelte til det 15-dobbelte av de årlige erstatninger. Av hensyn til statens plikt til å overta erstatningsutbetalingen ved overtakelsen av anleggene, fant man imidlertid ikke å ville oppheve den. Hensynet til de erstatningsberettigede var ikke avgjørende, da ordningen i denne sammenheng ikke hadde hatt praktisk betydning. I odelstingsproposisjonen, Ot.prp. nr. 39 (1958) side 30, fremkommer det at det aldri hadde vært aktuelt å benytte de deponerte verdier til utbetaling av de årlige erstatninger. Så langt vites har slik anvendelse av sikkerhetsstillelsen heller ikke senere forekommet.

Ordningen har fungert slik at staten har beholdt det garanterte beløp hvor anleggene er blitt videresolgt, og den nye konsesjonær har overtatt forpliktelsen til å betale erstatningen. Den innebærer derfor ikke en sikkerhetsstillelse i egentlig forstand, men er mer å likestille med en avgift. Utvalget anser at en opphevelse av bestemmelsen ikke vil få nevneverdige praktiske konsekvenser for staten. Samtidig innebærer ordningen en ikke ubetydelig belastning for den enkelte konsesjonær.

Ved innføring av tidsbegrensning og hjemfall vil praktisk talt alle konsesjoner bli tidsbegrenset. Det vil da oppstå plikt til å stille sikkerhet for en stor gruppe konsesjonærer som i dag ikke er underlagt ordningen. Dette vil medføre et betydelig merarbeid i administrativ henseende både for konsesjonærer og for staten.

Som ledd i arbeidet med å forenkle regelverket tilrås derfor bestemmelsen opphevet. Etter flertallets vurdering bør opphevelsen gjelde også eksi­sterende sikkerhetsstillelser fra private konsesjonærer.

Et mindretall, bestående av Hauge, Høisveen og Karlsen , legger til grunn at lovendringen bør gjelde fremover i tid, slik at opphevelsen ikke får betydning for de allerede eksisterende sikkerhetsstillelser.

12.2.4 § 10 nr. 6 – Vertskommunenes og regionens andel

Etter gjeldende vassdragsreguleringslov § 10 nr. 6 skal inntil en tredjedel av det hjemfalte reguleringsanlegg eller dets verdi tildeles de kommuner hvor vannfallet, kraftverket eller reguleringsanleggene ligger. Det er Stortinget som bestemmer verdien som skal tildeles og fordelingen mellom de ulike kommuner. Stortinget har frem til nå lagt til grunn en trappetrinnsmodell for de verdier som skal tildeles vertskommunene ved hjemfall. Se nærmere beskrivelse av gjeldende regelverk i utredningens kapittel 5.2.1.8.. Når det gjelder verdien av hjemfalte reguleringsanlegg, har disse gjennomgående vært ansett for å være minimale dersom de ikke følger vannfallet, jf. kapittel 5..

Som beskrevet i kapittel 10.1.5., vil utvalgets flertall foreslå at loven skal åpne for tildeling av en andel i de hjemfalte anlegg eller andel av verdien av anleggene til både vertskommunene og en større region. Loven § 10 nr. 6 endres på denne bakgrunn til også å ta med regionen hvor vannfallet, kraftverket eller reguleringsanleggene ligger i angivelsen av mottaker av andelen av de hjemfalte verdier. Andelen skal være en tredjedel av det hjemfalte kraftanlegg eller av dets markedsverdi. Verdien beregnes etter at konsesjonsspørsmålet for en ny periode er avklart. Som i dag legges det til grunn at Stortinget bestemmer verdien og fordelingen innen regionen. Stortinget skal også, som etter gjeldende rett, kunne bestemme at det av midlene skal opprettes et fond til fordel for kommunene og regionen, eller at det skal utbetales en andel av det økonomiske utbytte det hjemfalte anlegg måtte gi.

Utvalgets mindretall, utvalgsmedlemmene Hauge, Høisveen og Karlsen , går ikke inn for at en større region skal kompenseres i tillegg til vertskommunen. Det vises til nærmere begrunnelse for dette standpunkt i kapittel 10.1.5.2.. Disse utvalgsmedlemmer vil derfor ikke endre denne bestemmelsen.

12.2.5 Særskilte endringsbestemmelser vedrørende reguleringskonsesjoner

Vilkår om tidsbegrensning og hjemfall

Etter lovendringen vil alle konsesjoner som meddeles være tidsbegrenset med vilkår om partielt hjemfall. Store deler av landets vannkraftpoten­siale er i dag allerede utbygd. For at de hensyn som ligger til grunn for lovendringen skal få gjennomslagskraft i praksis er det derfor nødvendig at vilkårene om partielt hjemfall også innføres for konsesjoner som allerede er meddelt. Det vises til nærmere omtale i utredningens kapittel 10.. Bestemmelsene er tatt inn i overgangsloven nr. 2.

