Del 4
Utvikle kunnskap og sektorovergripende verktøy

9 Årlig rapportering

«Sosiale helseforskjeller henger nøye sammen med sosiale forskjeller på mange samfunnsområder. Det er derfor et mål å sikre at arbeidet for å redusere de sosiale helseforskjellene følges opp i alle sektorer.»

9.1 Mål: Systematisk oversikt over utviklingen

Mål

• Systematisk oversikt over utviklingen av arbeidet for å redusere sosiale helseforskjeller

9.2 Virkemidler

9.2.1 Rapporteringssystem

Regjeringen vil følge utviklingen på de fire innsatsområdene i denne stortingsmeldingen gjennom etablering av et rapporteringssystem som skal gi systematisk og jevnlig oppdatert oversikt over utviklingen av arbeidet for å redusere sosiale helseforskjeller. Rapporteringssystemet skal ta utgangspunkt i de målene og delmålene som er beskrevet i de enkelte kapitlene i denne meldingen. Til hver målformulering skal det utvikles en eller flere indikatorer som gjør det mulig å følge utviklingen over tid.

Sosial- og helsedirektoratet skal ha ansvaret for å koordinere utviklingen av indikatorene. Arbeidet skal skje i nært samarbeid med aktuelle fagdirektorater og fagmiljøer. Indikatorene må velges ut på bakgrunn av felles vurderinger om blant annet hvilke data som foreligger og hva slags indikatorer som er egnet til å gjenspeile utviklingen i sosiale forskjeller på området. Indikatorene skal i hovedsak bygge på eksisterende datakilder.

Det er viktig at de uttrykkene for sosial posisjon som legges til grunn på de ulike målområdene, sees i sammenheng med hverandre, og med den rapportering av utviklingen i helseutfall som Nasjonalt folkehelseinstitutt har ansvar for, jf. kapittel 11. Det vil ofte være hensiktsmessig å bruke ulike uttrykk for sosial posisjon på forskjellige målområder, men det bør være en målsetning at minst én av de tre kjerneindikatorene (utdanning, yrke eller inntekt) benyttes i de fleste sammenhenger.

Sosial- og helsedirektoratet skal gi ut en årlig rapport basert på rapporteringssystemet. Rapporten må kunne brukes som grunnlag for årlig rapportering i budsjettene. De årlige rapportene skal inneholde en omtale av sentrale tiltak og strategier på nasjonalt nivå, som kan sees i sammenheng med målene for å utjevne sosiale helseforskjeller, og kommentere utviklingen på de aktuelle indikatorene. Rapporten skal utformes i nært samarbeid med aktuelle fagmiljøer.

Det legges opp til en samlet rapportering i Helse- og omsorgsdepartementets budsjettproposisjon. Det skal etableres et interdepartementalt samarbeid om utvikling av indikatorer og utforming av budsjettomtale.

I tillegg skal Nasjonalt folkehelseinstitutt jevnlig utgi rapporter om utviklingen i sosiale forskjeller i helseutfall (dødelighet og sykelighet). Dette er nærmere omtalt i kapittel 11 Kunnskapsutvikling.

10 Sektorovergripende verktøy

10.1 Mål: Alle samfunnssektorer tar ansvar

Mål

• Hensynet til helse og utjevning av sosiale forskjeller i helse skal i større grad ivaretas i alle samfunnssektorer.

10.2 Virkemidler

Det er behov for bevisstgjøring og større oppmerksomhet i alle sektorer og på alle forvaltningsnivåer når det gjelder sosiale fordelingsvirkninger av samfunnsprosesser, strategier og tiltak. Sosiale forskjeller i levekår og velferdsordninger kan samlet sett ha en betydelig innvirkning på de sosiale forskjellene i helse. Slik vi på mange måter har oversett sosiale forskjeller i helse, overser vi kanskje systematiske forskjeller innen andre grunnleggende velferdsområder.

