Del 3
Historisk beskrivelse

5 Beskrivelse av utviklingen av ulike medvirknings- og medbestemmelsesordninger

5.1 Innledning

Oppbyggingen av dagens medbestemmelses-, medvirknings- og bedriftsdemokratiske ordninger har en lang historie i Norge. Mange av de mest sentrale prosessene foregikk i tilknytning til industrialiseringen, interesseorganiseringen og utviklingen av politiske partier og det parlamentariske systemet. Disse elementene utviklet seg samtidig i Norge og over en forholdsvis kort periode fra 1880-årene til 1930-tallet. Mange av spenningene, motsetningene og kontroversene i disse prosessene var knyttet til fremveksten av lønnsarbeidet og eierskapet og motsetningene mellom dem i den industrielle produksjonen. Derfor har mange av samarbeids- og medbestemmelsesordningene sitt opphav i måten privat sektor løste problemene på. Beskrivelsene nedenfor bærer nødvendigvis preg av dette.

Det vi kan kalle det historiske bakteppet starter med fremveksten av den første norske «arbeiderbevegelsen» på 1850-tallet med Marcus Thranes mobilisering av husmenn, landarbeidere, håndverkere, verkstedarbeidere og småbønder i politiske foreninger som på sikt skulle etablere et folkelig «demokratiparti». De neste bevegelsene vokste frem fra 1870-årene med utgangspunkt i fattigdom, harde arbeidsvilkår med lange dager og store økonomiske forskjeller mellom folket og eliten i samfunnet. Arbeidernes faglige Landsorganisasjon i Norge (AFL, senere LO) 1 ble etablert i 1899 og Norsk Arbeidsgiverforening (N.A.F., senere NHO) 2 i 1900. Derfra har utviklingen av bedriftsdemokratiet vært preget av motsetninger, dragkamper og fra midten av 1930-tallet også kompromisser mellom partene. Staten har spilt en skiftende rolle i dette bildet. Først på 1980-tallet ser det ut til at ordningene er på plass, og fokuset settes på praktiseringen av dem. Det tok med andre ord mer enn 140 år fra Marcus Thranes bevegelse til den hittil siste revisjonen av arbeidsmiljøloven i 2005.

Siktemålet med dette kapitlet er å beskrive når, og delvis også hvordan, ordningene for medbestemmelse, medvirkning og bedriftsdemokrati i Norge har vokst frem. I det følgende beskrives den historiske utviklingen av medbestemmelses- og medvirkningsordningene med utgangspunkt i avtaleverket, lovverket som forankrer dem, og samarbeidskanalene og relasjonene de forutsetter.

I tabell 5.1 er det gitt en oversikt over de viktigste begivenhetene i utviklingen frem til dagens ordninger.

5.2 Hovedavtalen LO/N.A.F. som utgangspunkt

Tariffavtaler hadde helt fra 1870-årene stått sentralt i fagforeningenes kamp. De satte grenser for den personlige arbeidsgivermakten og innebar en anerkjennelse av foreningsrett og medbestemmelsesrett.

«Arbeidsgiverforeningens strategi ble å godta bindende tariffavtaler, men til gjengjeld sørge for at de ble mest mulig fordelaktige for bedriftene. Det var i utgangspunktet ingen selvfølge at slike avtaler skulle respekteres. De hadde ingen opplagt juridisk forankring. Tariffavtaler lignet nok på andre, rettslig bindende avtaler, men sto også i en særstilling ved at organisasjonen underskrev på vegne av den enkelte arbeider. Det var den som gjorde dem til parter. Motsetningene kom til å spille seg ut innenfor et grunnleggende fellesskap, med respekt, orden og forpliktelser.

Dette grunnleggende fellesskapet ble utmyntet i et sett med spilleregler, til dels uformelt, men også i form av en primitiv hovedavtale mellom LO og N.A.F. Den ble underskrevet 1. november 1902 og omfattet regler for forliksmekling og voldgift. Deretter kunne saken gå til voldgift, men bare dersom partene var enige om det. I så fall ble en voldgiftsrett oppnevnt av partene i hvert enkelt tilfelle, med partsrepresentanter og en uavhengig formann. Uenighet om tolkningen av avtaler skulle avgjøres ved voldgift selv om bare den ene av partene krevde det.» 3

Arbeidernes Faglige Landsorganisasjon (AFL, senere LO) ble stiftet i 1899, og Norsk Arbeidsgiverforening (N.A.F.) året etter, som svar på den samlede arbeidstakerorganiseringen. I Norge har LO og Arbeiderpartiet fungert som en samlet arbeiderbevegelse i sterkere grad enn i de fleste andre land. Selv om denne alliansen har vært svakere i noen perioder enn i andre, har den vært viktig som drivkraft i endringsprosesser i samfunnet, og som en motvekt mot den tette koblingen mellom arbeidsgiverne og staten helt frem til 1935. 4

I 1918 fremmet LO krav om at arbeidsgivernes styringsrett skulle ut av tariffavtalene og at arbeiderne måtte få en andel i bedriftens utbytte og ledelse. Dette var i Arbeiderpartiets mest radikale periode da det var innmeldt i Den 4. Kommunistiske internasjonale (Komintern) fra 1919 til 1921. Kravet ble blankt avvist av N.A.F., men Arbeiderkommisjonen av 1918 ble opprettet for å utrede spørsmålet. 5 I St.prp. nr. 134 (1918), som la grunnen for komitéen, het det blant annet:

«Spørsmålet om å istandbringe et nærmere interessefellesskap mellom industrielle bedrifter og deres arbeidere ved å gjøre disse delaktige i så vel bedriftens kapital og utbytte i deres ledelse, (har) i den senere tid trengt seg frem til drøftelse så vel i den populære socialøkonomiske litteratur og i populære fremstillinger som i det offentlige ordskifte».

I 1920 ble midlertidig lov om arbeiderutvalg i industrielle bedrifter mv. vedtatt. Arbeiderutvalgene var rådgivende organer som skulle opprettes i virksomheter med flere enn 50 arbeidstakere etter krav fra av arbeidstakerne. Vedtakelsen av loven om arbeiderutvalg har blitt ansett som et uttrykk for at regjeringen oppfattet den radikaliserte arbeiderbevegelsen som en reell trussel mot både eiendomsretten og styringsretten, og derfor var villig til å imøtekomme LOs krav fra 1918 med en lovfestet ordning med arbeiderutvalg i bedrifter der ansatte krevde det. 6 Dette er prinsipielt sett en klar forløper til produksjonsutvalgene fra 1945 og senere bedriftsutvalgene fra 1966, begge hjemlet i tariffavtaler.

Perioden mellom 1921 og 1931 var preget av sterke motsetninger mellom arbeiderbevegelsen på den ene siden, og staten og arbeidsgiverne på den andre siden, og tiårsperioden er blitt kalt «de store kampåra». 7 Både produksjon og konkurransekraft ble svekket av langvarige streiker og lockouts. I 1931 opprettet regjeringen Mowinkel Arbeidsfredskomitéen, der både LO og N.A.F. ble representert. Siktemålet var å redusere konfliktene og styrke verdiskapingen. I dette ligger det en klar politisk erkjennelse i regjeringen av at partene i arbeidslivet på den tiden ikke lot seg styre gjennom politiske vedtak og lover. Ved å foreslå at partene selv måtte komme frem til løsningene, endret relasjonene seg vesentlig. Særlig Bondepartiet var uenig i denne løsningen.

Med etableringen av Arbeidsfredskomitéen aksepterte staten partene som selvstendige og naturlige aktører. Frem til hovedavtalen i 1935 hadde staten støttet arbeidsgiverne når det oppsto konflikter. Med hovedavtalen ble denne alliansen brutt. Dersom en avtale skulle ha troverdighet som reguleringsmekanisme, måtte staten innta en nøytral posisjon og rolle i forholdet til arbeidsgivere og arbeidstakere. Alle posisjonene og rollene ble endret ved inngåelsen av den første hovedavtalen mellom LO og N.A.F. i 1935. Arbeidstakerne fikk innflytelse, ikke bare på utformingen av arbeidsplassene, men også i arbeidslivspolitikken. Til gjengjeld aksepterte arbeiderbevegelsen eiendomsretten som grunnlag for arbeidsgiverens styringsrett. Samtidig ga Stortinget sosialpolitikken en rolle som økonomisk balanseringsmiddel i fordelingen av samfunnets ressurser, og koblet på den måten velferdsprogrammer til både lønnsdannelsen og verdiskapingen i samfunnet. Grunnsteinene i den norske velferdsmodellen ble dermed lagt.

