Del 1
Bakgrunn

1 Bakgrunn, mandat, arbeidsform mv.

1.1 Bakgrunn for utvalget

Et godt arbeidsmiljø, gode og trygge arbeidsforhold, gode muligheter til opplæring og kunnskapsutvikling, og derigjennom en mer effektiv arbeidskraft, kan oppnås blant annet gjennom gode samarbeidsrelasjoner internt i virksomheter og en styrking av arbeidstakers opplevelse av å være med å utforme sin egen arbeidsplass og arbeidssituasjon.

I et moderne arbeidsliv der utfordringene ansatte, tillitsvalgte og arbeidsgiver møter ikke lenger først og fremst er fysiske arbeidsmiljøproblemer, men knyttet til faktorer som har betydning for de sosiale og psykiske sidene av arbeidsmiljøet blir samarbeid, informasjon, medvirkning og medbestemmelse stadig viktigere.

Nedbemanning, omstillinger og endringer i produksjon og arbeidsprosesser skjer hyppigere enn tidligere, samtidig som arbeidet i større grad består av kunde-, klient- og brukerkontakt. Dette øker behovet for en reell dialog mellom den enkelte arbeidstaker, tillitsvalgte, verneombud og arbeidsgiver. På samme måte forsterker det økte omfanget av kunnskaps- og tjenestevirksomheter – der vi antar at utfordringene er annerledes enn i mer tradisjonelle industrivirksomheter – behovet for et fungerende system for medvirkning og medbestemmelse.

Forskning på arbeid og helse antyder også at arbeidstakerens opplevelse av kontroll, medvirkning eller det å bli «sett/hørt» er av stor betydning for sykefravær/uførhet. Et avgjørende virkemiddel for å oppnå dette er at samarbeidsordninger fungerer og at kravene i lov og avtale til hvordan disse skal utformes bidrar til tydelige, hensiktsmessige og effektive medvirknings- og medbestemmelsesordninger.

I norsk arbeidsliv er det tilrettelagt for medvirkning, medbestemmelse og bedriftsdemokrati på flere måter, gjennom flere ulike ordninger på flere arenaer. Medvirkning kan for det første bety individuell medvirkning, der den enkelte arbeidstaker høres, deltar i tilrettelegging av egen arbeidssituasjon og ivaretar egne rettigheter. Videre kan det være tale om representativ medvirkning, der representanter for de ansatte deltar i drøftinger og får informasjon om virksomheten og forhold av betydning for arbeidstakerne. Endelig finnes regler om styrerepresentasjon for de ansatte. De ulike ordningene er regulert i blant annet arbeidsmiljøloven, aksjeloven, allmennaksjeloven og i annen selskapslovgivning som for eksempel stiftelsesloven og lov om ansvarlige selskaper og kommandittselskaper. Allmennaksjeloven og stiftelsesloven har videre bestemmelser som regulerer kjønnsrepresentasjon i bedriftsstyrer. I tillegg har kommuneloven bestemmelser som sikrer ansatte representasjon i utvalg og nemnder som behandler saker mellom kommunen og fylkeskommunen som arbeidsgiver og de ansatte. Reglene har utviklet seg over tid og har ikke nødvendigvis blitt vurdert i sammenheng, noe som kan gi et uoversiktlig inntrykk både når det gjelder materielt innhold og teknisk innretning.

De siste årene har enkelte tema av betydning for bedriftsdemokrati og medbestemmelse vært utredet fra ulike innfallsvinkler. Fafo har blant annet i 2007 gjennomført en studie av ordningen med styrerepresentasjon for ansatte i aksjeselskap og allmennaksjeselskap med mer enn 30 ansatte, med spesielt fokus på ordningens omfang, dens fordeler og ulemper samt sett på graden av innflytelse ansatterepresentanter i selskapers styrer faktisk har. 1 Undersøkelsen viser at drøyt halvparten av alle aksjeselskap og allmennaksjeselskap med mer enn 30 ansatte har ansatterepresentanter i sine styrer. Videre er det store flertall av ledere og ansatterepresentanter av den oppfatning at det er en fordel for partsamarbeidet at de tillitsvalgte er representert i bedriftenes styrer. Studien viser videre at ansatterepresentantene bidrar til forbedring av driften, blant annet gjennom å legitimere styrets vedtak blant de ansatte, ved å viderebringe informasjon samt ved å fremme forslag til forbedring av driften. Fafos studie viser at det er en sterk sammenheng mellom representantenes bidrag og innflytelse. Jo mer representantene kan bidra med informasjon, innspill og legitimering, jo større innflytelse har de. Funnene gir, ifølge Fafo, grunn til å spørre om ordningen har demokratiserende virkning. Funnene kan tyde på at de ansattes innflytelse må legitimeres gjennom effektivitet, og at rene demokrati- og rettferdighetshensyn har mindre gjennomslagskraft. Det er dessuten iverksatt to forskningsprosjekter som skal se på lovreformen om kjønnsrepresentasjon i bedriftsstyrer.

SINTEF leverte høsten 2007 2 en rapport som beskriver det norske verneombudets rolle og funksjon. Rapporten oppsummerer den første empiriske studien med hovedfokus på verneombud på mer enn 25 år, og har interessante funn. Selv om verneombudsordningen kan sies å være veletablert og velfungerende, sliter ordningen med lav status. Det er vanskelig å få arbeidstakere til å ta på seg rollen som verneombud, og ordningen anses ikke som noen vei til status og karriere.

I NOU 2004: 5 Et arbeidsliv for trygghet, inkludering og vekst var det en del av Arbeidslivslovutvalgets mandat å vurdere hva som skulle være verneorganisasjonenes rolle i saker om det ytre miljø. Flertallet i utvalget kom til at verneorganisasjonenes rolle i forhold til det ytre miljø tilsa en mer inngående vurdering, noe utvalget av tidsmessige grunner ikke hadde mulighet til å gjennomføre, slik at dette temaet til nå ikke er blitt viet tilstrekkelig oppmerksomhet. Når det gjelder arbeidsmiljøutvalgenes rolle og funksjon, har dette i liten grad vært gjenstand for utredning eller forskning. Arbeidslivslovutvalget uttrykte i NOU 2004: 5 at tilbakemeldinger tydet på at aktiviteten i arbeidsmiljøutvalgene ofte var lav og preget av orienteringssaker.

