12 Økonomiske og administrative konsekvenser

12.1 Innledning og sammendrag

Det er gjort framskrivninger av hvordan departementets forslag i proposisjonen her vil påvirke utgiftene til alderspensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning og AFP i offentlig sektor. Beregningene er begrenset til de årskull som fullt ut omfattes av forslagene, det vil si til og med 1953-kullet. Se avsnitt 12.2.

Dersom offentlig tjenestepensjon ikke tilpasses de vedtatte endringene i folketrygden, vil utgiftene til tjenestepensjon i offentlig sektor automatisk bli høyere enn med en videreføring av dagens pensjonsordninger i folketrygden og offentlig tjenestepensjon. Dette skyldes at de offentlige tjenestepensjonsordningene er bruttoordninger som sikter mot et gitt nivå på samlet pensjon. Dette innebærer at de offentlige tjenestepensjonsordningene dekker opp for eventuelle reduksjoner i folketrygden. Uten tilpasninger i de offentlige tjenestepensjonsordningene ville dette ha påført ordningene betydelig økte kostnader, se avsnitt 12.2.

Statens pensjonskasse har gjort framskrivninger av antall alderspensjonister i Pensjonskassen fram til 2050. Framskrivningene viser en markant vekst i antallet pensjonister, fra om lag 120 000 i 2009 til om lag 240 000 i 2050. Denne veksten skyldes både at antallet personer som når pensjonsalder vil øke, og forventninger om økt levealder. Se avsnitt 12.3.

Tilpasningene i regelverket for de offentlige tjenestepensjonsordningene og AFP i offentlig sektor vil kreve relativt betydelige tilpasninger i pensjonsleverandørenes administrative systemer. Blant annet må IKT-systemene tilpasses endringene i regelverket, og det må etableres nye rutiner for håndtering av pensjoner. Det må også utarbeides nye rutiner for informasjonsutvekslingen mellom tjenestepensjonsleverandørene og Arbeids- og velferdsetaten. Se avsnitt 12.4.

12.2 Utgifter til alderspensjon og AFP fra offentlige tjenestepensjonsordninger

Til denne proposisjonen er det gjennomført framskrivninger av utgifter til alderspensjon fra offentlige tjenestepensjonsordninger og AFP i offentlig sektor. Herunder er det gjort framskrivninger av hvordan innføringen av levealdersjustering og nye reguleringsprinsipper vil påvirke utgiftene.

Selv om denne proposisjonen i første rekke behandler tilpasninger i de lovfestede ordningene i staten, omfatter pensjonsforliket og avtalen fra tariffoppgjøret i 2009 også de tariffestede ordningene i kommunene og helseforetakene. I Statsministerens brev til Riksmeklingsmannen i forbindelse med tariffoppgjøret i 2009 heter det blant annet at

«Regjeringen legger til grunn at hovedtrekkene i endringene i reglene for tjenestepensjon i staten også gis virkning for øvrige offentlige tjenestepensjoner.»

Tjenestepensjonsordningene i ulike deler av offentlig sektor finansieres på ulik måte. Ordningen for statsansatte finansieres i hovedsak løpende over statsbudsjettet. Dermed blir den sentrale kostnadsstørrelsen årlig utbetalte pensjoner. Tjenestepensjonsordningene for kommunalt ansatte og ansatte i helseforetak er derimot fonderte. Dette innebærer at pensjonene som kommer til utbetaling i kommunal sektor i hovedsak er forhåndsfinansierte. Pensjonsutbetalingene gir dermed ikke uttrykk for pensjonskostnadene på samme måte som i statlig sektor. Det sentrale i kommunal sektor er de årlige premieinnbetalingene og de regnskapsmessige effektene. Se mer om pensjonskostnader i kommunal sektor i avsnitt 12.2.2.

I statlig sektor får innføringen av levealdersjustering og nye reguleringsprinsipper betydning for de årlige utbetalingene til alderpensjon og AFP. I det første året de nye reglene skal gjelde, det vil si 2011, påvirker levealdersjusteringen kun utgiftene ved at 1944-kullets pensjoner skal levealdersjusteres. De fonderte ordningene i kommunal sektor og i helseforetakene finansieres som nevnt over gjennom forhåndsinnbetaling av pensjonspremier som avsettes i pensjonsfond. Det kreves at pensjonsfondene til enhver tid skal være tilstrekkelige til å finansiere de opptjente pensjonsforpliktelsene. Endringer i de samlede påløpte pensjonsforpliktelsene, for eksempel som følge av innføring av levealdersjustering eller nye reguleringsprinsipper, vil kunne medføre krav om engangsinnbetalinger til pensjonsfondene dersom pensjonsforpliktelsene øker, eventuelt at pensjonsmidler frigjøres og tilbakeføres til arbeidsgiverne dersom forpliktelsene reduseres. I statlig sektor vil levealdersjustering og ny regulering gradvis få større betydning for pensjonsutgiftene. I de fonderte ordningene i kommunal sektor og i helseforetakene vil dermed endringene i utgangspunktet få full effekt fra 1. januar 2011.

