3 Behovet for strukturordninger i fremtiden

3.1 Innledning

Som det fremgår i kapittel 2, har utviklingen i norsk fiskerinæring vært kjennetegnet av endringer gjennom mange år. Denne utviklingen kan tilskrives næringsmessige forhold, generelle samfunnsendringer og demografiske endringer, og de ulike faktorene må forstås i sammenheng med hverandre.

Fiskerinæringen endrer og uvikler seg altså ikke i et nærings- og samfunnsmessig vakuum. Men i tillegg til de utviklingstrekk vi kan gjenfinne i alle sektorer hvor det finnes et potensial for effektivitetsutvikling, har fiskerinæringen i tillegg vært preget av svingninger som skyldes variasjoner i ressursgrunnlaget. Det faktum at ressursgrunnlaget er begrenset, innebærer at totalproduksjonen i fiskeriene ikke kan økes ut over det nivå som bestandene gir grunnlag for. Dette står i motsetning til sektorer hvor økt effektivitet kan kompenseres gjennom økt produksjon, og dermed opprettholdelse av sysselsettingen.

Generelle forhold som bedre utdanningsmuligheter, fremvekst av alternative arbeidsplasser, utvinning av olje- og gassressurser og produktivitetsforbedringer i norsk økonomi har bidratt til en betydelig inntekts- og velferdsutvikling i det norske samfunn gjennom etterkrigstiden. I de første tiårene etter andre verdenskrig økte totalproduksjonen i fiskeriene, og fiskerinæringen kunne følge med i denne utviklingen ved å fiske mer. Men det viste seg ganske fort at dette var en lite bærekraftig tilpasningsform, fordi en nokså raskt nådde de naturlige grensene for beskatning av bestandene. Etter dette er det de teknologiske produktivitetsforbedringene i fisket som har gjort fiskerinæringen i stand til å følge inntekts- og velferdsutviklingen i resten av samfunnet. Den nødvendige konsekvensen har vært færre fartøy og færre fiskere. Dette kapittelet tar for seg disse forholdene, og hvordan de påvirker fiskerinæringen.

3.2 Generelt om samfunnsutviklingens krav til vedvarende tilpasning

Levekostnadene og levestandarden i Norge stiller visse minimumskrav til realinntektsnivået i den norske økonomien. Realinntektsnivået krever igjen et visst produktivitetsnivå i næringslivet. Produktiviteten er grunnlaget for realinntekten, og bestemmer nivået på velferd og levestandard. Levestandard, velferds- og inntektsnivå henger altså nøye sammen med produktiviteten, og økende krav til levestandard, velferds- og inntektsnivå krever produktivitetsforbedringer.

Når produktiviteten øker i samfunnet som helhet, og når lønnsnivået øker både i konkurranseutsatte næringer og i andre sektorer, må produktiviteten i fiskeriene også øke for at næringen skal beholde sin relative konkurransekraft. Alternativene til slik effektivisering er enten å kreve høyere priser for sine varer, eller at reallønnsnivået reduseres. Ingen av disse alternativene er enkle. For en eksportnæring som fiskeriene er det åpenbart vanskelig å kreve høyere priser i et konkurranseutsatt internasjonalt marked.

Dersom reallønnen i fiskeriene synker får fiskerinæringen problemer med å beholde og rekruttere arbeidskraft, spesielt i perioder der andre næringer trenger arbeidskraft og kan betale mer for den. I enkelte lokalsamfunn kan det ta litt tid før slike konsekvenser viser seg, fordi folk gjerne vil arbeide i fiskeriene eller fordi det mangler andre arbeidsmuligheter. I et langsiktig perspektiv vil fiskerinæringen likevel ikke kunne vente tilstrekkelig rekruttering i et samfunn med høy utdanning og en mobil arbeidsstyrke, dersom fiskeriene ikke kan tilby lønns- og arbeidstidsbetingelser som tilsvarer nivået i konkurrerende næringer.