Partene fikk i stor grad selv ansvar for å utforme relasjoner, avtaler og fordelingsmekanismer som skulle regulere forholdet og skape nødvendig fred. Siktemålet var å få opp produksjonen, konkurransekraften og vekst i samfunnsøkonomien. Dette ble utgangspunktet for et stort system av ordninger for medbestemmelse, medvirkning og bedriftsdemokrati. Fokus ble flyttet fra hva som skilte og skapte motsetninger, til hva som kunne dempe motsetninger og forene partenes interesser i det som kunne tjene fellesskapet. 8 Brobygging er et egnet bilde av prosessene som fulgte.

5.3 Representativt demokrati eller direkte medvirkning?

Arbeiderkommisjonen av 1885 er en viktig milepæl i utviklingen av norsk arbeidsliv av tre grunner. For det første endte kommisjonens arbeid med å utrede lovgivning om fabrikktilsyn og forsikring av arbeidere i det første eksempelet på å lovfeste rettigheter og plikter i arbeidslivet i den første norske arbeidervernloven av 1892. For det andre skulle loven verne arbeidstakerne mot urimelige og farlige arbeidsforhold ved hjelp av statlige fabrikktilsyn. Og for det tredje er den det første kjente eksempelet på at arbeidstakerne fikk representasjon i et offentlig oppnevnt organ (to statsoppnevnte representanter for arbeiderne).

Avtaleforankringen starter med de første tariffavtalene i 1872 og Verkstedsoverenskomsten («Jernavtalen») som den første landsdekkende tariffavtalen i 1907, og tariffavtalene vokser frem som styringsmekanisme i stadig sterkere grad. Omfattende uro rundt inngåelsen av avtalen økte statens engasjement, 9 og i 1915 ble arbeidstvistloven vedtatt. Loven ga blant annet regler om tariffavtaler, megling, sanksjoner for tariffbrudd og etablering av Arbeidsretten.

Hovedavtalen av 1935 ga i sin § 9 tillitsvalgte rett til å bli hørt og konsultert i spørsmål om endringer i bedriftenes oppbygging og virkemåte. Samarbeidsorgan på arbeidsplassene ble imidlertid ikke utviklet i særlig omfang før etter 2. verdenskrig. Produksjonsavtalen mellom LO og N.A.F. i 1946 skulle bidra til gjenreisningen av Norge. Arbeidstakerne modererte sine lønnskrav for at arbeidsgiverne skulle kunne investere mer i ny virksomhet og nye arbeidsplasser. Avtalen foreslo at det ble opprettet Produksjonsutvalg i bedriftene. Dette må sees i sammenheng med Arbeiderpartiets ambisjon om å etablere en korporativ beslutningsstruktur med samordningsråd, bransjeråd og produksjonsutvalg. De tre organene var ment som sammenhengende ledd eller et helhetlig system i en korporativ pyramide, som arbeiderbevegelsen stilte store forhåpninger til som en fornyelse og fordypelse av demokratiet og den samfunnsmessige styringen av økonomi og næringsliv. I produksjonsutvalgene skulle ansatte og ledelse samarbeide om utvikling av virksomheten. Antallet produksjonsutvalg ble ganske stort, men svært få kom til å fungere etter hensikten, mye som følge av arbeidsgiversidens lunkne holding. Selv om produksjonsutvalgene ble opprettet i relativt beskjeden grad, ble de ofte sett som opphavet og forløperen til dagens samarbeidsorgan i privat, og etter hvert også offentlig sektor.

Gjenreisningsarbeidet etter krigen handlet i stor grad om å fortsette industrialiseringen. Det ble investert mye arbeid og kapital i de store norske industrielle satsingene på smelteverk, gjødsel og energi. Derfor er det også industrien og industriarbeidsplasser som har preget mange av de bedriftsdemokratiske ordningene som vokste frem fra 1945 til 1970, og de er derfor også sterkt preget av LO/N.A.F.-området i arbeidslivet.

I forlengelsen av produksjonsavtalen ble Felleskomitéen LO/N.A.F. etablert i 1961. Den skulle blant annet ivareta partenes interesser i bedriftsutvikling og produktivitetsfremmende tiltak. Ett av de mest omtalte eksperimentene var Samarbeidsforsøkene som ble ledet av Einar Thorsrud og Fred Emery. Samarbeidsforsøkene ble gjennomført i noen avdelinger i 6 større industrivirksomheter. Modellen var selvstyrte grupper fra Tavistock-tradisjonen med vekt på den enkeltes innflytelse på egen arbeidssituasjon og ansvar for bedriftens utvikling. Forsøkene kan ses som de første Human Resource Mangement-programmene i norsk arbeidsliv. De har lagt grunnen for en bred tradisjon i arbeidslivsforskningen.

Hovedavtalen i 1966 introduserte del B som i korthet gikk ut på at produksjonsutvalgene skulle omdannes til bedriftsutvalg, og det kunne etableres lokale avdelingsutvalg i bedrifter med mer enn 200 ansatte. For å realisere arbeiderbevegelsens intensjoner om å skape et aktivt og fungerende bedriftsdemokrati, gikk Arbeiderpartiet inn for representativ og lovfestet rett til medbestemmelse. LOs strategi var mer blandet, på den ene siden la LO vekt på et rent avtalefestet medbestemmelsessystem med vekt på å utdanne tillitsvalgte som kunne fylle rollen som innflytelsesrike aktører i virksomhetene. Denne utdanningsstrategien var utformet av Aspengrenutvalget fra 1961. På den andre siden er det nok riktig å understreke at LO også var pragmatisk i sin tilnærming, og at politiske og strategiske vurderinger spilte en viktig rolle.

5.4 Fra arbeidervern til arbeidsmiljø

Det vi kan kalle lovveien i utviklingen av de bedriftsdemokratiske ordningene i Norge, startet med den allerede nevnte arbeiderkommisjonen i 1885. Den ga oss den første arbeidervernloven, eller lov om tilsyn med arbeide i fabrikker mv. i 1892. Loven var utformet med spesielt henblikk på den fremvoksende industri og tok sikte på å forebygge ulykker og helsefare, med særlig vekt på kvinner og barn. Det ble opprettet kommunale tilsynsorganer for å føre tilsyn med vernebestemmelsene, og i tillegg ble det oppnevnt to statlige inspektører. Den første revisjonen av loven ble fremmet som stortingsproposisjon i 1908 og vedtatt i 1909. Revisjonen ga ikke så store endringer i selve loven, men debattene i forkant av den var heftige og dreide seg om arbeidsdagens lengde, bruk av barnearbeid, om den skulle omfatte også håndverksbedrifter og ikke minst om kvinner skulle ha samme rettigheter som ungdom (menn) mellom 14 og 18 år. 10

I 1915 førte endring av loven til innføring av ti-timers arbeidsdag og 54 timers arbeidsuke. Første verdenskrig fra 1914 til 1918 medførte store økonomiske og sosiale omveltninger, men revisjonene av loven i 1919 og 1925 ga ikke de store endringene. En ny proposisjon ble lagt frem i 1930, men lovrevisjonen ble først gjennomført i 1935, samme år som hovedavtalen mellom N.A.F. og LO ble inngått. Loven dekket med få unntak alle arbeidsforhold til lands og kan kalles den første alminnelige arbeidervernlov.

En ny arbeidervernlov ble vedtatt i 1956. Den inneholdt blant annet nye regler om utvidet ansvar for arbeidsgiver på arbeidsplasser med flere arbeidsgivere, om det organiserte vernearbeidet (herunder ordningen med verneombud), adgang til å påby legekontroll og om oppsigelsesvern for sykemeldte arbeidstakere.

I perioden frem til 1970 var ansattes rett til representasjon i styrende organer flere ganger et tema på den politiske og fagligpolitiske dagsorden. Uenigheter innad i fagbevegelsen var en viktig del av debatten, men som blant annet Bergh (1987) 11 legger vekt på, var ansatterepresentasjon et tema for toppfolkene og i liten grad et krav fra grasrota. De ansatte i statsbedriftene og i aksjeselskaper der staten eide alle aksjene, fikk imidlertid lovfestet rett til styrerepresentasjon i 1965. Se kapittel 5.7 for en grundigere gjennomgang av historien bak representasjon i styrende organer.

