1 Innleiing og samandrag

1.1 Innleiing

Avinor AS vart oppretta 1. januar 2003 ved at den dåverande forvaltingsbedrifta Luftfartsverket vart omdanna til eit heileigt statleg aksjeselskap, jf. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 2 (2002-2003) og B.Innst.S.nr. 13 Tl.01 (2002-2003). Eigarskapen blir forvalta av Samferdselsdepartementet.

I tråd med det styringsopplegget som vart etablert då selskapet vart danna, legg Samferdselsdepartementet med dette fram den andre stortingsmeldinga om verksemda i Avinor. Formålet med meldinga er å orientere Stortinget om utviklinga i selskapet sidan den førre eigarmeldinga som vart lagd fram av Regjeringa Bondevik II, jf. St.meld. nr. 36 (2003-2004) og Innst. S. nr. 262 (2003-2004). Meldinga skal vidare orientere om hovudutfordringar, planar og strategiar for Avinor for dei neste åra, og gjere greie for korleis Samferdselsdepartementet vurderer desse. Meldinga skal danne grunnlaget for eigarstyringa av selskapet. Spesielt med denne eigarmeldinga er at ho òg drøftar spørsmål rundt den interne organiseringa av Avinor og korleis selskapet skal knytast til til staten.

Konsernet Avinor omfattar morselskapet Avinor AS og dotterselskapa Oslo Lufthavn AS, Oslo Lufthavn Eiendom AS, Avinor Parkeringsanlegg AS, Flesland Eiendom AS og Værnes Eiendom AS. Når ikkje anna er sagt i denne meldinga, vil ein med «Avinor» meine heile konsernet.

Vedtektene til Avinor følgjer denne meldinga som trykt vedlegg (vedlegg 1). Ifølgje § 10 i vedtektene skal selskapet kvart år leggje fram ein plan for samferdselsministeren. Kvartanna år skal denne såkalla § 10-planen danne grunnlaget for ei stortingsmelding om verksemda i Avinor.

§ 10-planen skal omfatte heile verksemda, inkludert dotterselskap, og gi eit oversyn over:

• Hovudverksemda i konsernet dei neste åra, medrekna større omorganiseringar, vidareutvikling av eksisterande verksemder og utvikling av nye.

• Den økonomiske utviklinga i konsernet, medrekna utviklinga i luftfartsavgiftene.

• Investeringsnivået i konsernet, medrekna tilpassing av infrastrukturen til statleg kjøp av flyrutetenester.

Avinor sende § 10-planen for perioden 2006-2008 til Samferdselsdepartementet 29. mars 2006. Planen er med på å danne grunnlaget for denne meldinga og følgjer meldinga som trykt vedlegg (vedlegg 2). På nokre område har det skjedd ei utvikling sidan § 10-planen vart lagd fram. Dette er det teke omsyn til i meldingsteksta. Fjorårets § 10-plan er lagd ved som utrykt vedlegg.

Politiske målsetjingar med Avinor

Den overordna oppgåva for Avinor er å leggje forholda til rette for ein sikker, miljøvennleg og effektiv luftfart i alle delar av landet.

Luftfarten spelar ei viktigare rolle i transportmønsteret i Noreg enn i dei fleste europeiske land. Spesielt er innanriks luftfart viktig. Årsaka til dette er store avstandar og ein utfordrande topografi. Noreg har òg, i større grad enn mange andre land, satsa på å behalde ei spreidd busetjing. Eit finmaska nett av flyplassar i heile landet er med på å sikre rask og effektiv transport innanlands. Dette reduserer avstandsulempene og bidreg til å sikre sysselsetjing og busetjing i alle delar av landet. Med ei plassering i utkanten av Europa, og med ein eksportretta økonomi, er det òg viktig at Noreg har gode flysamband til og frå utlandet.

I den politiske plattforma for Regjeringa (Soria Moria-erklæringa) har Regjeringa sett opp følgjande mål for Avinor:

• Både kortbanenettet og stamlufthamnene er ein viktig del av infrastrukturen i landet. Det skal sikrast eit flyplassnett som gir eit tidsmessig flytilbod i heile landet. Ordninga med at overskottsflyplassar betaler for dei ulønnsame flyplassane skal vidareførast.

• Dagens lufthamnstruktur skal oppretthaldast, så sant det ikkje er eit uttrykt ønske lokalt om å leggje ned ein flyplass. Dette må i tilfelle skje etter ein grundig prosess, der alle som saka gjeld, har vorte høyrde.

• Best mogleg tryggleik og regularitet på kortbaneflyplassane skal sikrast gjennom å betre innflygingsutstyret på flyplassane.