Overgangsbestemmelsene vil for det første omfatte konsesjoner som er meddelt på ubegrenset tid, jf. vassdragsreguleringsloven § 10 nr. 2. Det vises til endringsloven nr. 2 første ledd. Dette er konsesjoner meddelt statsforetak, norske kom­muner og fylkeskommuner, aksjeselskaper og ­allmennaksjeselskaper, andelslag eller andre ­sammenslutninger hvor minst 2/3 av kapitalen og stemmene er offentlig eid. Konsesjonene gjøres ved lovendringen tidsbegrenset med en konsesjonstid på 75 år og med vilkår om partielt hjemfall i tråd med forslaget til ny bestemmelse i industrikonsesjonsloven § 2 fjerde ledd postene 17 til 19, jf. vassdragsreguleringsloven § 10 nr. 4 og 5.

I en periode ble også offentlige konsesjonærer meddelt konsesjon på begrenset tid, men uten vilkår om hjemfall. Disse er nå enten omgjort til å gjelde på ubegrenset tid eller utløpt, og driver på midlertidig forlengelse mens saken er under ny konsesjonsbehandling. Ved ny konsesjonstil­deling meddeles konsesjon ordinært med virkning fra utløpet av den opprinnelige konsesjonstid. Etter dagens regler ville disse konsesjonærer blitt meddelt konsesjon på ubegrenset tid. Det innføres nå bestemmelser om at alle konsesjoner skal underlegges vilkår om konsesjonstid på 75 år. For konsesjoner som nå er under ny behandling, vil dette derfor bety at konsesjon skulle meddeles for 60 år med virkning fra den opprinnelige konsesjonens utløp. De ovennevnte konsesjonærer ville i så fall stilles dårligere enn andre offentlige konsesjonærer som for tiden har konsesjon på ubegrenset tid. Et slikt resultat er lite rimelig og ikke tilsiktet med innføringen av de nye bestemmelser. Utvalgets flertall anser det derfor som hensiktsmessig om det legges til grunn at ny konsesjon for 75 år for de ovennevnte konsesjonærer meddeles med virkning fra lovens ikraft­treden. Et slikt resultat er også i overensstemmelse med hensynet til størst mulig grad av likebehandling mellom aktørene.

Den andre gruppen som vil omfattes er de såkalte statsreguleringer, jf. vassdragsreguleringsloven § 22. Det vises til endringsloven nr. 2 annet ledd. Ettersom staten ikke trenger konsesjon etter § 1, er dette ikke konsesjoner i egentlig forstand. I henhold til § 22 pålegges imidlertid også disse reguleringer de fleste alminnelige vilkår som stilles ved konsesjon. Ettersom statsreguleringene ikke er konsesjoner, har de i utgangspunktet ingen bestemmelser om tidsbegrensning. Det finnes imidlertid eksempler på at også statsreguleringer er gjort tidsbegrenset.

I forbindelse med restruktureringen av kraftmarkedet på begynnelsen av 1990-tallet ble Statskraftverkene i 1992 skilt ut som eget statsforetak, se St.prp. nr. 100 (1990-1991), jf. Innst. S. nr. 28 (1991-92). Det ble i denne sammenheng bestemt at statsforetaket skulle overta eiendomsretten til regulerings- og produksjonsanlegg samt forvaltningsbedriften Statskraftverkenes utbygde og uutbygde fallrettigheter. For å lette gjennomføringen benyttet man unntaksregelen i industrikonsesjonsloven § 1 fjerde ledd ved overføringen av statsreguleringene. Det fåtall statsreguleringer som var gjort tidsbegrensede og som ble overtatt av Statkraft, har senere blitt omgjort til tidsubegrensede. Hjemmelen for slik omgjøring fremgår av vassdragsreguleringsloven § 10 nr. 3 annet ledd, jf. § 10 nr. 2 første ledd.

Statsreguleringene gjøres ved lovendringen tidsbegrenset med løpetid 75 år fra lovens ikrafttreden, og med vilkår om partielt hjemfall til staten. Bestemmelsen begrenses til å omfatte statsreguleringer av en slik størrelse at innvinningen av naturhestekrefter overstiger konsesjonspliktgrensen etter vassdragsreguleringsloven § 2.

Overgangsbestemmelsen legger opp til at konsesjoner gitt etter vedtakelsen av vassdragsreguleringsloven av 14. desember 1917 nr. 17 pålegges vilkår om tidsbegrensning og hjemfall. For reguleringskonsesjonene ble det ved loven av 1917 for første gang uttrykkelig fastsatt at reguleringsanlegget med tilliggende grunn og rettigheter, bygninger og andre innretninger som var oppført av hensyn til reguleringen, kunne kreves vederlagsfritt avstått ved utløpet av konsesjonstiden. Etter dette tidspunkt var de offentlige konsesjonærer klar over at hjemfallsinstituttet også gjaldt for reguleringskonsesjonene.

Utvalgsmedlem Martinsen vil her presisere at selv om de offentlige konsesjonærene var klar over at hjemfallsinstituttet også omfattet reguleringskonsesjoner, var hjemfall i forhold til offentlige konsesjonærer helt upåregnelig. Martinsen viser til sin merknad knyttet til de særskilte endringsbestemmelsene til industrikonsesjonsloven ovenfor, samt til sin særmerknad vedrørende erstatningsplikt for staten i kapittel 10.4.2..