Like ens vil en ubalanse i produktivitetsutvikling i forhold til andre næringer, gjøre det vanskeligere for fiskerinæringen å trekke til seg den nødvendige kapital. Den langsiktige forutsetningen for kapitaltilgang, både egenkapital og lånekapital, er at næringen gir like god avkastning som konkurrerende næringer. Kravene til avkastning må oppfylles av alle næringer som kjøper råstoff og produserer med innsats av arbeid og kapital. Fiskerinæringen må derfor over tid innfri de økonomiske minimumskrav som følger av hva kapital og arbeidskraft alternativt kan kaste av seg.

De tradisjonelle alternativene til slike økonomiske minstekrav er at produksjonen flyttes utenlands eller at den aktuelle næringen subsidieres. For aktørene i fiskeflåten er produksjonen stedfestet til de norske fiskeressursene, og aktiviteten er underlagt nasjonalitetskrav og andre krav som binder aktørene til Norge. Utflagging er dermed ikke mulig. Subsidiering er heller ikke et alternativ, og fiskerinæringen har vært tilnærmet subsidiefri siden tidlig på 1990-tallet.

Fiskerinæringen har gjennomgått en omfattende effektivisering den siste halvdelen av 1900-tallet. Vi var inne på det i kapittel 2 og omtaler det også nedenfor i kapittel 3.5 Effektivitetsutviklingen i fiskerinæringen. Det har i denne perioden vært en vedvarende produktivitets- og velstandsutvikling i samfunnet, som fiskerinæringen har fulgt med på.

Foto: Fiskeri.no

3.3 Om måling av kapasitet og drivkrefter bak kapasitetsøkning

3.3.1 Innledning

De teoretiske sidene av kapasitetsspørsmålet er inngående behandlet i NOU 2006:16 Strukturvirkemidler i fiskeflåten kapittel 3.

Kapasitet kan defineres og måles ut fra en rekke ulike parameter. Det er imidlertid flere faktorer som kompliserer forståelsen av kapasitetsbegrepet i fiskerinæringen. Særlig skaper det usikkerhet at en innsatsfaktor i produksjonen, fiskebestandene, ikke er under produsentenes kontroll. Det betyr at vi må skille mellom overkapasitet på kort og lang sikt, fordi den samme fiskeflåten i en periode kan være for stor og i den påfølgende perioden for liten som følge av endringer i totalkvotene. I tillegg kommer at tilgjengeligheten av fisk fra år til år og fra område til område varierer. Det innvirker også på kapasitetsbehovene. Videre er det en utfordring at fiskebestandene endrer seg raskere enn fiskeflåten, noe som gjør det svært vanskelig å ha en flåte som til enhver tid er optimalt tilpasset ressursgrunnlaget.

Flere andre forhold bidrar også til å komplisere enhver modell for beregning av optimal teknisk fangstkapasitet. Det enkelte fartøy deltar i ulike fiskerier og beskatter ulike bestander, som kan ha ulik bestandsutvikling. Det kan være til dels store forskjeller mellom fartøy med tanke på driftsintensitet og driftsmønster, noe som innebærer at to like fartøy med samme kvotegrunnlag ikke nødvendigvis fisker samme kvantum, selv om de teknisk sett har samme fangstkapasitet. Også skippernes og andre nøkkelpersoners ulike kompetanse og faglige dyktighet kan gi store utslag i fartøyets fangsteffektivitet til enhver tid.

I praksis har vi likevel sett at utviklingen i de fleste kvoteregulerte fiskerier, særlig for de større fartøyene, går i retning av en mer jevn kvoteutnytting fartøyene imellom. Dette har også sammenheng med at en går mer og mer bort fra overregulering og maksimalkvoter, og i større grad baserer reguleringssystemet på faste fartøykvoter. Reguleringssystemet har dermed betydning for kapasitetsutviklingen i fiskeriene.

3.3.2 Teknisk fangstkapasitet

Teknisk kapasitet dreier seg om hvor mye fisk som kan fanges i en gitt periode, dersom innsatsfaktorene utnyttes fullt ut. Full utnyttelse av innsatsfaktorene betyr noe forenklet at fartøyet er i drift hele året eller sesongen med unntak av normalt vedlikehold.

