1 Investeringer og vedlikehold

av Hjemfallsutvalget

1.1 Innledning

Offentlig regulering og kontroll har til hensikt å ivareta fellesskapets interesser ved privat virksomhet. Det er et mål å innrette regelverket slik at man sikrer størst mulig samsvar mellom et bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk beslutningsgrunnlag. Konsesjonsregelverket bør derfor utformes slik at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer så langt som mulig blir gjennomført fordi det gir bedriftsøkonomisk lønnsomhet. Omvendt bør en unngå regler som innebærer at det er bedriftsøkonomisk lønnsomt å gjennomføre investeringer som ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomme. 1

I følge industrikonsesjonsloven skal vannfall og kraftanlegg hjemfalle til staten uten vederlag til eieren. Hjemfall innebærer derfor at konsesjonæren ikke alltid vil få inntektene som genereres over en investerings økonomiske levetid. Dette påvirker lønnsomheten av å investere for konsesjonæren, og kan medføre at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer ikke blir gjennomført.

Generelt vil denne virkningen av hjemfall øke etter hvert som tidspunktet for hjemfallet nærmer seg. I tillegg til varigheten av gjenstående konsesjonsperiode, er virkningen av hjemfall også knyttet til kjennetegn ved den enkelte investering, i første rekke investeringens lønnsomhet og forventet økonomisk levetid. Jo lengre forventet levetid investeringen har, desto tidligere i konsesjonsperioden vil hjemfallet påvirke bedriftsøkonomisk lønnsomhet. Videre er hjemfallets virkning på investeringsbeslutningene størst for investeringer som er marginalt lønnsomme uten hjemfallsvilkår.

Vilkår om hjemfall kan også påvirke konsesjonærens insentiver til å vedlikeholde anleggene. Slike virkninger kan i hovedsak oppstå når det gjenstår få år av konsesjonsperioden.

For å belyse problemstillingen kan det være hensiktsmessig med et forenklet eksempel. Det tas utgangspunkt i tre tenkte prosjekter – prosjekt 1, 2 og 3 – som har forskjellige investeringskostnader. De tre prosjektene er illustrert i figur 1.1. Prosjektene har en økonomisk levetid på 50 år. Linjene i figuren viser utviklingene i de enkelte prosjektenes nåverdi etter skatt over tid (kumulert nåverdi) for konsesjonær. Som en følge av at investeringene gjennomføres det første året, har alle negative nåverdier i år 1. I de neste 50 årene antas alle prosjektene å ha en positiv kontantstrøm, noe som bidrar til at nåverdien stadig forbedres.

Prosjektene i dette eksempelet vil ha en positiv nåverdi både før og etter skatt. Prosjektene er således både samfunnsøkonomisk- og bedriftsøkonomisk ønskelig. For at de enkelte investeringene skal få sin avkastning (få en nåverdi større eller lik null) kreves det at prosjekt 1, 2 og 3 har en varighet på henholdsvis minst 15, 25 og 35 år. Ettersom et hjemfall innebærer at kontantstrømmen etter hjemfallstidspunktet tilfaller staten, vil et hjemfall mindre enn 15 år frem i tid innebære at ingen av prosjektene er bedriftsøkonomisk lønnsomme, og at de således ikke blir gjennomført. Med mindre enn 25 år til hjemfall vil prosjekt 1 bli gjennomført, mens 2 og 3 blir utelatt. Med mindre enn 35 år til hjemfall er det kun prosjekt 3 som blir utelatt.

1.2 Samfunnsøkonomiske kostnader

Som det fremgår av eksemplet over kan det tenkes tilfeller der hjemfall fører til at samfunnsøkonomisk ønskelige investeringer ikke gjennomføres, eventuelt at investeringer utsettes til konsesjonæren får en lang nok periode til å nå sitt avkastningskrav. 2 Ved en utsettelse vil således ikke prosjektets nåverdi gå tapt, men den vil bli redusert på grunn av utsettelsen.

For å illustrere hvilken størrelsesorden det samfunnsøkonomiske tapet som følge av hjemfall kan utgjøre, tar vi igjen utgangspunkt i et tenkt prosjekt med en levetid på 50 år. Det antas at prosjektet genererer en årlig kontantstrøm før skatt, som i faste priser er konstant. Det antas at hvis prosjektet utsettes på grunn av hjemfall, vil det bli gjennomført straks etter at hjemfallet er gjennomført. Videre antas det at prosjektet gir samme faste kontantstrøm uavhengig av når det blir gjennomført.

Det samfunnsøkonomiske tapet som en utsettelse kan medføre vil avhenge av hvor mange år det er igjen til hjemfall. Det er to forhold som påvirker dette. For det første avhenger tapet av prosjektets samfunnsøkonomiske lønnsomhet, med andre ord prosjektets nåverdi for samfunnet. Utsettelse av et prosjekt med høy samfunnsøkonomisk lønnsomhet er isolert sett mer uheldig enn utsettelse av et prosjekt med marginal lønnsomhet for samfunnet. For det andre er det samfunnsøkonomiske tapet avhengig av hvor lenge prosjektet blir utsatt. En lang utsettelse medfører isolert sett større samfunnsøkonomisk tap enn en kort utsettelse. Når en skal vurdere det samfunnsøkonomiske tapet som utsettelse av prosjekter i ulike faser av konsesjonsperioden kan medføre, vil disse to forholdene trekke i hver sin retning.

Dersom det er lang tid til hjemfall vil hjemfallsvilkåret ha liten betydning for prosjektets lønnsomhet. Det tilsier at prosjekter som eventuelt blir utsatt fordi konsesjonsperioden er for kort, vil ha marginal samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Det trekker i retning av at en utsettelse av slike prosjekter vil medføre lavt samfunnsøkonomisk tap, selv om utsettelsen er langvarig.

