4 Vurdering fra Lovavdelingen i Justis- og politidepartementet av 22. september 2006

1 Innledning

Vi viser til brev 30. august 2006 fra Fiskeri- og kystdepartementet med vedlegg. Spørsmålet som reises i brevet, er om innføring av en forhåndsfastsatt tidsbegrensning for hvor mange år strukturkvoter kan tildeles for i det enkelte tilfellet, vil være i strid med Grunnloven §§ 97 eller 105 hvis den også gjøres gjeldende for strukturkvoter der første gangs tildeling allerede er gjort. Bakgrunnen for at spørsmålet har oppstått er flertallets forslag i NOU 2006: 16 Strukturvirkemidler i fiskeflåten.

Etter det vi forstår, kan det være aktuelt å gi regler om tidsbegrensning i en forskrift fastsatt med hjemmel i lov 3. juni 1983 nr. 40 om saltvannsfiske m.v. § 5 a. Det er dermed nødvendig å trekke inn forvaltningsloven § 39 ved siden av Grunnloven § 97. Det fremgår av forvaltningsloven § 39 at en forskrift som hovedregel ikke kan påberopes overfor den enkelte før den er kunngjort i samsvar med § 38. Paragraf 39 begrenser adgangen til å anvende en forskrift på handlinger og begivenheter som finner sted før den ble kunngjort eller bekjentgjort, jf. Rt. 1992 s. 182 på s. 186. Slik forholdene ligger an i denne saken, får det imidlertid ikke avgjørende betydning om de aktuelle endringene vedtas som en forskrift med hjemmel i lov eller de fremgår direkte av en lovbestemmelse. I det følgende vurderes tilbakevirkningsspørsmålet med utgangspunkt i Grunnloven § 97.

2 Dagens ordning og endringsforslaget

Strukturkvoter til fiskefartøy har vært tildelt ved enkeltvedtak – uten tidsbegrensning – truffet i medhold av forskrift 7. november 2003 nr. 1309 om spesielle kvoteordninger for kystfiskeflåten og forskrift 4. mars 2005 nr. 193 om strukturkvoteordning for havfiskeflåten. Hovedvilkårene for tildeling av strukturkvote har vært at et fartøy blir tatt ut av fiske og kondemnert, samt at alle konsesjoner og deltakeradganger knyttet til fartøyet blir oppgitt, jf. § 8 i 2003-forskriften og § 6 i 2005-forskriften. Hvis disse vilkårene blir oppfylt, kan det gis tillatelse til at kvoter som ellers ville blitt tildelt for fiske med det fartøyet som tas ut av fiske, blir fisket med et gjenværende fartøy i samme fartøygruppe, jf. § 7 i 2003-forskriften og § 5 i 2005-forskriften (begge paragrafer midlertidig opphevet ved forskrift 6. januar 2006 nr. 10 til gjennomføring av den såkalte strukturpausen). Strukturkvoten fremstår dermed som en tilleggskvote for det enkelte fartøy. Vedtakene om tildeling av strukturkvote viser hvilken kvotefaktor søkeren har oppnådd. Ifølge 2003-forskriften § 10 og 2005-forskriften § 7 første ledd tildeles strukturkvoten for ett år av gangen. Det treffes likevel ikke individuelle vedtak om tildeling for det enkelte år. Hvilken kvote søkeren har det enkelte år fremgår av reguleringsforskriften for det aktuelle året sammenholdt med det opprinnelige enkeltvedtakets angivelse av kvotefaktor.

Utformingen av ordningene med strukturkvote bygger på de tidligere enhetskvoteordningene for ulike fartøygrupper i havfiskeflåten. I enhetskvoteordningene kunne enhetskvote i henhold til eksplisitte bestemmelser i de respektive forskriftene tildeles i inntil 13 eller 18 år, mens det etter dagens strukturkvoteordninger som nevnt ikke er en slik forhåndsfastsatt tidsbegrensning.

