8 Kravene etter EØS-avtalen

Norge har gjennom EØS-avtalen folkerettslige forpliktelser som det må tas hensyn til ved utformingen av det nasjonale regelverket. Fordi nasjonale skatte- og avgiftsbestemmelser ikke omfattes av EØS-avtalens direkte anvendelsesområde, er det ikke noe krav om at skatte- og avgiftsregelverket skal være i overensstemmelse med EUs sekundærlovgivning (forordninger og direktiver) på området. Andre regelsett i EØS-avtalen kan likevel få betydning for utformingen av skatte- og avgiftsbestemmelsene. Dette gjelder både regelverket om de fire friheter og EØS-avtalens forbud mot offentlig støtte.

I mandatet som lå til grunn for Kulturmomsutvalgets arbeid ble det uttalt at utvalget måtte sørge for at forslagene som ville bli presentert, skulle være i tråd med statsstøtteregelverket.

Kulturmomsutvalget redegjorde for en rekke relevante momenter og vurderinger av virkningene av utvalgets forslag og forholdet til statsstøtteregelverket (kapittel 16 i utredningen). Utvalget nøyde seg med å påpeke enkelte spørsmål om statsstøtte uten at det ble gitt noen konklusjoner. Utvalget redegjorde også kort for offentlige tilskuddsordninger på kultur- og idrettsområdet.

Som en oppsummering uttalte utvalget at:

«(...) breddemodellen kan ha enkelte problematiske sider til statsstøtteregelverket. Enkelte av virkningene av breddemodellen kan etter utvalgets syn imidlertid forklares ut fra merverdiavgiftssystemets logikk. Utvalget viser også til at breddemodellen ikke synes i vesentlig grad å avvike fra EUs harmoniserte merverdiavgiftslovgivning. Utvalget har ingen kjennskap til at Kommisjonen har utfordret bruk av ulike satser på grunnlag av statsstøtteregelverket.»

Utgangspunktet for en vurdering av endringsforslagene som nå legges fram, må være det alminnelige forbudet mot offentlig støtte til foretak som driver økonomisk virksomhet i EØS-avtalen artikkel 61 (1). Bestemmelsen lyder:

«Med de unntak som er fastsatt i denne avtale, skal støtte gitt av EFs medlemsstater eller EFTA-statene eller støtte gitt av statsmidler i enhver form, som vrir eller truer med å vri konkurransen ved å begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer være uforenlig med denne avtales funksjon i den utstrekning støtten påvirker samhandelen mellom avtalepartene.»

Artikkelen oppstiller forbud mot offentlig støtte til foretak som driver økonomisk virksomhet. Av bestemmelsen framgår det at seks vilkår må være oppfylt for at et tiltak skal være omfattet av forbudet:

• tiltaket må innebære en økonomisk fordel

• støtten må være gitt av statsmidler

• mottaker må drive økonomisk aktivitet (være et foretak)

• tiltaket må begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer eller tjenester (selektivitet)

• tiltaket må vri konkurransen eller true med å vri konkurransen

• tiltaket må være egnet til å påvirke samhandelen mellom EØS-landene

Finansdepartementet antar at det springende punktet i vurderingen vil kunne være hvorvidt støtten er selektiv, det vil si om den begunstiger enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer eller tjenester. En avgrensning av avgiftsplikten som gjelder forhåndsdefinerte grupper av aktører vil normalt være selektiv. 1

I forslaget dreier det seg som om å innføre en avgift på nye tjenesteområder. Aktørene innen disse tjenesteområdene blir på visse vilkår omfattet av avgiftsplikt med redusert sats og oppbyggingen av merverdiavgiftssystemet fører til at deler av denne kretsen vil kunne tjene på denne endringen. Det er imidlertid ikke like klart som ved fritak fra avgiftsplikt, at det er forhåndsbestemt hvem som skal tjene på ordningen. I den grad det er forhåndsbestemt og selektivt, blir spørsmålet om den støtten enkelte aktører blir sittende med, kan forklares ut i fra logikken i det skattesystemet den reduserte avgiftssatsen er en del av. 2

De fleste avgjørelsene der systemlogikkargumentasjonen er utviklet, gjelder direkte skatt. Det må likevel være en viss overføringsverdi. EF-domstolen har eksempelvis gitt uttalelser 3 som tyder på at formål som ligger utenfor avgiftssystemet, ikke er relevante (som eksempelvis sosiale eller regionale formål), mens formål som henger sammen med selve avgiftssystemet vil være det. Vurderingene som praksis gir anvisning på, må anses som kompliserte og usikre. Ved at vurderingene gjelder indirekte skatt, gjør det vurderingene vanskeligere ved at disse gjøres på et område der det foreligger få klare holdepunkter i rettspraksis.

Sekundærlovgivningen i EU gir medlemsstatene en relativt vid skjønnsadgang til å benytte flere satser, og et stort antall av statene benytter seg av denne muligheten. Siden utgangspunktene i statstøtteregelverket er identiske innen EU og EØS, kan det tyde på at det gir større trygghet å legge seg tett opp til EUs sekundærlovgivning. Direktivene innen EU må være i samsvar med de grunnleggende prinsippene samarbeidet innen EU hviler på. Sekundærlovgivningen og hvordan denne er implementert i medlemslandene, sier derfor noe om hvordan de aktuelle bestemmelsene oppfattes innen EU.

Det er også Finansdepartementets prinsipielle utgangspunkt at i den grad det norske merverdiavgiftsregelverket er i overensstemmelse med rammene EUs sekundærlovgivning setter for medlemsstatene, bør det kunne legges til grunn at Norges regelverk er i overensstemmelse med regelverket om offentlig støtte etter EØS-avtalen.

EUs merverdiavgiftsdirektiv 4 vil således kunne gi en pekepinn på hvilke rammer norske myndigheter må holde seg innenfor ved utformingen av det norske merverdiavgiftssystemet, for ikke å komme i konflikt med forbudet om offentlig støtte. Departementet viser til at EUs merverdiavgiftsdirektiv åpner for bruk av reduserte satser på en rekke områder. Bruken av reduserte satser gjelder også innen kultur- og idrettsområdet, se avsnitt 3.2.2.

Finansdepartementet antar at forslaget som legges fram i stor grad er overensstemmende med EUs sekundærlovgivning på området. Finansdepartementet har under denne forutsetningen, i samråd med Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, vurdert forslaget og kommet til at det er gode grunner til å tro at det er i overensstemmelse med våre forpliktelser etter regelverket om offentlig støtte i EØS-avtalen. Departementet minner imidlertid om at dette er et område der rettskildebildet er uklart og at det ikke kan utelukkes at forslaget kan reise enkelte spørsmål knyttet til støtteregelverket.