3 Tilpasning til fleksibel alderspensjon for uførepensjonister

3.1 Hovedtrekk ved dagens uførepensjon

Dagens uførepensjon består – som dagens alderspensjon – av grunnpensjon, tilleggspensjon og/eller særtillegg. Ytelsen beregnes på grunnlag av både tidligere opptjening og antatt framtidig opptjening til og med det året vedkommende fyller 66 år. Full uførepensjon tilsvarer derfor normalt den alderspensjonen vedkommende ville fått om han eller hun hadde vært i arbeid fram til 67 år. Det kan også gis gradert uførepensjon ved delvis nedsatt arbeidsevne. Uførepensjon gis fram til fylte 67 år, når den avløses av alderspensjon. I forbindelse med pensjonsforliket i Stortinget i 2005 ble det blant annet bestemt at uførepensjon fortsatt skal reguleres i takt med lønnsveksten.

3.2 Alder for overgang fra uførepensjon til alderspensjon og kombinasjon av uførepensjon og alderspensjon

3.2.1 Innledning

Med fleksibelt uttak av alderspensjon fra 62 år må det tas stilling til om overgangen fra uførepensjon til alderspensjon fortsatt skal skje ved 67 år. I prinsippet kan overgangen skje allerede ved 62 år. Flertallet i uførepensjonsutvalget (NOU 2007: 4 Ny uførestønad og ny alderspensjon til uføre) gikk inn for at overgangen til alderspensjon skal skje ved fylte 62 år, men med et uføretillegg for å kompensere for tidlig uttak av alderspensjon. Utvalget drøftet imidlertid denne løsningen med tanke på det framtidige pensjonssystemet, og vurderte ikke særskilte løsninger med tanke på dagens uførepensjon og alderspensjon.

Når alderspensjon skal kunne tas ut fra 62 år og hvis uførepensjon ytes til 67 år, må det tas stilling til om en kan motta begge disse ytelsene samtidig.

3.2.2 Høring

Departementet sendte 3. april 2009 ut et høringsnotat med forslag til enkelte tilpasninger i deler av folketrygdens regelverk. Høringsnotatet inneholdt blant annet forslag til lovendringer for alderspensjon og etterlatterettigheter til uføre. De øvrige forslagene ble fulgt opp i Prop. 15 L (2009–2010), jf. Ot.prp. nr. 106 (2008–2009), og vedtatt ved lov 11. desember 2009 nr. 112.

Departementet foreslo i høringsnotatet å videreføre dagens uførepensjon og alderspensjon til uføre for de første årskullene som fyller 67 år fra 2011, i påvente av den nye uførestønaden og ny alderspensjon til uføre. Det innebærer at overgang fra uførepensjon til alderspensjon skjer ved fylte 67 år som i dag, og at det medregnes framtidig opptjening til og med det 66. året.

Videre ble det i høringsnotatet foreslått at en person som mottar hel uførepensjon ikke kan ta ut alderspensjon. Departementet la imidlertid til grunn at man skal kunne kombinere gradert uførepensjon med gradert alderspensjon.

For personer som kombinerer graderte pensjoner og blir etterlatt, ble det foreslått at pensjonsrettigheter etter avdød ektefelle bare gis i uførepensjonen.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) støtter forslaget om at personer med gradert uførepensjon skal kunne ta ut gradert alderspensjon før fylte 67 år. Finansnæringens Hovedorganisasjon mener forholdet knyttet til uføre og delvis uttak av alderspensjon må vurderes i sammenheng med den framtidige utformingen av tjenestepensjonsordningene og det øvrige nye regelverket for uførepensjon, og at tidspunktet for overgang fra uførepensjon til alderspensjon for personer født før 1954 må utredes nærmere.

LO støtter forslaget om å gi uførepensjon fram til fylte 67 år.

Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter også forslaget om overgang fra uføre- til alderspensjon ved fylte 67 år. Direktoratet uttaler at spørsmålet om samtidig uttak av uførepensjon og alderspensjon er såpass prinsipielt at det ville være mest naturlig å vurdere det som en del av arbeidet med ny uførepensjonsordning.