Dersom gjenstående konsesjonsperiode er svært kort vil prosjekter med meget høy samfunnsøkonomisk lønnsomhet kunne bli utsatt. På den annen side vil utsettelsen være kortvarig. Det trekker i retning av at en utsettelse i dette tilfellet vil medføre lavt samfunnsøkonomisk tap, selv om prosjektet som utsettes er svært lønnsomt.

Verditapet for samfunnet som følger av utsettelse av lønnsomme prosjekter er illustrert i figur 1.2. Verditapet (reduksjon i nåverdi for samfunnet) er vist som et forholdstall relatert til den årlige inntekten for samfunnet (inkludert skatteinntekter) som kunne vært generert fra det utsatte prosjektet. Figuren viser for eksempel at med 10 år til hjemfall vil tapet ved at prosjektet utsettes være drøyt tre ganger den årlige inntekten som prosjektet gir opphav til. Som det fremgår av figuren vil tapet avhenge av tiden til hjemfall.

Forholdet mellom hvor lenge prosjektet utsettes og verditapet det medfører avhenger av rentenivået. I figur 1.2 er det illustrert tre rentenivå. Rentene som er oppgitt er nominelle før skatt renter 3 . For virkningsberegninger ved andre rentenivå vises det til von der Fehr (2004).

Det skal bemerkes at en utsettelse også kan medføre noen fordeler, som kan bidra til å redusere tapet ved å utsette prosjektet. Ved en utsettelse kan det for eksempel dras nytte av ny informasjon eller ny teknologi. Et eksempel på ny informasjon kan være endrede markedsforhold, det vil si at markedet et gitt antall år senere er annerledes enn det som var forventet på det optimale investeringstidspunktet. Endrede markedsforhold kan tilsi en annen utforming av prosjektet for å øke lønnsomheten. Endrede markedsforhold kan også tilsi at prosjektet bør skrinlegges; i så fall har utsettelsen medført at man har spart investering i et ulønnsomt prosjekt. Ny teknologi kan også gi muligheter for økt lønnsomhet, eller begrense mil­jø­inngrep. Det er ikke tatt hensyn til slike forhold i eksempelet ovenfor.

I de neste kapitlene følger en omtale av noen tiltak som helt eller delvis kan nøytralisere de negative virkningene som hjemfallsvilkåret medfører. Omtalen her tar kun for seg de mest sentrale virkemidlene, og er ikke ment å være uttømmende for alle mulige tiltak mot investeringsdisinsentiver. Eventuelle tiltak bør være administrativt håndterbare både for konsesjonæren og for myndighetene. I kapittel 3 omtales eksisterende virkemidler. Ulike former for kostnadsbaserte og markedsbaserte kompensasjonsordninger er beskrevet i kapittel 4, mens en modell med ansvarsdeling er kort omtalt i kapittel 5.. Enkelte forhold knyttet til konsesjonsperiodens lengde er kort omtalt i kapittel 6.. Forutsetninger knyttet til eksempelberegninger er gjengitt i kapittel 7..

I tillegg til nevnte tiltak har utvalget vurdert en modell med partielt hjemfall med innløsningsrett for konsesjonæren. I denne modellen kan investeringsinsentivene ivaretas ved at innløsningsprisen baseres på faktorer som konsesjonæren i minst mulig grad kan påvirke. Prinsippet er her at innløsningen skal virke som en koppskatt som er uavhengig av konsesjonærens tilpasninger. Det vises til utredning fra medlemmet Sørgard for en nærmere beskrivelse, jf. vedlegg 2..

1.3 Nåværende tiltak mot investerings-disinsentiver

I gjeldende regelverk eksisterer det tre instrumenter som bidrar til å opprettholde konsesjonærens insentiver til å gjennomføre investeringer og vedlikehold; krav til teknisk stand ved utløpet av konsesjonstiden, spesielle avskrivningsregler i skatte­loven og adgang til å inngå avtaler om foregrepet hjemfall. Disse instrumentene er omtalt i kapittel 3.1. – 3.3.

1.3.1 Krav til teknisk standard

Dagens regelverk angir at anleggene skal være i fullt ut driftsmessig stand ved utløpet av konsesjonsperioden. Formålet med bestemmelsen er å sikre at konsesjonæren innretter seg slik at anleggene uten større utbedringer kan drives videre etter hjemfall.

Kravet til tekniske standard på et kraftverk ved hjemfallstidspunktet sikrer imidlertid ikke gjennomføring av samfunnsøkonomisk optimale investeringer, med mindre investeringene er nødvendige for videre drift. Kravene til teknisk standard er derfor mer å betrakte som et nødvendig juridisk virkemiddel enn et tilstrekkelig økonomisk virkemiddel.

1.3.2 Avskrivningsregler

I følge skatteloven § 18-6 (1) skal tunneler, dammer, rørgater (unntatt rør), kraftstasjoner (inkludert adkomsttunneler) avskrives lineært med inntil 1,5 prosent pr. år. Maskinteknisk utrustning i kraftstasjon, generatorer, rør, foring i sjakt/tunnel, luker, rister, etc. skal avskrives lineært med inntil 2,5 prosent pr. år. Det vil si at disse driftsmidlene vil være fullt avskrevet henholdsvis 67 år og 40 år etter investering. Øvrig elektroteknisk utstyr kan avskrives med inntil 5 prosent pr. år av bokført skattemessig verdi (saldoavskrivning).

Dersom kraftverket er underlagt hjemfallsvilkår gir skatteloven § 18-6 (2) anledning til å avskrive driftsmidler med en høyere sats, slik at driftsmidlene er helt avskrevet ved hjemfallstidspunktet. Raskere avskrivninger medfører lavere inntektsskatt før hjemfall, og derigjennom økt lønnsomhet for konsesjonæren av å gjennomføre investeringer. Dersom kostnadene i prosjektet kan samordnes med positiv grunnrenteinntekt i eksisterende produksjon, kan raskere avskrivninger også gi lavere grunnrenteskatt i årene før hjemfallet. Bestemmelsen i skatteloven § 18-6 (2) er likevel ikke tilstrekkelig for å sikre at alle samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter blir lønnsomme for konsesjonæren.