Det er derfor nødvendig å synliggjøre hvordan politikk på alle samfunnsområder har konsekvenser for sosiale forskjeller i helse. Slike sektorovergripende utfordringer krever sektorovergripende verktøy. Helsekonsekvensutredninger er ett slikt verktøy som kan benyttes både nasjonalt, regionalt og lokalt. En helsekonsekvensutredning er en systematisk vurdering av hvordan en beslutning kan virke inn på helse og fordeling av helse i befolkningen. Konsekvensutredninger gjør ikke årsakssammenhengene enklere, men verktøyet bidrar til å få fram kunnskapen på en mer systematisk måte. Konsekvensutredninger er et hjelpemiddel for å stille de spørsmålene som er nødvendig for å vurdere hvordan et tiltak slår ut. Dette vil gi et bedre beslutningsgrunnlag og kan være bevisstgjørende i politikk- og strategiutforming. Det betyr ikke at andre sektorer må vurdere de helsemessige konsekvensene av alle tiltak. I mange tilfeller vil det være tilstrekkelig å vurdere fordelingseffekter fordi vi vet at sosiale forskjeller i fordeling av faktorer som påvirker helse er med på å skape sosiale forskjeller i helse.

Regionalt og lokalt er kommunenes samfunns- og arealplanlegging et nyttig sektorovergripende verktøy. Formålet med planlegging etter plan- og bygningsloven er å samordne den fysiske, økonomiske, sosiale, estetiske og kulturelle utviklingen i kommunen. Kommuneplanarbeidet er en hovedarena for prioritering i kommunene og omfatter både utviklingen i kommunene som helhet, og i den enkelte sektor og virksomhet. Kommuneplanens samfunnsdel angir mål for den langsiktige utviklingen i kommunen og danner dermed rammen for den enkelte sektors virksomhet. Dersom det for eksempel settes mål om at sosiale helseforskjeller skal reduseres, så betyr dette også krav til sektorer som skole, kultur, næring, sosial og helse om å utvikle mål og strategier for å redusere slike forskjeller.

10.2.1 Helsekonsekvensutredninger nasjonalt og lokalt

Utredningsarbeid som utføres i eller på oppdrag av statlige forvaltningsorganer skal følge Utredningsinstruksen. Instruksen stiller krav om konsekvensutredning av offentlige reformer, regelendringer og andre tiltak. Konsekvensutredningen skal inneholde en vurdering av alle hensyn som er vesentlige i den foreliggende saken. I tillegg til de økonomiske og administrative skal også andre vesentlige konsekvenser utredes. Helse, likestilling og miljø er blant de områdene som skal vurderes for konsekvensutredning. Både når det gjelder likestilling mellom kjønnene og miljøhensyn er det laget egne veiledere for hvordan disse hensynene bedre kan ivaretas i forbindelse med utredninger. Sosial- og helsedirektoratet arbeider med å utvikle metoder for å ivareta bestemmelsene om helsekonsekvensutredninger i utredningsinstruksen. Helse- og omsorgsdepartementet vil sørge for at veiledning blir utarbeidet og gjort tilgjengelig for alle departementer.

Generelt kan vi si at utredningsinstruksen virker best for de økonomiske og administrative konsekvensene. Erfaringer med å integrere likestillingsdimensjonen tilsier at det må arbeides med et bredt sett av virkemidler for at hensynet skal ivaretas i alle sektorer. For eksempel skal alle departementer foreta likestillingsvurdering innenfor egne fagbudsjettområder ved utarbeidelse av statsbudsjettet. Kravet om å fremme likestilling har også lovforankring ved likestillingsloven.

I strategier innen EU, WHO og mange land vi kan sammenligne oss med, lanseres konsekvensutredninger som et tiltak for å redusere sosiale helseforskjeller. Verktøyet blir imidlertid ikke mer nyttig enn det brukeren gjør det til. Arbeidet mot sosiale forskjeller i helse krever politisk vilje til å sette fordelingshensyn på dagsorden. Regjeringen vil derfor føre en politikk som styrker den enkeltes personlige trygghet gjennom sterke felles velferdsordninger og rettferdig omfordeling.

Forskrift om konsekvensutredninger av 1. april 2005 inneholder krav om at konsekvensutredninger, der det er nødvendig, skal omfatte virkninger for befolkningens helse. Dette gjelder blant annet helsekonsekvenser av vesentlige endringer i befolkningssammensetning, boligmarked, boligbehov eller behov for tjenestetilbud, jf. § 4. Dette er sentrale samfunnsmessige og sosiale påvirkningsfaktorer for helse og sosiale helseforskjeller. Sosial- og helsedirektoratet arbeider med metodeutvikling, veiledning og kompetanseoppbygging for å bidra til at slike hensyn systematisk blir vurdert i konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven.