Utvalgets forslag vil etter dette medføre at konsesjoner uten vilkår om tidsbegrensning og statsreguleringer vedtatt etter lov av 14. desember 1917 pålegges vilkår om konsesjonstid på 75 år med påfølgende partielt hjemfall til staten, jf. overgangsloven nr. 2 første og annet ledd. Konsesjonstiden regnes til 75 år fra lovens ikrafttreden. De øvrige vilkår som er fastsatt i konsesjoner og statsreguleringer vil fortsatt gjelde. For revisjon av konsesjonsvilkår vises det til drøftelsen nedenfor.

En særskilt gruppe konsesjoner trenger nærmere omtale. Dette gjelder konsesjoner som er delvis tidsubegrensede og delvis tidsbegrensede. I brukseier- og reguleringsforeningene finner man eksempler på at konsesjonen for de offentlige deltakerne er tidsubegrenset, mens den for de private deltakere er tidsbegrenset. De tids­ubegrensede konsesjonene gjøres ved lovendringen tidsbegrenset. Dette medfører at en og samme konsesjon kan løpe ut til forskjellig tid for de ulike deltakerne. Et slikt resultat er lite heldig både av hensyn til konsesjonæren og hensynet til en enhetlig konsesjonspraksis. Når konsesjonen for de private deltakere løper ut først, vil muligheten til å pålegge nye og endrede vilkår ved en ny konsesjonstildeling til de private deltakere være begrenset, ettersom disse også må gjøres gjeldende for de offentlige deltakerne. Hvor minst 2/3 av brukseierforeningens kapital og stemmer er eid av statsforetak, kommuner eller fylkeskommuner ville foreningen som sådan etter dagens regler etter søknad fått omgjort konsesjonen til å gjelde på ubegrenset tid, vassdragsreguleringsloven § 10 nr. 3 annet ledd, jf. § 10 nr. 2 første ledd. Utvalgets flertall legger derfor til grunn at de private deltakere i slike tilfeller får konsesjon på 75 år fra lovendringstidspunktet. Konsesjonen vil for alle deltakerne etter dette løpe ut til samme tid.

Etter dagens regler må en konsesjonær som meddeles tidsbegrenset konsesjon med vilkår om hjemfall, tinglyse konsesjonen slik at statens rettigheter sikres, jf. § 14 nr. 1. Som en oppfølging av dette oppstilles det i overgangsloven nr. 2 tredje ledd en plikt for konsesjonærer som omfattes av lovendringen, til å tinglyse de nye konsesjonsvilkår. De alminnelige regler om tinglysing i vassdragsreguleringsloven § 14 gjelder her tilsvarende. Tinglysing skal skje for konsesjonærens regning. Dersom plikten til å tinglyse ikke overholdes, kan konsesjonæren ilegges tvangsmulkt som løper inntil forholdet er brakt i orden eller forfaller for den enkelte overtredelse. Slik tvangsmulkt er tvangsgrunnlag for utlegg etter lov nr. 86 av 26. juni 1992 (tvangsfullbyrdelsesloven). Det forutsettes at konsesjonærer som omfattes av lovendringen kontakter konsesjonsmyndighetene slik at disse kan pålegges vilkår om konsesjonstid og hjemfall for tinglysing.

Adgangen til revisjon av konsesjonsvilkår

Ved revisjonen av vassdragsreguleringsloven i 1959 ble det for de tidsubegrensede konsesjoner innført adgang til å revidere konsesjonsvilkårene 50 år etter konsesjonstidspunktet. Bakgrunnen for bestemmelsen var at man mente de endrede samfunnsforhold og omstendigheter som man ikke hadde oversikt over da konsesjonen ble gitt, kunne ha gjort vilkårene urimelige. Det ble også frem­hevet at det kunne være ønskelig å ta inn nye bestemmelser, slik at vilkårene ble ajourført med gjeldende praksis.

Ved lovendring i 1992 30 ble revisjonsadgangen utvidet til å gjelde alle tidsubegrensede konsesjoner meddelt etter vassdragsreguleringsloven og indu­stri­konsesjonsloven. Samtidig ble revisjons­inter­val­let satt ned til 30 år, jf. vassdragsreguleringsloven § 10 nr. 3 og industrikonsesjonsloven § 5a.

I forarbeidene heter det 31 :

”Behovet for en slik revisjonsadgang for konsesjonsvilkårene begrunnes i den utvikling som skjer innenfor dette området. Dette kan dreie seg om forholdet til naturforholdene på stedet, eller forholdet til ny lovgivning. Andre momenter som frembringer et behov for justering av konsesjonsvilkårene kan være endrede samfunnsforhold, nye skader og ulemper på grunn av langtidsvirkninger av reguleringen, hydrologiske eller økologiske forhold, økonomiske forhold o.s.v.”

Samtidig var 30-års intervallet en bra avstemmelse av den alminnelige konsesjonstid på 60 år.

Regelen om 30-års revisjonsintervall skulle gjelde fremover i tid, likevel slik at revisjon for alle konsesjoner kunne skje 30 år etter lovens ikrafttreden.