Flertallets forslag går ut på at strukturkvoteordningen videreføres, men at det innføres en forhåndsfastsatt tidsbegrensning – 15 år – for hvor mange år slike strukturkvoter skal kunne tildeles i det enkelte tilfellet. Vi legger til grunn at 15-årsfristen for tidligere tildelte strukturkvoter ikke vil bli regnet fra det opprinnelige tildelingstidspunkt, men tidligst fra oktober 2005. Endringen innebærer at kvotene ved utløp av tidsbegrensningen kan bli redusert. Den økonomiske virkningen for den enkelte varierer med hvor mange andre fartøyer som finnes i gruppen og hvor mange andre som har gjennomført strukturering. Jo større andel av gruppen som deltar i struktureringen, desto mindre blir endringen for den som deltar. I gunstige tilfeller kan situasjonen for den enkelte være den samme før og etter utløpet av femtenårsperioden. Et teoretisk ytterpunkt – som ikke vil finnes i praksis – er at bare én i en gruppe på 100 fartøy har benyttet seg av strukturkvoteordningen. Vedkommende vil da kunne få halvert sin kvote ved utgangen av femtenårsperioden.

Som illustrasjon på et praktisk tilfelle gjengir vi følgende fra det notatet som er vedlagt brevet fra Fiskeri- og kystdepartementet:

«Hvis […] bare 25 av de 100 fartøyene har nyttet ordningen til å ta ut ett fartøy hver, vil disse 25 hver får tildelt 2 % i strukturkvoteperioden. De øvrige 50 fartøyene vil få tildelt 1 %. Ved utløpet av tidsperioden vil det være 75 fartøy som skal dele gruppekvoten, og hver vil få tildelt 1,33 %. De som har nyttet ordningen vil her få redusert sin kvote fra 2 % til 1,33 % av gruppekvoten, dvs. en reduksjon på 33 %. De øvrige vil få økt sin kvote med 33 %.»

3 Grunnloven § 97

En regelendring som skissert medfører ikke at det knyttes nye byrder til tidligere handlinger, men at reglene for fremtiden svekker etablerte rettslige posisjoner. En er dermed utenfor kjernen av tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97, selv om også slike inngrep i etablerte rettigheter eller posisjoner (uegentlig tilbakevirkning) etter omstendighetene, blant annet under hensyn til karakteren av de posisjoner som berøres og de nærmere virkninger av endringene, vil kunne rammes av Grunnloven § 97 (se Rt. 1996 s. 1415 på s. 1424). Avgjørende er om tilbakevirkningen er klart urimelig eller urettferdig, jf. Rt. 1996 s. 1415 på s. 1430 (se også Rt. 1998 s. 1965 på s. 1970–1971, Rt. 2001 s. 762 på s. 767 og Rt. 2006 s. 262 avsnitt 74). Hva som ligger i denne avveiningsnormen er presisert slik av Høyesterett i Rt. 1996 s. 1415 på s. 1430:

«Inn i avveiningen vil blant annet komme hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig og betydelig og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt.»

Det må i avveiningen også tas hensyn til statens behov for handlefrihet, både slik at formålet med regelendringen og styrken i de hensyn som taler for endringer, trekkes inn.

Sentralt i grunnlovsvurderingen står inngrepets omfang, som må ses i sammenheng hvor raskt virkningene av inngrepet inntrer. Det er her ikke er tale om å utelukke noen fra næringen, men å regulere det nærmere omfanget av hvilke tilleggskvoter den enkelte kan få. Endringen for den enkelte er normalt ikke særlig omfattende. Vi viser til pkt. 2 foran.

Reduksjonen i kvoter skjer over et langt tidsrom – femten år. Dette gir gode muligheter for tilpasning til de endringene i rammebetingelsene som de nye reglene fører til, og til å utnytte de investeringene som er skjedd på tidspunktet endringen trer i kraft. Dette trekker klart i retning av at tilbakevirkningen ikke er «klart urimelig eller urettferdig».

Vi nevner at en ved grunnlovsvurderingen kan trekke inn regelendringens betydning for de aktuelle redernes samlede økonomiske virksomhet. Det vil i tilfelle dempe den negative effekten av inngrepet. Slik denne saken ligger an, er det ikke nødvendig å vurdere nærmere den siden av saken. Selv om en ser isolert på de kvotene som er knyttet til strukturkvoteordningen, er det tale om et relativt beskjedent inngrep over tid.