1.2 Utvalgets mandat

Utvalget skal foreta en bred gjennomgang av regelverket for medvirkning og medbestemmelse. Utvalget skal gjennom sitt arbeid fremskaffe vesentlig bedre kunnskap enn i dag om hvordan reglene om medvirkning og medbestemmelse praktiseres i norsk arbeidsliv. Utvalget skal gjennomgå de ulike ordningene og vurdere dem hver for seg og i sammenheng. En slik helhetlig gjennomgang har tidligere ikke blitt gjennomført, og utvalget skal vurdere de ulike reglene om medvirkning og medbestemmelse med sikte på å komme frem til om dagens ordninger er tilfredsstillende eller om det bør tas sikte på å finne frem til andre ordninger. En slik samlet gjennomgang gir også anledning til å sette spørsmålene om medbestemmelse og medvirkning på dagsorden i samfunnsdebatten på en seriøs måte.

Utvalget skal:

• Beskrive utviklingen av de ulike medbestemmelsesordningene.

• Vurdere hvordan dagens ulike lovbestemte medbestemmelsesordninger fungerer i praksis.

• Ordningene skal vurderes hver for seg og i sammenheng, herunder kartlegge hvilke saker som behandles i hvilke fora.

• Vurdere verneombudets og arbeidsmiljøutvalgets mulige rolle og ansvar i forhold til det ytre miljø.

• Vurdere, samt prioritere på hvilket/hvilke område/områder det eventuelt er behov for videreutvikling av de ulike medbestemmelsesordningene for et fremtidig arbeidsliv.

• På bakgrunn av sitt arbeid, fremme eventuelle lovforslag og/eller andre tiltak.

• Utvalget skal utrede økonomiske og administrative og andre vesentlige konsekvenser av eventuelle forslag, og minst ett forslag skal baseres på uendret ressursbruk innen vedkommende område.

1.3 Utvalgets fortolkning av mandatet

Medvirknings- og medbestemmelsesutvalget (utvalget) har fått i oppdrag å foreta en helhetlig gjennomgang av regelverket for medvirkning og medbestemmelse. Slik utvalget ser det, vil det være hensiktsmessig å beskrive eksisterende ordninger i ulike medbestemmelsessystemer i bred forstand. Det vil si at i tillegg til de ulike lovregulerte ordningene vil også tariffavtalte medvirknings- og medbestemmelsesordninger som følger av ulike hovedavtaler i privat, statlig og kommunal sektor omtales. Det vil videre være naturlig å komme inn på reglene om europeiske samarbeidsutvalg samt ulike medbestemmelsesordninger som er inkorporert i norsk rett på bakgrunn av ulike europeiske direktiver. Det vil etter utvalgets syn dessuten være naturlig å ta et sideblikk på utviklingen i Europa når det gjelder medbestemmelse og medvirkning i arbeidslivet.

Utvalget har ikke behandlet reglene i arbeidsmiljøloven om varsling.

I dag jobber om lag tre fjerdedeler av alle sysselsatte innen tjenesteproduksjon og bare om lag 15 prosent med vareproduksjon (primærnæring og industri). Selv om de fysiske arbeidsmiljøutfordringene ikke lenger dominerer i norsk arbeidsliv, vil utvalget likevel presisere at det fortsatt er viktig å ha fokus på medvirkning og medbestemmelse i forhold til det fysiske arbeidsmiljø. I blant annet bygge- og anleggsbransjen, helse- og omsorgssektoren og innenfor hotell- og restaurantvirksomhet er slike utfordringer fortsatt svært aktuelle.

Med utgangspunkt i mandatet og beskrevne utfordringer på området, vil utvalget fokusere på enkelte medbestemmelses- og medvirkningsordninger for nærmere analyse med sikte på å vurdere behovet for videreutvikling og eventuelt også samordning i regelverket. I den forbindelse er det naturlig å vise til en henvendelse fra arbeidstakerorganisasjonene i et felles brev til Arbeids- og inkluderingsdepartementet, der organisasjonene ber om en utredning av hvordan ordningene med verneombud og arbeidsmiljøutvalg virker i praksis, herunder deres rolle i forhold til ytre miljø. Det vises også til brev fra LO av mars 2007 der det fremmes krav om styrket representasjon i styrende organer i selskap og konsern. I møte i Arbeidslivspolitisk råd i mai 2008 ble det, blant annet på bakgrunn av brevet fra arbeidstakerorganisasjonene, drøftet med partene i arbeidslivet hvorvidt det var hensiktsmessig å igangsette et partssammensatt arbeid som skulle se bredt på regelverket for medvirkning og medbestemmelse både i arbeidsmiljøloven og i selskapslovgivningen.

Utvalget ser at regelverket på medbestemmelses- og medvirkningsområdet er omfattende. Utvalget vil først og fremst vurdere å fremme mer overordnede forslag til tiltak der ønsket virkning av endringsforlag beskrives, men vil eventuelt også vurdere å legge frem skisser til enkelte lovparagrafer. Utvalget anser seg med andre ord ikke som et tradisjonelt lovutvalg.

Utvalget har på denne bakgrunn besluttet å prioritere en gjennomgang av verneombudsfunksjonen og arbeidsmiljøutvalgene, herunder et eventuelt ansvar for det ytre miljø. Utvalget vil videre vurdere reglene om representasjon i styrende organer etter selskapslovgivningen. Utvalget vil også vurdere hvordan de ulike ordningene for medvirkning og medbestemmelse fungerer i konsern og konsernlignende strukturer.

Det har ikke vært utvalgets mandat å vurdere om arbeidsmiljølovens arbeidsgiverbegrep bør utvides.