10.2.2 Kommunenes samfunns- og arealplanlegging

Lokale beslutninger påvirker oppvekst- og levekår og helseatferd. Plan- og bygningsloven er kommunenes og fylkeskommunenes fremste verktøy i samfunns- og arealplanleggingen. Befolkningens helse skal være et hovedhensyn i all samfunns- og arealplanlegging. Folkehelsearbeid innebærer både tiltak for å bedre befolkningens helse og tiltak for å bidra til en jevnere fordeling av faktorer som påvirker helsen.

Kommunene skal i henhold til kommunehelsetjenestelovens § 1 – 4 blant annet ha oversikt over helsetilstand i befolkningen og forhold som påvirker denne. God oversikt er en forutsetning for å sette folkehelsespørsmål på dagsordenen der beslutninger tas og for å kunne iverksette målrettede og målbare tiltak. En slik oversikt eller helseprofil kan baseres både på nasjonale data, som brytes ned til kommunenivå, og på kartlegginger i kommunene.

Sosial- og helsedirektoratet har i samarbeid med Nasjonalt folkehelseinstitutt og Statistisk sentralbyrå etablert en egen nettportal for kommunehelseprofiler som kommunene kan bruke som verktøy i planleggingen. Her finnes en rekke nøkkeltall og indikatorer om blant annet påvirkningsfaktorer for folkehelsen sammen med faktadokumentasjon, fagartikler, eksempler på lokale tiltak og linker til andre relevante nettsteder. Nettstedet vil være under kontinuerlig videreutvikling, og det skal utvikles verktøy som er relevante for kommunal planlegging. Helse- og omsorgsdepartementet vil sikre at sosiale helseforskjeller skal stå sentralt i det videre utviklingsarbeidet.

Helse- og omsorgsdepartementet vil vurdere virkemidler for å gjøre data om bomiljøkvalitet bedre tilgjengelig for kommunene. Et aktuelt tiltak kan være å utvikle et bedre indikatorsett for bomiljøkvalitet som kan innarbeides i kommunehelseprofilportalen. Videre kan det være aktuelt å utarbeide veiledere og eksempler som viser hvordan kvalitet på boområder kan sikres.

Det er et mål at tiltak for å forebygge sosiale helseforskjeller skal få en større plass i kommuneplanens samfunnsdel, kommuneplanens arealdel, tematiske kommunedelplaner og reguleringsplaner. Vi har for eksempel indikasjoner på at det er klare sosiale forskjeller i fordeling av miljøforhold som støy, luftforurensning, tilgang grøntområder, trafikksikkerhet og lekeområder. Sosial- og helsedirektoratet har gitt et oppdrag til Transportøkonomisk institutt som samarbeider med Statistisk sentralbyrå om å utvikle et verktøy for å sammenstille sosiale og økonomiske indikatorer med miljøindikatorer på en slik måte at det kan brukes i planlegging.

Plankompetanse i helsesektoren

For å utnytte den tverrfaglige planarenaen i folkehelsearbeidet må helsetjenesten og sektoren for øvrig utvikle sin rolle som bidragsyter i planprosesser i fylker og kommuner. I tillegg til god faglig kunnskap og kompetanse innen helseovervåkning og på de ulike folkehelseområdene, er det nødvendig med kompetanse på hvordan denne kunnskapen kan bringes inn i ordinære plan- og beslutningsprosesser. Sosial- og helsedirektoratet opplever at det er stor etterspørsel fra kommunene, særlig fra partnerskapskommuner, etter veiledning for bedre å ivareta helsehensyn i planleggingen.

Sosial- og helsedirektoratet har i samarbeid med Miljøverndepartementet iverksatt et femårig utviklings- og utprøvingsprosjekt i et utvalg av kommuner for hvordan plan- og bygningsloven og plansystemet kan brukes til å forankre og styrke folkehelsearbeidet. I dette utviklingsarbeidet kalt helse i plan-prosjektet inngår også styrking av plan- og prosesskompetanse hos personell og fagpersoner som arbeider innen helsesektoren, blant annet gjennom kurstilbud og gjennom videreutvikling av relevante grunnutdanninger og etter- og videreutdanningstilbud.

10.2.3 Partnerskap for folkehelse

Staten gir tilskudd til fylker og kommuner som organiserer folkehelsearbeidet i partnerskap. Forutsetningen er at fylkene eller kommunene bidrar med egne midler og at folkehelsearbeidet er forankret i det kommunale og fylkeskommunale plansystemet. Formålet med ordningen er å bidra til et mer systematisk og helhetlig lokalt folkehelsearbeid ved å sikre en sterkere administrativ og politisk forankring og ved å styrke samhandlingen mellom myndigheter og blant annet arbeidsliv, skole og frivillige organisasjoner.