Saken er likevel ikke så klar fordi mange naturlige variabler virker inn. Det gjelder bestandenes biomasse, alderssammensetning, tilgjengelighet og værforhold. I tillegg er det også betydelige problemer knyttet til selve måling av teknisk kapasitet, fordi en rekke ulike faktorer kan benyttes som måleparameter.

Det som er sentralt å holde fast ved, er at den tekniske fangstkapasiteten uansett ikke er en permanent størrelse over tid, jf kapittel 3.5.

Den teknologiske utviklingen er en nøkkelfaktor for å kunne forklare effektivitetsutviklingen, og dermed kapasitetsutviklingen, innenfor fiskeriene. Det må også tas hensyn til at teknologi- og kompetanseutvikling pågår kontinuerlig, og er en ønsket utvikling. Utvikling i teknologi og kompetanse er nødvendig for å oppnå økt effektivitet, som i sin tur trengs for å sikre at en innenfor fiskeriene kan delta i den alminnelige velstandsutviklingen. Ser vi på arbeidsmiljø og sikkerhet er det klare fordeler med bedre plass om bord, og det krever større fartøyer. Dette gir bedre og tryggere arbeidsplasser. Det gjør det også mulig å ta bedre vare på råstoffet og å sikre god kvalitet.

Denne type forbedringer vil bli registrert som en teknisk kapasitetsøkning. Kapasitetsspørsmålene kan derfor ikke vurderes løsrevet fra andre hensyn. Dette gjør det vanskelig eller umulig å definere stabile mål for optimal teknisk fangstkapasitet. Teknisk kapasitet påvirkes som vi har sett av en rekke faktorer, og det er lite hensiktsmessig både å regulere og måle kapasitet i forhold til tekniske kriterier ved det enkelte fartøy. Derfor har en det siste tiåret gått bort fra å detaljregulere fartøyutforming og fartøystørrelse.

3.3.3 Økonomisk kapasitet

Kapasitet og kapasitetsutvikling kan vurderes eller måles også ut fra økonomiske kriterier. Når fiskeriene er regulert gjennom adgangsbegrensninger, kvoter og regler for utøvelsen av fisket, vil den tekniske fangstkapasiteten bety mindre og de økonomiske kriteriene er mest relevante.

Nøkkelspørsmålet blir da om en innenfor et forventet kvotegrunnlag er i stand til å lønne arbeidskraften og til å forrente investert kapital, sett i forhold til avlønning ved alternative sysselsetting og avkastning ved alternative investeringer. Avkastningen fra fiske i en gitt periode vil bli størst når de fastsatte kvotene fiskes med færrest mulig ressurser, til så lav totalkostnad som mulig. Dersom et økonomisk optimalt fiske var det eneste fiskeripolitiske mål, ville det i så fall være overkapasitet i ethvert fiskeri hvor de totale kostnadene ikke er minst mulig og avkastningen dermed ikke størst mulig.

I virkeligheten må en arbeide mot ulike mål, som til dels er innbyrdes motstridende, og det er da ikke realistisk å ha som mål å fjerne den økonomiske overkapasiteten. Det vil heller ikke nødvendigvis være et spesielt klokt mål. På grunn av bestandssvingningene kan det være gunstig med en viss ledig kapasitet som kan settes inn dersom fangstgrunnlaget skulle øke som følge av økte kvoter.

Det må også tas hensyn til ringvirkninger som det måtte gi i samfunnet for øvrig, når aktivitetsnivået i fiskeriene endres både lokalt, regionalt og nasjonalt. Dette omtales nærmere i kapittel 3.8.

3.3.4 Særlig om ressursrentens betydning for kapasitetsproblematikken i fiskeriene

I fiske er selve naturressursen en av de viktigste innsatsfaktorene, og den er det i utgangspunktet gratis å utnytte. En slik gratis produksjonsfaktor legger til rette for at næringen kan frembringe en ressursrente (grunnrente). Det vil si ekstra avkastning ut over normal kompensasjon for arbeid, kapital og andre betalte produksjonsfaktorer. Dette er et grunnleggende forhold i alle næringer basert på bruk av knappe naturressurser.