Arbeids- og velferdsdirektoratet var den eneste høringsinstansen som hadde merknader til departementets forslag om pensjonsrettigheter etter avdød ektefelle, og direktoratet uttaler:

«Løsningen er til fordel for pensjonisten fordi gjenlevendefordelen ikke levealdersjusteres i uførepensjonen. En løsning der den legges på alderspensjon vil medføre at den levealdersjusteres, og kan medføre utfordringer når det gjelder veiledning om konsekvenser av å ta ut alderspensjon. En tredje mulighet er å «dele» fordelen på pensjonene, men dette ser vi som administrativt nærmest umulig og som unødvendig komplisert.»

3.2.3 Departementets vurdering og forslag

Departementet foreslår at dagens regler for alderspensjon til uføre videreføres, det vil si at overgangen fra uførepensjon til alderspensjon fortsatt skal skje ved 67 år, og at det godskrives pensjonspoeng fram til 67 år etter dagens regler. Departementet presiserer at en videreføring av gjeldende regler for overgang fra uførepensjon til alderspensjon skal gjelde inntil videre, og at spørsmålet må vurderes på ny i forbindelse med arbeidet med nye regler om ytelser til uføre.

Fordi det fra 2011 kan tas ut fleksibel alderspensjon fra 62 år, oppstår spørsmålet om forholdet mellom uførepensjon og alderspensjon fram til 67 år. Siden fleksibel alderspensjon vil være nøytralt utformet, kan det hevdes at en uførepensjonist bør kunne ta ut alderspensjon parallelt med uførepensjonen i perioden fram til 67 år. Siden uførepensjonen i hovedsak tilsvarer den alderspensjonen en vil få fra fylte 67 år, vil uttak av alderspensjon sammen med hel uførepensjon i realiteten innebære at en mottar doble ytelser. Inntekten fra 67 år vil videre bli betydelig redusert fordi en allerede har tatt ut en del av opptjente rettigheter. Departementet foreslår at det ikke skal kunne tas ut alderspensjon sammen med hel (ugradert) uførepensjon.

Det er imidlertid en viss andel uførepensjonister som er delvis arbeidsføre og mottar gradert ytelse. Disse vil ha samme behov som personer uten redusert arbeidsevne til å velge en gradvis overgang fra arbeid til pensjon. Dette reiser spørsmålet om en bør åpne for at personer med gradert uførepensjon kan ta ut noe alderspensjon. Denne gruppen har en del av sin arbeidsevne i behold, og opptjener pensjonsrettigheter på grunnlag av fortsatt pensjonsgivende inntekt. Departementet mener at også personer som har deler av arbeidsevnen i behold bør kunne benytte seg av fleksibiliteten i alderspensjonen fra 62 år. Departementet vil bemerke at hvis det ikke åpnes for at personer med gradert uførepensjon skal kunne ta ut alderspensjon, vil det skapes press for å øke uføregraden.

Departementet foreslår derfor at alderspensjon kan tas ut samtidig med gradert uførepensjon med de vanlige reglene for uttak av alderspensjon, herunder reglene om gradert alderspensjon. Summen av uføregraden og graden av alderspensjon skal likevel ikke overstige 100 prosent.

Det vises til lovforslaget §§ 19-4 og 19-10.

Kombinasjon av gradert uføre- og alderspensjon reiser spørsmål om det for enker og enkemenn skal medregnes rettigheter etter en avdød ektefelle i både uførepensjonen og alderspensjonen.

Ved beregning av uførepensjon til gjenlevende ektefelle har man allerede fått full uttelling i uførepensjonen for disse rettighetene, da det i beregningen ikke tas hensyn til at uførepensjonen kan være gradert. Departementet foreslår på denne bakgrunn at en person med gradert uførepensjon og gradert alderspensjon får medregnet rettigheter etter en avdød ektefelle i uførepensjonen. Når uførepensjonen opphører ved fylte 67 år, vil rettighetene bli medregnet i alderspensjonen.

Det vises til lovforslaget § 3-23 fjerde ledd.