For de såkalte statsreguleringer følger det av vassdragsreguleringsloven § 22 at revisjonsbestemmelsen i § 10 nr. 3 gjelder tilsvarende for disse. Overgangsbestemmelsene i 1992-loven omfatter etter sin ordlyd ikke statsreguleringer, men tidsubegrensede konsesjoner. Ettersom den alminnelige revisjonsbestemmelse i § 10 nr. 3 gjelder tilsvarende for statsreguleringene, må dette også gjelde overgangsbestemmelsene tilknyttet revisjonsbestemmelsen. Overgangsbestemmelsen som omhandler tidsubegrensede konsesjoner, vil derfor også gjelde statsreguleringene.

Når de tidsubegrensede konsesjonene nå blir gjort tidsbegrenset, starter teknisk sett en ny konsesjonsperiode. Hvis man følger dagens hovedregel om revisjon etter 30 år, vil det medføre at konsesjoner som etter de gjeldende regler skulle vært gjenstand for revisjon om få år, blir utsatt til 30 år etter lovens ikrafttreden. En konsesjon gitt i 1955 kan etter dagens regler revideres i 2005. Konsesjoner gitt mellom 1972 og 1992 kan etter dagens regler revideres i 2022. En utsettelse av revisjonsadgangen er utilsiktet.

Prinsippene i de gjeldende regler må derfor videreføres. På denne måten unngår man også at et stort antall revisjoner samles til samme tidspunkt, 30 år etter lovendringen.

Ved de nye overgangsbestemmelsene vil de konsesjoner og statsreguleringer som var tidsubegrensede frem til lovens ikrafttreden, kunne revideres i samme utstrekning som etter dagens bestemmelser.

Overgangsloven nr. 3 første ledd er en videreføring av 50 års regelen i endringsloven av 19.06.1992 nr. 62 VI nr. 3 første punktum. Overgangsloven nr. 3 andre ledd er en videreføring av 30 års regelen i endringsloven VI nr. 3 andre og tredje punktum. Bestemmelsene klargjør at det er tidspunktet da konsesjonene opprinnelig ble meddelt som skal legges til grunn ved beregningen av den tid som må ha løpt før revisjon kan åpnes.

Konsesjonstiden begrenses nå til 75 år. Dette medfører at det etter revisjonen vil kunne gjenstå en lang periode av konsesjonstiden. En konsesjonstid som starter å løpe i 2005 og som revideres i 2022 vil etter revisjonen fortsatt løpe i 58 år. I løpet av denne perioden vil det kunne være behov for å ta opp konsesjonsvilkårene til ny revisjon. Det forutsettes derfor at konsesjoner kan tas opp til ny revisjon hvert 30 år.

Adgangen til å åpne for revisjon er fakultativ. Spørsmålet avgjøres av konsesjonsmyndigheten etter en skjønnsmessig vurdering. Hvor det ved andregangsrevisjon kun vil være en kortere tid tilbake av konsesjonstiden, vil også tidsfaktoren være et moment ved denne vurderingen. Konsesjonsmyndigheten kan i slike tilfeller utelate en ny revisjon når det samlet sett vil være uforholdsmessig med en ny revisjon.

12.3 Konsesjoner meddelt private med hjemfallsvilkår

Utvalgets flertall har med bakgrunn i EØS-utredningens vurdering av avtalens statsstøtteregler, kommet til at meddelte konsesjonsvilkår skal endres slik at disse undergis et tilsvarende hjemfallsregime som det regime de offentlige aktører nå pålegges. Endringen gjelder kun vannfall og reguleringer som på lovendringstidspunktet er underlagt løpende konsesjoner for vannfall med hjemfallsvilkår. Så langt gjelder konsesjon for vassdragsregulering, gjelder endringen derfor kun i tilknytning til konsesjon for vannfall som omfattes av endringsbestemmelsen.

Omgjøringen av konsesjonsvilkårene innebærer for det første at de private konsesjoner med tidsbegrensning og vilkår om hjemfall får utvidet konsesjonstiden til 75 år fra endringslovens ikrafttredelse. Lovendringsforslaget III.5 angir på denne bakgrunn at de meddelte konsesjonsvilkår skal endres til en konsesjonstid på 75 år fra lovens ikrafttredelse.

Videre skal det tradisjonelle hjemfallsvilkåret endres til et partielt hjemfallsvilkår. Lovforslaget III.5 angir derfor at meddelte hjemfallsvilkår skal omgjøres til partielle hjemfallsvilkår i tråd med forslaget til industrikonsesjonsloven § 2 fjerde ledd postene 17 til 19 og vassdragsreguleringsloven § 10 nr. 4 og 5.

Nullstilling av private konsesjonærer som er underlagt løpende konsesjoner med hjemfallsvilkår, innebærer dessuten at de private konsesjonærer som har inngått avtale om foregrepet hjemfall og tilbakesalg før lovendringen, skal ha anledning til, som andre konsesjonærer, en gang å inngå ny avtale om foregrepet hjemfall dersom vilkårene for øvrig er tilstede.

Utvalgsmedlemmene Hauge, Høisveen, Karlsen, Lund og Nordlund kan ikke se at hjemfallsreglene innebærer statsstøtte. EØS-retten legger derfor ingen føringer på lovgivers adgang til enten å forlenge eller ikke forlenge de private konsesjonene. Disse medlemmer har kommet til at det ikke foreligger andre hensyn som tilsier en omgjøring av private konsesjoner med hjemfallsvilkår, og slutter seg derfor heller ikke til endringsbestemmelsen i lovendringsforslaget III.5. Det vises til nærmere begrunnelse for mindretallets syn i kapittel 10.1.4.1..