Det må vurderes politisk hvordan en slik ekstra avkastning fra en nasjonal ressurs skal benyttes. Noen andre næringer med grunnrente er petroleumsutvinning, vannkraftproduksjon og skogbruk. For petroleumsvirksomheten og kraft­sektoren er det utviklet særskilte skatteregler for å trekke inn deler av grunnrenten til fordel for fellesskapet. Størrelsen på grunnrenten avhenger blant annet av reguleringene i sektoren. For eksempel kan ønske om størst mulig grunnrente veies opp mot distriktspolitiske hensyn, som i fiskeripolitikken. Selve ressursrentespørsmålet diskuteres videre i kapittel 7. Her, i diskusjonen om behovet for strukturordninger i fremtiden, er poenget å påpeke følgende:

Overkapasitet er et resultatet av individuelle investeringsbeslutninger og tilpasninger fra næringsaktørene. Disse opererer innenfor et sett med økonomiske, sosiale og politiske begrensninger, og søker som oftest å tilpasse seg slik at inntekten blir tilfredsstillende. Det faktum at det i fiskerinæringen finnes en ressursrente, har gitt rom for overetableringer som for den enkelte har vært fornuftige økonomiske investeringer. For næringen samlet sett vil imidlertid disse investeringene føre til at totalproduktiviteten reduseres.

Konsekvensene av overetablering og for mange aktører i et fiskeri korrigeres i praksis ikke alene av at det innføres adgangsbegrensninger. Dette skyldes at adgangsbegrensninger i de fleste tilfeller er innført først når problemer oppstår som følge av reduserte totalkvoter eller overetablering. Men adgangsbegrensningene skaper rammeverket som trengs for å iverksette tiltak som reduserer konsekvensene av en overetablering. Innenfor rammen av en adgangsbegrensning kan det innføres både offentlig og privat finansierte ordninger for strukturtilpasning.

Uten adgangsbegrensninger vil ethvert strukturtiltak bli møtt med nye etableringer. Vi må vente at en fiskeflåte preget av overetablering og med vedvarende stor overkapasitet, samlet sett har lav lønnsomhet, til tross for at enkeltaktører kan oppnå gode økonomiske resultater som følge av ulikheter i kostnadsstruktur og evne til effektiv drift. Vi må vente at en flåte som samlet sett har lav lønnsomhet også har lav fornyelsestakt og lave lønninger. Det er eksistensen av en ressursrente i fiskeriene som i utgangspunktet skaper overkapasiteten og bærer den videre.

Ressursrenten fra fiskeriene kan altså på den ene siden tildekke en reelt sett lavere avkastning på arbeidsinnsats og kapitalinnsats i denne næringen enn i andre næringer, nettopp fordi en sentral og verdifull innsatsfaktor i produksjonen er gratis. Dette kommer til uttrykk som overkapasitet i form av flere fartøy og fiskere enn dersom næringen utelukkende var basert på effektivitetskriterier. På den annen side kan ressursrenten danne grunnlag for svært høy lønnsomhet for et begrenset antall aktører, dersom disse får mulighet til å organisere virksomheten optimalt. Ressursrenten kan også realiseres gjennom omsetning av fiskefartøy for fortsatt drift, og den vil da tilfalle selger av fartøyet som en salgsgevinst.

Tilstedeværelsen av en ressursrente i fiskerinæringen kan til en viss grad kompensere for det alminnelige effektiviseringskravet. Men selv om en velger å bruke ressursrenten til å ha en høyere kapasitet og sysselsetting i næringen enn det som er strengt nødvendig, for eksempel av distriktspolitiske hensyn, så må likevel produktiviteten i næringen økes for å holde følge med den alminnelige velstandsutviklingen i samfunnet.

3.4 Overkapasitet og behovet for kapasitetsreduksjon

3.4.1 Innledning

Globalt er den samlede kapasiteten i fiskeflåten langt større enn det ressursmessig er grunnlag for. I 1997 ble det i en FAO-studie (Garcia og Newton) beregnet at fiskekapasiteten globalt måtte reduseres med over 50 prosent for at inntektene skal dekke de totale kostnadene. Dette sier noe om omfanget av problemet.