Ut over dette består endringene i arbeidervernet i perioden 1930 til 1970 stort sett av revisjoner, justeringer og korreksjoner til tross for yrkesmedisinernes påvisning av helsefare og yrkesbetingede sykdommer, etableringen av bedriftslegeordninger og arbeidernes og fagforeningenes stadige påvisning av farlige og helseskadelige arbeidsforhold. 12

I 1972 ble LOs egen arbeidsmiljøundersøkelse presentert. 13 Den ble gjennomført ved Universitetet i Bergen, og viste at 85 prosent av et bredt representativt utvalg av arbeidstakere var utsatt for ett eller flere miljøproblemer. Funnene bidro til at fagbevegelsen rettet større oppmerksomhet mot arbeidsmiljø og et mer helhetlig miljøperspektiv i reguleringen av arbeidsforhold. Sosiale miljøproblemer kom sterkt i fokus. Allerede i 1972 inngikk LO og N.A.F. en avtale der vernearbeidet ble styrket, blant annet med opprettelse av verne- og miljøutvalg. I en del virksomheter ble det i tiden etter opprettet rene partsammensatte miljøutvalg.

Fra før hadde yrkesmedisinerne en sterk posisjon i arbeidervernet, og de hadde videreutviklet faget i retning av sosialmedisin. LO-undersøkelsen fra 1972 introduserte sosiologien i arbeidervernet og bidro til nye perspektiv på arbeidsforholdene, spesielt i fagbevegelsen. Samtidig bidro 1968-opprørene og den radikale europeiske filosofien til endringer i verdioppfatninger, situasjonsoppfatninger og sosiale identifikasjoner i noen grupper i samfunnet. Dette kom til uttrykk i aksjoner og nye handlingsmønstre. Den sosiotekniske skolen hadde allerede gjort sitt inntog i samarbeidsforsøkene på 1960-tallet og ble nå en tredje vitenskapelig retning som overførte perspektivene og erfaringene til debatten om arbeidsmiljøet. Disse fire vitenskapelige perspektivene, sosialmedisinen, sosiologien, den marxistisk orienterte filosofien og den sosiotekniske skolen, bidro til utformingen av nye krav, plikter og rettigheter, og til å flytte fokus fra arbeidervern til arbeidsmiljø, fra individorienterte helsespørsmål til miljøproblemer på systemnivå.

I 1973 tok LO-kongressen opp krav til arbeidsmiljø i Handlingsprogrammet, og LO og Arbeiderpartiet gikk sammen om et felles program for bedre arbeidsmiljø. Dette var foranledningen til spranget fra arbeidervern til et videre arbeidsmiljøbegrep, både i ord og handling.

5.5 Arbeidsmiljøloven av 1977

Arbeidsmiljøloven av 1977 ble betraktet som spesielt nyskapende ved at den gikk ut på en tenkning hvor vern og sikring var det sentrale målet med lovgivingen. Lovens § 12 vakte internasjonal oppmerksomhet fordi det for første gang ble reist krav om at «forholdene skal legges til rette for at arbeidstakerne gis rimelig mulighet for faglig og personlig utvikling gjennom sitt arbeid». Denne lovformuleringen har sin helt spesielle forhistorie knyttet til det tette samspillet mellom partene og norske forskningsmiljø som utviklet seg på 1960-tallet.

Virksomhetene ble også pålagt å opprette arbeidsmiljøutvalg med representanter for ledelse og ansatte, og det ble stilt krav om å opprette verneombud som skal ivareta arbeidstakernes interesser i saker som angår arbeidsmiljøet. På den måten søkte man å overføre, og dermed forsterke, medbestemmelses- og medvirkningsordningene fra samarbeidsforsøkene og bedriftsdemokratiet til å gjelde helse- og miljøspørsmål spesielt. Iverksettingen, fortolkningen og praktiseringen av bestemmelsene i loven ble noe som arbeidsgiverne og arbeidstakerne skulle gjøre i fellesskap. Arbeidsmiljøutvalget ble en ny og lovfestet kanal for innflytelse på helse, miljø og sikkerhet. Selv om arbeidsgiverne og arbeidstakerne fikk et utvidet og langt på vei felles ansvar for utviklingen av arbeidsmiljøet, ble også Arbeidstilsynets rolle som kontrollør forsterket. Tilsynet fikk større myndighet til å kreve forbedringer og endringer.

Arbeidsmiljøloven var i overveiende grad i overensstemmelse med kravene som ble reist i LO-kongressen og det felles handlingsprogrammet som LO og Arbeiderpartiet lanserte på bakgrunn av kongressen. 14 Arbeidsgiversiden var imot strengere tilsynspraksis og hevdet at lokalt ansvar og egenkontroll burde redusere behovet for ekstern myndighetskontroll. De reiste også innvendinger mot det de mente var uklar ordlyd i lovteksten, noe som kunne brukes til å «strekke» deres ansvar og plikter lengre enn det som var hensikten. Arbeidstidsbestemmelsene ble strammet inn, særlig for skiftarbeid. Dette var et stort diskusjonstema under lovforarbeidet. Det samme var oppsigelsesvernet, som til slutt ble styrket i arbeidstakernes favør. Det ble blant annet gitt regler om midlertidig ansettelse og rett til å stå i stilling. Utover det var det, tilsynelatende, konsensus om innholdet, selv om arbeidsgivernes plikter ble betydelig utvidet. 15 Arbeidsgiverne fikk også et utvidet ansvar for å organisere, finansiere og sørge for nødvendig kompetanse hos verneombudet i virksomhetene. Siktemålet var å forebygge skader og redusere helserisiko.

Loven forsterker arbeidsgivernes plikt til å ta hensyn til den enkelte arbeiderens helse i utformingen av produksjonsprosessene og organiseringen av arbeidet. Ansattes deltakelse, involvering og bemyndigelse («empowerment») er siden samarbeidsforsøkene blitt sentrale begrep og handlingsmodeller i mange av de nyere ledelses- og organisasjonskonseptene. HR-ledelse (Human Resources, en «moderne» form eller operasjonalisering av Human Relations) har blitt et eget personalpolitisk arbeidsfelt med vekt på å ta de ansatte med i utviklings- og forbedringsprosesser på de store arbeidsplassene. De ansattes medvirkning blir et spørsmål om forståelse for og bidrag til virksomhetens produktivitet og lønnsomhet og begrunnes stadig sjeldnere med demokratiargumenter om rett til innflytelse. Medvirkning forankres ikke bare i avtaleverk og retorikk i partssamarbeidet, men også i vitenskaplige teorier, modeller og analyser. Det er mot dette bakteppet vi går inn i 1980-tallet.

5.6 Endringer i arbeidsmiljøloven frem mot 2005

Under nedgangen i norsk økonomi på slutten av 1980- og begynnelsen av 1990-tallet økte arbeidsledigheten. NHO og HSH hevdet at med mindre det kom lempninger i arbeidsmiljølovens bestemmelser, ville mange arbeidsgivere vegre seg mot nye satsinger som kunne føre til sikre og varige arbeidsplasser. 16 Samtidig hevdet hovedorganisasjonene på arbeidstakersiden, Akademikernes Fellesorganisasjon, LO og YS, at arbeidstakernes rettigheter ble satt under press. Det gjaldt sykelønnsordningene, oppsigelsesvernet og ikke minst arbeidstidsbestemmelsene. 17 Til tross for uenigheter på en rekke punkter syntes det å være enighet mellom partene, se blant annet NOU 1992: 20 om «det gode arbeidsmiljø er lønnsomt for alle» Arbeidsmiljølovutvalget.