3.3 Alderspensjon ved yrkesskade

En person som får uførepensjon på grunn av yrkesskade, får dagens uførepensjon beregnet etter særlige regler, se § 3-30. Reglene innebærer at grunnpensjonen ikke reduseres selv om vedkommende har mindre enn full trygdetid, og at tilleggspensjonen ikke reduseres selv om vedkommende har mindre enn full opptjening, dvs. færre enn 40 år med pensjonspoeng. Videre kan sluttpoengtallet i tilleggspensjonen (gjennomsnittet av de 20 beste pensjonspoengene) erstattes med et pensjonspoeng beregnet ut fra antatt årlig arbeidsinntekt på skadetidspunktet, dersom dette poengtallet er høyere. Særtillegget beregnes med samme trygdetid som grunnpensjonen.

Dersom vedkommende ved 67 år mottar uførepensjon på grunn av yrkesskade, videreføres disse fordelene i alderspensjonen fra 67 år. Dette er i dag fastsatt i § 19-11, som gjennom lov 5. juni 2009 nr. 32 om endringer i folketrygdloven (ny alderspensjon) flyttes og blir ny § 19-20 fra 1. januar 2011. Ved gradert uførepensjon ved overgangen til alderspensjon, videreføres fordelene forholdsmessig, jf. § 3-30 tredje ledd.

Fordelene i alderspensjonen gis ikke dersom uførepensjonen har opphørt før 67 år. Dette gjelder med unntak av pensjonspoeng som er godskrevet etter reglene fastsatt i forskrift med hjemmel i § 3-30 femte ledd. Disse reglene tilsvarer reglene for godskriving av framtidige pensjonspoeng i § 3-19, som gjelder for personer med uførepensjon beregnet etter vanlige regler.

Fleksibel alderspensjon innebærer at det i 2011 må gjøres tekniske tilpasninger i reglene for alderspensjon til personer som har blitt uføre grunnet yrkesskade. Grunnpensjon og tilleggspensjon beregnet etter folketrygdloven kapittel 3 skal fra 2011 benevnes basispensjon. Den alderspensjonen som skal utbetales, beregnes deretter ved å justere basispensjonen med et forholdstall som reflekterer forventet gjenstående levetid. Særtillegget erstattes med et pensjonstillegg beregnet på bakgrunn av minste pensjonsnivå ved 67 år og basispensjonen. Se nærmere kapittel 2.

Departementet legger til grunn at de nevnte fordelene videreføres fra 2011 og tilpasses fleksibel alderspensjon. Dette innebærer at grunnpensjonen og tilleggspensjonen i basispensjonen beregnes med henholdsvis full trygdetid og full opptjening (40 år), og at det gis en garanti for sluttpoengtallet i tilleggspensjonen. Tilsvarende beregnes minste pensjonsnivå og pensjonstillegget med full trygdetid.

Videre foreslår departementet at det fra 2011 skal gjelde samme vilkår som i dag, slik at fordelene i alderspensjonen videreføres for personer som mottar uførepensjon på grunnlag av yrkesskade ved 67 år.

For en person som får alderspensjon beregnet med rettigheter etter en ektefelle som døde på grunn av yrkesskade, beregnes etterlatterettighetene etter reglene for yrkesskade. Departementet foreslår at bestemmelsene videreføres fra 2011. Gjennom lov 11. desember 2009 nr. 112 om endringer i folketrygdloven mv. (tilpasninger i folketrygdens regelverk som følge av pensjonsreformen), jf. Prop. 15 L (2009–2010), tilpasses reglene i § 19-16 om alderspensjon til gjenlevende ektefelle til fleksibel alderspensjon. Det er derfor hensiktsmessig å ta inn en henvisning i § 19-20 til reglene i § 19-16, som vil gjelde tilsvarende når etterlatterettighetene er beregnet på grunnlag av yrkesskade.