FAO (FNs matvareorganisasjon) overvåker den samlede tilstanden og utnyttelsen av de hovedbestandene i verden som det finnes bestandsinformasjon om. I rapporten «The state of world fisheries and aquaculture» for 2004 legger FAO til grunn at 24 prosent av disse artene var overutnyttet, nedfisket eller under gjenoppbygging, 52 prosent var fullt utnyttet, mens de siste 24 prosent var underutnyttet eller moderat utnyttet. Globalt representerer overkapasitet i fiskeflåten en trussel mot fiskebestandene, spesielt innenfor svakt regulerte eller uregulerte fiskerier, fiske på det åpne hav og gjennom ulovlig, uregulert og urapport fiske.

En grunnleggende årsak til at overkapasitet oppstår er fri adgang til å utnytte en gratis ressurs. Dagens globale overkapasitetsproblematikk føres gjerne tilbake til tiden før de 200 mils eksklusive økonomiske sonene ble innført. Med disse nye sonene ble store deler av verdens daværende kommersielt interessante fiskeressurser underlagt nasjonal kontroll. Omtrent samtidig ble det, gjennom et brukbart vitenskapelig instrument for bestandsvurdering, mulig å anslå størrelse og status for de viktigste fiskebestandene. Kombinasjonen av nasjonal jurisdiksjon og kunnskapsbaserte kvoteanbefalinger la grunnlaget for å fastsette bindende totalkvoter for de enkelte fiskerier, med utgangspunkt i behovet for bærekraftig ressursforvaltning. Og den nasjonale jurisdiksjon gjorde det framfor alt mulig å håndheve disse kvotene.

Innføringen av 200 mils soner medførte at kyststatene begrenset adgangen for utenlandske fartøy til sine soner, og dette reduserte fiskemulighetene dramatisk for fartøy fra tradisjonelle fjern- og havfiskenasjoner. Disse ble dermed indirekte tvunget til å søke etter fiskemuligheter i internasjonalt farvann. Samtidig bygde kyststatene opp sine egne fiskeflåter for å være i stand til å høste av bestandene som nå var underlagt nasjonal kontroll. De økonomiske sonene bidro slik til en betydelig kapasitetsøkning i den globale fiskeflåten.

Subsidier til fiskeflåten har også bidratt til kapasitetsoppbygging, og gjennom subsidier til drift opprettholdes ulønnsomme enheter. OECD peker i en rapport fra 2006 («Financial Support to Fisheries: Implications for Sustainable Development») på disse problemene, og understreker at subsidier kan undergrave målet om bærekraftig forvaltning. OECD anbefaler utvetydig at slik støtte avvikles, og fremhever blant annet Norge som et vellykket eksempel på dette.

3.4.2 Overkapasitet som kontrollproblem

Totalkvoter alene gir svak, om noen, motivasjon til kapasitetsreduksjon. Regulering utelukkende basert på totalkvoter kan heller bidra til økt kapasitet som følge av kappfiske (større fartøy og mer effektive redskaper), og dermed forsterke de økonomiske overkapasitetsproblemene. De umiddelbare problemene dette skaper kan langt på vei fjernes gjennom kvotereguleringer på fartøynivå. Slike kvotereguleringer gir den enkelte mulighet til å tilpasse fiskeinnsatsen gjennom sesongen, og reduserer muligheten for å sikre seg en større del med en stor teknisk kapasitet.

Hvorvidt overkapasitetsproblemet løses gjennom fartøykvoter er avhengig av om det brukes maksimalkvoter eller reguleres ved hjelp av faste fartøykvoter. Hvis en opererer med overregulerte maksimalkvoter, der summen av maksimalkvotene overstiger gruppekvoten og fisket stoppes for alle når gruppekvoten er fisket, uavhengig av hvor mye den enkelte har tatt, motiverer en fortsatt til investeringer i høyere kapasitet. Dette er noe av bakgrunn for at norske reguleringer i stadig større grad er basert på fartøykvoter, der summen av fartøykvotene tilsvarer gruppekvoten for den aktuelle fartøygruppen.

