2 Bakgrunnen for lovforslaget

Etter tannhelsetjenesteloven er fylkeskommunen tillagt ansvaret for å gi et regelmessig og oppsøkende tannhelsetilbud til enkelte grupper i befolkningen som har rettigheter til tannhelsehjelp. Dette gjelder barn og unge, samt eldre og funksjonshemmede som mottar omsorgstjenester fra kommunen. De lovpålagte tannhelsetjenestene er enten gratis eller ytes mot redusert vederlag. Dette gjelder også spesialisttjenester. I tillegg har fylkeskommunen et generelt ansvar for at tannhelsetjenester, herunder spesialisttjenester, i rimelig grad er tilgjengelige for alle som bor eller oppholder seg i fylket. Fylkeskommunen kan også tilby tjenester til personer som ikke omfattes av de nevnte gruppene. Ved ledig kapasitet kan offentlige tannklinikker ta i mot betalende pasienter fra den øvrige delen av den voksne befolkningen, eventuelt i konkurranse med private tjenesteytere.

Fylkeskommunen mottar rammetilskudd fra staten til delvis finansiering av de lovpålagte oppgavene som nevnt i avsnittet over. Disse tjenestene regnes ikke som virksomhet av økonomisk karakter, og omfattes dermed ikke av reglene om offentlig støtte i EØS-avtalen. Dersom fylkeskommunen samtidig tilbyr tannhelsetjenester til betalende pasienter og tjenesteytingen skjer i konkurranse med private tjenesteytere i områder hvor det er et marked for slike tjenester, opererer fylkeskommunen som en vanlig markedsaktør. Denne delen av virksomheten anses i EØS-rettslig forstand som en økonomisk aktivitet utført av et foretak og kan ikke motta offentlig støtte. Det betyr at selv om rammetilskuddet er en del av fylkeskommunens frie inntekter, begrenser EØS-avtalens regler om offentlig støtte fylkeskommunens handlingsrom når det gjelder anvendelse av midlene til finansiering av kommersiell virksomhet.

Fylkeskommunen yter i betydelig omfang tannhelsetjenester til betalende voksne i tynt befolkede deler av fylket hvor det er behov for offentlige tjenester som følge av mangel på private tjenesteytere, og dermed ikke et fungerende marked for tannhelsetjenester. Slike tjenester anses i EØS-rettslig sammenheng som tjenester av allmenn økonomisk betydning. Dette er tjenester av generell samfunnsmessig betydning, men som markedet ikke selv produserer. Offentlig støtte til denne type tjenester kan gis på nærmere betingelser som er fastsatt dels gjennom EU-domstolens praksis og dels gjennom en beslutning fra EU-kommisjonen (2012/21/EU). Kommisjonsbeslutningen er nærmere omtalt under punkt 4.1.3.

På bakgrunn av to klager fra private tjenesteytere i 2012, har ESA i en avgjørelse av 12. mars 2014 slått fast at finansieringen av tannhelsetjenester som fylkeskommunen tilbyr voksne mot betaling, innebærer offentlig støtte som ikke er forenlig med reglene om statsstøtte i EØS-avtalen. ESA har i sin avgjørelse anbefalt såkalte formålstjenlige tiltak som skal bidra til å hindre ulovlig kryssubsidiering mellom fylkeskommunenes lovpålagte tannhelsetjenester og tjenester som fylkeskommunen tilbyr i konkurranse med private tjenesteytere.

ESA påpeker i avgjørelsen at mangelen på et nasjonalt regelverk og rutiner som stiller krav om regnskapsmessig skille mellom tannhelsetjenester som er av henholdsvis økonomisk og ikke-økonomisk art, medfører at det ikke kan utelukkes at det forekommer kryssubsidiering av den kommersielle delen av virksomheten. Videre slår ESA fast at når det gjelder tannhelsetjenester som fylkeskommunen tilbyr voksne mot betaling i distrikter uten et fungerende marked, er vilkårene for å gi støtte til slike tjenester ikke oppfylt. ESA legger til grunn at det offentliges forpliktelse til å yte denne type tjenester (tjenester av allmenn økonomisk betydning) må gis en klar rettslig forankring i nasjonalt regelverk. EU-kommisjonens beslutning oppstiller en rekke kriterier til hva et slikt regelverk må inneholde. ESA påpeker blant annet at det må klargjøres i hvilke områder av det enkelte fylke hvor det er behov for offentlige subsidier for å sikre hele befolkningen tannhelsetjenester til en rimelig pris. Det må derfor fastsettes en metode for å skille mellom områder med og uten et fungerende marked for slike tjenester i det enkelte fylke.

ESA har gitt Norge frist til 1. januar 2015 med å gjennomføre tiltakene. Norske myndigheter har akseptert tiltakene og fristen for gjennomføring. Overfor ESA er det samtidig tatt forbehold om at Stortinget rekker å behandle lovforslaget slik at lovendringene kan tre i kraft fra denne datoen.

ESA har lagt til grunn at eventuell offentlig støtte må anses som eksisterende støtte og ikke ny støtte. Tannhelsetjenesteloven ble iverksatt 1. januar 1984 og har siden vært tilnærmet uendret, mens EØS-avtalen trådte i kraft 1. januar 1994. Offentlig støtte kan lovlig vedvare inntil ESA treffer vedtak om at ordningen må endres. Det betyr at eventuell støtte som utbetales etter 1. januar 2015 uten å være i samsvar med lovendringene som er foreslått i denne proposisjonen og tilhørende forskrift, vil være ulovlig. ESA kan pålegge den norske stat å kreve tilbake ulovlig utbetalt støtte fra fylkeskommunene.