Arbeidsmiljøloven av 1977 med tilhørende verneombudsordning var et barn av 60- og 70-årenes arbeidsliv og tankemåter. På 1980-tallet støter arbeiderverntankegangen på andre modeller for arbeidsmiljøforbedring. Kvalitetssikringsmodeller og andre former for ledelsesmodeller blir tatt i bruk også på arbeidsmiljøområdet. Det skjer en endring i hvordan myndighetene vil regulere arbeidsmiljø, bort fra inspeksjoner og kontroll og over i retning av mer lokalt ansvar og egenkontroll. I Norge trer den første internkontrollforskriften (HMS-forskriften) i kraft fra 1992. Hensikten med reformen var todelt: å ansvarliggjøre og stimulere virksomhetene til å arbeide mer systematisk med arbeidsmiljøarbeid og å effektivisere og målrette tilsynsmyndighetenes arbeid. Samtidig ble de ansattes medvirkning utvidet til hele spekteret av HMS-forskriften. Den norske modellen for internkontroll/systematisk HMS-arbeid søkte å kombinere ideene fra kvalitetssikringsarbeid og ledelsessystemer med tradisjonelle norske medvirkningsmodeller.

I 1994 ble Konsernutvalget nedsatt for å se på arbeidstakernes rettigheter i konserner mv. i forhold til arbeidsmiljøloven. Utvalget avga innstillingen NOU 1996: 6 Arbeidstakeres stilling i konsernforhold mv. Utvalget, med unntak av representanten fra NHO, foreslo et utvidet arbeidsgiverbegrep i konsernforhold og andre foretaksgrupperinger hvor et annet foretak enn det som er arbeidsgiver etter arbeidsavtalen, har bestemmende innflytelse over spørsmål av betydning for arbeidstakerne og deres arbeidsforhold. Flertallets forslag innebar blant annet at morselskapet i konsernforhold og andre foretak som har bestemmende innflytelse over den som er arbeidsgiver etter arbeidsavtalen, får ansvar for et fullt forsvarlig arbeidsmiljø. Dette ville innebære at særlig ledelsen av morselskapet må påse at konsernet har en overordnet styring med arbeidsmiljøet i konsernet, og at blant annet internkontrollsystemet utvikles med dette for øye. Flertallet mente at dette ville bidra til å effektivisere arbeidsmiljølovens krav til et fullt forsvarlig arbeidsmiljø. Høringsrunden avdekket store motsetninger, og Konsernutvalgets konklusjoner ble ikke fulgt opp.

I 1999 leverte Arbeidslivsutvalget (Colbjørnsenutvalget) sin innstilling NOU 1999: 34 Nytt millennium – nytt arbeidsliv? Trygghet og verdiskaping i et fleksibelt arbeidsliv. Med arbeidsmiljøloven i 1977 var lovreguleringene utvidet fra et snevert verneperspektiv til et mer omfattende arbeidsmiljøperspektiv. Oppnevningen av Arbeidslivsutvalget utvidet perspektivet videre fra arbeidsmiljø til arbeidslivet i sin helhet. Utvalgets innstilling satte arbeidslivet inn i et globaliseringsperspektiv og fremmet en rekke forslag til oppmyking av både arbeidstidsordninger og ansettelsesforhold. Den utløste en kraftig debatt der motstridende interesser mellom partene dominerte.

I 2001 ble Arbeidslivslovutvalget (ALLU) oppnevnt for å utrede forslagene fra Arbeidslivsutvalget i NOU 1999: 34 videre, og komme med konkrete lovforslag.

Arbeidslivslovutvalget leverte sin innstilling i 2004; NOU 2004: 5 Arbeidslivslovutvalget, Et arbeidsliv for trygghet, inkludering og vekst. Utvalget fulgte i stor grad opp de perspektivene og linjene som ble lansert av Arbeidslivsutvalget. Som i de foregående utredningene og innstillingene la utvalget til grunn at lønnsomhetshensyn ikke må fortrenge kravene til arbeidsmiljøstandard som er foreskrevet i lov- og regelverk. 18 Innstillingen ledet til dagens lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. Reglene om verneombud ble videreført og nye EU-baserte regler om informasjon og konsultasjon ble innført slik de var foreslått av utvalget. Arbeidslivslovutvalgets forslag om mer fleksible regler om hvordan arbeidsmiljøarbeidet kan organiseres og gjennomføres ble ikke vedtatt.

Begge de to siste arbeidslivsutredningene tok utgangspunkt i internasjonalisering av økonomien, globalisering og utfordringer for norsk konkurransekraft. Virkelighetsforståelsen var at samfunnet hadde endret seg radikalt siden 1970- og 1980-tallet med introduksjonen av informasjons- og kommunikasjonsteknologi, eksplosjon i utdanningsnivået, mangfold i arbeidstakernes behov for tilpasninger, økt velstand og sterkere internasjonal markedskonkurranse.

Den siste store reformen i forhold til HMS som har funnet sted siden 1977, er avtalen om et inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen), som ble inngått mellom regjeringen og partene i arbeidslivet i 2001. Det primære målet med avtalen har hele tiden vært å skape et inkluderende arbeidsliv, hvor alle som kan og vil delta i arbeidslivet skal ha anledning til det. Dette hovedmålet har vært operasjonalisert med tre delmål:

1. å redusere sykefraværet med 20 prosent

2. å tilsette langt flere personer med redusert funksjonsevne

3. å øke den reelle pensjoneringsalderen fra arbeidslivet

Avtalen er siden blitt videreført og reforhandlet to ganger, i 2006 og i 2010.

5.7 Styrerepresentasjon og grunnlovsfestet rett til medbestemmelse

Partienes Fellesprogram fra 1945 uttalte seg i retning av en demokratisering i arbeidslivet. Arbeiderpartiet og LO var uenige i om det var lover eller avtaler som ga best grunnlag for ansattes innflytelse også på andre områder. I 1953 ble imidlertid rett til representasjon programfestet av Arbeiderpartiet, dette blir av mange tolket som et forsøk fra partiet på å markere radikale standpunkt i kjølvannet av nederlaget i saken om rasjoneringslovene. Det førte ikke frem, men i 1955 ble Frihagenkomitéen nedsatt. Den hadde blant annet som oppgave å utrede ansattes styrerepresentasjon. Norges Industriforbund, som var representert i komitéen, mente at de spørsmål som var reist i mandatet, burde løses gjennom forhandlinger mellom LO og N.A.F. Dette var både regjeringen og de to organisasjonene enige i. Det ble derfor ikke fastsatt regler om representasjonsrett for arbeidstakerne i aksjeloven av 6. juli 1957.

Forhandlingene mellom LO og N.A.F. førte ikke til noen avtale. I stedet gikk N.A.F. inn for en utvikling av samarbeidsbestemmelsene i hovedavtalen, og for å prioritere forsøkene med demokratisering «på gulvet», på linje med Thorsruds senere utredning (1964), og med de etterfølgende samarbeidsforsøkene. I fagbevegelsen gikk debatten på denne tiden om styrerepresentanter ville bli gisler for eierne, om kunnskapsnivået var høyt nok, og om en slik strategi kunne skape problemer for det ordinære tillitsvalgtsapparatet.

Kings Bay-ulykken i 1962 utfordret både fagbevegelsen og de politiske partienes posisjoner på bedriftsdemokratiområdet. Rapporten om ulykken førte til regjeringskrise. I Arbeiderpartiets gjeninnsettelseserklæring i 1965 ble det varslet at ansatte i alle statseide bedrifter skulle få lovfestet rett til medbestemmelse.

I mars 1965 ga Aspengrenkomitéen sin endelige innstilling. Vedlegg II til innstillingen inneholdt utvalgets «Skisse til bestemmelser i aksjeloven av 1957 om medbestemmelsesrett for de ansatte». Her ble det foreslått opprettelse av bedriftsforsamling i alle private aksjeselskaper med mer enn 20 ansatte. Bedriftsforsamlingen var tenkt som en midlertidig overgang til full styrerepresentasjon.