• I samarbeid med leiinga og dei tilsette skal organiseringa av Avinor evaluerast, med sikte på å ta best mogleg vare på samfunnsomsyn, spesielt flytryggleik.

Samferdselsdepartementet har fleire roller overfor Avinor, både som eigar og styresmakt. For Samferdselsdepartementet er det viktig å sjå desse rollene i samanheng. Denne meldinga vil difor ikkje berre avgrense seg til den reine eigarrolla, men kjem til å ta for seg departementets samla bruk av verkemiddel overfor Avinor.

Avinor har dei seinaste åra gjennomført vesentlege omstillingar. For Samferdselsdepartementet er det viktig at Avinor held fram arbeidet med sikte på ei mest mogleg kostnadseffektiv drift også i tida framover.

Nærare om Avinor

Avinor har ansvaret for å planleggje, byggje ut og drive både lufthamner og flysikringstenester i Noreg. Avinor har ansvaret for 46 statlege lufthamner rundt omkring i landet, medrekna 25 kortbaneflyplassar og ein helikopterlandingsplass. 12 lufthamner blir drivne i samarbeid med Forsvaret. Med unntak av eit mindre tal ikkje-statlege lufthamner som driv si eiga flygeinformasjonsteneste, er Avinor eineleverandør av flysik­ringstenester til både sivil og militær luftfart. Flysikringstenesta omfattar kontrolltårn på lufthamnene, tre kontrollsentralar og dessutan teknisk utstyr for flynavigasjon. Figur 1.1. viser lufthamnene, tårna og kontrollsentralane i Avinor.

Forholdet mellom Forsvaret og Avinor er regulert gjennom eit eige avtaleverk. Samferdselsdepartementet og Forsvarsdepartementet vurderer no om dette avtaleverket skal reforhandlast.

Då Avinor vart danna, vart det slått fast at selskapet skal, i tråd med lover og konsesjonar, utføre dei same samfunnspålagde oppgåvene som det dåverande Luftfartsverket utførte. Dette omfattar òg planlegging og utgreiing innan luftfartssektoren og ivaretaking av beredskapsoppgåver. Dette er òg teke inn i vedtektene til Avinor.

Avinor er i dag fullt ut sjølvfinansiert. Vel 60 prosent av inntektene er inntekter frå avgifter som flyselskapa betaler for bruken av tenestene frå Avinor. Resten av inntektene er såkalla kommersielle inntekter, det vil seie inntekter frå parkeringsverksemd, hotellverksemd, utleige av areal og avgiftsfritt sal på lufthamnene.

1.2 Samandrag

Kapittel 2: Evaluering av organisering og tilknytingsform

I tråd med Soria Moria-erklæringa har Samferdselsdepartementet evaluert den interne organiseringa av dei tenestene i Avinor som er viktige for flytryggleiken, og dessutan forma for tilknyting til staten for selskapet. Evalueringa har vore gjennomførd i samarbeid med leiinga og representantar for dei tilsette i Avinor. Formålet med evalueringa har vore å sikre at samfunnsomsyn blir best mogleg ivareteke, spesielt omsynet til flytryggleik.

Evalueringa viser at omsynet til flytryggleiken er tilfredsstillande ivareteke med dagens organisering og tilknyting til staten for Avinor. Organiseringa av tenestene knytte til flytryggleik og forma for tilknyting til staten har heller ikkje vore noka hovudårsak, verken til den uroa ein har sett i selskapet eller dei problema med kapasiteten ein finn i flysikringstenesta. Evalueringa gir såleis ikkje grunnlag for å endre verken den overordna organiseringa av Avinor eller forma for tilknyting til staten for selskapet.

Samferdselsdepartementet tilrår difor at Avinor held fram som eit integrert selskap med ansvar for både flysikring og lufthamndrift. Like­eins går Samferdselsdepartementet inn for at Avinor held fram som eit heileigt statleg aksjeselskap under Samferdselsdepartementet. Samferdsels­departementet vil nytte dei styringsinstrumenta som eksisterer i dag, for å sikre at Avinor ivaretek samfunnsomsyn.

Kapittel 3: Viktige rammevilkår for Avinor

Som eigar pålegg Samferdselsdepartementet Avinor å utføre ei rekkje samfunnspålagde oppgåver. Samferdselsdepartementet legg i denne meldinga ikkje opp til noka endring i dei samfunnspålagde oppgåvene for Avinor.