Figur 1.3 illustrerer hvilken samfunnsøkonomisk internrente et prosjekt må ha for at det skal være lønnsomt for konsesjonæren å gjennomføre prosjektet. Dette er vist med ordinære avskrivningsregler og reglene etter skatteloven § 18-6 (2), med ulike tidsperioder til hjemfall. Det er forutsatt et avkastningskrav før skatt på 10 prosent. Det vil si at det i utgangspunktet er ønskelig at alle prosjekter med internrente over dette blir gjennomført.

Når det er kort tid igjen til hjemfall bidrar raskere avskrivninger til å redusere internrentekravet betydelig, det vil si at flere prosjekter blir bedriftsøkonomisk lønnsomme. Det er likevel prosjekter med god samfunnsøkonomisk lønnsomhet som ikke vil bli gjennomført. Eksempelvis, når det er 5 år igjen til hjemfall er det bare prosjekter med samfunnsøkonomisk internrente over 30 prosent som er lønnsomme for konsesjonæren. Når det er relativt lang tid til hjemfall har raskere avskrivning mindre betydning. Samtidig har da hjemfallet moderat innvirkning på lønnsomheten.

1.3.3 Foregrepet hjemfall

Industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven gir konsesjonærene anledning til å forhandle med staten om foregrepet hjemfall og tilbakesalg/-leie av vannfall og ny reguleringskonsesjon når det gjenstår mindre enn 25 år av konsesjonsperioden. En avtale om foregrepet hjemfall med tilbakesalg innebærer et rettet salg til samme konsesjonær. Prisen konsesjonæren må betale er, i tråd med EØS-avtalens bestemmelser om statsstøtte, basert på en uavhengig vurdering av markedsverdien. Dersom det inngås avtale om foregrepet hjemfall mellom staten og konsesjonæren, kan konsesjonæren disponere fall og anlegg for en ny periode på 50 år ifølge industrikonsesjonsloven og inntil 50 år ifølge vassdragsreguleringsloven. Den nye konsesjonsperioden gjelder fra tidspunktet når ny konsesjon blir gitt. Dagens regelverk gir kun rett til slike forhandlinger og eventuell avtale én gang.

En konsesjonsperiode på 50 år etter foregrepet hjemfall har vært vurdert som en hensiktsmessig balanse mellom hensynet til statens kontroll, omdisponeringsmuligheter og inntekter på den ene side, og hensynet til konsesjonærens interesser på den annen side. Olje- og energidepartementet har erfaring med at en konsesjonsperiode på 50 år har vist seg tilstrekkelig.

I Ot.prp. nr. 70 (1992-93) er det lagt til grunn at utgangspunktet for avtaler om foregrepet hjemfall og tilbakesalg er at konsesjonæren har konkrete opprustnings- og utvidelsesprosjekter. Prinsipielt kan opprustnings- og utvidelsesprosjekter være et argument for at det bør inngås avtaler om foregrepet hjemfall og tilbakesalg/-leie, men det kan også legges til grunn at slike avtaler om foregrepet hjemfall bør vurderes i en bredere sammenheng på det aktuelle tidspunkt.

Etter ordinært hjemfall kan staten vurdere alle forhold knyttet til det aktuelle vannfall og kraftanlegg. Det kan foretas en fornyet vurdering av hvorvidt vannfallet fortsatt bør anvendes til kraftproduksjon, vilkårene for videre kraftproduksjon, samt forhold knyttet til det videre eierskap til vannfall og kraftanlegg. Avtaler om foregrepet hjemfall og tilbakesalg/-leie for en ny periode, innebærer at statens rett til fritt å vurdere alle forhold skyves ut i tid til det nye hjemfallstidspunktet. Dersom man på det aktuelle tidspunkt mener at vannfall og kraftanlegg bør eies og drives av staten eller andre offentlige instanser, kan det være lite hensiktsmessig med foregrepet hjemfall. Det samme kan for eksempel gjelde dersom staten vektlegger å kunne avhende vannfall og anlegg til høystbydende (auksjon) etter ordinært hjemfall, eller dersom samlede samfunnshensyn tilsier at kraftproduksjonen i det aktuelle vassdraget bør avvikles. På den annen side kan avtaler om foregrepet hjemfall og tilbakesalg/-leie gi staten anledning til å foregripe en endring av vilkårene for videre kraftproduksjon, som ellers måtte utsettes til ordinært utløp av konsesjonsperioden. I den grad en slik fremskynding av vilkårsendringer svekker lønnsomheten for konsesjonæren, vil det måtte reflekteres i salgs- eller leieprisen. Selv om konsesjonæren har en rett til å søke om foregrepet hjemfall, har staten ingen plikt til å inngå avtale og kan avvise søknaden.

Foregrepet hjemfall kan være et målrettet virkemiddel mot reduserte investeringsinsentiver forårsaket av hjemfallsinstituttet. Imidlertid er ­forhandlinger om foregrepet hjemfall administrativt krevende, og avhenger av at partene kommer til en enighet. For at konsesjonær skal oppleve størst mulig grad av forutsigbarhet, kan det være hensiktsmessig at staten på forhånd bekjentgjør sin overordnede holdning til foregrepne hjemfallsavtaler. Likeledes bør det fastsettes nærmere kriterier for hvordan forhandlingene om slike avtaler skal gjennomføres. Det vil legge til rette for objektivitet, forutsigbarhet og forenkling av saksbehandlingen.