Medlemmene Juliussen og Pedersen vil bemerke at arbeidsformen i utvalget ikke har vært tilpasset den utvikling innholdet i arbeidet har tatt. Omfanget av relativt konkrete forslag til lovendringer og nye lovreguleringer er stort, særlig sett i lys av at utvalget ikke er et tradisjonelt lovutvalg. Mange av forslagene er blitt tillatt fremmet svært sent. Det burde tidlig i prosessen vært foretatt en strammere prioritering av saker. Forslagene ville da blitt gjenstand for en mer grundig realitetsbehandling, blant annet med hensyn til rettslige og praktiske konsekvenser. Noen av innspillene er tatt inn i NOUen helt uten realitetsbehandling. Dette er uheldig.

Medlemmet Juliussen bemerker at utvalget, gjennom sitt arbeid, skulle fremskaffe bedre kunnskap om hvordan reglene om medvirkning og medbestemmelse praktiseres i norsk arbeidsliv og gjennomgå de ulike ordningene og vurdere dem hver for seg og i sammenheng. Hvis man skal fremskaffe helhetlig kunnskap om hvordan medvirkning og medbestemmelse praktiseres i norsk arbeidsliv, må de eksisterende ordninger vurderes samlet ut fra hvordan de fungerer i praksis i et gjensidig samspill innenfor de enkelte sektorer. Dette har det ikke vært rom for innenfor rammen av utvalgets arbeid.

1.4 Utvalgets sammensetning

Ved kongelig resolusjon av 27. februar 2009 ble det nedsatt et utvalgt for medvirkning og medbestemmelse, som blant annet skal beskrive utviklingen av de ulike medbestemmelsesordninger, vurdere hvordan ordningene fungerer i praksis og vurdere eventuelle behov for endringer og videreutvikling. Utvalget fikk følgende sammensetning:

Direktør Ida Munkeby, Trondheim, utvalgsleder

Forsker Inger Marie Hagen, Oslo

Forsker Tore Nilssen, Trondheim

Administrerende direktør Wenche Ravlo, Norske Skog Follum, Hole

Konserntillitsvalgt Atle Tranøy, Stord

Førstesekretær Ellen Stensrud, Lørenskog

Advokat Jon Olav Bjergene, Svartskog

Seniorrådgiver Finn Berge Haaland, Nannestad

Utredningssjef Gry Hellberg Munthe, Ås

Forhandlingsdirektør Rolf Negård, Oslo

Spesialrådgiver Hege Mygland, Nittedal

Advokat Marianne Pedersen, Nittedal

Juridisk direktør Kristin Juliussen, Oslo

Avdelingsdirektør Odd Bøhagen, Oslo

Administrerende direktør ved Norske Skog, avdeling Follum, Wenche Ravlo deltok i det første møtet, men måtte av arbeidsmessige grunner trekke seg fra utvalget. Arbeids- og inkluderingsdepartementet oppnevnte deretter HR-sjef Inger Johanne Hjellseth ved Norske Skog, avdeling Follum, som utvalgsmedlem. I august 2009 måtte også Inger Johanne Hjellseth trekke seg fra utvalgsarbeidet, og ble erstattet av personaldirektør Sigurd Teigen i Hansa Borg Bryggerier AS. Spesialrådgiver i LO Gro Granden og advokat i KS Tor Allstrin, ble oppnevnt som medlemmer i utvalget fra januar 2010 og overtok plassene til henholdsvis Ellen Stensrud og Hege Mygland. Gro Granden har møtt som vara i hele utvalgsperioden, mens Tor Allstrin har deltatt i utvalgsmøtene fra og med november 2009.

Arbeidsdepartementet 3 har vært sekretariat for utvalget. Utvalgets sekretærer har vært seniorrådgiver Bodil Stueflaten (Tanya Marie Samuelsen frem til september 2009), rådgiver Maria Sogn-Skeie og rådgiver Anette Storhaug Sørensen fra Arbeidsdepartementet, samt seniorinspektør Leif Thorbjørnsen fra Arbeidstilsynet.

1.5 Utvalgets arbeid i forhold til annet utredningsarbeid

Medvirknings- og medbestemmelsesutvalget viser til at temaet bedriftsdemokrati ble behandlet i NOU 1985: 1 «Videreutvikling av bedriftsdemokratiet» (Brubakkenutvalget). Brubakkenutvalget skulle blant annet oppsummere og vurdere erfaringene som var gjort i ulike deler av det private arbeidsliv om ulike ordninger for medbestemmelse og samarbeid. Utvalget vil også vise til NOU 1996: 6 «Arbeidstakeres stilling i konsernforhold mv.» som ifølge mandatet blant annet skulle vurdere «om og eventuelt i hvilke situasjoner gjeldende rett er mangelfull i forhold til ulike konsernorganiseringer» og «i hvilken grad det kan være hensiktsmessig å gi de ansatte rettigheter i forhold til hele eller deler av et konsern eller gruppe». Øvrige offentlige utredninger som har behandlet temaet medvirkning og medbestemmelse er NOU 1992: 20 «Det gode arbeidsliv er lønnsomt for alle» (Arbeidsmiljølovutvalget), NOU 1999: 34 «Nytt millennium – nytt arbeidsliv? Trygghet og verdiskaping i et fleksibelt arbeidsliv» (Arbeidslivsutvalget) og NOU 2004: 5 «Et arbeidsliv for inkludering, trygghet og vekst» (Arbeidslivslovutvalget). Med særskilt fokus på offentlig sektor foreligger NOU 1974: 60 «Ansattes medbestemmelse i offentlig virksomhet». I senere tid har også temaer som arbeidstakeres «medråderett» og «medarbeidarskap» i statsforvaltningen blitt behandlet i St.meld. nr. 19 (2008 – 2009) «Ei forvaltning for demokrati og fellesskap».

Formålet for Medvirknings- og medbestemmelsesutvalget er å vurdere regelverket om medvirkning og medbestemmelse for både privat og offentlig sektor, og utvalget skal se på de ulike ordningene hver for seg og i sammenheng.