Innføringen av levealdersjustering og nye prinsipper for regulering av pensjon vil redusere utgiftene til tjenestepensjon og AFP i offentlig sektor sammenliknet med en videreføring av dagens system. Til tross for dette vil utbetalingene fra de offentlige tjenestepensjonsordningene øke etter at tilpasningene innføres 1. januar 2011. Dette skyldes at antallet alderspensjonister er økende. Se mer om utviklingen i antall alderspensjonister i avsnitt 12.3.

12.2.1 Utgifter til alderspensjon og AFP i Statens pensjonskasse

Statens pensjonskasse har framskrevet utgiftene til alderspensjon og AFP i pensjonskassen etter 2010. Framskrivningene er gjennomført med utgangspunkt i pensjoneringsatferden til nye alderspensjonister i årene 2001-2008. Siden dagens AFP og tjenestepensjonsordning i all hovedsak skal videreføres vil atferden til nye alderspensjonister etter 2010 trolig avvike lite fra atferden til de som gikk av i årene 2001-2008.

Figur 12.1 viser framskrivninger av utgiftene til alderspensjon fra Statens pensjonskasse med en videreføring av dagens tjenestepensjonsordning og med forslagene i proposisjonen her. For framskrivningen med en videreføring av dagens ordning er det forutsatt at den offentlige tjenestepensjonsordningen ikke kompenserer for den vedtatte levealdersjusteringen i folketrygdens alderspensjon. Figuren viser at selv etter innføringen av levealdersjustering og ny regulering som foreslått i proposisjonen her, vil alderspensjonsutgiftene øke fra om lag 9,7 milliarder til om lag 13,5 milliarder, det vil si med om lag 40 prosent, i perioden fra 2011 til 2020.

Kilde: Statens pensjonskasse

Dersom det ikke gjøres tilpasninger i de offentlige tjenestepensjonsordningene, vil de offentlige tjenestepensjonsordningene som omtalt i avsnitt 12.1 kompensere for de vedtatte endringene i folketrygdens alderspensjon. Framskrivninger viser at dersom Statens pensjonskasse skulle ha kompensert for de vedtatte endringene i folketrygden, ville Pensjonskassens utgifter i 2020 ha økt med om lag 19 prosent sammenliknet med et alternativ der tjenestepensjonsordningene ikke kompenserer og det ikke innføres levealdersjustering og ny regulering i de offentlige ordningene. Sammenlikner vi med anslaget på samlede utgifter i 2020 gitt departementets forslag til tilpasninger i de offentlige ordningene i denne proposisjonen, er forskjellen i utgifter til alderspensjon fra Statens pensjonskasse på hele 28,7 prosent.

Tabell 12.1 illustrerer hvordan utgiftene til alderspensjon fra Statens pensjonskasse vil påvirkes av departementets forslag til tilpasninger, gitt at den offentlige tjenestepensjonsordningen ikke kompenserer for de vedtatte endringene i folketrygden. Tabellen viser at på kort sikt vil utgiftene påvirkes lite av de foreslåtte tilpasningene. Utgiftene til alderspensjon fra Statens pensjonskasse anslås å bli redusert med i underkant av 10 millioner (en reduksjon på om lag 0,1 prosent) i 2011. I 2020, det vil si når det siste årskullet som fullt ut omfattes av lovforslagene fyller 67 år, er det anslått at tilpasningene vil redusere utgiftene med om lag 1,035 milliarder (en reduksjon på om lag 7,1 prosent). De foreslåtte tilpasningene vil ikke få full effekt før alle som mottar alderspensjon fra tjenestepensjonsordningen har gått av etter 1. januar 2011. Det vil si at det vil ta lang tid før tilpasningene får full økonomisk effekt. Siden det ikke er fastsatt regler for årskullene fra og med 1954-kullet, er det vanskelig å anslå hvor stor effekt tilpasningene vil få når de er fullt innfaset.