Når en skal vurdere foregrepet hjemfall som virkemiddel for å ivareta investeringer, er det nødvendig å skille mellom det man kan kalle store investeringer og mindre investeringer i anlegget. Avtalene om foregrepet hjemfall som ble inngått på 50- og 60-tallet forutsatte at aksjonæren bygde nye kraftverk som utnyttet betydelige ressurser som ikke tidligere var utnyttet på grunn av kapitalmangel og manglende teknologi på det opprinnelige utbyggingstidspunktet.

De kraftanleggene som vil hjemfalle heretter, vil imidlertid i hovedsak være anlegg som i høy grad har utnyttet de vassdragsressursene som kan forventes å bli stilt til disposisjon for kraftutbygging. Det er derfor sannsynlig at det først og fremst vil være aktuelt å foreta oppgraderinger, investeringer i ny teknologi, bygging av mindre anlegg for optimalisering av den eksisterende ressursutnyttelsen mv. I sum kan dette over mange år være betydelige investeringer, men de vil i mindre grad komme i en samlet stor investering.

Forhandlinger om foregrepet hjemfall er administrativt krevende, og en avtale avhenger av at staten og konsesjonæren kommer til enighet. Videre kan avtaler om foregrepet hjemfall medføre betydelige kontantutlegg for konsesjonæren. Foregrepet hjemfall synes derfor i første rekke å være et egnet virkemiddel for å utløse investeringer som innebærer omfattende utskiftinger eller utvidelser i kraftanleggene, der investeringskostnadene er relativt betydelige i forhold til tilbakesalgsprisen. I øvrige tilfeller kan det antas at konsesjonærene i stor grad vil vurdere avtaler om foregrepet hjemfall som et virkemiddel for å sikre kontinuitet i drift og eierskap til kraftverkene.

Ovenstående forhold kan tilsi at det er hensiktsmessig å vurdere andre virkemidler i tillegg for å sikre ønskelig investeringsomfang. I denne sammenheng skal det også nevnes at dersom foregrepet hjemfall er det eneste virkemiddelet for å ivareta samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer, kan det svekke statens posisjon i forhandlinger om foregrepne hjemfallsavtaler. Det kan i sin tur redusere mulighetene for at staten og vertskommunene får hånd om de økonomiske verdier som det ordinære hjemfallet vil innebære. Det er også et moment at slike avtaler i seg selv kan medføre utsettelse av investeringer. Det skyldes at konsesjonæren kan ha insentiver til å utsette investeringer til etter en eventuell avtale om foregrepet hjemfall er inngått.

Det er også flere forhold knyttet til regelverket for foregrepet hjemfall som kan vurderes:

• Grunnlaget for slike avtaler

  • Konsesjonærens rettigheter vs statens handlefrihet. I gjeldende lovverk har konsesjonæren rett til å be om forhandlinger.

  • Hensiktsmessigheten av å legge til rette for kontinuitet i eierskapet.

  • Eventuell forutsetning om at det skal foreligge planer/muligheter for opprusting/utvidelse.

  • Tidspunkt for når slike avtaler kan inngås. I gjeldende regler må det gjenstå mindre enn 25 år av konsesjonsperioden.

• Varighet av ny konsesjonsperiode. I gjeldende regler gis ny konsesjon på 50 år regnet fra når avtale inngås.

• Økonomisk oppgjør. Ved avtale om foregrepet hjemfall og tilbakesalg har økonomisk oppgjør vært foretatt som en engangstransaksjon mellom konsesjonær og staten på tidspunktet for når avtalen inngås. Ved avtaler om tilbakeleie har leien påløpt etter at ordinær konsesjonsperiode utløper. I tillegg kan det tenkes flere andre muligheter, for eksempel:

  • Ved avtale om tilbakeleie kan leien påløpe fra tidspunkt for avtaleinngåelse. Det årlige leiebeløpet blir da lavere, men det må betales leie over flere år.

  • Også ved avtale om tilbakesalg kan det økonomiske oppgjøret i prinsippet finne sted som en årlig innbetaling i stedet for en engangstransaksjon.

  • Salgs- eller leiepris kan avtales som et fast beløp, med justering for generell prisutvikling i samfunnet, eller i varierende grad knyttes til utviklingen i markedsprisen på kraft.

1.4 Noen alternative virkemidler for å ivareta investeringer

Foruten de virkemidlene som er gitt gjennom dagens lovverk, finnes det flere mulige tiltak som kan bedre insentivene for investeringer og vedlikehold i løpet av en konsesjonsperiode. En mulighet er å forbedre konsesjonærens inntjening før hjemfallet. Andre muligheter er å gi økonomisk kompensasjon for gjennomførte investeringer, endre konsesjonens varighet eller sørge for en ansvarsdeling mellom stat og konsesjonær.

I det følgende vil vi kort omtale disse tiltak, som – i hvert fall delvis - kan bidra til å ivareta insentivene til å investere i et regime med hjemfall. Tiltakene blir omtalt hver for seg, men tiltakene kan også kombineres.

1.4.1 Øke inntjeningen før hjemfall

Lønnsomheten av en investering vil i stor grad være påvirket av rammevilkår gitt i skattereglene og konsesjonsbaserte ordninger som konsesjonsavgifter og vilkår om avståelse av konsesjonskraft. Som omtalt i kapittel 3.2 gir gjeldende regelverk mulighet for at kraftverk underlagt hjemfallsvilkår kan avskrive driftsmidler med en forhøyet sats, slik at driftsmidlet er helt avskrevet ved hjemfallstidspunktet. Dette er et tiltak som vil øke lønnsomheten av en investering, men er altså ikke tilstrekkelig til å sikre at alle samfunnsøkonomiske lønnsomme prosjekter blir gjennomført.