Utvalget forstår arbeidet med temaene medvirkning og medbestemmelse slik at temaene skal vurderes i sammenheng med de generelle påvirkningsmulighetene man har i egenskap av å være arbeidstaker uavhengig av kjønn. Det vises i den forbindelse til at Barne- og likestillingsdepartementet har iverksatt to ulike forskningsprosjekter når det gjelder kjønnsrepresentasjon i styrende organer. Slik utvalget ser det, legger mandatet ikke opp til en behandling av bestemmelsene om kjønnsrepresentasjon.

Medlemmet Granden anbefaler likevel at det settes i gang et arbeid for å sikre representasjon fra begge kjønn i alle typer foretaks styrende organer.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet iverksatte høsten 2008 et arbeid med en gjennomgang av Bedriftsdemokratinemndas funksjon samt en revisjon av forskrift av 18. desember 1998 nr. 1205 om ansattes representasjon i aksjeselskapers og allmennaksjeselskapers styre og bedriftsforsamling mv. (representasjonsforskriften). Det ble i den forbindelse nedsatt en referansegruppe bestående av partene i arbeidslivet som i hovedsak skulle foreta en gjennomgang av representasjonsforskriften og tilsvarende forskrifter for andre selskapstyper. Formålet med arbeidet er å forenkle og oppdatere dagens regelverk i samsvar med Bedriftsdemokratinemndas praksis.

Andre saker som vil ha betydning på medbestemmelsesområdet er i regjeringens handlingsplan 2 mot sosial dumping, hvor et av tiltakene er å utvide ordningen med regionale verneombud i bygg- og anleggsbransjen til også å omfatte renholdsbransjen og hotell- og restaurantbransjen. Et forslag om dette har vært på alminnelig høring. Høringsrunden avdekket stor uenighet om tiltaket blant partene i arbeidslivet. Det tas sikte på vedtakelse av en utvidet verneombudsordning i mars/april 2010.

1.6 Utvalgets arbeidsform

Utvalget har hatt i alt 12 møter, hvorav 9 todagers møter.

Utvalget har lagt stor vekt på å fremlegge og innhente kunnskap om hvordan eksisterende medvirknings- og medbestemmelsesordninger fungerer i arbeidslivet i dag. I tillegg til den kunnskapen de enkelte utvalgsmedlemmene har bidratt med i utvalget, brukte utvalget de fem første utvalgsmøtene til å invitere en rekke foredragsholdere fra ulike virksomheter og organisasjoner for å høre deres erfaringer med hvordan medbestemmelsesordningene fungerer.

Oversikt over eksterne foredragsholdere:

Knut Authen, Rema 1000

Pål Behrens, Finansforbundet

Ole Petter Blindheim, Utdanningsforbundet

Tor Arne Bjørn, tidligere hovedverneombud i Nedre Eiker kommune

Einar Ellingsen, Industri Energi

Eivind Falkum, Fafo

Tom Arne Grøtlien, Kraft Foods Nordic

Tone Guldbrandsen, Petroleumstilsynet

Bjørn Gustavsen, Arbeidsforskningsinstituttet (AFI)

Håvar Hauan, Oljeindustriens Landsforening

Jens P. Heyerdahl d.y.

Camilla Jarlsby, Schibstedt ASA

Leif Johansen, Helse Vest

Jan Erik Karlsen, Universitetet i Stavanger

Hilde Karlsmyr, Rema 1000

Herman Knutsen, Universitetet i Ålborg

Per Bjørnar Knutsen, KS

Bente Løvås, Kraft Foods Nordic

Beate Sjåfjell, Universitet i Oslo

Tore Skjelstadaune, Fellesforbundet

Birgit Tandberg, Fellesforbundet

Roar Thun Wægger, Norges Juristforbund

Sissel Trygstad, Fafo

Rolf Utgård, Utgård Rådgivning

Anne Mette Ødegård, Fafo

Lisbeth Øyum, SINTEF

Utvalget har også innhentet bakgrunnsnotater og faktagrunnlag til utarbeidelsen av kapittel 3 om det norske arbeidsmarkedet og kapittel 5 som omhandler den historiske utviklingen av de ulike medvirknings- og medbestemmelsesordningene.

Kapittel 4 om europeisk arbeidsliv er basert på et notat utarbeidet av Fafo på oppdrag fra utvalget.

Blant annet på bakgrunn av Lisbeth Øyums innlegg for utvalget om «Dialoger og prosesser vedrørende medvirkning i Europa, utviklingstrekk og utfordringer» ble SINTEF bedt om å bidra med en skriftlig fremstilling av utviklingen i Europa. SINTEF har vært den norske deltakeren i det europeiske forskningsprosjektet WORKS (Work Organisation and Restructuring in the Knowledge Society) som er et forskningsprosjekt innenfor EUs 6. rammeprogram. SINTEFs fremstilling av prosjektet fremgår som vedlegg 1.

Kapittel 9 om medvirkning og medbestemmelse er basert på et notat utarbeidet av Fafo på oppdrag fra utvalget.Kapitlet gir en beskrivelse av medvirkning og medbestemmelse i Norge i 2009. Beskrivelsen baserer seg på funn som er gjort og beskrevet av Fafo i Fafo-rapport 2009: 35 Bedriftsdemokratiets tilstand, Medbestemmelse, medvirkning og innflytelse i 2009 4 og Fafo-rapport 2008: 09 Ansatte i styret – statusrapport 2007. Begge disse rapportene er laget på oppdrag fra Arbeidsdepartementet.

Kapittel 9.8 om tilsynsetatenes erfaringer er skrevet av Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet.

Utvalget hadde frist for å avlevere sin innstilling 1. mars 2010, men ble innvilget en forlengelse av fristen til 15. mars 2010.