Fylkeskommunene er som regional utviklingsaktør og regional planmyndighet tillagt rollen som pådrivere i partnerskapene. Fylkesplanleggingen er tverrfaglig og nivåovergripende og er derfor velegnet til å ta opp folkehelsespørsmål som krever en bred tilnærming og som er avhengig av at både stat, fylkeskommuner, kommuner og frivillig sektor drar i samme retning. Regionale statsetater, regionale helseforetak, høgskoler og universiteter, inngår sammen med frivillige organisasjoner som viktige aktører i de regionale partnerskapene.

Fra 2006 er 16 av landets fylker og et stort antall kommuner i disse fylkene inkludert i satsingen. I budsjettet for 2007 er ordningen utvidet slik at alle fylker har mulighet til å søke midler til etablering av slike partnerskap. Formålet med ordningen er å stimulere til utviklingen av en infrastruktur for det lokale folkehelsearbeidet. I tillegg kanaliseres tilskuddsmidler til lokale folkehelsetiltak gjennom partnerskapene. Tilskuddsmidlene skal blant annet stimulere til utvikling av lokale tiltak for å fremme sunt kosthold og fysisk aktivitet, og for å forebygge tobakkskader.

Sosial- og helsedirektoratet har et ansvar for å videreutvikle partnerskapene som arbeidsform for et systematisk folkehelsearbeid forankret i samfunnsplanleggingen og med bred deltakelse i befolkningen. Når målet er å jevne ut de sosiale helseforskjellene, må oppmerksomhet rettes mot bakenforliggende faktorer som påvirker helse og fordelingen av disse. For eksempel er en god og inkluderende skole og et inkluderende arbeidsliv av stor betydning for å redusere helseforskjeller. Det kan også være aktuelt med forsterket innsats rettet mot geografiske områder med opphopning av levekårsproblemer.

Arbeidsplassen er videre en viktig arena for å forebygge sosiale helseforskjeller. Foruten oppfølging av sykefravær og arbeid for et mer inkluderende arbeidsliv, kan tobakks- og rusforebyggende arbeid og et helsefremmende arbeidsmiljø utvikles som samarbeidsområder.

Regjeringen går inn for at utjevning av sosiale helseforskjeller skal få en større plass i alt folkehelsearbeid som skjer i regi av regionale og lokale partnerskap.

11 Kunnskapsutvikling

11.1 Mål: Økt kunnskap om årsaker og effektive tiltak

Mål

• Øke kunnskapen om omfanget av, årsaker til og effektive tiltak mot sosiale helseforskjeller.

11.2 Virkemidler

Sosiale helseforskjeller er et komplekst og sammensatt problem. I tillegg er det først i de senere årene at norsk forskning har begynt å interessere seg for den sosiale fordelingen av helse. Dette gjør at kunnskapsbehovet på området fortsatt er stort.

11.2.1 Overvåking og kartlegging

I dette avsnittet omtales overvåkingen av utviklingen av sosiale forskjeller i helseutfall(dødelighet og sykelighet) i befolkningen. Vi vet en god del om omfanget av sosiale forskjeller i helse i Norge, jf. kapittel 2. Det er dokumentert sosiale forskjeller i en lang rekke helsemål og -utfall, inkludert total dødelighet i en rekke aldersgrupper, årsaksspesifikk død, sykelighet og selvopplevd helse. Det finnes imidlertid per i dag ingen systemer for overvåking og rapportering av utviklingen i sosiale helseforskjeller over tid. En viktig målsetting for denne meldingen er derfor å etablere et egnet system for en slik overvåking.

Utviklingen av spesifikke helseindikatorer til dette formålet må i hovedsak gjøres i fagmiljøene, blant annet fordi den innebærer tekniske hensyn som datatilgjengelighet og registerkoblinger. Det ligger et stort potensial i eksisterende datakilder, men det vil på enkelte områder også være behov for nye data.