Dersom en fullt ut skal nøytralisere virkningen av hjemfall må nåverdien av økt kontantstrøm før hjemfall være lik investeringens markedsverdi på hjemfallstidspunktet (målt i nåverdi). Hvorvidt endring av rammevilkår er et egnet virkemiddel for å nøytralisere virkningen av hjemfall vil ikke bli diskutere nærmere her. Vurderinger av regelverket for skatter og avgifter inngår ikke i utvalgets mandat.

1.4.2 Økonomisk kompensasjon

En økonomisk kompensasjon for investeringer som er foretatt i kraftanlegget før hjemfallet innebærer at selve vannfallet og eksisterende driftsmidler hjemfaller vederlagsfritt, mens det gis delvis kompensasjon for investeringer som foretas etter lovendringen, eller etter et nærmere angitt senere tidspunkt.

Kompensasjonsgrunnlaget kan fastsettes på ulike måter. To hovedmodeller er kostnadsbasert kompensasjon og markedsbasert kompensasjon, hvor førstnevnte er uavhengig av lønnsomhet, mens sistnevnte er lønnsomhetsavhengig. Begge alternativene er basert på at det skjer en form for kompensasjon fra staten til konsesjonæren på hjemfallstidspunktet.

Kostnadsbasert kompensasjon

Grunnlaget for kostnadsbasert kompensasjon kan utformes på et stort antall måter. Her omtales kun noen eksempler. Framstillingsmessig er hovedvekten lagt på grunnlag som allerede foreligger i skattesystemet, blant annet fordi det vil være den administrativt enkleste løsningen.

En direkte kostnadsbasert kompensasjon vil være å gi en fullstendig refusjon av investert beløp i konsesjonsperioden (eventuelt bare mot slutten av konsesjonsperioden). En slik refusjon gir i teorien konsesjonæren full kompensasjon for både reinvesteringer og kapasitetsutvidelser. Det vil for eksempel være mulig å kompensere konsesjonæren med et beløp tilsvarende investeringene fratrukket påløpte inntekter. Dette er i praksis antagelig bare aktuelt for investeringer som medfører økt produksjon. Et problem med kompensasjon for investert beløp er at konsesjonæren kan gis insentiver til overinvesteringer. I tillegg vil det være vanskelig å fastsette inntektene knyttet til investeringen.

Som nevnt i punkt 3 vil det imidlertid i de kraftanleggene som hjemfaller i fremtiden være flere og mindre investeringer over lengre tid, ikke store omfattende moderniseringer og utvidelser. Det blir derfor en betydelig og kostnadskrevende oppgave å følge opp og fastsette refusjonsbeløp for alle de aktuelle investeringene i alle landets kraftanlegg.

En annen metode for å gi en kostnadsbasert kompensasjon er å basere seg på bokførte verdier. Ved verdsetting basert på bokførte verdien kan en velge mellom å bruke skattemessig- eller regnskapsmessig verdi. Fordi regnskapsmessig praksis varierer mellom selskapene synes skattemessig verdi best egnet som grunnlag for verdsetting av anleggsmidlene ved hjemfall.

Skattemessig bokført verdi er en objektiv og forutsigbar størrelse, og således gunstig å bruke som grunnlag for verdsetting. Skattemessig verdi vil imidlertid ofte avvike fra den reelle verdien. Først og fremst vil den skattemessige verdien være lavere på grunn av at de skattemessige verdiene ikke inflasjonsjusteres. Markedsverdien vil også ofte være høyere enn bokført verdi fordi anleggsmidlene har lengre økonomisk levetid enn hva avskrivningstiden tilsier. I tillegg faller ikke markedsverdien lineært over levetiden.

Dagens regler i skatteloven er utformet slik at anleggsmidler kan nedskrives med en høyere sats i kraftverk som hjemfaller, slik at de er helt nedskrevet på hjemfallstidspunktet. Dette innebærer i så fall at skattemessig verdi er lik null når kraftverket hjemfaller, og en ordning med kompensasjon basert på skattemessig verdi vil da ikke bøte på disinsentivene mot å investere mot slutten av konsesjonsperioden. Raskere avskrivning gir imidlertid en skattefordel, som kan oppfattes som en type kompensasjon på lik linje med kompensasjon for skattemessig verdi ved hjemfall. Avhengig av tid til hjemfall og diskonteringsrente kan hurtigere avskrivninger gi større eller mindre kompensasjon enn skattemessig verdi ved hjemfall.

Mens skattesystemet gir insentiver til raskere avskrivning, kan kompensasjon gjennom skattemessig verdi gi insentiver til mer langsom avskrivning. Med kompensasjon basert på skattemessig verdi vil konsesjonæren isolert sett ønske å avskrive anleggsmidlene så langsomt som mulig, og derigjennom få så høy skattemessig verdi (og kompensasjon) som mulig. Skatteloven opererer med maksimalregler for avskrivning, og lengre avskrivningstid er derfor tillatt. Bruk av skattemessig verdi som kompensasjonsgrunnlag kan derfor medføre strategisk tilpasning. Dersom dette vurderes som et problem bør det være mulig å håndtere dette for eksempel ved å benytte normerte avskrivninger. Et eksempel på dette er vist i figur 1.4.

Kurven ”Kompkrav” i figur 1.4 illustrerer hvor stor kompensasjon konsesjonæren må ha for at det skal være lønnsomt å gjennomføre investeringen. Kompensasjonens størrelse er vist som andel av prisjustert investeringskostnad. Kurven ”Komp Skatt” viser hvor stor kompensasjon som gis dersom kompensasjonen baseres på skattemessig restverdi. Det er forutsatt at driftsmiddelet avskrives etter de ordinære avskrivningsreglene i henhold til skatteloven § 18-6 (1). I begge tilfeller er det forutsatt at konsesjonæren anser kompensasjonen som en sikker inntekt, og derfor bruker et avkastningskrav med lav risikopremie 4 .