1.7 Begrepene medvirkning og medbestemmelse

1.7.1 Hva er medbestemmelse og medvirkning

Ansattes deltakelse og samarbeidet mellom partene i norsk arbeidsliv dekkes av en rekke begreper, blant annet medbestemmelse, medvirkning, innflytelse, medinnflytelse, selvbestemmelse, informasjon, drøfting, forhandling, konsultasjon og bedriftsdemokrati. Begrepenes innhold har variert over tid, og begrepsbruken er i mange situasjoner politisk ladet og/eller preget av tradisjoner innenfor ulike sektorer og bransjer. I tillegg har ulike retninger innenfor arbeidslivsforskningen i stor grad definert og brukt begrepene på ulike måter.

Verken i lov- eller avtaleverket finnes det entydige definisjoner, og begrepene brukes i stor grad om hverandre. Lov- og avtaleverket på området har i prinsippet endret seg lite siden Brubakkenutvalgets innstilling i 1985 5 der det heter at:

«Vidt definert kan en si at bedriftsdemokrati eller medbestemmelse omfatter alle tiltak som gir de ansatte innflytelse på avgjørelsesprosesser på alle plan i virksomheten, fra fastsetting av virksomhetens overordnede mål til de løpende avgjørelser i tilknytning til den enkeltes daglige arbeid og innsatsvilje.»

Brubakkenutvalget setter likhetstegn mellom bedriftsdemokrati og medbestemmelse, og deretter slås det fast at termen dekker «alle tiltak som gir innflytelse». Når de ulike formene listes opp, bruker man verken medbestemmelse eller bedriftsdemokrati, men forhandlingsrett, medvirkning og medeierskap:

1. Forhandlingsrett gjennom valgte tillitsmenn på ulike nivåer og områder.

2. Medvirkning (informasjon, konsultasjon, rådgivning) for grupper av ansatte gjennom representanter i spesielle organer (avdelingsutvalg, bedriftsutvalg, AMU o.l.).

3. Medvirkning gjennom representanter i selskapenes styrende organer.

4. Tiltak for å bedre mulighetene for medvirkning i den ansattes egen jobb.

5. «Økonomisk demokrati», dvs en eller annen form for medeierskap i bedriftene for fagforening og/eller ansatte.» 6

Brubakkenutvalgets formulering av den overordnede idé er fortsatt allmenngyldig og synes å ha bred tilslutning i norsk arbeidsliv. Også de ulike formene for deltakelse er lett gjenkjennelige i dagens arbeidsliv.

Medvirknings- og medbestemmelsesutvalget finner det lite formålstjenlig å søke å etablere en ny praksis for begrepsbruk på området, men vil likevel understreke at det er behov for å skille mellom hvilke rettigheter og plikter som er tilordnet de ulike formene for deltakelse. Ordningene kan inndeles langs tre ulike skillelinjer:

• Hvem deltar – likeverdige parter eller er forholdet mellom dem hierarkisk?

• Hvorfor deltakelse – er formålet økt demokratisering eller økt produktivitet?

• I hvilken form skjer deltakelse – deltar arbeidstakerne som individer eller gjennom representasjon?

Det må understrekes at dette ikke skal oppfattes som alternative former, men som analytiske skillelinjer.

1.7.2 Hvem deltar?

Partene skal samarbeide med basis i gjensidig respekt og tillit. Arbeidsgiver og arbeidstaker kan enten samhandle som likeverdige parter eller i et over/underordningsforhold. Dersom de skal være likeverdige parter kreves det i denne sammenhengen enten at begge parter kan benytte sanksjoner og/eller at avtale må nåes for at eventuelle endringer kan iverksettes. Fastsetting av partenes status er et sentralt punkt i alle ordninger. Eksempelvis er arbeidstakernes representanter likestilte med aksjonærvalgte styremedlemmer i aksjelovene, men det er satt grenser for hvor mange representanter arbeidstakerne kan kreve. I tarifforhandlingene møtes partene med hvert sitt sett av sanksjoner.

Den arbeidsrettslige lovgivningen bygger på forutsetningen om at arbeidsgiver har styringsrett. De ansatte deltar derfor under forutsetning om at arbeidsgiver tar den endelige avgjørelsen, dette gjelder eksempelvis saker som behandles etter kapittel 8 i arbeidsmiljøloven, så vel som saker som behandles etter hovedavtalene. 7 Men også innenfor de enkelte ordningene kan vi finne ulik status, eksempelvis vil verneombudet i saker som omfatter liv og helse, være en likeverdig partner med stansingsrett som sanksjonsmulighet.

1.7.3 Hvorfor deltakelse?

Ansattes deltakelse har helt fra de første avtaleinngåelsene hatt en dobbel begrunnelse: rettferdighet og produktivitet. Rettferdighetsargumentet handler om likhet, og det handler om ansattes rett til å delta i beslutninger som påvirker deres eget liv og arbeidssituasjon. Produktivitets- eller ressursargumentet understreker at ansattes innflytelse er et virkemiddel for økt produktivitet og verdiskapning. Denne doble begrunnelsen finner vi eksempelvis uttrykt i de ulike hovedavtalene. Rettferdighetsargumentet knyttes videre både til individets rett til å uttrykke og utvikle seg gjennom arbeidet.

Produktivitetsargumentet knyttes til beslutningens legitimitet og målsettinger som konsensus og fravær av verdiødslende konflikter.

1.7.4 I hvilken form skjer deltakelsen?

Det er vanlig å skille mellom individuell/direkte og representativ indirekte deltakelse. Direkte deltakelse dekker former hvor arbeidstakerne deltar som individer, dette kan være i direkte interaksjon med leder eller i kollektive sammenhenger som allmøter, høringsrunder etc. Indirekte deltakelse dekker situasjoner hvor arbeidstakernes representanter inngår i interaksjonen med ledelsen, med andre ord tillitsvalgte eller andre valgte representanter for de ansatte, som for eksempel verneombud eller medlemmer av arbeidsmiljøutvalg.