Arbeidsgivernes motstand mot den lovfestede medbestemmelsen hang sammen med deres forsvar av styringsretten. Lovforankring innebar en politisk styring som de mente ville redusere deres handlefrihet. LO var også for ideen om avtalefesting, men var mer kompromissvennlig og kanskje pragmatisk innstilt til spørsmålet om forankring av bestemmelsene enn det N.A.F. var. LO-kongressen i 1965 gikk eksempelvis inn for å lovfeste «de ansattes representasjonsrett i statsbedriftenes styrer og representantskap, mens man i det private arbeidslivet vil søke å avtalefeste ordningen», i tråd med N.A.F. sin oppfatning. 19 Igjen må det understrekes at LOs holdning var pragmatisk og at strategiske vurderinger var viktige, eksempelvis var LOs vurdering at arbeidsgiversidens sterke motstand var viktig. Motstanden var videre i stor grad bygget på at ordningen brøt med den tradisjonelle tillitsvalgtsrollen og åpnet for en «gisselposisjon». En ordning som måtte presses frem mot motpartens vilje, ville neppe kunne bli særlig effektiv. Grønlie 20 konkluderer med at LO ikke ønsket å sette samarbeidet med motparten i fare ved å prioritere en reform de hadde liten tro på. Samarbeid var nødvendig for å øke produktiviteten, noe man fra arbeidsgiversiden var enige i. Arbeidsgiversiden hevdet at styrerepresentasjon ikke ville fremme produktiviteten, snarere tvert imot. 21

Høsten 1965 gikk Arbeiderpartiregjeringen av etter å ha tapt stortingsvalget. Regjeringen Borten tok i første omgang ikke noe initiativ til å realisere Aspengrenkomitéens forslag. I april 1967 fremsatte en del medlemmer av Arbeiderpartiets stortingsgruppe et privat lovforslag. Lovforslaget bygde stort sett på Aspengrenkomitéens innstilling, med enkelte forskjeller. Borten-regjeringen, blant annet på bakgrunn av press fra Venstre, nedsatte et offentlig utvalg (Eckhoffutvalget) som startet sitt arbeid januar 1968. Komitéen skulle «analysere de forskjellige spørsmål som vanligvis sammenfattes under uttrykket demokrati i bedriftslivet». 22

Like etter at Eckhoffutvalget hadde lagt frem sin innstilling i 1971, gikk regjeringen Borten av og ble erstattet av regjeringen Bratteli. Et halvt år etter regjeringsskiftet ble det lagt frem forslag til endring av aksjeloven av 1957, jf. Ot.prp. nr. 7 (1971 – 72). 23

Etter forslaget skulle et flertall av de ansatte i aksjeselskaper med mer enn 50 ansatte kunne kreve å velge inntil 1/3, dog minst to av styrets medlemmer. I selskaper med mer enn 200 ansatte skulle det velges en bedriftsforsamling med minst 12 medlemmer, 1/3 av medlemmene skulle velges «av og blant de ansatte». Dette prinsippet var viktig for arbeidsgiversiden, fordi det avgrenser posisjonen til både lokale og nasjonale fagforeninger.

Bergh (2009) 24 skriver at bedriftsforsamlingen var tenkt som en overgangsordning på vei til full styrerepresentasjon. Gjennom å etablere dette nye organet ønsket man å balansere hensynet til de ansattes deltakelse og bedriftens behov. Bedriftsforsamlingen skal føre tilsyn med selskapet og daglig leders forvaltning av selskapet. Videre skal bedriftsforsamlingen treffe avgjørelser i saker om investeringer av betydelig omfang i forhold til selskapets ressurser, og om rasjonalisering og omlegging av driften som vil medføre større endring eller omdisponering av arbeidsstyrken. Bedriftsforsamlingens vedtak i slike saker skal ikke kunne overprøves av generalforsamlingen. Bedriftsforsamlingen skal dessuten velge selskapets styre og vedta anbefalinger til styret om en hvilken som helst sak.

Lovforslaget kom opp til behandling i Stortinget i april 1972 og ble vedtatt med en endring. Etter regjeringens forslag skulle valget i bedriftsforsamlingen foregå som vanlig flertallsvalg. Regjeringen regnet med at arbeidstakernes kandidater likevel ville bli valgt inn. Stortinget ønsket imidlertid å lovfeste at bedriftsforsamlingens valg av styre skulle foregå som forholdstallsvalg dersom 1/3 av medlemmene i bedriftsforsamlingen krevde det. Dermed var de ansatte i selskaper med bedriftsforsamling også sikret representasjon i styret.

I spørsmål om forhandlinger og medbestemmelse har privat sektor vært førende, men mye av logikken i samarbeidssystemet er overført også til offentlig sektor. Med unntak av styrerepresentasjonen er medbestemmelsesretten i privat sektor forankret i avtaleverket når det gjelder innflytelse på virksomhetenes oppbygging og virkemåte. I spørsmål om arbeidsmiljø er det omvendt.

Som en følge ser dette ut til også å ha revitalisert troen på politisk styring og lovverk som virkemidler for å regulere arbeidslivet. Avtaleveien var svekket som prioritert reguleringsmekanisme. Grunnlaget for lovhjemlet ansatterepresentasjon, og senere medvirkning i store deler av arbeidslivet var mer eller mindre lagt.

I 1973 ble næringene bygg og anlegg omfattet av reglene om representasjonsrett, inntil videre uten plikt til å opprette bedriftsforsamling, men styrerepresentasjon ble gjort obligatorisk i selskaper med mer enn 200 ansatte. I 1974 ble det tilføyd bestemmelser i aksjeloven om de ansattes representasjonsrett i konserner. I 1975 ble reglene først gjort gjeldende for næringene handel, transport, hotell og restaurant og senere hele det private næringsliv, med unntak av bankvirksomhet, forsikringsvirksomhet, forlegging av aviser, nyhetsbyråer samt utenriks sjøfart.

Reglene om de ansattes medbestemmelsesrett ble i det alt vesentlige opprettholdt i aksjeloven av 1976, men det ble tatt inn nye bestemmelser om representasjon i konserner og grupper av foretak samt for statseide aksjeselskaper. Våren 1980 vedtok Stortinget også lovregler som ga de ansatte i næringsdrivende stiftelser representasjonsrett som tilsvarer den de ansatte har i aksjeselskapers styrer. 25 Ved lov av 10. juni 1988 nr. 44 om endringer blant annet i aksjeloven, ble de ansattes rett til representasjon i aksjeselskapers styrende organer utvidet og gjort mer fleksibel i tråd med Brubakkenutvalgets innstilling 26 (se nedenfor). Endringene trådte i kraft 1. januar 1989.

I de nye aksjelovene av 1997 var kravet om gjennomsnittsberegning fjernet. Det vil si at ordningene inntrer den dagen selskapet får flere enn 30, 50 eller 200 ansatte. Terskelen for å kreve representasjon i selskaper med flere enn 30 ansatte ble endret til at et flertall av de ansatte måtte stå bak kravet om ansatterepresentasjon, i likhet med det som gjaldt for selskaper med flere enn 50 ansatte. Lovene styrker det enkelte styremedlems rettigheter til å fremme krav om opplysninger, behandling av saker og igangsettelse av undersøkelser av viktige forhold. Blant annet for å gjøre styrearbeid i datterselskaper mer meningsfylt for ansattevalgte, fikk lovene en bestemmelse om at morselskapet i konsern er pålagt å underrette datterselskapets styre om beslutninger som kan ha betydning for datterselskapet, før endelig beslutning treffes.

I 1980 ble prinsippet om ansattes medbestemmelsesrett tatt inn i Grunnloven. Dens § 110, annet ledd lyder:

«Nærmere Bestemmelser om Ansattes Medbestemmelsesret paa sin Arbeidsplads, fastsættes ved Lov.»

Grunnlovsbestemmelsen ble vedtatt enstemmig 5. mai 1980. Den gir ikke direkte hjemmel for krav om medbestemmelsesrett, men det er ved bestemmelsen gitt uttrykk for at ansattes medbestemmelsesrett er et grunnleggende prinsipp i vårt samfunn.

5.8 Videreutvikling og praktisering av bedriftsdemokratiet på 1980-tallet

Som det fremgår ovenfor kom arbeidstakernes medbestemmelsesrett inn i Grunnloven § 110 i 1980, og fra 1980 og fremover er avtale- og lovverk slik vi kjenner det i dag, i hovedtrekk på plass.

Hovedavtalen mellom LO og N.A.F ble revidert i 1976, slik at medbestemmelsesordningene også skulle gjelde på konsernnivå. I 1978 ble Skytøenkomitéen nedsatt av Arbeiderpartiet og LO for å utrede videreutviklingen av bedriftsdemokratiet. Komitéen gikk inn for at ansattes representasjon i selskapsstyrene skulle utvides fra 30 til 50 prosent, og at ordningene burde gjelde i alle selskapstyper. Imidlertid lå verken det økonomiske eller det politiske klimaet i denne perioden til rette for noen radikal utvidelse av medbestemmelsesretten, og komitéen foreslo at styreleder skulle være aksjonærvalgt og ha dobbelstemme for ikke å utfordre styringsretten.