For å illustrere betydningen av avkastningskravet er det vist kompensasjonskravet dersom kompensasjonsbeløpet diskonteres med risikojustert rente ”Kompkrav høy rente” 5 .

Figur 1.4 illustrerer at gitt at kompensasjonen anses som en sikker inntekt vil kompensasjon lik skattemessig restverdi i stor grad samsvare med kompensasjonsbeløpet som er nødvendig for å gi bedriftsøkonomisk lønnsomhet. Når det gjenstår kun få år til hjemfall kan imidlertid kompensasjonen bli for høy i forhold til en optimal kompensasjon, det vil si at det kan være bedriftsøkonomisk lønnsomt å gjennomføre investeringer som ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Når det er lenge til hjemfall kan kompensasjonen bli litt lavere enn optimalt, avviket er imidlertid lite. Figuren illustrerer også at kompensasjon basert på skattemessig restverdi blir lavere enn optimalt dersom kompensasjonsbeløpet diskonteres med et høyt avkastningskrav.

Figur 1.5 viser hvilken samfunnsøkonomisk internrente et prosjekt må ha for at det skal være lønnsomt for konsesjonæren å gjennomføre prosjektet, med eller uten kompensasjon 6 . Som en illustrasjon på diskonteringsrentens betydning er prosjektets internrente også vist for det tilfellet at kompensasjonsbeløpet diskonteres med risikojustert rente.

Det er forutsatt et avkastningskrav før skatt på 10 prosent. Det vil si at det i utgangspunktet er ønskelig at alle prosjekter med internrente over dette blir gjennomført, mens prosjekter med internrente under 10 prosent ikke bør gjennomføres. Figur 1.5 illustrerer at kompensasjon basert på skattemessig restverdi i svært stor grad forbedrer investeringsinsentivene når hjemfallet nærmer seg. Som nevnt ovenfor kan kompensasjonen også medføre insentiv til overinvestering når det er få år til hjemfall. Når det er lenge til hjemfall har kompensasjonen mindre betydning. Samtidig har hjemfallet i seg selv da mindre betydning for lønnsomheten av å investere.

Det skal understrekes at nødvendig kompensasjonsandel vist i figur 1.4 forutsetter at muligheten for raskere avskrivninger i henhold til skatteloven § 18-6 (2) ikke benyttes, eventuelt at regelen avvikles. Dersom en kostnadsbasert kompensasjon baseres på et annet grunnlag enn skattemessig restverdi vil nødvendig kompensasjonsandel ved hjemfall i stor grad avhenge av avskrivnings­reglene som legges til grunn. Dersom muligheten for raskere avskrivninger opprettholdes i et slikt regime, kan kompensasjonsbeløpet reduseres til nærmere halvparten i forhold til det som er vist i figur 1.4 (forutsatt gjeldende marginalskatt).

Markedsbasert kompensasjon

Markedsverdien av et kraftverk kan beregnes på flere måter. En mulighet er å beregne markedsverdien mekanisk basert på objektive kriterier; for eksempel med utgangspunkt i eiendomsskattegrunnlaget. Et problem med å benytte mekaniske regler er at konsesjonærene kan forandre handlingsmønster for å maksimere kompensasjonsbeløpet.

En annen mulighet til å fastsette markedsverdien er gjennom forhandlinger eller skjønn. Man kan for eksempel la en separat instans fastsette verdien. Det er grunn til å tro at en forhandlings- eller skjønnsbasert løsning vil være forbundet med betydelige kostnader, som oppstår på grunn av asymmetrisk informasjon og insentiver til strategisk tilpasning fra selskapenes side. Andre forhold som gir kostnader er ekstra saksbehandling i forvaltning og i selskapene, samt kostnader til ekstern bistand.

I stedet for å kompensere konsesjonæren ved hjemfallstidspunktet, er det også mulig å tenke seg en ordning der konsesjonæren får et krav på en andel av de løpende inntektene etter hjemfall. Fordelen med å gi konsesjonæren en andel av de realiserte inntektene etter hjemfall, er at han får insentiver til å gjøre de riktige investeringene før hjemfall som om han fortsatt var eier av anleggene etter hjemfall. I prinsippet vil nåverdien av disse inntektene tilsvare markedsverdien på hjemfallstidspunktet. Asymmetrisk informasjon kan imidlertid medføre en forskjell mellom disse to metodene. Dersom konsesjonæren for eksempel antar at fremtidige kostnader til utbedringer etc. ikke fullt ut vil bli reflektert i en taksering eller forhandling om markedsverdi på hjemfallstidspunktet, kan det gi insentiver til å ikke gjennomføre preventive tiltak før hjemfallet. Dersom konsesjonæren derimot gis rett på en andel av løpende inntekter etter hjemfallet, vil konsesjonæren ha bedre insentiver til å gjennomføre tiltak før hjemfallet.

Dersom investeringsinsentivene skal være mest mulig upåvirket av hjemfallsvilkåret, tilsier det at konsesjonæren gis en kompensasjon som tilsvarer 100 prosent av investeringens markedsverdi på hjemfallstidspunktet. Spørsmålet er imidlertid om det er mulig, med rimelig grad av ressursinnsats, å identifisere den isolerte markedsverdien av gjennomførte investeringer. Investeringene som er gjennomført kan ha høyst ulik karakter, fra rene vedlikeholdsinvesteringer til økning i effektkapasitet og årsproduksjon. Ofte vil det være kombinasjoner av flere typer investeringer. Markedsverdien reflekterer fremtidige inntekter som kan oppebæres fra opprinnelige anleggsmidler som fortsatt er i bruk, fra anleggsmidler som er investert i løpet av perioden, samt fra naturressursen selv. Dersom konsesjonæren skal kompenseres for hele markedsverdien vil staten ikke få noen nettoinntekt ved hjemfallet. I prinsippet kan markedsverdien av gjennomførte investeringer isoleres ved å foreta to takseringer av markedsverdien; i tillegg til en taksering slik anlegget framstår på hjemfallstidspunktet, kan det anslås hva markedsverdien ville vært dersom investeringer ikke hadde vært gjennomført. Dette vil imidlertid være svært ressurskrevende, og antakelig forutsette en stor grad av skjønn.