1.7.5 Sammenhenger mellom de tre dimensjonene

Opp gjennom historien har vekten på de to begrunnelsene variert sterkt avhengig av aktørenes normer og målsettinger. To hovedtyper kan identifiseres: i) Direkte former hvor arbeidstakerne deltar som underordnede med sikte på å øke virksomhetens effektivitet. ii) Representative former hvor arbeidstakerne deltar som likeverdige parter med sikte på å få til en (mer) rettferdig fordeling av goder og ulemper i virksomheten.

Hvilken form for innflytelse som foretrekkes, er igjen et spørsmål knyttet til hva man ønsker å oppnå. Innenfor arbeids- og organisasjonsforskning finner vi tre posisjoner:

• Individuell innflytelse er den sentrale målsettingen, hensynet til representativ innflytelse er underordnet.

• Representativ innflytelse vil forhindre individuell innflytelse, rigide bestemmelser vil begrense individets handlingsmuligheter.

• Individuell og representativ innflytelse er gjensidig avhengig av hverandre. Representativ deltakelse er nødvendig for å sikre arbeidstakers mulighet for individuell deltakelse, og individuell deltakelse er nødvendig for at den representative deltakelse skal kunne bidra til både økt effektivitet og økt demokratisering.

Diskusjonen om forholdet mellom individuell og representativ deltakelse var særlig kraftig på 1980- og 1990-tallet. I dag synes det å være generell enighet om at begge former for deltakelse er en selvfølge i et moderne arbeidsliv.

Gjennom individuell og representativ innflytelse skal de ansatte bidra til at det etableres et produktivt fellesskap i virksomheter til beste for begge parter, som igjen kan forhindre eller dempe konfliktsituasjoner. Videre skal de ansattes muligheter for individuell utvikling og selvrealisering sikres gjennom individuell deltakelse samtidig som det representative samarbeidet skal sikre at alle arbeidstakere får de samme muligheter, og at goder og ulemper fordeles på en rettferdig og legitim måte.

1.7.6 Utvalgets tilnærming til begrepsbruk på medbestemmelses- og medvirkningsområdet

Utvalget finner det som nevnt ikke formålstjenlig å søke å innføre noen ny forståelse i forhold til begrepsbruken på medbestemmelses- og medvirkningsområdet. Beskrivelsene av arbeidsgivers styringsrett i dette kapitlet er ikke ment å gi et annet rettslig innhold til begrepet enn det tradisjonelle eller på annen måte gi føringer på hvordan styringsretten skal forstås. Det vil fremgå av lov- og avtaleverket knyttet til de enkelte ordningene hvorvidt området er underlagt styringsretten (for eksempel arbeidsmiljø) eller ikke (for eksempel tarifforhandlinger). Videre vil det også fremgå hvorvidt rettighetene er knyttet til den enkelte arbeidstaker og/eller hans eller hennes representanter.

Gjennom de ulike ordninger for ansattes deltakelse vil arbeidstakerne:

• noen ganger delta som likeverdige og noen ganger være underlagt styringsretten,

• noen ganger delta fordi de ønsker å påvirke beslutninger og noen ganger fordi virksomheten må effektivisere,

• noen ganger delta som individer og noen ganger gjennom sine representanter.

Utvalget har sin basis i deltakelsens doble begrunnelse; deltakelse er en nødvendig og selvfølgelig del av et demokratisk og effektivt arbeidsliv. Hvorvidt de enkelte ordninger er knyttet til individuell eller representativ deltakelse og videre hvorvidt deltakelsens område er underlagt styringsretten eller ikke, er viktige kjennetegn ved ordningene. Hvilket begrep ulike aktører velger å bruke, er av mindre betydning.

2 Sammendrag

Dette kapitlet gir et kortfattet sammendrag av kapitlene i utredningen.

I kapittel 1gjøres det rede for utvalgets sammensetning og mandat. Utvalget har på bakgrunn av mandatet foretatt en gjennomgang av verneombudsfunksjonen og arbeidsmiljøutvalgene, herunder et eventuelt ansvar for det ytre miljø. Utvalget har videre vurdert reglene om representasjon i styrende organer etter selskapslovgivningen, samt hvordan de ulike ordningene for medvirkning og medbestemmelse fungerer i konsern og konsernlignende strukturer.

I kapittel 3 beskrives arbeidslivet i Norge og noen sentrale utviklingstrekk fremover. Det norske arbeidslivet preges blant annet av et tett samarbeid mellom partene i arbeidslivet, både på sentralt nivå og lokalt i virksomhetene og mellom partene og myndighetene.

Ca. to tredeler av arbeidstakerne er ansatt i privat sektor, og ca. en tredel i offentlig sektor. Selv om det er flest små virksomheter, er de fleste arbeidstakerne ansatt i store virksomheter. Mer enn halvparten av arbeidstakerne arbeider i selskap som inngår i konserner.

Arbeidsmarkedet er preget av høy deltakelse og lav arbeidsledighet. Relativt mange kvinner arbeider deltid. Av de deltidsansatte er også mange midlertidig ansatt. Arbeidstakerne har et relativt høyt utdanningsnivå. Arbeidslivet er preget av en høy omstillingstakt. Nødvendige omstillinger på grunn av klimatiltak vil bidra til å forsterke dette trekket ytterligere i fremtiden.

Andelen arbeidstakere som er organisert er drøyt 50 prosent, mens organisasjonsgraden på arbeidsgiversiden i privat sektor er 60 prosent. I offentlig sektor er tariffavtaledekningen tilnærmet 100 prosent. I privat sektor er tariffavtaledekningen ca. 55 prosent, noe som gir en samlet tariffavtaledekning på omtrent 70 prosent.

Både et økt behov for arbeidskraft, teknologisk utvikling, globalisering og endringer i eier- og organisasjonsformer, sammen med arbeidsinnvandring er sentrale trekk som trolig vil være av betydning for medvirknings- og bestemmelsesordningene i fremtiden.

Kapittel 4 gir en kort oversikt over det europeiske arbeidsmarkedet. Seks ulike områder omtales: Sysselsetting og næringsstruktur, arbeidsorganisering og jobbtilfredshet, bedrifts- og eierstruktur, endringer i offentlig sektor, ulike reguleringsmodeller, samt representasjonsordninger og medbestemmelse på arbeidsplassen.