Den viktigaste av dei samfunnspålagde oppgåvene er at Avinor skal drive dei lufthamnene som Stortinget og Regjeringa ønskjer å oppretthalde. Vidare skal Avinor utføre oppgåver innan planlegging og utgreiing, yte støtte til Forsvaret, halde lufthamnene opne for ambulansefly og ambulansehelikopter, leggje forholda til rette for personar med redusert funksjonsevne, og dessutan arbeide for at transporten til og frå lufthamnene kan gå føre seg med kollektive transportmiddel. For Oslo lufthamn, Gardermoen er det eit mål at kollektivdelen i tilbringartenesta skal liggje på minst 50 prosent. Kollektivdelen ligg i dag over dette målet.

Som styresmakt for luftfarten fastset Samferdselsdepartementet regelverk som har konsekvensar for Avinor. Viktig nasjonalt regelverk som vil ha konsekvensar for Avinor dei neste åra, er forskrift om utforming av store flyplassar og forskrift om førebygging av støy ved Oslo lufthamn, Gardermoen. Viktig regelverk frå EU/EØS er regelverk for det felleseuropeiske luftrommet, regelverk for beredskap mot terror og sabotasje, regelverk for å sikre rettane til funksjonshemma passasjerar og passasjerar med redusert mobilitet, og dessutan eit komande generelt regelverk for lufthamnavgifter.

Kapittel 4: Verksemda i Avinor 2003-2005

Avinor AS vart etablert 1. januar 2003. Selskapet var då i ein vanskeleg økonomisk situasjon. Eit resultatsforbetringsprogram, «Take-off -05», skulle medverke til å redusere kostandene. Omstillingar i samband med «Take-off -05» har hovudsakleg vore gjennomførde innan drifta av lufthamnene.

Innan flysikringstenesta har det vore uro og vanskeleg å gjennomføre omstillingar. I 2005 var det fleire driftsavbrott i denne delen av Avinor. For å medverke til ro i selskapet, trekte administrerande direktør seg på slutten av 2005. Ny administrerande direktør tok til i april 2006. Vidare vart ny styreleiar oppnemnd i ekstraordinær generalforsamling i mai 2006.

Statens havarikommisjon for luftfart og jernbane (no Statens havarikommisjon for transport) la i 2005 fram ein rapport om flytryggleiken i norsk luftfart under omstillingsprosessar. I rapporten kom kommisjonen mellom anna med fem konkrete tilrådingar retta mot interne forhold i Avinor. Ifølgje Avinor har rapporten gitt eit viktig bidrag til arbeidet med flytryggleiken i selskapet.

Som følgje av omstillingar og trafikkvekst hadde Avinor ei positiv økonomisk utvikling både i 2004 og 2005. På denne bakgrunn kunne Samferdselsdepartementet setje ned takstane til ­Avinor med 2,9 prosent i 2005. Utbetalingane av venteløn i samband med omstillingane har vist seg lågare enn venta.

Kapittel 5: Avinors planar for 2006-2008

I tråd med Soria Moria-erklæringa vil Samferdselsdepartementet oppretthalde dagens lufthamnstruktur. Forskrift om utforming av store flyplassar vil betre tryggleiken på norske flyplassar. Forskrifta vil krevje investeringar på nærare 1,7 milliardar kroner på dei 25 kortbaneflyplassane i Avinor dei nærmaste åra. Forskrifta vil òg krevje investeringar på dei andre lufthamnene i Avinor. Det er førebels noko usikkert på kva kostnadene vil bli på desse lufthamnene, men Avinor oppgir eit tal mellom tre hundre millionar og ein milliard kroner.

I Soria Moria-erklæringa heiter det at best mogleg tryggleik og regularitet på kortbaneflyplassane skal sikrast gjennom å betre innflygingsutstyret på flyplassane. Avinor har som mål gradvis å ta i bruk eit satellittbasert innflygingssystem på kortbaneflyplassane frå 2007 og utover.

Fleire andre prosjekt innan flysikring vil medverke til å auke tryggleiken og kapasiteten i norsk luftrom dei neste åra. Dette gjeld nytt innflygingssystem for Austlandet, utskifting av flykontrollsystemet, utbygging av nye radarar og etablering av kontrollert luftrom på delar av norsk kontinentalsokkel.

Avinor står overfor økonomiske utfordringar dei nærmaste åra, mellom anna i samband med forskrift om utforming av store flyplassar. Samstundes er Avinor inne i ein periode med trafikkvekst og ei positiv økonomisk utvikling. I tillegg til takstreduksjonen på 2,9 prosent i 2005, kunne Samferdselsdepartementet setje ned takstane med 4,5 prosent i 2006. Endringar i opplegget for meirverdiavgifta frå og med 2005 har gitt Avinor ein gevinst på meir enn 350 mill. kr. Mellom anna på denne bakgrunn har ikkje Samferdselsdepartementet funne det nødvendig å kjøpe lufthamntenester frå Avinor, verken i 2006 eller i 2007.