En bredt sammensatt arbeidsgruppe nedsatt av EU utarbeidet i 2001 et forslag til retningslinjer for overvåkning av sosiale helseforskjeller i medlemslandene. Et norsk overvåkingsopplegg bør i hovedsak følge disse anbefalingene. Forslaget fra arbeidsgruppen innebærer at et overvåkningsopplegg, dersom det er mulig bør:

• omfatte nasjonalt representative data for dødelighet på individnivå

• omfatte nasjonalt representative survey-data for selvopplevd helse

• benytte minst to av de tre kjerneindikatorene for sosiale status (utdanning, yrke, inntekt)

• benytte samme klassifisering av sosial status over tid

• benytte både absolutte og relative uttrykk for forskjeller

• kritisk diskutere mulige feilkilder

Det er Nasjonalt folkehelseinstitutt som har det overordnede nasjonale ansvar for helseovervåking, herunder utvikling av indikatorer på sosiale forskjeller i helseutfall.

Det er i kapittel 7 om helsetjenester foreslått egne kartlegginger av sosiale forskjeller i helsetjenestebruk. I kapittel 5 om arbeid og arbeidsmiljø er nasjonal overvåking av arbeid og helse omtalt.

11.2.2 Forskning

Et system for overvåking vil dekke en god del av behovet vi har for kunnskap om omfang og utvikling av sosiale helseforskjeller. Det vil imidlertid gi oss lite informasjon om årsakene til helseforskjellene og hvilke tiltak som kan bidra til å redusere dem. For å utvide vår forståelse av sosiale helseforskjeller, og utvikle effektive politiske tiltak som kan bidra til å redusere forskjellene, trenger vi å vite mer om de mekanismene som ligger bak. Det er således kunnskap om mekanismer og virkemidler vi i første rekke trenger. I dette inngår også forskning om helsetjenestens bidrag til helseforskjellene.

Sosiale helseforskjeller er et forskningsfelt som har innebygd i seg en del grunnleggende problemstillinger knyttet til spørsmål om hva som skaper helse og hva som skaper sykdom. Det er også et forskningsfelt som kjennetegnes av at forskerne anvender teorier og kunnskaper fra en rekke fagdisipliner, blant annet demografi, sosiologi, psykologi, epidemiologi og medisin. Dette innebærer at forskningen på temaet sosiale helseforskjeller ikke bare er nyttig som kunnskapsgrunnlag for politiske beslutninger, men har relevans langt ut over dette. Blant annet gir den oss grunnleggende kunnskaper om helsefremmende og sykdomsfremkallende mekanismer, og den har vitenskapelig betydning for mange ulike disipliner. Det er derfor viktig at forskergrupper som vanligvis ikke definerer forskningen sin under overskriften helseforskjeller, eksempelvis klinisk forskning eller fysisk miljø og helse, bidrar. Forskningen på sosiale helseforskjeller bør være fler- og tverrfaglig.

I flere andre land, samt i EU, har den økte politiske oppmerksomheten om sosiale helseforskjeller vært ledsaget av styrket forskningsinnsats. Nederland har for eksempel hatt to nasjonalt finansierte forskningsprogrammer, det siste med vekt på utprøving og evaluering av tiltak. I England har de nasjonale forskningsrådene bevilget store summer til flere store programmer og prosjekter om ulike aspekter ved sosiale helseforskjeller. I Sverige er det opprettet et eget forskningsinstitutt med offentlig finansiering, Centre for Health Equity Studies (CHESS). EU har finansiert en serie større prosjekter om sosiale helseforskjeller, dels med vekt på sammenligning mellom land og utviklingstrekk i Europa, dels med vekt på forklaringer, og dels med vekt på erfaringer med tiltak og politikk for å redusere forskjellene. Den forskning som foregår i andre land kan være relevant for Norge, men overføringsverdien av denne forskningen vil ofte være begrenset og usikker på grunn av forskjeller mellom landene.

Enkelte temaer er særlig viktige for framtidig utforming av tiltak mot sosiale helseforskjeller. Dette gjelder for eksempel sosiale forskjeller blant barn og unge, som vi generelt vet for lite om. Det er knyttet særskilte utfordringer til dette temaet. Blant annet er det som ovenfor ble kalt kjerneindikatorene for sosial status ikke tilgjengelig for denne gruppen (barn har stort sett ikke utdanning, yrke eller inntekt), og heller ikke de mest utbredte helsemålene (dødelighet og selvopplevd helse) er uten videre egnet. I og med at dette er en aldersgruppe som prioriteres høyt i forebyggende arbeid, bør også forskning på sosiale helseforskjeller og sosiale forskjeller i fordelingen av helsedeterminanter blant barn og unge prioriteres.

