5 Departementets vurdering og forslag

5.1 Medlemskap – hovedreglene

Høringsnotatet tok utgangspunkt i at den manglende eksplisitte reguleringen av innsattes trygdeforhold har skapt en uklar situasjon med rom for avvikende tolkninger. Det burde derfor gis regler i loven som så langt mulig fjerner tvil om forståelsen. Det ble lagt til grunn at de nye reglene bør sikre at personer uten annen tilknytning til Norge enn den kriminelle aktiviteten og soningen her ikke blir medlemmer i folketrygden under fengselsoppholdet, uten hensyn til om det treffes vedtak om utvisning fra riket. Dette ble foreslått gjennomført ved en regel om at vilkårene for medlemskap i folketrygden etter reglene i loven kapittel 2 ikke anses oppfylt under frihetsberøvelse pga. straffbare forhold eller mistanke om dette. Det ble antatt at løsningen er i samsvar med EØS-avtalen, jf. drøftingen i punkt 3.2.

Som redegjort for i punkt 2, antas at fengselsopphold mv. i dag medfører ordinært trygdemedlemskap for personer som var medlemmer i folketrygden fram til oppholdet tok til, også i tilfelle der det treffes vedtak om utvisning fra riket. Etter forslaget i høringsnotatet ble dette i prinsippet opprettholdt, men slik at retten til pensjonsopptjening skulle falle bort for personer som utvises.

Høringsnotatet konkluderte videre med at EØS-reglene med stor sannsynlighet innebærer en avgjørende hindring for generelle innstramminger for gruppen med trygdetilknytning fram til soningen mv. tok til. Vesentlig i denne sammenhengen er at slike innstramminger vil ramme borgere fra andre EØS-land, men ikke norske statsborgere, og det vil ramme forsørgede familiemedlemmer som er bosatt i andre EØS-land, men ikke forsørgede familiemedlemmer bosatt i Norge. Det vises for så vidt til redegjørelsen i punkt 3.3 i proposisjonen her.

I høringsnotatet tok departementet opp spørsmålet om reglene burde utformes primært med sikte på personer fra land utenfor EØS, der det i større utstrekning vil kunne gjennomføres begrensninger i rettighetene under soning. Det er imidlertid først og fremst i EØS-sakene at slike begrensninger ville ha effekt. Det er bare etter EØS-avtalen at en arbeidstaker i Norge har rett til barnetrygd mv. for barn bosatt i hjemlandet. Pensjonsopptjening under fengselsopphold mv. vil også først og fremst spille en rolle i EØS-saker, idet borgere fra land utenfor EØS-området må ha en trygdetid på minst 20 år for å få utbetalt ytelser som ikke er basert på arbeidsinntekt. Det ble derfor antatt at reglene burde utformes med sikte på EØS-sakene.

De høringsinstanser som har avgitt konkrete uttalelser i saken, gir uttrykk for støtte til den foreslåtte reguleringen av medlemskap under fengselsopphold mv. Det reises imidlertid spørsmål om uttrykket «frihetsberøvelse på grunn av straffbare forhold eller mistanke om dette» gir et tilstrekkelig presist uttrykk for de perioder man ønsker å gi regler for. Pensjonskasseforeningen peker på at lovovertredelser i visse tilfelle ikke er straffbare, men fører til tvungent psykisk helsevern eller tvungen omsorg, jf. straffeloven §§ 39 og 39 a, og mener at det ikke uten videre er klart at dette omfattes. Videre gjør Utlendingsdirektoratet oppmerksom på at personer som er straffedømt for handlinger i utlandet i enkelte tilfelle blir overført til soning i Norge, uten at dette er nevnt i høringsnotatet.