13 Forslag til lovendring

13.1 Forslag til lovendring basert på flertallets forslag

13.1.1 I. I lov av 14. desember 1917 nr. 16 om erverv av vannfall, bergverk og annen fast eiendom m.v. gjøres følgende endringer:

§ 2 første ledd skal lyde:

Når ikke allmenne hensyn taler imot det, kan det gis konsesjon til erverv av eiendomsrett til vannfall på de nærmere betingelser Kongen fastsetter.

§ 2 annet ledd skal lyde:

Tildeling av konsesjon skal skje på grunnlag av objektive, transparente og ikke-diskriminerende kriterier.

§ 2 fjerde ledd post 1 annet ledd skal lyde:

Selskaper skal tilpliktes å føre en fortegnelse over samtlige deltakere.

§ 2 fjerde ledd post 17 første ledd første og annet punktum skal lyde:

Konsesjonen gis for et bestemt tidsrum av inntil 75 år regnet fra konsesjonens meddelelse. Ved konsesjonstidens utløp tilfaller 2/3 av vannfallet med alle de innretninger, hvorigjennom vannets løp og leie forandres, så som damanlegg, kanaler, tunneler, bassenger, rørledninger m.m., de til utbyggingen og kraftanlegget ervervede grunnstykker og rettigheter, kraftstasjonene med tilhørende maskineri og annet tilbehør samt arbeiderboliger og andre bygninger, som hører med til kraftanlegget, staten med full eiendomsrett og uten vederlag.

§ 2 fjerde ledd post 17 annet ledd annet og tredje punktum skal lyde:

Konsesjonsmyndighetene kan de siste 10 år før utløpet av konsesjonstiden pålegge konsesjonæren å utføre tiltak som er nødvendig for å sikre at lovens krav om at anlegget skal være i driftsmessig stand som angitt i § 2 post 17 annet ledd, oppfylles.

Konsesjonsmyndighetene kan de siste 15 år før konsesjonstiden utløper kreve oversikt over det enkelte anleggs stand, herunder gis innsyn i hvilke opprustninger og vedlikeholdsarbeider som er utført.

§ 2 fjerde ledd post 17 annet ledd fjerde punktum oppheves.

§ 2 fjerde ledd post 17 nytt tredje ledd skal lyde:

Kongen kan gi forskrifter for nærmere fastsettelse av kravet etter andre ledd om at anlegget med bygninger og installert maskineri skal være i fullt ut driftsmessig stand ved utløpet av konsesjonstiden.

§ 2 fjerde ledd post 18 skal lyde:

Ved konsesjonstidens utløp bestemmer Kongen om kraftanlegget skal drives videre og i tilfelle nye konsesjonsvilkår. Kongen fastsetter ved forskrift de saksbehandlingsregler som skal gjelde.

I tilfelle videre drift har eier av den ikke hjemfalte andel rett til ny konsesjon såfremt kravene for å inneha konsesjon er oppfylt. Konsesjonæren kan frasi seg konsesjonen innen to måneder etter at konsesjonen er meddelt. Staten overtar i så fall konsesjonærens andel vederlagsfritt.

§ 2 fjerde ledd post 19 skal lyde:

Staten og konsesjonæren bestemmer selv hvordan de vil disponere sin andel av kraftproduksjonen, magasin og vanntilsig. Staten og konsesjonæren dekker sin forholdsmessige andel av kostnadene med kraftproduksjonen.

Konsesjonæren har rett til å forestå driften av kraftverket med mindre særlige hensyn tilsier en annen ordning. Staten og konsesjonæren beslutter i fellesskap hvordan den videre driften av anlegget skal organiseres basert på forutsetningen om forretningsmessig drift og at partenes ansvar er begrenset til sin andel av selskapsaktiva.

Kongen kan ved forskrift fastsette nærmere regler om selskapsavtale og om driften av kraftverket.

Så vel konsesjonæren som staten har rett til å avhende sin eierandel uten samtykke fra den annen part. Ønsker en av partene å avhende sin eierandel helt eller delvis, har den annen part forkjøpsrett. Aksjelovens bestemmelser om forkjøpsrett gjelder tilsvarende så langt de passer. Videre har staten forkjøpsrett ved overdragelse av eierandeler hos konsesjonæren. Denne forkjøpsrett er subsidiær i forhold til den rett de enkelte deltakere hos konsesjonæren har.

Hvis særlige samfunnsmessige hensyn tilsier det, har staten rett til, mot full erstatning, å innløse konsesjonærens eierandel.

§ 2 fjerde ledd post 22 siste punktum oppheves.

§ 3 skal lyde:

§ 3.Uavhengig av om det foreligger et erverv av eiendomsrett til vannfall etter § 1 første ledd, kan det meddeles konsesjon til innehavere av eiendomsrett til vannfall dersom det søkes om slik konsesjon av hensyn til å kunne inngå avtale om bruksrett eller langsiktig disposisjonsrett i henhold til § 5. Slik konsesjon kan meddeles uten at grunnvilkårene i § 2 fjerde ledd post 1-16, 21 og 23 er oppfylt.