Fiskeriressursene som her utnyttes, er underlagt det offentliges eiendomsrett. Det er med andre ord ikke tale om å gripe inn og regulere utøvingen av egne eierrettigheter. Dette trekker i retning av at det skal særlig mye til før Grunnloven § 97 er til hinder for regelendringer med virkning for rettsposisjoner som har grunnlag i bestående tillatelser og myndighetsvedtak ellers. På denne måten skiller tilfellet seg fra en rekke andre reguleringer, for eksempel reguleringer av rådigheten over fast eiendom som er eid av privatpersoner. Selv reguleringer av rådigheten over egen eiendom må i meget vid utstrekning tåles uten at det blir tale om erstatning, jf. den grunnleggende dom i Rt. 1970 s. 67 og senere rettspraksis.

Så langt forventingen om vern bygger på de offentlige tillatelser som er gitt, er denne forventningen gitt en svak rettsbeskyttelse mot senere regelendringer. På det generelle planet nøyer vi oss med å vise til fremstillingen i Andenæs/Fliflet, Statsforfatningen i Norge (10. utg., Oslo 2006) s. 464–465 og Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (7. utg., Oslo 2003) s. 408–409. Vi tilføyer at det nok kan diskuteres hvor treffende det er å vurdere enkeltvedtakene om strukturkvoter under stikkordet «offentlige tillatelser» i det foreliggende tilfellet; disse enkeltvedtakene har uansett nær sammenheng med de generelle offentlige reguleringene som dominerer fiskeriområdet. Dette området har i lang tid vært gjenstand for omfattende reguleringer. For saltvannsfiskerienes del er dette momentet særskilt fremhevet av Høyesterett i Rt. 1961 s. 554 (på s. 559). Det må også ha betydning for grunnlovsvurderingen at den enkeltes mulighet for å utnytte fiskeriressursene avhenger av en lang rekke andre faktorer der endringer utvilsomt må tåles uten at det kan bli spørsmål om beskyttelse av skuffede forventinger. Til illustrasjon viser vi til Rt. 1993 s. 578, der fabrikk- og saltvannsfisketrålerne måtte tåle betydelige reduksjoner i sine relative andeler fordi fiskerimyndighetene ønsket å prioritere ferskfisk- og rundfrysetrålerne. Riktignok har hensynet til å oppnå stabile rammebetingelser for fiskerinæringen vært fremhevet i de senere årene. Det er her imidlertid først og fremst tale om politiske utsagn som ikke har gitt seg utslag i tilsvarende rettslige garantier som stenger for senere regelendringer.

Med sikte på det konkrete tilfellet vil vi fremheve at de gjeldende tillatelsene er gitt uten tidsbegrensning og at de ikke er eksklusive. Forskriftenes påpekning av at strukturkvote tildeles for ett år av gangen, har neppe så stor selvstendig betydning i grunnlovsvurderingen. Disse bestemmelsene kan mest naturlig oppfattes som en beskrivelse av en praktisk fremgangsmåte for beregningen av strukturkvotene over tid. De årlige kvotene må med nødvendighet variere.

Det er ikke gitt noe tilsagn om at dagens ordning skal stå urørt, eventuelt i en viss periode. Hadde det vært tilfellet, kunne det ha begrenset myndighetenes mulighet for å gripe inn med nye reguleringer til skade for rederne, jf. Rt. 1992 s. 1235 (på s. 1239) og tilsvarende Rt. 1961 s. 554 (på s. 560).

Det kan spørres hvilken betydning det har at rederne kan ha disponert i tillit til at dagens ordning ville bli videreført ved å gi opp eksisterende konsesjoner eller deltakeradgang og ved å kondemnere fartøyer. At det er foretatt investeringer i tillit til eksisterende reguleringen i næringen ville bli videreført, er ikke i seg selv tilstrekkelig til at det foreligger beskyttelse etter Grunnloven § 97. Med det relativt beskjedne inngrepet over tid som det her er tale om, er det etter vårt syn ikke aktuelt å bygge vern på det faktum at rederne har investert i tillit til dagens ordning. De som ikke har disponert i tillit til dagens ordning (ved at strukturkvoten ble tildelt på grunnlag av allerede tildelt enhetskvote), står om mulig enda svakere.