For Samferdselsdepartementet er det viktig at Avinor held fram arbeidet med sikte på ei mest mogleg kostnadseffektiv drift dei neste år.

I tråd med Soria Moria-erklæringa vil ordninga med kryssubsidiering mellom bedriftsøkonomisk lønnsame og ulønnsame flyplassar i Avinor halde fram. Samferdselsdepartementet legg i utgangspunktet ikkje opp til å gå inn att med statleg kjøp av lufthamntenester dei nærmaste åra. Av dette følgjer det at Samferdselsdepartementet legg til grunn at kostnadene i samband med forskrift om utforming av store flyplassar skal finansierast gjennom intern kryssubsidiering i Avinor.

Luftfarten er likevel ei omskifteleg næring. Behovet for kjøp vil difor bli vurdert konkret i samband med dei årlege budsjettprosessane. Samferdselsdepartementet stiller seg i utgangspunktet positivt til ein vidare reduksjon i takstnivået. Utviklinga i takstnivået og innretinga av takstane vil bli vurdert i samband med den årlege fastsetjinga av takstregulativet til Avinor.

I tillegg til dei investeringane som er knytte til tryggleik, og som er nemnde over, vil Avinor investere store beløp på lufthamnene dei nærmaste åra. Viktige prosjekt er terminalbygget ved Stavanger lufthamn, Sola og bagasjehandteringssystemet på Oslo lufthamn, Gardermoen. Sterk trafikkvekst kan gjere det nødvendig å byggje ein ny terminal to ved Oslo lufthamn, Gardermoen tidlegare enn planlagt.

Avinor har i dag likviditetsreservar på 2,3 milliardar kroner og ei langsiktig renteberande gjeld på 7,0 milliardar kroner, hovudsakleg knytt til eit lån frå staten til Oslo Luftahvn AS. Som følgje av store investeringar dei nærmaste åra, kan Avinor få behov for å ta opp lån i den private marknaden. Avinor ser for seg ein lånebehov på maksimalt to milliardar kroner.

Som nemnt har det vore vanskeleg å gjennomføre omstillingar i flysikringstenesta. Mangel på flygeleiarar har ført til problem med kapasiteten, noko som har råka både sivil og militær luftfart. Avinor har sett i verk tiltak for å utnytte dagens flygeleiarkapasitet best mogleg. For å betre situasjonen på litt lengre sikt, vil Avinor utdanne fleire flygeleiarar i tida framover.

Kostnadene i flysikringstenesta har auka, mellom anna som følgje av lønnsoppgjeret for flygeleiarane våren 2006. Samferdselsdepartementet vil understreke at det er viktig at Avinor held fram arbeidet med sikte på ei mest mogleg kostnadseffektiv drift av flysikringstenesta.

Kapittel 6: Avkasting og utbytte

Ei oppdatert verdivurdering av Avinor gir ein marknadsmessig verdi av eigenkapitalen i selskapet på 8,3 milliardar kroner. Avkastingskravet for eigen- og totalkapitalen etter skatt blir justert ned til høvesvis 9,70 og 6,45 prosent. Avkastingskravet vil bli sett i lys av at Avinor er pålagt å gjere investeringar som ikkje er bedriftsøkonomisk lønnsame.

Samferdselsdepartementet tek sikte på å vidareføre den utbyttepolitikken for Avinor som er foreslått i St.prp. nr. 1 (2006-2007). Dette inneber at utbyttet frå Avinor skal fastsetjast på grunnlag av statens innlånsrente multiplisert med den marknadsverdivurderte eigenkapitalen. Utbyttet skal avgrensast oppover til 75 prosent av overskottet i konsernet etter skatt. Samferdselsdepartementet er oppteke av at selskapet og styret kan gjennomføre investeringar som sikrar ei langsiktig og god utvikling av selskapet og som gjer at selskapet kan ivareta samfunnsoppgåvene og sektoroppgåvene sine.

Kapittel 7: Økonomiske og administrative konsekvensar

Kostnadene i samband med forskrift om utforming av store flyplassar vil bli finansierte gjennom intern kryssubsidiering i Avinor. Dette vil gi høgare avgifter for brukarane av tenestene frå Avinor enn det ein elles ville ha fått.

Elles reknar ikkje Samferdselsdepartementet med at nokre av tiltaka i denne meldinga vil gi andre vesentlege økonomiske og administrative konsekvensar, verken for selskapet, staten eller samfunnet elles.