I avsnitt 3.2 foreslås det at personer med gradert uførepensjon gis mulighet til å kombinere denne med en gradert alderspensjon, likevel slik at samlet pensjonsgrad ikke overstiger 100 prosent. I slike tilfeller vil reglene for alderspensjon ved yrkesskade kunne framtre som ny opptjening/økt trygdetid ved 67 år, og alderspensjonen må omregnes etter tilsvarende regler som fra 2011 er fastsatt i § 19-13 for omregning av pensjon på grunnlag av pensjonsopptjening mv. etter pensjonsuttak. Det kan videre være behov for enkelte videre presiseringer av beregningen av alderspensjon ved yrkesskade, herunder omregning av alderspensjon når det skal medregnes gjenlevenderettigheter etter at alderspensjon er tatt ut. Det foreslås derfor at departementet gis hjemmel til å fastsette nærmere regler om beregning og omregning av alderspensjon ved yrkesskade i forskrift.

Det vises til lovforslaget § 19-20.

Regler for beregning av alderspensjon ved yrkesskade omtales også i § 3-30 tredje ledd. Departementet foreslår en tilføyelse som innebærer at alderspensjonen først beregnes etter § 3-30, og deretter utmåles etter reglene i kapittel 19. Det vises til at det vil være basispensjonen, dvs. pensjonen før justering med forholdstall, som beregnes etter reglene i § 3-30.

Videre framgår det at ved mottak av en gradert uførepensjon ved 67 år, gjøres det en forholdsmessig beregning av alderspensjonen etter yrkesskadereglene og etter ordinære regler. Av sammenhengen framgår det at den forholdsmessige beregningen vil gjelde basispensjonen, og dette foreslås derfor videreført uten endringer.

Det vises til lovforslaget § 3-30 tredje ledd.

3.4 Levealdersjustering av uføres alderspensjon

Ny fleksibel alderspensjon i folketrygden og levealdersjustering innføres fra 2011, jf. lov 5. juni 2009 nr. 32 om endringer i folketrygdloven (ny alderspensjon). Den enkeltes alderspensjon vil etter dette avhenge av alder for uttak av pensjon og av utviklingen i befolkningens levealder. Når befolkningens levealder øker, må den enkelte arbeide noe lenger for samme pensjon. Pensjonen kan alternativt tas ut tidligere med noe lavere nivå. Med en gjennomsnittlig reallønnsvekst på 1,5 pst. og en gjennomsnittlig årlig effekt av levealdersjusteringen på 0,5 pst. vil imidlertid realverdien av alderspensjonene øke med om lag 50 pst. fram til 2050 selv om uttakstidspunktet ikke utsettes. Levealdersjusteringen er det viktigste tiltaket for å gjøre folketrygden bærekraftig over tid.

Regjeringen Bondevik II oppnevnte ved kongelig resolusjon av 5. august 2005 et utvalg med mandat å vurdere framtidens uføreordning. Utvalget la 16. mai 2007 fram sin utredning, NOU 2007: 4 Ny uførestønad og ny alderspensjon til uføre. Utvalget drøftet også spørsmålet om levealdersjustering av uføres alderspensjon. Utvalgets utredning ble sendt på høring 11. juni 2007 med høringsfrist 1. oktober 2007.

Uførepensjonsutvalget foreslo at personer som har mottatt uførestønad omfattes av levealdersjusteringen på samme måte som yrkesaktive de første årene etter 2010, men at det etter en tid, i lys av utviklingen i yrkesaktiviteten til ikke-uføre, vurderes tilpasninger som gir uføre helt eller delvis skjerming fra virkningene av levealdersjusteringen.

På grunnlag av uføreutvalgets utredning og høringssvarene til denne arbeider departementet med et lovforslag om ny uførestønad og ny alderspensjon til uføre. I denne sammenheng vil spørsmålet om levealdersjustering bli vurdert. Departementet tar sikte på å fremme en slik proposisjon i 2010.

I påvente av denne vurderingen foreslår departementet at uførepensjonister fra 2011 og inntil videre skal overføres til alderspensjon ved 67 år og omfattes av de generelle reglene om levealdersjustering. Uføre vil da få samme alderspensjon som arbeidsføre med lik opptjening som står i arbeid til 67 år. Levealdersjusteringen vil føre til at alderspensjonen som andel av lønn ved 67 år blir redusert etter hvert som vi lever lenger. Det vises i den sammenheng til at effekten av levealdersjusteringen vil være liten i de første årene fordi det er vedtatt at levealdersjusteringen skal fases gradvis inn, jf. Ot.prp. nr. 37 (2008–2009).