§ 4 oppheves.

§ 5 første ledd skal lyde:

Når ikke allmenne hensyn taler imot det, kan det gis konsesjon til erverv av bruksrett eller langsiktig disposisjonsrett til vannfall som tilhører staten eller er meddelt konsesjon på vilkår som nevnt i § 2 fjerde ledd post 17-19.

§ 5 annet ledd skal lyde:

Tildeling av konsesjon skal skje på grunnlag av objektive, transparente og ikke-diskriminerende kriterier.

§ 5 fjerde ledd post 3 skal lyde:

For øvrig får bestemmelsene i § 2 post 1 – 12, 14, 16 og 22 – 23 tilsvarende anvendelse så langt de passer.

§ 26 første ledd første punktum skal lyde:

For overtredelse av pålegg gitt i eller i medhold av denne lov eller vilkår som er satt for konsesjon i eller i medhold av denne lov, kan Kongen fastsette tvangsmulkt for den enkelte overtredelse, eller som løper inntil forholdet er brakt i orden.

§ 41 femte ledd skal lyde:

Når et vannfall med anlegg i henhold til konsesjon tilfaller staten, skal en tredjedel av anlegget eller dets verdi tilfalle de kommuner og den region hvor vannfallet, kraftverket eller reguleringsanleggene ligger. Stortinget bestemmer i tilfelle verdien og kommunenes og regionenes andel og fordelingen mellom kommunene og regionen. Stortinget kan også bestemme at det av midlene opprettes et fond til fordel for kommunene og regionen, eller at det utbetales dem en andel av det økonomiske utbytte anlegget måtte gi.

13.1.2 II. I lov av 14. desember 1917 nr. 17 om vas-dragsreguleringer foreslås følgende endringer:

§ 8 første ledd nytt tredje punktum skal lyde:

Tildeling av konsesjon skal skje på grunnlag av objektive, transparente og ikke-diskriminerende kriterier.

§ 10 nr. 1 skal lyde:

1. Konsesjon til vassdragsreguleringer, som går inn under denne lov, gis for et bestemt tidsrom av inntil 75 år regnet fra konsesjonens meddelelse.

§ 10 nr. 2 oppheves.

§ 10 nr. 4 første ledd første punktum skal lyde

Ved utløpet av den i reguleringskoncessionen fastsatte tid har staten rett til å kreve avstått uten godtgjørelse en andel på 2/3 av reguleringsanlegget med tilliggende grunn og rettigheter og 2/3 andel i de bygninger og andre innretninger som er oppført av hensyn til reguleringen.

§ 10 nr. 4 andre ledd annet, tredje og fjerde punktum skal lyde:

Konsesjonsmyndighetene kan de siste 15 år før konsesjonstiden utløper kreve oversikt over det enkelte anleggs stand, herunder gis innsyn i hvilke opprustninger og vedlikeholdsarbeider som er utført.

Konsesjonsmyndighetene kan de siste 10 år før utløpet av konsesjonstiden pålegge konsesjonæren å utføre tiltak som er nødvendig for å sikre at lovens krav om at anlegget skal være i driftsmessig stand som angitt i § 10 nr. 4 annet ledd, oppfylles.

For overtredelse av pålegg etter tredje punktum kan Kongen fastsette tvangsmulkt for den enkelte overtredelse, eller som løper inntil forholdet er brakt i orden.

§ 10 nr. 4 nytt tredje ledd skal lyde:

Kongen kan gi forskrifter for nærmere fastsettelse av kravet etter andre ledd om at reguleringsanlegget med bygninger og innretninger skal være i fullt ut driftsmessig stand ved utløpet av konsesjonstiden.

§ 10 nr. 5 skal lyde:

Ved konsesjonstidens utløp bestemmer Kongen om kraftanlegget skal drives videre og i tilfelle nye konsesjonsvilkår. Kongen fastsetter ved forskrift de saksbehandlingsregler som skal gjelde.

I tilfelle videre drift skal eier av den ikke hjemfalte andel meddeles ny konsesjon såfremt kravene for å inneha konsesjonen er oppfylt. Konsesjonæren kan frasi seg konsesjonen innen to måneder etter at konsesjonen er meddelt. Staten overtar i så fall konsesjonærens andel vederlagsfritt.

Kongen kan ved forskrift fastsette nærmere regler om selskapsavtale og om driften av kraftverket.

Så vel konsesjonæren som staten har rett til å avhende sin eierandel uten samtykke fra den annen part. Ønsker en av partene å avhende sin eierandel helt eller delvis, har den annen part forkjøpsrett. Aksjelovens bestemmelser om forkjøpsrett gjelder tilsvarende så langt de passer. Videre har staten forkjøpsrett ved overdragelse av eierandeler hos konsesjonæren. Denne forkjøpsrett er subsidiær i forhold til den rett de enkelte deltakere hos konsesjonæren har.

Hvis særlige samfunnsmessige hensyn tilsier det, har staten rett til, mot full erstatning, å innløse konsesjonærens eierandel.