Sett opp mot det europeiske arbeidsmarkedet er det grunn til å fremheve noen særtrekk ved Norge: Lav arbeidsledighet og høy yrkesdeltakelse, høy og ikke minst stabil organisasjonsgrad og et vedvarende sterkt partssamarbeid både på lokalt og nasjonalt plan støttet opp av et sterkt trepartssamarbeid.

Samtidig er Norge både gjennom handel og gjennom EØS-avtalen tett knyttet opp mot endringene og utfordringene i Europa. Nye organisasjonsmodeller endrer arbeidsfordelingen mellom land og mellom grupper av ansatte. Faren for et todelt arbeidsmarked synes økende.

I motsetning til i Norge, har organisasjonsgraden i Europa sunket kraftig i de senere år, og styrkeforholdet mellom partene endres. Faglige rettigheter settes under press. Økt arbeidskraftsmobilitet spiller en viktig rolle, EU-utvidelsene har skapt et nytt felles europeisk arbeidsmarked. Økt kapitalvandring og nye eierformer er også viktig, økt konserndannelse og krysseierskap er en utfordring ikke bare for fagbevegelsen, men også for de tradisjonelle reguleringsmodellene.

I kapittel 5 gis en oversikt over den historiske utviklingen og bakgrunnen for de medbestemmelses- og medvirkningsordningene vi har i dag. Det tas utgangspunkt i fremveksten av organisasjonene i arbeidslivet og inngåelsen av de første tariffavtalene. I kapitlet beskrives både fremveksten av partssamarbeidet generelt og hvordan de ulike medvirkningsordningene i avtaleverket og lovverket har utviklet seg frem mot den norske arbeidslivsmodellen. Denne kjennetegnes blant annet ved det tette partssamarbeidet på både makro- og mikronivå.

I kapittel 6 beskrives reglene om medvirkning og medbestemmelse som følger av aksjelovene, tjenestemannsloven samt reglene om europeiske samarbeidsutvalg, om ansattes representasjon ved grenseoverskridende fusjoner og reglene for europeiske selskap og europeiske samvirkeforetak.

Reglene i aksjelovene om arbeidstakernes rett til å velge medlemmer i styrende organer har vært en modell for tilsvarende regler i en rekke andre lover. I vedlegg 2 gis det en skjematisk oversikt over disse reglene.

Videre redegjøres det for arbeidsmiljølovens bestemmelser om verneombud og arbeidsmiljøutvalg, herunder oppgaver og organisering. Kapitlet gir også en oversikt over bestemmelsene om informasjon og drøfting i arbeidsmiljølovens kapittel 8, samt informasjon og drøfting ved masseoppsigelser i § 15 – 2 og ved virksomhetsoverdragelser i §§ 16 – 5 og 16 – 6.

I kapittel 7 beskrives hovedavtalene i NHO-området, i HSH-området, i kommunal sektor, i staten og i Spekterområdet.

Kapittel 8 omhandler medvirknings- og medbestemmelsesordningene i dansk og svensk rett og de mest sentrale EF-direktivene som gjelder medvirkning og medbestemmelse. Dette er rammedirektivet, direktiver om informasjon og drøfting, både generelt og i forbindelse med virksomhetsoverdragelser og masseoppsigelser, direktivet om europeiske samarbeidsutvalg, samt regler om arbeidstakerinnflytelse i forskjellige typer europeiske selskapsformer og ved grenseoverskridende fusjoner.

I kapittel 9 gis en oversikt over praktisering av det norske medvirknings- og medbestemmelsessystemet. Kapitlet bygger i hovedsak på to undersøkelser Fafo gjennomførte for daværende Arbeids- og inkluderingsdepartementet i 2007 og 2009.

Hovedkonklusjonen er at det er stor variasjon i måten ordningene praktiseres på, men også at ordningene synes å ha høy legitimitet blant aktørene selv om kunnskapsnivået mange steder er lavt. Ansattes innflytelse er størst når det gjelder egen arbeidssituasjon, noe mindre når det gjelder organisering av arbeidet og klart minst når det gjelder påvirkning på overordnede forhold i virksomheten.

I kapittel 10 presenterer utvalget sine vurderinger og forslag.

Utvalget legger til grunn at det er bred oppslutning om de eksisterende ordningene, og at det i hovedsak er tale om å videreutvikle og forbedre ordningene som allerede finnes.

Innledningsvis peker utvalget på fire utfordringer i en videreutvikling:

• Økt oppmerksomhet om demokrati i arbeidslivet som en del av en overordnet demokratidebatt

• Inkludering av flere arbeidstakere i dagens ordninger

• Endringer som utfordrer dagens lovverk

• Økt effekt av ordningene i virksomheter der de praktiseres

Utvalget har videre fokusert på reglene om representasjon i selskapers styrende organer og på reglene om verneombud og arbeidsmiljøutvalg.

Reglene om representasjon i selskapers styrende organer behandles i kapittel 10.3.

Utvalget har sett nærmere på vilkårene for at de ansatte skal ha rett til styrerepresentasjon. Et flertall i utvalget foreslår å senke tersklene for når de ansatte får rett til styrerepresentasjon, slik at ordningene skal omfatte flest mulig. Mindretallet mener at dagens terskler er hensiktsmessige.

Utvalgetvurderer også om kravet om at et flertall av de ansatte må stå bak et krav om styrerepresentasjon bør endres. Flertallet i utvalget konkluderer med at dette kravet bør beholdes. Mindretallet ønsker å gi lokal fagforening eller et flertall av de ansatte rett til å kreve representasjon i selskaper med mellom 10 og 30 ansatte.

Et flertall i utvalget ønsker at selskapet skal ta initiativ til og tilrettelegge for ansatterepresentasjon, men har forskjellige oppfatninger av hvordan dette bør gjøres.