I nasjonal sammenheng er faren for overfiske på grunn av overkapasitet i en viss grad avhengig av kontrollinnsatsen. Det betyr også at redusert overkapasitet innebærer mindre kostnader til kontroll.

I global sammenheng må vi for fiske på det åpne hav, skille mellom fartøy fra stater som utøver reell kontroll med fisket og fartøy som i realiteten fisker utenfor nasjonal kontroll og driver ulovlig, uregulert og urapport fiske.

For fiske utenfor nasjonale soner som drives av fartøy som er under reell kontroll fra flaggstaten, er kapasitetsproblematikken sammenlignbar med den som gjelder innenfor nasjonalt regulerte fiskerier. Dette gjelder særlig etter hvert som flere av de kommersielt interessante fiskeriene i områder utenfor noen stats kontroll, kommer under forvaltning av internasjonale fiskeriforvaltningsorganisasjoner som fastsetter forpliktende reguleringer. Her dreier det seg om å se kapasitetsspørsmålet i sammenheng med hvilken kontrollinnsats en er villig til å sette inn.

Også fiskefartøy som i realiteten er utenfor nasjonal kontroll, har en tilknytning til nasjonal strukturpolitikk. Nemlig på den måten at nasjonale strukturordninger bør inneholde mekanismer som sikrer at fartøy som blir tatt ut av nasjonalt fiske, ikke settes inn i ulovlig, uregulert og urapport fiske. I de norske strukturordningene har vi hatt ulike mekanismer for å sikre dette, og kravet om kondemnering av uttatte fartøy står sentralt. Verken norsk fiskerinæring eller verden ellers er tjent med å møte vår overkapasitet – de fartøyene som blir tatt ut av nasjonalt fiske gjennom strukturordningene – i fiske under bekvemmelighetsflagg uten noen faktisk kontroll. Det kreves en streng praktisering av kondemneringskravet for å få dette til, slik at det faktisk er reell kapasitet som kondemneres gjennom nasjonale strukturordninger.

3.4.3 Internasjonale tiltak for kapasitetsreduksjon

Internasjonalt samarbeid på globalt nivå skjer blant annet gjennom FAO. En internasjonal handlingsplan ble utformet i 1997. Medlemslandene i fiskerikomiteen under FAO (COFI), fant det nødvendig å ha en form for internasjonal avtale for å sikre en forsvarlig forvaltning av verdens flåtekapasitet i tråd med FAOs kodeks for ansvarlige fiskerier og det overordnede målet om bærekraftig utnyttelse av fiskeressursene. Norge spilte en aktiv rolle i arbeidet med handlingsplanen, som ble vedtatt av COFI i februar 1999 og godkjent av FAOs Råd i november 2000. Planen skal sikre at landene iverksetter tiltak mot overkapasitet i fiskeflåten. Norge har gjennom denne avtalen forpliktet seg politisk til å iverksette tiltak som skal sikre en flåtekapasitet som er tilpasset ressursgrunnlaget i alle grupper. Avtalen er imidlertid ikke folkerettslig bindende.

Norge og alle andre land rapporterer om fremdriften i kapasitetsarbeidet til FAO (COFI) hvert annet år.

Det er ingen grunn til å tvile på at overkapasitet kan ha alvorlige konsekvenser for fiskebestandene. Det er heller ikke tvil om at overkapasitet og kontrollbehov, og dermed utgifter til kontroll, henger sammen og at overkapasitet er en vesentlig årsak til det omfattende ulovlige, uregulerte og urapporterte fiske som foregår i nære og fjerne farvann. Dette er noe av bakgrunnen for den oppmerksomhet spørsmålet får, både nasjonalt og internasjonalt.

Foto: Kystvakten

3.5 Effektivitetsutvikling i fiskerinæringen

3.5.1 Redskaps- og utstyrsteknologisk utvikling

Det pågår en kontinuerlig utvikling av fiskeredskap og mekanisk, hydraulisk og teknisk utstyr som har betydning for fangsteffektiviteten. Dette kommer alle fartøygrupper i flåten til gode, og også de mindre fartøyene i kystflåten har gjennomgått en automatisering av driften. Dette innebærer at hver enkelt fisker kan operere med større redskapsmengder og fiske større kvantum. I realiteten innebærer denne utviklingen at arbeidsinnsats erstattes med kapitalinnsats, også i den mindre kystflåten.