Det regjeringsoppnevnte Brubakkenutvalget ble opprettet i 1981 for å utrede forslagene fra Skytøenkomitéen og vurdere videreutviklingen av bedriftsdemokratiet. Utvalget gikk i sin innstilling 27 inn for å beholde andelen styrerepresentanter uendret, men at kravet til virksomhetens størrelse skulle senkes fra 50 til 30 ansatte. Samtidig ble det adgang til å avtale seg vekk fra ordningen med bedriftsforsamling, mot at de ansatte i stedet fikk utvidet styrerepresentasjon. Forslagene ble vedtatt i 1988.

Brubakkenutvalgets innstilling bidro til at praktiseringen av ordningene kom i fokus. Konstruksjonen og oppbyggingen av bedriftsdemokratiet, medbestemmelses- og medvirkningsordningene ble ansett som «ferdige». Fra 1985 ble oppmerksomheten rettet mot bruken av ordningene, både blant partene og i arbeidslivsforskningen. I forlengelsen av samarbeidsforsøkene ble det etablert nye bedriftsrettede forskningsprogram. Senter for bedre arbeidsliv (SBA) ble opprettet med støtte fra partene i arbeidslivet og Norges forskningsråd (NOU 1985: 1), men ble nedlagt på slutten av 1980-tallet. Etter hvert ble det i stedet etablert egne programmer under Forskningsrådet med støtte fra partene. Bedriftsutvikling mot år 2000 (BU 2000) ble opprettet i 1995, og avløst av Verdiskaping 2010 i 2000. Programmene favnet et bredere forskningsmiljø med deltakelse fra flere av oppdragsforskningsinstituttene enn det SBA representerte. Bedriftsdemokrati, forstått som ulike former for medbestemmelse og medvirkning fra ansatte, var i fokus. 28

Med avvisningen av Skytøenkomitéens krav om økt representasjon av ansatte i styrene, og med Brubakkenutvalgets fokus på den individuelle medvirkningen, ble argumentasjonen for bedriftsdemokratiet endret. I tråd med de ny- og markedsliberalistiske strømningene på begynnelsen av 1980-tallet var argumentet for ordningene at de bidro til høyere effektivitet, og i stadig mindre grad at de var rettferdige.

Hollerutvalget, 29 som utredet medbestemmelsesrett i staten, skiller mellom tre former for medbestemmelse: 1) representasjon i styringsorgan, 2) representasjon i samarbeidsutvalg og 3) gjennom det daglige, alminnelige arbeidet, «eller demokrati på arbeidsplassen som det vart kalla i den private sektor». Utvalget så med andre ord ikke noen motsigelse mellom det kollektive samarbeidssystemet og det individuelle samarbeidet mellom ledelsen og den enkelte arbeidstaker, men så det snarere som et slags medbestemmelseshierarki. Lægreid 30 viser at det var vanskelig å få i gang samarbeidsforsøk for å utvikle den individuelle medbestemmelsen og arbeidsmiljøet i staten på begynnelsen av 1980-tallet. Samtidig var debatten i staten preget av spørsmålet om medbestemmelsesordningene kunne gi ansatte i sentralforvaltningen større politisk innflytelse enn andre borgere. Samarbeidssystemet i staten ble begrenset, sammenliknet med privat sektor, ut fra en oppfatning om at medbestemmelsen her ville gi innflytelse utover selve virksomhetens egne indre anliggender. På en annen side fikk man forhandlingsrett på en del områder som for eksempel interne organisasjonsendringer mv., slik dette fremkommer i hovedavtalen § 13.

Hovedorganisasjonenes Fellestiltak – Bedriftsutvikling (LO og N.A.F.) ble etablert i 1982. Tiltaket hadde som mål å støtte opp om direkte demokrati, og bred medvirkning ved å stimulere til og støtte opp om prosjekter og utviklingsaktiviteter i bedriftene. Alle aktivitetene var basert på hovedavtalens bestemmelser om samarbeid og medvirkning. I tariffoppgjøret i 1980 fikk LO en lavtlønnsgaranti i bytte mot begrensninger i den lokale forhandlingsretten. For fagbevegelsen ble dette et virkemiddel som skapte enhet. Stokke 31 viser at N.A.F. forsøkte å tvinge gjennom endringer i garantien med lockout i 1986. Willoch-regjeringen var skeptisk til fagforeningenes makt slik dette ble beskrevet i den første maktutredningen, og truet oljeindustrien med avslag på konsesjonssøknader dersom de ikke fikk slutt på arbeidskonfliktene. 32 På 1980-tallet er samarbeidssystemet dermed preget av sterke konflikter og fokus på det nasjonale forhandlingssystemet i toppen, og et like sterkt fokus på det individuelle og direkte demokratiet på gulvet, det vil si den enkelte arbeidsplass.

5.9 Omstilling, utvikling og demokrati på arbeidsplassen på 1990-tallet

1990-tallet kan beskrives som ledelseskonseptenes, omstruktureringens og omstillingens tiår. Det kan også delvis beskrives som et tiår for revitaliseringen av det representative samarbeidssystemet på arbeidsplassene. Lægreid (1992) identifiserer 1990-tallet som en renessanse for de demokratiske verdiene. De store tunge omstillingsprosessene i offentlig sektor lot seg vanskelig gjennomføre uten medvirkning fra de ansatte. I utgangspunktet var de ansatte ofte imot reformene. De ambisiøse omstillingsmålene krevde oppslutning, og det var arbeidstakerorganisasjonene som kunne gi dem legitimitet hos de ansatte. Hagen og Pape (1997) 33 analyserer flere av de store omstillingsprosessene i staten og finner blant annet at legitimiteten til målsettingene, og effektiviteten i gjennomføringen av dem, avhenger av at ledelsen følger prosedyrene i det formaliserte samarbeidssystemet. Representativt demokrati, forhandlinger og medbestemmelse for tillitsvalgte og fagforeninger ble en betingelse for å drive intensjonene i utviklingsprosessene igjennom.

Nye organisasjonskonsepter preget mye av utviklings- og omstillingsarbeidet i arbeidslivet på 1990-tallet. Felles for oppskriftene var ideer om markedet som den beste fordelingsmekanismen, og at virksomhetenes suksess først og fremst var avhengig av den enkeltes individuelle prestasjoner. Dette var metoder for å identifisere og løse bestemte problemer i virksomhetene. Konseptene ble utviklet av store amerikanske konsulentselskaper og hadde ikke med fagforeninger og tillitsvalgte som aktører i utviklingsarbeidet. Arbeidslivsrelasjoner var definert som det individuelle forholdet mellom den enkelte leder og den enkelte medarbeider. Hensikten med konseptene var effektivisering av driften og dermed økt lønnsomhet. Til tross for at fokuset ikke først og fremst var å gi arbeidstakerne medbestemmelse, anså arbeidstakerne dette som en måte å få innflytelse på virksomheten. En viktig faktor var også at konseptene ble tilpasset og integrert i den norske samarbeidstradisjonen. 34

5.10 Medbestemmelse i staten

Debatten om medbestemmelsesordninger i staten har vært preget av spørsmålet om medbestemmelsesordningene kunne gi ansatte i sentralforvaltningen større politisk innflytelse enn andre borgere. Samarbeidssystemet i staten ble begrenset, sammenliknet med privat sektor, ut fra en oppfatning om at medbestemmelsen her ville gi innflytelse utover selve virksomhetens egne indre anliggender.

Når det gjaldt rett til styrerepresentasjon, kan man imidlertid si at staten har ledet an i utviklingen. Mens de ansatte i private aksjeselskaper fikk rett til styrerepresentasjon i 1972, fikk de ansatte i statsbedriften NSB rett til representasjon i hovedstyret allerede i 1919, og i 1947 fikk de ansatte i statlige militære bedrifter en lovfestet rett til styrerepresentasjon. Styrerepresentasjon i statsbedrifter ble lovfestet i 1965. Når det gjaldt andre ordninger for medbestemmelse, gikk imidlertid utviklingen raskere i privat sektor. Hovedavtalen mellom LO og N.A.F. ble inngått i 1935, hovedavtalen mellom HK og Handelens Arbeidsgiverforening (nå HSH) i 1938, mens man fikk en fullstendig hovedavtale i staten først i 1980.