Geografiske perspektiver på sosiale helseforskjeller blir stadig viktigere i internasjonal forskning, og det er behov for styrket forskning på dette feltet også i Norge. Kunnskap om nærmiljøets betydning for helse og helseforskjeller vil blant annet kunne gi viktige bidrag til utforming av tiltak mot sosiale helseforskjeller i framtiden.

Kompetansen innenfor helse- og sosialforskning i flerkulturelle miljøer i Nord-Norge, har til nå vært lav. Dette gjenspeiles i manglende kunnskap om hvilke utfordringer som helsevesenet står overfor med hensyn til den samiske befolkningen. Satsing på oppbygging av flerkulturell kompetanse innenfor helse- og sosialtjenesten og innenfor forskningsmiljøene, er derfor viktig.

Et annet forskningsområde som vil kunne få stor betydning for framtidig politikk, er betydningen av ulike typer forebyggingsarenaer for helseatferd – som for eksempel skolen, arbeidsplassen og fritiden. Dette er et område som er velegnet for intervensjonsforskning.

Regjeringens forskningssatsing på sykefravær er omtalt i kapittel 11.

Behovet for styrket kunnskap om sosiale forskjeller i tilgang til og bruk av helsetjenester er omtalt i kapittel 7. Særlig når det gjelder hvilke organisatoriske, juridiske og økonomiske mekanismer som bidrar til vridningseffekter i tilgang til og bruk av helsetjenester, er det behov for forskningsinnsats.

Et annet tema som vi bør rette oppmerksomhet mot, men der vi mangler datasystemer som muliggjør rutinemessig overvåking, er tannhelse. Vi vet i dag for lite om omfanget av sosiale tannhelseforskjeller i befolkningen, og vi har ingen enkel måte å skaffe oss et overblikk over dette på. Sosiale forskjeller i tannhelse er derfor et tema som vil kreve forskningsinnsats.

Regjeringen ønsker å styrke forskningen på sosiale helseforskjeller. Forskningen på sosiale helseforskjeller foregår i dag spredt over ulike forskningsmiljøer og -programmer. Det er behov for en ytterligere styrking av fordelingsperspektivet innenfor relevante forskningsprogrammer. I tillegg er det behov for en bedre koordinering av forskningen på området. Mange fagdisipliner og perspektiver har viktige bidrag å gi til forståelsen av sosiale helseforskjeller, og det er derfor viktig med flerfaglige tilnærminger.

11.2.3 Evaluering av tiltak

Stadig større deler av offentlig virksomhet blir gjort til gjenstand for evaluering. I staten er krav til gjennomføring av evalueringer fastsatt i Reglement for økonomistyring, der det blant annet heter at «Alle virksomheter skal sørge for at det gjennomføres evalueringer for å få informasjon om effektivitet, måloppnåelse og resultater innenfor hele eller deler av virksomhetens ansvarsområde og aktiviteter.» I det statlige økonomiregelverkets forstand er en evaluering en systematisk datainnsamling, analyse og vurdering av en planlagt, pågående eller avsluttet aktivitet, en virksomhet, et virkemiddel eller en sektor. Evalueringer kan gjennomføres før et tiltak iverksettes, underveis i gjennomføringen, eller etter at tiltaket er avsluttet. Utredningsinstruksens krav om gjennomføring av forhåndsanalyser er et eksempel på forhåndsevaluering, som skal sikre en god planlegging av tiltaket. Underveisevalueringer gjennomføres for at det skal være mulig å endre kurs og justere tiltaket, mens etterevalueringer som regel gjennomføres for å gi svar på om tiltaket oppfyller målsettingene, og eventuelt hvilke andre konsekvenser tiltaket har hatt.

Evalueringer kan gjøres etter forskjellige metoder, av forskjellige evaluatorer og med ulike evalueringstema. Resultat og måloppnåelse er for eksempel sentrale temaer i de fleste evalueringer. Mange tiltak har imidlertid andre effekter enn de som er relatert til tiltakets eksplisitte mål. En del tiltak har for eksempel utilsiktede konsekvenser for den sosiale fordelingen av helse – eller viktige påvirkningsfaktorer for helse – i befolkningen. Dersom flere evalueringer av tiltak som har betydning for helse, tok hensyn til sosiale fordelingseffekter, ville vi ha styrket kunnskapen om hvordan vi kan utjevne helseforskjellene.