I moderne tid startet utviklingen på mange måter med innføring av motor som fremdriftskilde, mens vi altså etter hvert har fått stadig mer effektive fiskeredskaper og fiskeletingsutstyr. Et eksempel på dette er referert i NOU 1972:24 Konsesjonsordninger i fiske, hvor vedlegg 1 gir en oversikt over utviklingen i og deltakelsen i ringnotfiske i perioden fra 1945 til 1971.

Her beskrives det blant annet hvordan innføring av ringnot og hydraulisk innhalingsutstyr (kraftblokk) gjorde det mulig å bygge opp en flåte bestående av stadig større fartøy, men der den nye redskapsteknologien allerede i den innledende fasen medførte at mannskapsstyrken pr fartøy ble omtrent halvert, fra «et par og tjue mann til tolv-tretten mann pr fartøy». Det heter videre at «(e)kspansjonen i ringnotfiske innebar således en betydelig økning i kapitalinnsatsen i fisket, ikke bare absolutt sett men og i forhold til innsatsen av arbeidskraft». Utviklingen av ringnoten og innføring av kraftblokk er et uvanlig markant utviklingssprang, som kanskje bare kan sammenlignes med innføring av motor og utvikling av stålfartøy.

En studie referert i en FAO-publikasjon fra 1996 («Precautionary approach to fisheries» – studien Fitzpatrick 1996: Technology and Fisheries Legislation) påpeker nettopp at for fiskerier som er adgangsbegrenset er det den teknologiske utviklingen som er drivkraften bak økt teknisk fangstkapasitet. I denne studien ble den årlige fremgangen i fiskeeffektivitet vurdert til 3 prosent. Dersom en tar utgangspunkt i antall fartøy i ulike grupper og legger inn en slik årlig effektivitetsforbedring, kan det beregnes en teoretisk utvikling i antall fartøy det ut fra slike rene kapasitetsbetraktninger er behov for. Figur 3.1 viser en slik teoretisk utvikling for enkelte fartøygrupper i bunnfisksektoren, og figur 3.2 det samme for pelagisk sektor.

I kapittel 3.3 Om måling av kapasitet og drivkrefter bak kapasitetsøkning og kapittel 3.6 Kapasitet i den norske fiskeflåten, blir en rekke forhold knyttet til kapasitetsmåling nærmere kommentert. De to figurene illustrerer likevel de teoretiske konsekvensene av at kapasitetsutvikling er en vedvarende prosess.

I St. meld. nr. 20 (2002-2003) Strukturtiltak i kystfiskeflåten, ble betydningen av den teknologiske utviklingen når det gjelder å håndtere større redskapsmengder, dokumentert i kapittel 7. Den utviklingen som der er skissert for økning i motorkraft, tonnasje, utstyr for redskapsutvikling mv, innenfor hver enkelt størrelsesgruppe, har fortsatt og vil fortsette. Det betyr at hvert enkelt fartøy vil kunne håndtere en gradvis økende redskapsmengde, uten at behovet for arbeidskraft øker.

Denne teknologiutviklingen, både den som har skjedd gradvis og den som har skjedd som større utviklingssprang, har ført til at fiskeriene har gått fra å være en arbeidsintensiv til en kapitalintensiv næring. Figur 3.5 illustrerer denne utviklingen.

Figuren viser hvor mye fangst hver norsk fisker i gjennomsnitt har stått bak i perioden, og er dermed et mål på effektivitetsutviklingen i de norske fiskeriene. Frem til slutten på 1960-tallet økte produktiviteten i en kombinasjon av økt totalfangst og reduksjon i antall fiskere. Med en mer eller mindre gitt øvre grense for mulig produksjon fra naturens side ble næringen etter hvert helt avhengig av en bærekraftig forvaltning, teknologisk fremgang og en gradvis redusert innsats av arbeid og kapital for å holde tritt med velstandsutviklingen ellers i samfunnet.