Tabell 12.1 viser videre at de nye reguleringsprinsippene betyr klart mest for utgiftene på kort sikt. Dette følger av at disse reglene skal gjelde for alle alderspensjonister, også de som per 1. januar 2011 mottar alderspensjon. Levealdersjustering får derimot kun betydning for nye pensjonister etter 1. januar 2011, og vil dermed få gradvis større betydning for utgiftene. I 2020, det vil si 10 år etter at levealdersjusteringen innføres, vil om lag 60 prosent av utgiftsreduksjonen skyldes de nye reguleringsprinsippene.

Den individuelle garantien som sikrer alle årskull som berøres av forslagene i proposisjonen en samlet pensjon på 66 prosent av pensjonsgrunnlaget ved full opptjeningstid, vil bidra til å redusere effekten av levealdersjusteringen noe. Dette skyldes at garantien gjør at nye alderspensjonister i perioden fram til 2020 vil bli delvis skjermet for virkningen av levealdersjusteringen. Selv om enkeltpersoner vil kunne få utbetalt relativt store garantitillegg, viser imidlertid beregninger fra Statens pensjonskasse at effekten av den individuelle garantien på de samlede pensjonsutbetalingene for årskullene 1944-1953, vil være liten.

I høringsnotatet av 20. november 2009 ble det foreslått at pensjonsgrunnlaget i offentlig tjenestepensjon for personer som har tatt ut AFP eller alderspensjon etter særaldersgrense, skulle reguleres som alderspensjon under utbetaling, det vil si med lønnsveksten og deretter fratrekkes 0,75 prosent. Som omtalt i kapittel 4 foreslår departementet i proposisjonen her at medlemmer som har mottatt alderspensjon etter særaldersgrense eller avtalefestet pensjon skal få pensjonsgrunnlaget omregnet ved 67 år ved at det oppreguleres med lønnsveksten fra fratredelsesalderen til 67 år. Alderspensjon etter særaldersgrense og AFP som utbetales fram til 67 år skal reguleres som annen alderspensjon, det vil si regulert med lønnsveksten og deretter fratrekkes 0,75 prosent. Statens pensjonskasse har beregnet at endret regulering av pensjonsgrunnlaget for mottakere av AFP og alderspensjon etter særaldersgrense bidrar til å øke utgiftene sammenliknet med forslaget i høringsnotatet med om lag 200 millioner kroner i 2020.

AFP-utgiftene vil kun påvirkes av ny regulering. Effekten vil dermed være begrenset til at løpende pensjoner skal reguleres 0,75 prosent lavere enn de ville blitt med en videreføring av dagens regulering. Siden AFP i offentlig sektor fortsatt skal være en tidsbegrenset ytelse i alderen 62 til 66 år, vil ikke den akkumulerte effekten av ny regulering bli like stor som for tjenestepensjon. Statens pensjonskasse anslår at AFP-utgiftene vil bli 2-3 prosent lavere når ny regulering er fullt innfaset.

12.2.2 Utgifter til alderspensjon og AFP i kommunal sektor

Tjenestepensjonsordningene i kommunal sektor er fonderte. Dermed er pensjonene som utbetales i kommunal sektor i hovedsak forhåndsfinansierte. For å sikre mest mulig forutsigbarhet om pensjonsutgiftene i kommuneregnskapene, er det laget regler som skal bidra til å redusere svingningene fra et år til det neste. Se boks 12.1 som beskriver håndteringen av pensjonskostnader i kommuneregnskapene nærmere.

Kommunal landspensjonskasse (KLP) har gjennomført beregninger av de kostnadsmessige effektene av forslagene i høringsnotatet av 20. november 2009. Siden forslagene i denne proposisjonen kun på enkelte punkter avviker fra forslagene i høringsnotatet av 20. november 2009, og KLPs medlemsmasse trolig ikke skiller seg i vesentlig grad fra medlemsmassen i andre livsforsikringsselskaper eller i de kommunale pensjonskassene, kan trolig KLPs beregninger bidra til å illustrere de kostnadsmessige effektene for kommunal sektor av forslagene i denne proposisjonen. Forslaget om at medlemmer som har mottatt alderspensjon etter særaldersgrense eller avtalefestet pensjon skal få pensjonsgrunnlaget omregnet ved 67 år ved at det oppreguleres med lønnsveksten fra fratredelsesalderen til 67 år, vil bidra til at reduksjonen i påløpte regnskapsmessige pensjonsforpliktelser og årlig pensjonsopptjening vil bli noe lavere enn KLP har anslått.