Målet for staten må være å gi incentiver til samfunnsøkonomisk riktige investeringer, og samtidig inndra mest mulig av grunnrenten. For å nå disse målene kan ikke staten gi hele markedsverdien i kompensasjon, og myndighetene må således fastsette hvor stor andel av markedsverdien som skal gis i kompensasjon, basert på en avveiing mellom hensynet til å opprettholde investeringsinsentiver før hjemfall og hensynet til inntektsinndragning ved hjemfall.

I tillegg til problemet med å skille markedsverdien knyttet til gjennomførte investeringer, skal det i denne sammenheng også pekes på at investeringsprosjekter i kraftverkene har ulik lønnsomhet. En 100 prosent markedsbasert kompensasjon (gitt at det er mulig å fastslå den isolerte markedsverdien av investeringer) vil innebære at det for prosjekter som har god lønnsomhet gis en høyere kompensasjon enn strengt tatt nødvendig. Hvor stor kompensasjon som er nødvendig avhenger av prosjektets lønnsomhet, periodelengde til hjemfall og skattereglene. Tabell 1.1 illustrerer hvor stor andel av markedsverdien på hjemfallstidspunktet som må kompenseres for at det skal være lønnsomt for konsesjonær å ­gjennomføre investeringen før hjemfall. Prosjekt 1 er marginalt lønnsomt og er forutsatt å gi en samfunnsøkonomisk internrente på 10 prosent. Prosjekt 2 og 3 har bedre lønnsomhet, med internrente på henholdsvis 12,5 og 15 prosent. Nødvendig kompensasjonsandel er beregnet både i forhold til et system hvor investeringene avskrives i henhold til skattelovens ordinære regler, og dersom det tillates raskere avskriv­ninger.

Ved ordinære avskrivninger illustrerer tabellen at kun det marginale prosjektet (prosjekt 1) har behov for kompensasjon tilnærmet lik 100 prosent av markedsverdien 7 . For de to andre prosjektene er kompensasjonsbehovet sterkt avhengig av tiden til hjemfall. Ved raskere avskrivninger reduseres kompensasjonsbehovet fordi deler av investeringen kompenseres gjennom økte fradrag i den årlige beskatningen før hjemfall.

Utvalget har utredet modeller som er basert på ovenstående prinsipp. Det gjelder partielt hjemfall uten fortrinnsrett og tradisjonelt hjemfall med tilbakeføring av en eierandel eller en andel av markedsverdien, jf. kapittel 10.1..

Kostnadsbasert- vs markedsbasert kompensasjon

Kostnadsbaserte modeller gjør det mulig å kun gi kompensasjon for investeringer som foretas etter at en slik kompensasjonsordning eventuelt er innført. Det skyldes at konsesjonærene gjennom skattereglene må holde rede på informasjon om investeringsår, -beløp, avskrivninger, restverdi mv. for alle driftsmidler av en viss verdi, samt påkostninger/oppgradering av disse. Det er derfor mulig å skille mellom ”gamle” og ”nye” investeringer. De markedsbaserte modellene må trolig i praksis baseres på totalverdien av fall og anlegg, og det er derfor neppe mulig å gjøre et slikt skille her. Disse modellene kan derfor være særlig aktuelle dersom en ser det som ønskelig at også deler av vannfallets (grunnrenten) og de eksisterende anleggenes verdi skal tilfalle konsesjonæren på hjemfallstidspunktet.

En annen viktig forskjell er fordeling av inntekter og risiko. En kostnadsbasert kompensasjon vil, forutsatt at kompensasjonen er tilstrekkelig lovfestet, framstå som en sikrere inntekt for konsesjonæren enn en kompensasjon i forhold til markedsverdi. Dette trekker i retning av at en kostnadsbasert kompensasjon, alt annet likt, kan settes lavere enn en markedsbasert kompensasjon. Det tilsier at en høyere andel av totalverdien på hjemfallstidspunktet tilfaller staten og vertskommunene. I tillegg kommer forholdet nevnt ovenfor om at det ved kostnadsbasert kompensasjon er mulig kun å gi kompensasjon for ”nye” investeringer. Motstykket er at risikoen knyttet til investeringens lønnsomhet i større grad veltes over på staten og vertskommunene, særlig i de siste årene før hjemfallet. Et aspekt av dette er at konsesjonæren kan bli mindre kritisk i lønnsomhetsvurderingen av investeringer.

En tredje forskjell er knyttet til det man kan kalle den daglige drift og ettersyn/vedlikehold når hjemfallet nærmer seg. Hvordan dette utføres, kan dels ha betydning for hvordan anleggene framstår på hjemfallstidspunktet. Dels kan det ha betydning for investeringsbehovet i tiden før hjemfallet. Ved markedsbasert kompensasjon har konsesjonæren en økonomisk interesse i at anleggene har en tilfredsstillende standard ved hjemfall. Dersom det er stort behov for utbedringer i det hjemfalte anlegget, vil det redusere konsesjonærens kompensasjon. Dette forutsetter at slike forhold reflekteres ved takseringen av markedsverdi ved hjemfall, eller at konsesjonæren kompenseres gjennom en andel av løpende inntekter etter hjemfall. Ved kostnadsbasert kompensasjon har konsesjonæren i utgangspunktet ingen direkte interesse i anleggets stand og stilling ved hjemfallet, utover de krav som er stilt i loven om at anleggene skal være i fullt ut driftsmessig stand. Det kan også være en fare for at han vil være tilbøyelig til å velge større utbedringsinvesteringer framfor preventivt vedlikehold siden førstnevnte i større grad bæres av staten gjennom kompensasjonen ved hjemfallet. Ved kostnadsbasert kompensasjon må man i større grad enn ved markedsbasert kompensasjon sette sin lit til at de administrative krav om anleggenes tekniske stand og med tilhørende sanksjonsvilkår, aktivt følges opp av myndighetene.