Representasjonsordningene for ansatte og fagbevegelsen ble i følge Bergh (1994) innført i statsforvaltningen gjennom Lov om forhandlingsrett for statens tjenestemenn mv. i 1933. Forhandlingsretten ble bygget ut i 1958 da loven om forhandlingsrett for statens tjenestemenn ble avløst av lov om offentlige tjenestetvister (tjenestetvistloven). Statsansattes rettigheter ble mer i tråd med medbestemmelses- og representasjonsordningene i arbeidslivet for øvrig, med rett til inngåelse av tariffavtale og bruk av meklings- og andre tvisteordninger. Tjenestemannsloven ble vedtatt i 1918 og revidert i 1977 og 1983. Revisjonen i 1983 utvidet ordningen ytterligere med regulering av ansettelsesforhold og oppsigelser og arbeidstakernes rett til deltakelse i tilsettings- og innstillingsråd. Før denne siste endringen ble arbeidsmiljøloven vedtatt og gjort gjeldende i hele arbeidslivet, også i statlig og kommunal sektor. For ansatte i statlig sektor ble det gjort vesentlige unntak fra arbeidsmiljølovens regler om oppsigelse og avskjed.

Stortingsmelding nr. 35 (1991 – 1992) Om statens forvaltnings- og personalpolitikk definerer fire hovedsystemer i det personaladministrative regelverket i staten. Innenfor de fire systemene går samarbeidet mellom staten og dens ansatte langs to hovedlinjer, utvalgslinjen og forhandlingslinjen. Ansattes innflytelse på lønn og forhold som angår de ansattes arbeidssituasjon i den daglige drift i virksomheten, følger en drøftings- og forhandlingsmodell, mens innflytelse på arbeidsmiljø og rekruttering/oppsigelse går gjennom deltakelse i utvalg/råd. Hovedavtalen i staten sier at enkelte saker som arbeidsmiljøutvalget skal behandle etter arbeidsmiljøloven § 7-2, kan behandles som drøftings- eller forhandlingssaker dersom dette fastsettes i tilpasningsavtalen i den enkelte virksomhet.

Med henvisning til opprettelsen av de første Arbeiderkommisjonene, lovfestingen av arbeidstakere og arbeidsgiveres rettigheter og plikter og til ansattes styrerepresentasjon i enkelte virksomheter allerede i 1919 (NSBs hovedstyre), er det rimelig å hevde at staten har vært en sterk pådriver i utviklingen av demokratiske ordninger i arbeidslivet, selv om den kom sent i gang med å etablere dem og ta dem i bruk i «eget hus». Dette forklares først og fremst med politikken og de demokratiske styringsformene i samfunnet, der ingen skulle ha større innflytelse enn andre. Dette skiller demokratiseringsprosessene i offentlig sektor fra prosessene i privat sektor. På den andre siden finner vi et klart likhetstrekk i det overordnede bildet: Selv om begrensningene varierer, ligger arbeidsgivers styringsrett i bunn i både privat og offentlig sektor.

5.11 Medbestemmelse i kommunal sektor

Frem til 1992 var det ingen særskilte lovregler som berørte arbeidstakernes medbestemmelse i kommunal sektor, slik tilfellet var for arbeidstakere i privat næringsliv. De ansattes representasjon i styrende og besluttende organer har likevel vært en institusjonalisert praksis i kommunal sektor fra 1970-tallet og fremover.

Også i kommunene må man kunne si at medbestemmelse først og fremst kom inn avtaleveien. Hovedavtalens bestemmelser om medbestemmelse og medvirkning har røtter tilbake til en overenskomst fra 1966 inngått mellom Norges Byforbund og Norges Herredsforbund (nå KS) på den ene siden og blant andre Norsk Kommuneforbund på den andre siden om «Samarbeidsråd for samarbeidsutvalg i kommuner og kommunale foretak». På denne tiden hadde ikke KS’ forløpere adgang til å inngå tariffavtaler som forpliktet kommunene. Vedlagt overenskomsten lå derfor en standardavtale – «Avtale om samarbeidsutvalg» – som kommunene ble anbefalt å benytte lokalt. Fra 1980 inneholder hovedavtalen bestemmelser om at «Arbeidsgiveren skal orientere de tillitsvalgte på et tidligst mulig tidspunkt om den virkning som forestående endringer i virksomheten vil få for de ansatte.[…]» I 1983 ble disse bestemmelsene erstattet av avtaler om medbestemmelse i kommuner og fylkeskommuner, herunder en egen avtale om de tillitsvalgtes og virksomhetens gjensidige rettigheter og plikter.

I 1981 ble lov om tilsattes representasjon i offentlige virksomheters styrende organer 35 vedtatt. Loven var basert på arbeidet til det regjeringsoppnevnte Hollerutvalget, som leverte sin innstilling allerede i 1974. Etter § 3 i loven hadde de ansatte rett til å være representert med minst to personer i «styrende organer som bare eller i det vesentlige behandler administrative saker og i styrende organer som dels behandler administrative og dels politiske saker» 36 – altså administrasjonsutvalg. Lovarbeidet ble behandlet og sanksjonert i Stortinget i 1981, men den nye Willoch-regjeringen utsatte iverksettelse av loven til 1982. I mellomtiden uttrykte arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene i kommunal sektor et ønske om at de tilsattes rett til representasjon skulle reguleres ved avtale. KS- og LO-forbundene i kommunal sektor hadde inngått en prinsippavtale om medbestemmelse. Partene kom frem til en mer konkret avtale om representasjon i styrende organer våren 1983. Avtalen som ble inngått, inneholdt delavtaler om ansattes rett til representasjon i administrasjonsutvalg, arbeidsmiljøutvalg, datateknologi, tillitsvalgtes rettigheter og plikter, permitteringer, tvistebestemmelser mv. Loven fra 1981 ble aldri iverksatt, og ble opphevet som foreldet i 2004. 37

Først i 1992 ble medbestemmelse i kommunal sektor lovfestet. I Ot.prp. nr. 42 (1991 – 1992) Kommuner og fylkeskommuner, ble det i relasjon til ansattes medvirkning og innflytelse slått fast: «[…] at det opprettes partssammensatte utvalg/samarbeidsutvalg til å behandle saker som gjelder forholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. De ansatte bør også ha møte- og talerett i andre organer som behandler saker som gjelder forholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker». Partssammensatte administrasjonsutvalg ble nedfelt i § 25, og de ansatte fikk møte- og talerett i nemnder og rett til representasjon i drifts- og institusjonsstyrer.

Loven åpnet opp for en omfordeling av makt og innflytelse i kommuneorganisasjonen. Tidligere hadde folkevalgte stor innflytelse på arbeidsgiverrelaterte spørsmål, og det var uklare grenser med hensyn til hva som var politikernes og hva som var administrasjonens ansvar. En av kommunelovens intensjoner var å rydde opp i den uklarheten man mente hersket innenfor kommunal sektor. I henhold til den nye loven skulle folkevalgte fortsatt ha myndighet over prinsipielle spørsmål om arbeidsorganisasjonen, men administrasjonssjefen, eller rådmannen, skulle fungere som kommunestyrets forlengede arm inn i administrasjonen og overta det daglige arbeidsgiveransvaret på vegne av de folkevalgte.

5.12 Utviklingen av tilsynsorganenes rolle

5.12.1 Arbeidstilsynet

Fabrikktilsynsloven ble vedtatt i 1893. Loven tok i første rekke sikte på å forebygge ulykker og helsefare. Samtidig ble Fabrikkinspeksjonen opprettet ved at det ble ansatt to statlige fabrikkinspektører. Etter hvert ble det også opprettet stedlige tilsyn i industrikommuner som skulle rådgi fabrikkinspektørene.

De første inspektørene fremsto som veiledere og informatører og konsentrerte seg om å minske teknisk ulykkesrisiko. Arbeidstilsynets hovedoppgave i denne epoken var å oppdage brudd på loven, samt å påvirke og å overtale bedriftene til å gjøre noe med disse. Tilsynet hadde få muligheter til å presse gjennom tiltak for å få bruddene rettet opp. Trussel om anmeldelse og bøter var de viktigste virkemidlene.