Ved utformingen av lovforslaget i høringsnotatet tok departementet sikte på å regulere trygdeforholdene under enhver form for frihetsberøvelse på grunn av forhold som objektivt sett rammes av straffeloven, også de tilfelle der loven gir anvisning på tvungen omsorg eller tvungent psykisk helsevern. Det var heller ikke hensikten å utelukke opphold i norske fengsler mv. som følge av forhold begått i utlandet. Det synes derfor grunn til en mer konkret beskrivelse i lovbestemmelsen enn i forslaget i høringsnotatet når det gjelder de perioder som bestemmelsen skal gjelde for. Lovreguleringen er ment å omfatte tidsrom i varetekt, tidsrom med ordinær soning av straff (uansett hvor forgåelsen skjedde) og tidsrom med strafferettslige særreaksjoner (tvungen omsorg/tvungent psykisk helsevern). I tillegg bør tas med perioder der den kriminelle er mindreårig og anbringes i institusjon som nevnt i barnevernloven § 4-24.

Det antas at tvungen omsorg, tvungent psykisk helsevern og omsorg under barnevernet er aktuelt også i tilfelle der dette ikke har sin bakgrunn i kriminelle handlinger fra den som anbringes. Når det dreier seg om en utlending som er på tilfeldig besøk i Norge, for eksempel som turist, synes spørsmålet om forholdet til folketrygden å burde løses på samme måte som når bakgrunnen er kriminelle handlinger hos den som anbringes. Det vil i utgangspunktet ikke være større grunn til å etablere et trygdemedlemskap for denne gruppen enn for de kriminelle uten annen tilknytning til Norge enn forgåelsen. Spørsmålet var imidlertid ikke inkludert i høringen, og det synes grunn til en nærmere utredning før det eventuelt fremmes forslag om dette.

Arbeidsdepartementet foreslår etter dette at en ny § 2-17 i folketrygdloven inntil videre begrenses til tilfelle med en strafferettslig bakgrunn. Det foreslås følgende hovedregler om trygdemedlemskapet:

• Vilkårene for medlemskap i folketrygden etter loven kapittel 2 anses ikke oppfylt under tidsrom da en person sitter i varetekt, soner straff, utholder tvungen omsorg eller tvungent psykisk helsevern etter straffeloven §§ 39 og 39 a eller er anbrakt i institusjon som nevnt i barnevernloven § 4-24.

• Personer som var medlemmer i trygden fram til frihetsberøvelsen tok til, opprettholder medlemskapet under soningen mv.

Det vises til forslaget til ny § 2-17 første ledd og til merknadene til bestemmelsen.

For ordens skyld nevnes at forslaget ikke vil medføre noen endring i forhold til i dag når det gjelder innsattes muligheter til å motta kontantytelser som de hadde rett til da fengselsoppholdet mv. tok til. De regler som er fastsatt om dette i de ulike stønadskapitlene, får fortsatt anvendelse. Som tidligere nevnt, innebærer disse reglene reduksjon eller stans av løpende ytelser. Reglene skiller ikke mellom norske og utenlandske statsborgere, slik at synspunktet i høringsuttalelsen fra Norsk Pensjonistforbund om likebehandling allerede er ivaretatt.

I punkt 5.2 drøftes spørsmålet om begrensning av trygdemedlemskap under soning mv. for personer som utvises fra riket og i punkt 5.3 spørsmålet om helsehjelp for personer som etter forslaget ikke skal være medlemmer i trygden. I punkt 5.4 redegjøres for behovet for forskrifter om gjennom­føring og utfylling av den nye lovbestemmelsen.

5.2 Begrenset medlemskap for personer som utvises fra riket

I høringsnotatet ble det foreslått at personer som utvises fra riket ikke skal gis pensjonsopptjening, selv om de ellers er å betrakte som medlemmer under fengselsoppholdet mv. Det ble antatt at dette er forenlig med EØS-avtalen, ettersom utvisning signaliserer et avgjørende brudd på forutsetningene for den frie bevegeligheten innen EØS-området (se drøftingen i punkt 3.3). Dette gjelder ikke minst fordi det stilles strengere krav for utvisning av EØS-borgere enn for andre. Det ble gitt uttrykk for at den manglende pensjonsopptjeningen burde gis virkning for hele perioden med frihetsberøvelse, uansett på hvilket tidspunkt det foreligger endelig vedtak om utvisning. I høringsnotatet ble det forutsatt at nærmere regler om bortfall av pensjonsopptjening ved utvisning skulle gis i forskrift med hjemmel i den nye lovbestemmelsen.