Det er mulig å kombinere kostnadsbasert og markedsbasert kompensasjon. Et eksempel på dette kan være følgende:

• Konsesjonæren beholder eller får tilbakeført eierandel eller andel av markedsverdien tilsvarende 33 prosent.

• Samtidig ytes kompensasjon for gjennomførte investeringer tilsvarende 67 prosent av skattemessig restverdi på hjemfallstidspunktet.

Figur 1.6 illustrerer hvilken samfunnsøkonomisk internrente et prosjekt må ha for at det skal være lønnsomt for konsesjonæren å gjennomføre prosjektet med ovenstående modell, jf. søylene ”kombinasjon” i figuren. I tillegg er det vist en modell hvor det kun gis kompensasjon lik 33 prosent av markedsverdien, jf. ”andel markedsverdi”. Her er det forutsatt at konsesjonæren tillates å avskrive driftsmiddelet i henhold til skatteloven § 18-6 (2). ”Skattemessig restverdi” tilsvarer kompensasjon lik skattemessig restverdi, gitt at den alminnelige av­skrivningsplanen følges. Kompensasjonsbeløpene basert på skattemessig restverdi er forutsatt neddiskontert med en rente med lav risikopremie 8 . Som i eksemplene foran er det forutsatt et avkastningskrav før skatt på 10 prosent. Det vil si at det i utgangspunktet er ønskelig at alle prosjekter med samfunnsøkonomisk internrente over dette blir gjennomført, mens prosjekter med internrente under 10 prosent ikke bør gjennomføres.

Figuren illustrerer at markedskompensasjon på 33 prosent ikke er tilstrekkelig til å ivareta investeringsinsentivene fullt ut i slutten av konsesjonsperioden. Som omtalt tidligere kan kompensasjon i hht skattemessig restverdi innebære en viss overkompensasjon i de siste årene før hjemfall. Med de forutsetninger som er valgt i eksempelet vil kombinasjonsløsningen gi rimelig balanserte investeringsinsentiver i hele perioden.

1.5 Ansvarsdeling

En mulig løsning på problemet med manglende investeringsinsentiver, er å overlate investeringsansvaret til eieren av rettigheten etter hjemfallet, mens konsesjonæren får driftsansvaret. Dette vil imidlertid føre til betydelige koordineringsproblemer mellom investerings- og driftsansvarlig, og høye administrasjonskostnader. Det kreves inngående informasjon om det enkelte anlegg for å kunne vurdere hva som er hensiktsmessige investeringer. Det kan være problematisk for den investeringsansvarlige å skaffe seg nødvendig beslutningsmateriale, for samfunnet vil det i alle tilfelle være kostbart fordi det i prinsippet forutsetter at begge parter løpende besitter relativt detaljert kunnskap om det enkelte anlegg. Videre vil en slik modell trolig innebære langvarige forhandlinger mv. om kostnadsfordeling mellom partene. Ulike investeringer kan påvirke driften på ulike måter. Investeringer kan for eksempel gi en midlertidig reduksjon i driftsinntektene, samtidig som enkelte investeringer kan øke driftsinntektene senere. Investeringer kan også påvirke driftskostnader og vedlikeholdsbehov i ulike retninger.

1.6 Konsesjonens varighet

Jo lenger en konsesjonsperiode er, jo sjeldnere vil reinvesteringsproblemet oppstå. Men selv en lang konsesjonsperiode vil til sist innebære hjemfall, og reinvesteringsproblemet fjernes ikke helt. Selv med en lang konsesjonsperiode vil det være behov for ulike virkemidler dersom man vil avhjelpe problemet med manglende investeringsinsentiver mot slutten av konsesjonsperioden. En lang konsesjonsperiode kan i tillegg komme i konflikt med det offentliges ønske om styring og kontroll, som krever at perioden fram til hjemfall ikke blir for lang. Det er tidligere vist at investeringsdisinsentiver oppstår mot slutten av konsesjonsperioden. Det er også illustrert at behovet for, og eventuell dosering av, virkemidler avhenger av skattereglene. Til sammen kan dette tilsi at det ved lange konsesjonsperioder kan være hensiktsmessig å utforme eventuelle virkemidler når disinsentivene begynner å tilta, og tilpasset de øvrige rammevilkår som da gjelder.

1.7 Forutsetninger for beregningseksemplene

Figurer og tabeller i dette vedlegget er basert på tenkte opprustningsprosjekter, med antatt økonomisk levetid på 50 år. Hovedregelen for avskrivninger i skatteloven er forutsatt å tilsvare lineær skatte­messig avskrivning over en periode som tilsvarer den økonomiske levetiden. Gjeldende regler for inntektsskatt, grunnrenteskatt og eiendomsskatt er lagt til grunn.

Det er forutsatt at skattemessige avskrivninger og friinntekt løpende kommer til fradrag i skattepliktig inntekt. Opprustningsprosjektene er forutsatt å ikke utløse vilkår om økte konsesjonskraft­leveranser og økt betaling av konsesjonsavgifter.

Netto kontantstrøm fra driften før skatt er forutsatt å ha konstant realverdi i hele levetiden. Der hvor ikke annet er sagt er nominell risikofri rente før skatt satt lik 5,5 prosent, mens risikopremien er satt til 4,5 prosent. Det gir et nominelt avkastningskrav for prosjektet før skatt på 10 prosent. Årlig inflasjon er forutsatt å utgjøre 2,5 prosent.