KLPs beregninger er gjennomført med utgangspunkt i KLPs medlemsmasse, som også omfatter helseforetak, per 31. desember 2008. Beregningene viser hvordan reglene som ble foreslått i høringen for regulering av pensjon og innføring av levealdersjustering vil påvirke de regnskapsmessige pensjonskostnadene. Beregningene viser dermed hvilke effekter endringene ville hatt på regnskapene for 2009 dersom reglene ble iverksatt med virkning for 2009. Beregningene er gjennomført separat for de ulike risikofellesskapene i KLP.

Nye regler for regulering av pensjon og innføring av levealdersjustering vil redusere kostnadene knyttet til de kommunale tjenestepensjonsordningene sammenliknet med en videreføring av dagens regler. De samlede kostnadene per pensjonist vil trolig likevel bli på samme nivå som tjenestepensjonsordningene la til grunn før endringene, og som for øvrig ligger til grunn for allerede avsatte midler. Økningen i gjennomsnittlig levealder vil - gjennom forholdstallene - føre til lavere årlige ytelser per pensjonist, men de samlede kostnadene per pensjonist vil likevel bli like store som i dag. Dermed medfører innføringen av levealdersjustering og ny regulering at virkningen av økt gjennomsnittlig levealder på kommunenes pensjonskostnader nøytraliseres fra 2010.

Beregningsreglene for fastsettelse av de regnskapsmessige kostnadene for kommunene tar imidlertid ikke høyde for den utviklingen i gjennomsnittlig levealder som ligger til grunn for forholdstallene. Resultatet blir at det i regnskapsberegningene tas hensyn til at kostnadene per pensjonist blir redusert, men ikke til at pensjonistene kommer til å leve lenger og dermed skal motta pensjonen over en lengre periode enn før. Siden beregningene som presenteres her tar utgangspunkt i dagens regnskapsregler, vil beregningene trolig overvurdere effekten av levealdersjusteringen og nye reguleringsprinsipper på kommunenes pensjonskostnader.

KLP har beregnet at innføring av levealdersjustering i de kommunale tjenestepensjonsordningene vil redusere kommunenes påløpte regnskapsmessige pensjonsforpliktelser med om lag 2,4 prosent. Den årlige opptjeningen er beregnet til å bli redusert med om lag 3,1 prosent. Årlig opptjening gir uttrykk for nåverdien av pensjonsrettighetene opptjent i løpet av et år, og er en av faktorene som påvirker årlige pensjonskostnader i kommunenes resultatregnskap. Beregningene er gjennomført ved at både bruttopensjoner og beregnet folketrygd for årskull til og med 1953-kullet levealdersjusteres ved 67 år ved bruk av anslagene på forholdstall i Ot.prp. nr. 37 (2008-2009). For senere årskull er det lagt til grunn at dagens ordning videreføres som i dag, det vil si at det ikke innføres levealdersjustering. Dermed isolerer beregningene virkningen for de som fullt ut er omfattet av lovforslaget, det vil si årskull til og med 1953-kullet.

Når det gjelder effekten av nye reguleringsprinsipper, viser KLPs beregninger at de påløpte pensjonsforpliktelsene vil reduseres med om lag 7 prosent. Størrelsen på reduksjonen vil variere noe mellom de ulike risikofellesskapene. Effekten av nye reguleringsprinsipper er beregnet med utgangspunkt i hele bestanden i KLP, det vil si også for årskull etter 1953-kullet. Dermed blir effekten en del høyere enn den hadde blitt om den ble beregnet kun for årskullene som omfattes av lovforslagene i denne proposisjonen, det vil si årskull til og med 1953-kullet. Årlig pensjonspremie i de ulike risikofellesskapene er beregnet til å bli redusert med mellom 8,5 prosent og 9,75 prosent på grunn av de nye reguleringsreglene.

12.3 Utvikling i antall alderspensjonister

Statens pensjonskasse har også gjort framskrivninger av antall alderspensjonsmottakere i pensjonskassen fra 2009 til 2050. Som det går fram av figur 12.2 viser framskrivningene at antallet alderspensjonister vil øke fra om lag 120 000 i 2009 til et toppnivå på om lag 245 000 i 2035. Deretter vil antallet pensjonister synke noe, til om lag 240 000 i 2050. Den markante veksten skyldes både at antallet personer som når pensjonsalder vil øke, og forventninger om økt levealder.