Regjeringen vil derfor arbeide for at flere tiltak som kan ha effekt på den sosiale fordelingen av helse i befolkningen, også evalueres i dette perspektivet. I mange tilfeller vil det være mulig å gjennomføre tiltak som prøveprosjekter i avgrensede områder og sammenligne effekten med kontrollområder. Denne typen kontrollstudier regnes som en gullstandard innenfor intervensjons- og tiltaksforskning. Kunnskap av denne typen er sterkt etterspurt internasjonalt, og Norge har her gode muligheter til å bidra.

12 Økonomiske og administrative konsekvenser

I denne meldingen retter regjeringen oppmerksomheten mot forhold innenfor en rekke samfunnssektorer som bidrar til å skape og opprettholde sosiale forskjeller i helse. Siden faktorer som påvirker de sosiale forskjellene i helse finnes innenfor de fleste samfunnssektorer, er det nødvendig med en bred tilnærming til problemet. En stor del av innsatsen for å redusere sosiale helseforskjeller kan skje innenfor gjeldende økonomiske rammer og administrative systemer. Det kan blant annet oppnås gjennom å sikre at hensynet til fordelingseffekter og sosiale helseforskjeller blir vurdert ved endring av eksisterende og utforming av ny politikk. På en del områder vil det imidlertid være behov for økte ressurser i form av nye bevilgninger.

Regjeringen har lagt vekt på å synliggjøre sammenhengen mellom inntekt og helse, og å vise at den politikken vi fører for sosial utjevning er en viktig del av arbeidet for å redusere sosiale helseforskjeller. Når regjeringen legger vekt på å opprettholde og styrke offentlige fellesgoder framfor å gi skattelettelser, er det blant annet begrunnet i målet om å redusere sosiale helseforskjeller. Regjeringen vil som et ledd i det varslede rapporteringssystemet følge utviklingen i inntektsulikhet nøye.

De viktigste virkemidlene for å utjevne sosiale forskjeller i oppvekstvilkår er å tilby barnehager, skoler og tjenester av høy kvalitet til barn og unge på tvers av sosiale skillelinjer. Sentrale deler av politikken for å skape trygge oppvekstvilkår er presentert i St.meld. nr. 16 (2006–2007) og ingen sto igjen – Tidlig innsats for livslang læring.

I tillegg vil regjeringen videreutvikle og styrke skolehelsetjenesten. Økonomiske konsekvenser vil bli vurdert i sammenheng med de årlige budsjettene.

Regjeringen vil videre vurdere tiltak som kan legge grunnlaget for å forbedre det tverrfaglige tilbudet til barn som trenger støtte fra barnevernet. Økonomiske og administrative konsekvenser av eventuelle tiltak for å forbedre situasjonen i barnevernet vil bli vurdert i sammenheng med de årlige budsjettene.

Regjeringen har gjennom St.meld. nr. 9 (2006 – 2007) Arbeid, velferd og inkludering, Handlingsplan mot fattigdom, NAV-reformen og i oppfølgingen av sykefraværsutvalgets rapport satt i gang en rekke prosesser som har betydning for å redusere sosiale forskjeller i tilgjenglighet til arbeidslivet og sosiale forskjeller i arbeidsmiljø. I denne meldingen foreslår regjeringen å sette i verk en utredningsprosess for å vurdere tiltak for å redusere sykefraværet i helse- og omsorgssektoren i samarbeid med partene i arbeidslivet. En oppfølging av denne utredningen vil bli vurdert forbindelse med den ordinære budsjettprosessen.

For å redusere de sosiale forskjellene i helseatferd, vil regjeringen framover legge større vekt på pris- og tilgjenglighetsvirkemidler i arbeidet for å forebygge livsstilsykdommer. Pris- og avgiftsvirkemidler vil spesielt bli vurdert i arbeidet for å redusere sosiale forskjeller i kosthold, jf. Handlingsplan for bedre kosthold i befolkningen. Regjeringen har som mål å innføre en ordning med frukt og grønt til alle elever i grunnskolen. Videre vil regjeringen legge til rette for daglig fysisk aktivitet og gode rammer for måltider i grunnskolen. Det vises til nærmere omtale i St.meld. nr. 16 (2006–2007) og ingen sto igjen – Tidlig innsats for livslang læring. Det vil videre bli vurdert å styrke tilskuddene til lokale lavterskeltiltak for å stimulere til økt fysisk aktivitet i forbindelse med de årlige budsjettene.