I 1909 ble fabrikktilsynslovens virkeområde utvidet til industriell virksomhet. Som en følge av dette ble også tilsynsapparatet utvidet, og det ble etablert et Arbeidsråd (senere Arbeidstilsynsråd) med representanter fra partene. Rådet var rådgivende for departementet, men hadde også avgjørelsesmyndighet i en del saker, blant annet når det gjaldt lovens virkeområde.

Den første generelle arbeidervernloven kom i 1936 og dekket med få unntak alle arbeidsforhold til lands. Regler om normalarbeidstid ble innført i 1915, men den nye arbeidervernloven innførte også regler om vern mot usaklig oppsigelse og ferie. Arbeidstilsynet fikk rett til å stanse farlig arbeid.

Da loven ble revidert i 1956, ble det organiserte vernearbeidet nedfelt i loven. Det kom regler om verneombud og verneutvalg. Fagforeningene og de tillitsvalgte ble på denne måten tatt inn som deltakere i vernearbeidet. I 1968 ble det fastsatt at Arbeidstilsynet skulle ledes av et styre hvor LO og NHO var med.

På 60- og 70-tallet skjedde det et skifte med hensyn til hva som ble diskutert og definert som arbeidervern. Samtidig som arbeidstakerne ønsket tryggere og mindre helsefarlige arbeidsplasser, ønsket de også mer demokrati, medbestemmelse og innflytelse. Når det gjaldt medbestemmelse, hadde måten å organisere arbeidet på endret karakter litt etter litt.

Inspektørrollen ble imidlertid først vesentlig endret i perioden 1970 – 1992. Arbeidsmiljøloven av 1977 hadde som mål å få partene til å arbeide mot et «fullt forsvarlig arbeidsmiljø». Begrepet arbeidsmiljø i stedet for arbeidervern skulle nettopp understreke nødvendigheten av å forholde seg til arbeidsforholdene i et langsiktig og helhetlig perspektiv hvor også organisatoriske og mellommenneskelige forhold hadde en plass. Loven understreket ledelsens ansvar og arbeidstakernes medvirkning i lokal problemløsning. Den reelle kompetansen til å gjøre noe med arbeidsmiljøet lå i virksomhetene selv.

Loven representerte derfor også en ny tilsynsstrategi ved at det ble innført en ny balanse mellom involverte parter; offentlige myndigheter, bedriftsledelse og arbeidstakere. Inspektørenes arbeid endret seg fra å foreslå forbedringer i det fysiske arbeidsmiljøet til å fokusere på virksomhetens håndtering av eget miljø. Utgangspunktet var arbeidstakeren og dennes egen opplevelse av arbeidsmiljøet. Tekniske og sosiale forhold skulle betraktes som en helhet som arbeidsgiveren hadde ansvaret for å ivareta. Pålegg skulle overta for henstillinger, og tvangsmiddel ble innført som nytt virkemiddel. Uanmeldte besøk skulle bli hovedregelen. Selv om verne- og miljøutvalg ble etablert i bedriftene som følge av tariffrevisjonen i 1972, ble arbeidsmiljøutvalgene, slik vi kjenner dem i dag, først påbudt i større virksomheter ved arbeidsmiljøloven av 1977.

I 1992 trådte internkontrollforskriften i kraft. Arbeidstilsynets inspektører skulle heretter konsentrere sitt arbeid om å undersøke virksomhetenes eget systematiske arbeid med helse, miljø og sikkerhet. Forskriften ble revidert i 1996 og skiftet navn til forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften). Bakgrunnen var behovet for ytterligere å sette virksomhetenes ansvar for arbeidsmiljøarbeidet i fokus. Prinsippene i det systematiske HMS-arbeidet er at virksomhetene selv skal jobbe systematisk med helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i samsvar med lovens krav, og at Arbeidstilsynet skal kontrollere dette i stedet for å drive detaljkontroll med enkeltbestemmelser. Det systemorienterte og risikobaserte myndighetstilsynet skal derfor komme i tillegg til, og ikke i stedet for den oppfølgingen de enkelte virksomhetene er forpliktet til å gjennomføre.

I tillegg til risikobasert tilsyn fokuserer etaten på bransjerettede kampanjer der medvirkning har fått større fokus. Dette skyldes ikke minst økt oppmerksomhet på organisatoriske og psykososiale forhold i virksomheten som en arbeidsmiljøfaktor.

Arbeidstilsynets trepartssamarbeid er forankret gjennom Rådet for arbeidstilsynet. Rådet er en sentral rådgiver når etaten utvikler strategier, prioriterer innsats og utvikler prosjekter. Alle Arbeidstilsynets regioner har opprettet egne partsammensatte råd med tilsvarende regional rolle som det sentrale rådet har.

Arbeidstilsynet samarbeider også med partene i andre sammenhenger. Regelverksforum ble etablert i 2006 og er et permanent forum for informasjon og drøfting av regelverket med partene. I tillegg til permanente fora opprettes det trepartssamarbeid på ad hoc basis i forbindelse med kampanjer mv.

Arbeidstilsynet ble omorganisert i 2005 for å skape en mer utadrettet etat som i sterkere grad har som målsetting å bidra til et inkluderende arbeidsliv. Etaten består i dag av et direktorat og 7 regioner med tilsynskontor spredt over hele landet.

5.12.2 Petroleumstilsynet

Statens Oljedirektorat (OD) ble opprettet i 1973 for blant annet å føre tilsyn med sikkerheten på norsk sokkel. For å ha ryddige forhold mellom sikkerhet og økonomi rapporterte Oljedirektoratet fra 1. januar 1979 til Kommunal- og arbeidsdepartementet i sikkerhets- og arbeidsmiljøsaker, mens det rapporterte til Olje- og energidepartementet i forretnings- og ressurssaker.

De første inspeksjonene avdekket at flere av installasjonene som alt var bygget, hadde sikkerhetsmessige mangler. Mens direktoratet forventet at selskapene tok ansvar for å sikre forsvarlig drift, forventet selskapene at OD skulle gjennomføre inspeksjoner, identifisere avvik fra regelverket og gi beskjed om mangler som måtte rettes.

Mot slutten av 70-tallet ble det satt i gang arbeid for å utforme en inspeksjonsfilosofi som var bedre tilpasset den reelle rollefordelingen mellom myndighetene og industrien med hensyn til ansvar og forpliktelser, ved at selskapenes selvstendige plikt til å ivareta kravene i regelverket ble sterkere understreket.

I 1985 trådte den nye petroleumsloven i kraft sammen med tre sentrale forskrifter for tilsynet med sikkerhet og arbeidsmiljø. Tidligere detaljregulering ble erstattet av en mer målsettingsorientert og risikobasert myndighetsstyring. Nye begreper som internkontroll, risikoanalyser og påseplikt ble innført. ODs tidligere «inspeksjonsvirksomhet» ble erstattet med «tilsyn», og «godkjenninger» ble skiftet ut med «samtykkeordningen».

Grunnlaget for tilsynsmyndighetens oppfølging i petroleumsvirksomheten i dag er lagt gjennom et regelverk som i stor grad inneholder funksjonskrav. Oppfølgingen er systemorientert og risikobasert, og det er alvorlighetsgraden som avgjør bruken av virkemidler. Myndighetstilsynet kommer i tillegg til, og ikke som erstatning for, oppfølging av egen virksomhet som næringen er forpliktet til å gjennomføre selv, hvor også medvirkning for de som er involvert i virksomheten, inngår som viktige forutsetninger.

Da Petroleumstilsynet ble opprettet som selvstendig etat 1. januar 2004, ble myndighetsområdet samtidig utvidet til å omfatte tilsyn med sikkerhet, beredskap og arbeidsmiljø på navngitte petroleumsanlegg på land og deres tilknyttede rørledningssystemer. Siden da har det pågått et langt og omfattende arbeid for å samordne regelverket for offshore og landbasert petroleumsvirksomhet og utvikle en tilsynsordning i samsvar med Petroleumstilsynets utvidede myndighetsansvar.

I tillegg til de allmenne institusjonene for samarbeid mellom partene generelt, har Petroleumstilsynet etter hvert opprettet flere trepartsorganer for å kunne støtte opp om et aktivt HMS-arbeid. Det gjelder blant annet Sikkerhetsforum, Regelverksforum og RNNP (Risikonivå i norsk petroleumsvirksomhet).