Framskrivningene bygger på utviklingen i Statens pensjonskasses medlemsmasse i perioden 1999 til 2008. Dette er en rimelig forutsetning ettersom AFP-ordningen og tjenestepensjonsordningen i all hovedsak skal videreføres. Det er videre forutsatt at antall aktive medlemmer holdes på dagens nivå, det vil si i underkant av 285 000.

Finansnæringens Fellesorganisasjons dødelighetsgrunnlag for kollektiv pensjonsforsikring, K2005, ligger til grunn for utviklingen i dødelighet. I dette dødelighetsgrunnlaget forutsettes det at nedgangen i dødelighet etter en del år vil stoppe opp. Kombinasjonen av konstant antall aktive medlemmer i bestanden og ikke fortsatt reduksjon i dødelighet forklarer hvorfor kurven flater ut i 2035 og deretter er relativt flat fram til 2050.

Kilde: Statens pensjonskasse

Framskrivningen viser videre at antallet alderspensjonister i Statens pensjonskasse fram til 2035 vil utvikle seg på samme måte som antallet alderpensjonister i folketrygden, jf. Ot.prp. nr. 37 kapittel 11.3.2. Veksten i antall nye pensjonister vil imidlertid være en del større i de offentlige tjenestepensjonsordningene enn i folketrygden. Dette skyldes at offentlig sektor i de seneste tiårene har vokst kraftigere enn den generelle sysselsettingsveksten i samfunnet.

12.4 Administrative konsekvenser

Pensjonsreformen og ny offentlig tjenestepensjon medfører at det må gjøres omfattende endringer i Statens pensjonskasses arbeidsprosesser og pensjonssystemer. På denne bakgrunn etablerte Statens pensjonskasse i 2008 et investeringsprogram (PERFORM), for å fornye dagens IT- plattform og iverksette maskinell støtte for regelverksendringene i pensjonsreformen, avtale om offentlig tjenestepensjon og samordningsregelverket.

Kostnadsrammen for investeringsprogrammet ble vedtatt av Stortinget i forbindelse med statsbudsjettet for 2009 til 884 millioner kroner (2010-kroner). Styringsrammen ble fastsatt til 664 millioner kroner (2010-kroner). Det ble bevilget 59,4 millioner kroner i 2008 og 300 millioner kroner i 2009 til Perform. For 2010 er det vedtatt en budsjettramme på 256,8 millioner kroner.

Som følge av endrede rammebetingelser for investeringsprogrammet, gjennomføres det en ny kvalitetssikringsrunde (KS2) for å vurdere behovet for en ny styrings- og kostnadsramme fram mot 1. januar 2011. Sluttrapport fra kvalitetssikringsrunden foreligger 15. mars 2010. Departementet vil komme med forslag til eventuelle endringer i kostnads- og styringsrammen for PERFORM i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2010.

I tillegg til behovet for investeringsmidler knyttet til ny IT-plattform har endringene i pensjonsregelverket også konsekvenser for driftsutgiftene i Statens pensjonskasse i en overgangsperiode. Dette skyldes blant annet administrasjon av et mer sammensatt regelverk og økte krav til informasjon fra medlemmene ved iverksettingen av pensjonsreformen. Etter ferdigstillelsen av PERFORM 31. desember 2011, vil imidlertid arbeidsprosessene i Statens pensjonskasse effektiviseres (95 prosent maskinell beregning) og legge grunnlag for en kostnadseffektiv administrasjon av statens tjenestepensjoner framover i tid.

De foreslåtte endringene i proposisjonen her vil også påvirke arbeidsprosesser og pensjonssystemer hos de andre leverandørene av offentlig tjenestepensjon.

Ettersom Arbeids- og velferdsetaten er forpliktet til å gi nødvendig informasjon til de offentlige tjenestepensjonsordningene, blant annet dersom det skjer endringer i ytelsene fra folketrygden som er samordningspliktige, vil også denne etaten bli påvirket av de foreslåtte tilpasningene. De foreslåtte endringene i samordningsregelverket innebærer at det blir et utvidet behov for samordningsmeldinger og utveksling av pensjonsdata mellom tjenestepensjonsordningene og Arbeids- og velferdsetaten. Det utvidede behovet for utveksling av pensjonsdata vil ifølge Arbeids- og velferdsetaten kunne ha administrative kostnader, og etaten må dessuten tilpasse sine IKT-løsninger.