Det er i henvendelsen til oss ikke gjort rede for hvilket formål som ligger bak ønsket om å innføre en tidsbegrensning for strukturkvotene. Ut fra sakens bakgrunn synes tidsbegrensningen å være motivert av et ønske om å unngå en «privatisering» av fiskeressursene og å sikre fiskeressursene som «felles eiendom», sml. NOU 2006: 16 s. 13 og 14. Det er her tale om saklige formål. Det aktuelle inngrepet fremstår videre som et sentralt virkemiddel for å oppnå det aktuelle formålet, og ikke en bieffekt. Det taler for at inngrepet ikke innebærer noen klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning. I samme retning trekker det faktum at inngrepet ikke synes å ramme enkeltpersoner særlig hardt sammenlignet med andre i en liknende situasjon. Vi nevner også at endringen er ment å komme næringen selv til gode.

Lovavdelingens konklusjon er at innføring av den aktuelle forhåndsfastsatte tidsbegrensningen for hvor mange år strukturkvoter kan tildeles for i det enkelte tilfellet, ikke vil være i strid med Grunnloven § 97, selv om de nye reglene gjøres gjeldende for strukturkvoter der første gangs tildeling allerede er gjort. Hvis endringen skjer gjennom endring i forskrift med hjemmel i lov, vil den heller ikke være i strid med forvaltningsloven § 39.

4 Grunnloven § 105

Grunnloven § 105 bestemmer – enkelt sagt – at den som må avstå sin «Eiendom» ved tvang, har krav på «fuld Erstatning» for det økonomiske tapet han lider som følge av avståelsen.

Den foreslåtte endringen innebærer en nærmere regulering av hvilken adgang rederne har til å utnytte fiskeriressurser som ikke er gjenstand for privat eiendomsrett. Det kreves ikke at fartøyer eller andre gjenstander som er underlagt redernes eiendomsrett (eller tilsvarende begrensede rettigheter), må avstås. Etter Lovavdelingens syn er det klart at den skisserte reguleringen, enten den skjer gjennom lov eller vedtak (forskrift, eventuelt supplert med enkeltvedtak) med hjemmel i lov, ikke innebærer noen slik tvangsavståelse av eiendom som er direkte omfattet av Grunnloven § 105 og kravet om «fuld Erstatning». Slik denne saken ligger an, finner vi det ikke nødvendig å gå nærmere inn på om, og eventuelt under hvilke omstendigheter inngrep i tillatelser gitt av det offentlige kan ses på som avståelse av eiendom etter Grunnloven § 105. Vi tilføyer at det heller ikke er grunnlag for å yte erstatning for den aktuelle reguleringen etter en analogisk anvendelse av Grunnloven § 105. En vurdering med utgangspunkt i analogien fra Grunnloven § 105 gir i dette tilfellet ikke noe ut over det som følger av vurderingen etter Grunnloven § 97.

Vi nevner at eiendomsbegrepet («possessions») i den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) første tilleggsprotokoll artikkel 1 (P 1-1) etter vårt syn har begrenset betydning ved tolkingen av eiendomsbegrepet i Grunnloven § 105. Vi viser i den forbindelse særlig til at EMK P 1-1 gir beskyttelse mot alle typer inngrep i eiendomsretten, slik at bestemmelsen ikke er begrenset i sitt utgangspunkt til kun å gjelde ekspropriasjon, og at bestemmelsen ikke innebære noe alminnelig krav om full erstatning ved ekspropriasjon. Vi antar for øvrig at EMK P 1-1 ikke vil være til hinder for en slik næringsregulering i ressursøyemed som foreslått. Siden spørsmålet ikke er reist uttrykkelig av Fiskeri- og kystdepartementet, går vi nå ikke nærmere inn på det.