Vi har i dag begrenset kunnskap om sosiale forskjeller i helsetjenestebruk, og regjeringen varsler derfor tiltak for å styrke kunnskapsgrunnlaget. Det skal gjennomføres en kartlegging av sosiale forskjeller i bruk av helsetjenester. På bakgrunn av kartleggingen skal det utvikles indikatorer på kvalitet og prioritering i spesialisthelsetjenesten som inkluderer mål på sosiale forskjeller i tilgjengelighet. Forskningen på forhold som fører til sosiale forskjeller i tilgang på helsetjenester skal styrkes. Videre skal fordelingseffekter vurderes når det foreslås endringer i egenandeler, organisering og finansieringssystemet. Regjeringen vil komme tilbake til problemstillinger som er reist i gjennomgangen av egenandeler på helsetjenester i St.prp. nr. 1 (2006 – 2007) for Helse- og omsorgsdepartementet i forbindelse med budsjettet for 2008.

Virkemidlene som skal bidra til inkludering av de mest utsatte gruppene vil langt på vei være forankret i St.meld. nr. 9 (2006 – 2007) Arbeid, velferd og inkludering, Handlingsplan mot fattigdom og i St.meld. nr. 16 (2006–2007) og ingen sto igjen – Tidlig innsats for livslang læring. Regjeringen foreslår i tillegg tiltak i denne meldingen for å styrke og videreutvikle helsetjenestetilbudet til disse gruppene. Det foreslås videre å stimulere til gjennomføring av tiltak i områder med spesielle helse- og levekårsproblemer. Økonomiske konsekvenser vil bli vurdert i sammenheng med de årlige budsjettene.

Regjeringen foreslår mål og delmål på en rekke områder og et rapporteringssystem for å følge utviklingen. Målformuleringene er delvis nye og delvis nedfelt i eksisterende politiske dokumenter. Til hver målformulering skal det utvikles en eller flere indikatorer som gjør det mulig å følge utviklingen på området over tid. Rapporteringssystemet skal utvikles i et nært samarbeid med aktuelle aktører. Det legges opp til en samlet rapportering i Helse- og omsorgsdepartementets budsjettproposisjon. Sosial- og helsedirektoratet tillegges ansvaret for å koordinere prosessen med å utvikle ­indikatorene i samarbeid med aktuelle fagdirektorater/-miljøer. Videre skal Sosial- og helsedirektoratet gi ut en årlig rapport basert på rapporteringssystemet. Rapporten må kunne brukes som grunnlag for den årlige rapporteringen i Helse- og omsorgsdepartementets budsjettproposisjon. Nasjonalt folkehelseinstitutt vil få i oppdrag å utarbeide jevnlige rapporter om utvikling i sosiale forskjeller i helseutfall (dødelighet og sykelighet). Indikatorer på helseutfall kan betraktes som indikatorer på stortingsmeldingens overordnede målsetting om reduksjon i sosiale helseforskjeller. Regjeringen vil komme tilbake til interne omprioriteringer og eventuelt andre økonomiske konsekvenser av å etablere et rapporteringsopplegg i den ordinære budsjettprosessen.

Regjeringen varsler i denne meldingen en sterkere forpliktelse til å vurdere fordelingseffekter av offentlig politikk både sentralt, regionalt og lokalt. Det skal legges vekt på å utvikle enkle verktøy for å vurdere fordelingseffekter. Videre skal det settes i verk tiltak for å styrke konsekvensutredninger som verktøy og tiltak for å styrke kompetansen i stat, fylkeskommuner og kommuner på dette området. Langt på vei vil dette være tiltak som kan gjennomføres innenfor eksisterende økonomiske og administrative rammer.

Det er nødvendig å styrke overvåkning av utviklingen i sosiale helseforskjeller, forskningen om årsaker til forskjellene og forskningen om effektive virkemidler for å redusere slike forskjeller. For å styrke kunnskapen om sosiale forskjeller i helse går regjeringen inn for å etablere et overvåkningssystem for å følge utviklingen i sosiale helseforskjeller, styrke forskningen på området, og evaluere tiltak med hensyn til effekt på sosiale helseforskjeller. Kunnskapen på dette området bør styrkes gjennom en kombinasjon av omprioritering og konkrete bevilgninger. Regjeringen vil komme tilbake til de økonomiske konsekvensene i forbindelse med de årlige budsjettbehandlingene.