Enkelte høringsinstanser gir uttrykk for at forholdet er av så stor betydning at det bør reguleres mer utførlig i lovbestemmelsen, blant annet slik at det går klart fram hva som utløser bortfallet av pensjonsopptjening og fra hvilket tidspunkt det får virkning. Slike synspunkter framsettes således av Pensjonskasseforeningen, Utlendingsdirektoratet og Jusshjelpa i Nord-Norge. Utlendingsdirektoratet peker blant annet på at endelig utvisningsvedtak i enkelte tilfelle først vil foreligge etter at den innsatte mv. er løslatt. Jusshjelpa i Nord-Norge reiser spørsmål om forholdet til etterlattepensjon dersom den innsatte dør.

Arbeidsdepartementet finner at hensynet til likebehandling tilsier at bortfall av pensjonsopptjening får virkning for hele fengselsoppholdet mv. De nevnte høringsuttalelsene kan synes å antyde at virkningstidspunktet for bortfallet i en eller annen form bør knyttes til utvisningsvedtaket. Dette vil i så fall innebære at opptjeningen i folketrygden gjøres avhengig av tilfeldigheter som ikke har noen sammenheng med pensjonsopptjening, for eksempel kapasiteten hos utlendingsmyndighetene eller domstolene.

Departementet finner på denne bakgrunn at tidspunktet for utvisningsvedtaket bør være likegyldig i forhold til retten til pensjonsopptjening. På den annen side bør det være en forutsetning at utvisningsvedtaket skyldes de samme forhold som oppholdet i fengsel mv. Dersom vedkommende utvises fra riket på grunn av nye forhold, antas at dette bør være uten betydning for pensjonsopptjeningen under en tidligere soningsperiode. Departementet kan imidlertid slutte seg til at forholdet bør gis en mer utførlig regulering i loven, dvs. at spørsmålet ikke i samme grad henvises til forskrift med hjemmel i loven som antydet i høringsnotatet.

Når det gjelder rett til etterlattepensjon dersom den innsatte dør, forutsetter dette at den avdøde var medlem i folketrygden i de siste tre årene fram til dødsfallet. Medlemskapet må omfatte opptjening av pensjonsrettigheter, jf. loven § 2-10. Bortfallet av pensjonsopptjening vil derfor også avskjære pensjon til etterlatte. Tilsvarende vil den innsatte ikke kunne tilstås uførepensjon på grunn av forhold som inntrer i løpet av fengselsoppholdet, idet uførepensjon forutsetter medlemskap med pensjonsopptjening i de tre siste årene fram til uførheten.

Dersom det ved dødsfallet ikke er endelig fastlagt at den innsatte har begått de aktuelle handlingene, eller dersom det ikke foreligger endelig vedtak om utvisning fra riket, er vilkårene for bortfall av retten til pensjonsopptjening ikke oppfylt. I forhold til ytelser til etterlatte, må den innsattes trygdetilknytning da anses å ha bestått fram til dødsfallet, og pensjon vil kunne tilstås og beregnes etter vanlige regler. Dette vil sikre at de etterlatte får en så gunstig behandling som mulig.

Den innsattes rett til pensjon etter folketrygdloven på grunnlag av forhold som oppstår under frihetsberøvelsen, vil først bli avklart ved den endelige avgjørelsen i utvisningssaken. Spørsmålet har først og fremst betydning for den innsattes situasjon etter at soningen er avsluttet. Som tidligere nevnt, er mulighetene til å oppebære ytelser under frihetsberøvelsen sterkt begrenset.

Departementet har ikke vurdert om det eventuelt bør etableres unntak fra vilkårene for uføre- og etterlatteytelser i tilfellene der regelen om bortfall av pensjonsopptjening får virkning. Dette må blant annet vurderes i forhold til de eksisterende unntakene fra vilkåret om tre år medlemskap i trygden fram til uførheten eller dødsfallet. Spørsmålet var ikke inkludert i høringen og er ikke utredet. Det som først og fremst vil kunne anses å tale for slike unntak, er selve det faktum at vedkommende befinner seg i Norge under norske myndigheters oppsyn. Det vil ikke være mulig å opptjene rettigheter i andre ordninger. Det vil også kunne foreligge lang tidligere opptjening i folketrygden som det ikke gis uttelling for når ytelser avslås helt.