§ 10 nr. 6 skal lyde:

Når reguleringsanlegg med bygninger og innretninger i henhold til konsesjon tilfaller staten, skal en tredjedel av anlegget eller dets verdi tilfalle de kommuner og den region hvor vannfallet, kraftverket eller reguleringsanleggene ligger. Stortinget bestemmer i tilfelle verdien og kommunenes og regionenes andel og fordelingen mellom kommunene og regionen . Stortinget kan også bestemme at det av midlene opprettes et fond til fordel for kommunene og regionen, eller at det utbetales dem en andel av det økonomiske utbytte anlegget måtte gi.

§ 16 nr. 5 niende ledd oppheves.

13.1.3 III. Særskilte endringsbestemmelser:

1. Konsesjoner meddelt på ubegrenset tid for erverv av eiendomsrett til vannfall etter lov nr. 16 av 14. desember 1917 (industrikonsesjonsloven) med senere endringer omgjøres til tidsbegrensede konsesjoner med konsesjonstid på 75 år fra denne lovs ikrafttreden. Dette gjelder så langt vannfallene omfattes av industrikonsesjonsloven § 1 første ledd og er bygget ut til utnyttelse til kraftproduksjon. Ved konsesjonstidens utløp gjelder industrikonsesjonsloven § 2 fjerde ledd post 17-19 tilsvarende.

For konsesjoner meddelt på begrenset tid for erverv av eiendomsrett til vannfall etter lov nr. 16 av 14. desember 1917 (industrikonsesjonsloven) med senere endringer, skal § 2 fjerde ledd post 17-19 gjelde tilsvarende såfremt vannfallet innehas av statsforetak, kommuner eller fylkeskommuner. Dette gjelder så langt vannfallene omfattes av industrikonsesjonsloven § 1 første ledd og er bygget ut til utnyttelse til kraftproduksjon. Samtidig settes konsesjonstiden til 75 år fra lovens ikrafttreden. Tilsvarende gjelder slike konsesjoner meddelt aksjeselskap, allmennaksjeselskap, andelslag eller annen sammenslutning hvor minst 2/3 av kapitalen og stemmene eies av statsforetak, en eller flere kommuner eller fylkeskommuner.

Vannfall som omfattes av § 1 i lov nr. 16 av 14. desember 1917 (industrikonsesjonsloven) og som er eid av statsforetak, kommuner eller fylkeskommuner skal, så langt vannfallet ikke tidligere er konsesjonsbehandlet etter industrikonsesjonsloven med senere endringer og vannfallet er ervervet etter ikrafttredelsen av lov nr. 4 av 18. september 1909, pålegges konsesjon tidsbegrenset til 75 år fra lovens ikrafttreden. Dette gjelder så langt vannfallet er bygget ut til utnyttelse til kraftproduksjon. Ved utløpet av konsesjonstiden gjelder § 2 fjerde ledd post 17-19 tilsvarende. Det samme gjelder slike vannfall eid av aksjeselskap, allmennaksjeselskap, andelslag eller andre sammenslutninger hvor minst 2/3 av kapitalen og stemmene eies av statsforetak, en eller flere kommuner eller fylkeskommuner og vannfallet er ervervet av disse etter ikrafttredelsen av lov nr. 4 av 18. september 1909.

Vannfall som omfattes av § 1 i lov nr. 16 av 14. desember 1917 (industrikonsesjonsloven) og som ikke tidligere er konsesjonsbehandlet etter denne lov med senere endringer, men er meddelt unntak fra konsesjonsplikt og forkjøpsrett etter loven § 1 fjerde ledd, skal såfremt vannfallet er eid av statsforetak, norske kommuner eller fylkeskommuner og ervervet av disse etter ikrafttredelsen av lov nr. 4 av 18. september 1909, pålegges konsesjon tidsbegrenset til 75 år fra lovens ikrafttreden. Dette gjelder så langt vannfallet er bygget ut til utnyttelse til kraftproduksjon. Ved utløpet av konsesjonstiden gjelder § 2 fjerde ledd post 17-19 tilsvarende. Det samme gjelder slike vannfall eid av aksjeselskap, allmennaksjeselskap, andelslag eller andre sammenslutninger hvor minst 2/3 av kapitalen og stemmene eies av statsforetak, en eller flere kommuner eller fylkeskommuner og vannfallet er ervervet av disse etter ikrafttredelsen av lov nr. 4 av 18. september 1909.

Nye konsesjoner etter lovendringen her og tidligere meddelte konsesjoner med påtegning av nye vilkår satt ved denne lovendring, skal tinglyses for konsesjonærens regning. Industrikonsesjonsloven § 2 femte ledd annet og tredje punktum gjelder tilsvarende. Dersom konsesjonæren ikke overholder plikten til å besørge tinglysing, kan konsesjonsmyndighetene fastsette tvangsmulkt som enten løper inntil forholdet er brakt i orden eller forfaller for den enkelte overtredelse.

2. Konsesjoner meddelt på ubegrenset tid etter lov nr. 17 av 14. desember 1917 (vassdragsreguleringsloven) med senere endringer, omgjøres til tidsbegrensede konsesjoner med konsesjonstid på 75 år fra denne lovs ikrafttreden. Ved konsesjonstidens utløp gjelder vassdragsreguleringsloven § 10 nr. 4 og 5 tilsvarende.