Videre anbefaler utvalget at styrene i allmennaksjeselskaper vurderer ansatterepresentasjon i sitt valg av medlemmer til revisjonsutvalget, som er et lovfestet forberedende og rådgivende arbeidsutvalg for styret.

Utvalget har også vurdert reglene om ansatterepresentasjon i konserner og sett på om disse eventuelt bør få et utvidet virkeområde. Deler av utvalget viser til at spørsmålet om mulighet til å avtale konsernordninger for tiden utredes av Arbeidsdepartementet, og mener dette kan være en hensiktsmessig ordning. Andre mener at konsern og foretaksgrupper med flere enn 30 ansatte må legge til rette for valg. I konserner og grupper av foretak med flere enn ti ansatte skal lokal fagforening eller et flertall av de ansatte kunne søke Bedriftsdemokratinemnda om konsernordning.

Når det gjelder spørsmålet om ordningene bør utvides ut over aksjelovens gjeldende regler, viser deler av utvalget til at dette er et sammensatt område, og at utvalget ikke har hatt tid til å utrede dette. De samme medlemmene viser til at problemstillingen har vært oppe i forbindelse med hovedavtaleforhandlingene mellom LO og NHO, og at partene har satt ned et utvalg som skal se nærmere på dette. Andre medlemmer mener at loven skal åpne for å etablere felles representasjonsordninger også der foretak er knyttet sammen gjennom kontrakter.

I tilknytning til vurderingen av konsernordningene understreker utvalget at det er viktig at morselskaper i konserner overholder informasjonsplikten overfor datterselskaper som gjelder etter aksjeloven § 6 – 16 andre ledd.

Videre peker utvalget på at det bør gjennomføres en vurdering av behovet for en bedre samordning av reglene om styrerepresentasjon som gjelder i forskjellig lovgivning.

Utvalget foreslår ingen endringer i ordningen med bedriftsforsamling.

Utvalgets vurdering av arbeidsmiljølovens regler om verneorganisasjonen presenteres i kapittel 10.4.

Utvalget mener det er viktig at ordningene med verneombud og arbeidsmiljøutvalg videreføres. Ordningene bidrar til å gi arbeidstakerne innflytelse på arbeidsmiljøarbeidet og utgjør en viktig ressurs i virksomhetenes arbeid med å ivareta et fullt forsvarlig arbeidsmiljø.

Flertallet mener at man skal opprettholde tersklene for når det skal opprettes verneombud og arbeidsmiljøutvalg i virksomhetene, mens mindretallet går inn for å senke tersklene til henholdsvis 5 og 20 ansatte.

Med sikte på å tydeliggjøre regelverket med hensyn til hva som er verneombudets og arbeidsmiljøutvalgets oppgaver, foreslår utvalget at verneorganisasjonens rolle med hensyn til omstilling, psykososiale og organisatoriske problemstillinger og innføring og endring av kontrolltiltak bør fremheves.

Utvalget har vurdert om verneombudets og arbeidsmiljøutvalgets oppgaver bør utvides til å omfatte ytre miljø. Flertallet ønsker ikke å pålegge verneorganisasjonen en rolle i disse sakene. Verneombudet og arbeidsmiljøutvalget har viktige og krevende oppgaver knyttet til de arbeidsmiljømessige utfordringene, og det er viktig at dette fortsetter å være organenes hovedfokus. Flertallet foreslår heller ingen endringer med hensyn til verneombudenes rolle knyttet til hele HMS-forskriftens område.

Utvalget mener at klima og miljøutfordringene sterkt vil prege virksomhetene i fremtiden.

Mindretallet mener derfor at verneombudene og arbeidsmiljøutvalgenes oppgaver bør utvides til å omfatte bedriftenes påvirkning av det ytre miljø. Delvis av samme grunn foreslår mindretallet å utvide verneombudene og arbeidsmiljøutvalgenes oppgaver til å gjelde hele HMS-forskriftens virksområde.

Utvalget har også drøftet verneorganisasjonen i konserner, foretaksgrupper og virksomheter med flere arbeidsgivere på samme arbeidsplass. Deler av utvalget mener det kan være behov for fellesordninger her. Andre deler av utvalget ønsker å opprettholde dagens system.

I kapittel 10.5 behandles reglene om informasjon og drøfting i arbeidsmiljøloven kapittel 8.

Et mindretall i utvalgetforeslår at informasjons- og drøftingsplikten skal gjøres gjeldende for alle virksomheter, konsern og foretaksgrupper uavhengig av antall ansatte.

I kapittel 10.6 foreslår utvalget tiltak knyttet til kunnskap og opplæring om det norske medbestemmelses- og medvirkningssystemet.

Utvalgetforeslår tiltak for å bedre kunnskap og opplæring om ordningene for medvirkning og medbestemmelse. Fafo-rapport 2009: 35 om Bedriftsdemokratiets tilstand viser at selv om ordningene synes å ha høy legitimitet blant aktørene og i stor grad har blitt en del av kulturen i det norske arbeidslivet, er kunnskapsnivået blant ledere og ansatte mange steder lav. Utvalgetforeslår derfor økt fokus på opplæring i medvirknings- og medbestemmelsesordningene innenfor opplæringssystemet, i opplæring som gis i forbindelse med ledelse og eierskap og i opplæring som gis innvandrere.

I de virksomheter Arbeidstilsynet ser at samarbeidet partene i mellom ikke fungerer, mener et flertall i utvalgetdet bør vurderes å gi Arbeidstilsynet en hjemmel til å kunne pålegge ledelsen og de ansatte fellesopplæring i helse-, miljø- og sikkerhet.

Utvalget foreslår også å styrke Arbeidstilsynets orienterings- og veiledningsvirksomhet, både gjennom utvikling av nye arenaer på lokalplanet og gjennom etablering av flere trepartsarenaer på sentralt nivå for bransje- og sektorrettet erfarings- og kunnskapsdeling. I tillegg foreslår utvalget at det fokuseres mer på medvirkning og medbestemmelse i forskningssammenheng.

I kapittel 11 omtales de økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene utvalget fremmer i utredningen.