Det gjøres for ordens skyld oppmerksom på at den innsatte alltid vil kunne få alderspensjon fra Norge på grunnlag av opptjeningen fram til frihetsberøvelsen tok til. Det vil også kunne forekomme at det tilstås uførepensjon på samme grunnlag dersom vedkommende etter soning her blir medlem i trygden i et land som Norge har en trygdeavtale med (inkludert EØS-landene) og blir ufør der.

Utlendingsdirektoratet pekte på at grunnlaget for opphold i Norge etter soning mv. ikke uten videre vil være til stede selv om det ikke treffes vedtak om utvisning. Nødvendig oppholdstillatelse i Norge kan mangle. Etter forslaget vil dette ikke ha betydning for pensjonsopptjeningen under soningen mv. Dersom en person blir værende i Norge etter soning til tross for at vedkommende mangler ordinær oppholdstillatelse, blir forholdet til folketrygden å vurdere på grunnlag av omstendighetene slik de foreligger da. Normalt vil vedkommende under slike opphold ikke bli regnet som medlem i trygden, selv om vedkommende etter forslaget har vært ansett som medlem under perioden med frihetsberøvelse.

I sin høringsuttalelse tok Utlendingsdirektoratet også opp tilfelle der oppholds- eller arbeidstillatelse er gitt på uriktig grunnlag, og det er opptjent pensjonsrettigheter i perioden før dette oppdages. Departementet vil vurdere hvordan det skal forholdes med pensjonsopptjeningen i disse sakene, og vil eventuelt komme tilbake til spørsmålet.

Arbeidsdepartementet foreslår på denne bakgrunn følgende regler om bortfall av pensjonsopptjening under fengselsopphold mv. for personer som var medlemmer i trygden da frihetsberøvelsen tok til:

• Dersom det treffes vedtak om utvisning fra riket, skal tidsrom med medlemskap under frihetsberøvelse ikke danne grunnlag for tilståelse eller beregning av pensjon etter folketrygdloven.

• Forutsatt at utvisningen skyldes de samme forhold som førte til frihetsberøvelsen, gjelder bortfallet av pensjonsopptjening for hele perioden med frihetsberøvelse, uansett på hvilket tidspunkt det treffes endelig utvisningsvedtak.

• Når en innsatt dør før det er truffet endelig vedtak om utvisning, får bestemmelsene om bortfall av pensjonsopptjening ikke virkning for tilståelse og beregning av pensjon til etterlatt ektefelle eller barn.

Det vises til forslaget til ny § 2-17 andre og tredje ledd og til merknadene til disse bestemmelsene.

Som det vil gå fram, reiser det seg en rekke avgrensningsspørsmål knyttet til bortfall av pensjonsopptjening for personer som utvises. Selv om lovbestemmelsen – etter at det er tatt hensyn til de relevante høringsuttalelsene – er blitt vesentlig mer utførlig enn forslaget i høringsnotatet, antas at implementeringen vil reise spørsmål som det kan være hensiktsmessig å løse i forskrift, se også til merknadene til ny § 2-17 andre og tredje ledd.

5.3 Helsehjelp for personer som ikke er medlemmer under soning mv.

I høringsnotatet ble det foreslått at personer som ikke er medlemmer i folketrygden skal sikres dekning av utgifter til nødvendig helsehjelp etter de samme regler som medlemmer i trygden. Dekningen ble imidlertid foreslått gjort subsidiær i forhold til dekning fra andre ordninger eller av egne midler. Dette vil særlig kunne være aktuelt når EØS-avtalen er inne i bildet og et annet EØS-land er ansvarlig for vedkommendes helseutgifter. Det ble videre foreslått at det skulle gis regler i forskrift med hjemmel i loven med sikte på aktuelle begrensninger i helsehjelpen.

I sin høringsuttalelse slår Helse- og omsorgsdepartementet fast at retten til helsehjelp under fengselsopphold mv. følger av de generelle bestemmelsene i pasientrettighetsloven § 2-1 første og andre ledd, slik at det ikke er behov for en særskilt forankring for den aktuelle gruppen i folketrygd­loven. Helse- og omsorgsdepartementet er for øvrig enig i at utgiftene dekkes etter de vanlige betalingsordningene, men foreslår omformuleringer av lovforslaget, slik at «nødvendig helsehjelp» erstattes med «helsetjenester».