Reguleringer foretatt for statens regning av en slik størrelse at de faller inn under vassdragsreguleringsloven § 2, pålegges vilkår om tidsbegrensning på 75 år fra lovens ikrafttreden. Ved konsesjonstidens utløp gjelder vassdragsreguleringsloven § 10 nr. 4 og 5 tilsvarende.

Meddelte konsesjoner med påtegning av nye vilkår satt ved denne lovendring, skal tinglyses for konsesjonærens regning, jf. vasdragsreguleringsloven § 14. Dersom konsesjonæren ikke overholder plikten til å besørge tinglysing, kan konsesjonsmyndighetene fastsette tvangsmulkt som enten løper inntil forholdet er brakt i orden eller forfaller for den enkelte overtredelse.

3. Konsesjoner meddelt etter lov av 14. desember 1917 nr. 16 om erverv av vannfall, bergverk og annen fast eiendom m.v og lov av 14. desember 1917 nr. 17 om vasdragsreguleringer, og som gjøres tidsbegrenset ved denne lovs ikrafttreden, kan revideres 50 år etter det tidspunkt konsesjon første gang ble gitt.

Revisjon kan i alle tilfeller skje fra 19.06.2022 for alle konsesjoner meddelt før 19.06.1992.

4. Lov 19. juni 1992 nr. 62 om endringer i vassdragsreguleringsloven m.fl. oppheves.

5. Meddelte tidsbegrensede konsesjoner etter lov nr. 16 av 14. desember 1917 (industrikonsesjonsloven) og lov nr. 17 av 14. desember 1917 (vassdragsreguleringsloven) med vilkår om hjemfall, endres slik at konsesjonstiden settes til 75 år fra nærværende endringslovs ikrafttredelse. Vilkårene om hjemfall endres samtidig tilsvarende henholdsvis industrikonsesjonsloven § 2 fjerde ledd postene 17 til 19 for vannfall og tilhørende innretninger og vassdragsreguleringsloven § 10 nr. 4 og 5 for vassdragsreguleringer med tilhørende innretninger, slik disse lyder etter lovendringen her. Endring av konsesjonstid og hjemfallsvilkår gjelder tidsbegrensede konsesjoner med hjemfallsvilkår med konsesjonstid som løper på lovendringstidspunktet. Endring av konsesjon for vassdragsregulering gjelder kun i tilknytning til konsesjon for vannfall som omfattes av bestemmelsen her.

IV. Loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

13.2 Forslag til lovendring basert på tradisjonelt hjemfall med kompen-sasjon i form av etteroppgjør

13.2.1 I. I lov av 14.desember 1917 nr. 16 om erverv av vannfall, bergverk og annen fast eiendom m.v. gjøres følgende endringer:

§ 2 fjerde ledd post 17 annet ledd blir nytt fjerde ledd.

§ 2 fjerde ledd post 17 første ledd skal lyde:

Konsesjonen gis for et bestemt tidsrum av inntil 75 år regnet fra konsesjonens meddelelse. Ved konsesjonstidens utløp tilfaller vannfallet med alle de innretninger, hvorigjennom vannets løp og leie forandres, så som damanlegg, kanaler, tunneler, bassenger, rørledninger m.m., de til utbyggingen og kraftanlegget ervervede grunnstykker og rettigheter, kraftstasjonene med tilhørende maskineri og annet tilbehør og andre bygninger som hører med til kraftanlegget, staten med full eiendomsrett. Det som ikke tilfaller staten, kan den innløse for dets verdi etter skjønn på sin bekostning eller forlange fjernet innen en av departementet fastsatt frist.

§ 2 fjerde ledd post 17 annet ledd skal lyde:

Staten plikter ved hjemfall å kompensere konsesjonæren 20 prosent av det hjemfalte anleggs markedsverdi som etteroppgjør. Markedsverdien fastslås på bakgrunn av den fremtidige drift av det hjemfalte anlegget. Kompensasjonen kan med samtykke fra konsesjonæren bestå av en eierandel i stedet for et økonomisk oppgjør.

§ 2 fjerde ledd post 17 nytt tredje ledd skal lyde:

Senest 10 år før konsesjonen utløper, må staten bestemme om konsesjonæren ved hjemfall skal kompenseres i form av eierandel i det hjemfalte anlegg.

13.2.2 II. I lov av 14. desember 1917 nr. 17 om vasdragsreguleringer foreslås følgende endringer:

§ 10 nr. 4 annet ledd blir nytt fjerde ledd.

§ 10 nr. 4 nytt annet ledd skal lyde:

Dersom staten krever avstått reguleringsanlegg etter første ledd, skal staten ved hjemfall kompensere konsesjonæren 20 prosent av det hjemfalte anleggs markedsverdi som etteroppgjør. Kompensasjonen kan med samtykke fra konsesjonæren bestå av en eierandel i stedet for et økonomisk oppgjør.

§ 10 nr. 4 nytt tredje ledd skal lyde:

Senest 10 år før konsesjonen utløper, må staten bestemme om konsesjonæren ved hjemfall skal kompenseres i form av eierandel i det hjemfalte anlegg.

13.2.3 III. Særskilte endringsbestemmelser:

Særskilte endringsbestemmelser blir tilsvarende flertallets III punktene 1 til 4.

IV. Loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.