Arbeids- og velferdsdirektoratet er også enig i at de vanlige betalingsordningene nyttes, men mener at det bør vurderes om utgiftene bør belastes justismyndighetenes budsjett.

Jusshjelpa i Nord-Norge gir uttrykk for bekymring på grunn av at dekning av den innsattes egne midler etter forslaget skal gå foran dekning etter de vanlige betalingsordningene. Dette vil eventuelt kunne praktiseres slik at helseutgifter dekkes av de innsattes dagpenger til personlige behov i fengselet.

Politidirektoratet mener at dekning av innsattes egne midler kan medføre risiko for at man bidrar til hvitvasking av midler som stammer fra lovbrudd, dvs. til brudd på straffeloven § 317 andre ledd.

Arbeidsdepartementet finner at forslaget i høringsnotatet bør følges opp, men slik at Helse- og omsorgsdepartementets forslag til omformulering av bestemmelsen legges til grunn. Det antas at dekning etter de vanlige betalingsordningene bør innebære at utgiftene belastes de ordinære budsjettene, idet det neppe vil innebære en forenkling å føre regningen tilbake til fengselsvesenet eller eventuelt etablere andre særordninger.

Når det gjelder dekning av den innsattes egne midler, forutsetter dette etter departementets oppfatning at det foreligger midler utover de ordinære dagpengene for innsatte. Det synes imidlertid ikke grunn til å presisere dette i loven, men det vil kunne være aktuelt å gi nærmere regler om gjennomføringen av bestemmelsen i forskrift. Det samme gjelder omfanget av helsetjenestene.

Ved at dekningen av helsetjenester gjøres subsidiær i forhold til dekning fra annet hold eller av egne midler, skjer det formelt en innskrenkning av dekningen etter gjeldende regler, men det er grunn til å tro at dekning av egne midler eller fra andre trygdeordninger bare vil gjelde et begrenset antall tilfelle, vesentlig i EØS-saker der Norge kan ha krav på refusjon av utgiftene fra andre EØS-land.

Departementet er for øvrig enig med Politidirektoratet i at man bør være varsom i forhold til dekning av innsattes egne midler. Det vil eventuelt kunne være aktuelt å regulere dette i forskrift.

Arbeidsdepartementet foreslår etter dette at personer som ikke er medlemmer i folketrygden under frihetsberøvelse skal få dekket utgifter til helsetjenester etter de samme regler som for personer som er medlemmer i trygden, forutsatt at utgiftene ikke dekkes av andre ordninger eller av den innsattes egne midler.

Det vises til forslaget til ny § 2-17 fjerde ledd og til merknadene til bestemmelsen.

5.4 Forskrift om utfylling og gjennomføring av ny § 2-17

Det er et klart behov for utfylling av loven når det gjelder den foreslåtte regelen om bortfall av pensjonsopptjening for personer som var medlemmer i folketrygden fram til frihetsberøvelsen tok til, men som blir utvist fra riket på grunn av de aktuelle forgåelsene, se punkt 5.2.

Det vil videre være aktuelt å gi nærmere regler om helsetjenester til personer som ikke er medlemmer i trygden under frihetsberøvelse. Dette gjelder blant annet gjennomføringen av forslaget om at utgiftene primært skal dekkes av innsattes egne midler. Videre vil retten til dekning av helseutgifter kunne gjøres mer eller mindre omfattende. Det vil kunne oppstå avgrensningsspørsmål i ulike sammenhenger, for eksempel mellom medisinsk nødvendig på kort og lang sikt.

Arbeidsdepartementet foreslår at det i ny § 2-17 femte ledd etableres hjemmel til å gi forskrifter til utfylling og gjennomføring av paragrafen, herunder om anvendelsen av bestemmelsene om bortfall av pensjonsopptjening for personer som utvises og om omfanget av dekningen av utgifter til helsehjelp.

Det vises til lovforslaget.