3.5.2 Reallønnsutviklingen i forhold til andre næringer

Utbyttet fra fiskerinæringen er avhengig ikke bare av fangstmengde og hvor effektivt det kan fiskes, men også av oppnådde priser for fangsten. En indeks over utvikling i gjennomsnittlig førstehåndspris per kilo fisk rundvekt (alle arter), viser at gjennomsnittlig realpris på fisk kan variere sterkt fra år til år. Likevel har realprisen samlet sett vært forholdsvis stabil i perioden etter 1945, jf figur 3.6.

Kilde: Fiskeridirektoratet

Den oppnådde realprisen for fisk har i mange år vært lavere enn oppnådd pris i 1945. Vi ser ikke noen utvikling i retning stabilt høyere realpriser, selv om trenden siden 1970 har vært positiv og gjennomsnittsprisen i 2006 var den høyeste i perioden. Oppdrett av hvitfisk er en usikkerhetsfaktor i det fremtidige bildet. Spørsmålet er hvordan et økende kvantum oppdrettsfisk fra norske og utenlandske tilbydere vil slå ut i prisnivået for villfisk. Samtidig er det usikkerhet knyttet til hvordan den fremtidige etterspørselen etter villfanget fisk vil være, og om det er mulig å nå ut til nye markeder. På denne bakgrunn er det vanskelig å spå hvordan prisutviklingen vil bli, men tendensen synes klart å være stabile realpriser.

Reallønnsutviklingen for arbeidstakere i andre næringer har, med unntak av noen få år, hatt en positiv utvikling i hele perioden etter 1945. I perioden 1971-2006 var økningen i reallønnsnivået gjennomsnittlig 1,9 prosent per år. Produktiviteten i fiske må følgelig øke tilsvarende, for at arbeidstakerne her skal kunne få den samme reallønnsøkningen.

I den samme perioden har fangst pr fisker økt fra 73 tonn i 1971 til 161 tonn i 2006, jf figur 3.5, eller i gjennomsnitt med 3,4 prosent per år. Fangst pr fisker har altså økt noe mer enn reallønnsutviklingen. Av figuren fremgår imidlertid at det ikke har vært noen jevn vekst. Produktivitetsutviklingen pr fisker er først og fremst muliggjort av teknologisk fremgang. Det innebærer økt kapitalintensitet i fiske, kombinert med en gradvis mer bærekraftig ressursforvaltning de siste tiårene. Svingninger i kvotene har imidlertid stor betydning for fangsten per fisker, og i år med lave kvoter synker fangsten betraktelig.

Fiskeridirektoratets lønnsomhetsundersøkelser for 2005 viser at gjennomsnittlig utbetalt arbeidsgodtgjørelse til mannskapet utgjør 33 prosent av driftsinntektene. For fartøy som driver torskefiskerier er andelen noe høyere enn for fartøy som driver sildefiskerier, henholdsvis 37 og 29 prosent. Denne andelen har endret seg over tid og var høyere tidlig i perioden, da kapitalkostnadene var mindre og fisket mer arbeidsintensivt. Figur 3.7 viser en beregning av hvor stor fangsten per fisker må være for å oppnå norsk gjennomsnittslønn, forutsatt at arbeidsgodtgjørelse til fiskerne utgjør 33 prosent av de totale fangstinntektene.

Kilde: Fiskeridirektoratet

Figuren viser at etter 1995 har den gjennomsnittlige fangsten vært høyere enn det som har vært nødvendig for å betale norsk gjennomsnittslønn, forutsatt at utbetalingen til fisker utgjør 33 prosent av fangstinntekten. For eksempel måtte det i 2004 i gjennomsnitt fiskes 125 tonn per fisker for å oppnå den norske gjennomsnittslønnen. Fangststatistikken viser at fangsten per fisker i 2004 var vel 160 tonn. Analysen tyder på at det gjennomsnittlige lønnsnivået fra fiske ligger noe over den norske gjennomsnittslønnen. Det kan også nevnes at i 2006 var gjennomsnittlig fangstverdi per fisker 823 tusen kroner.

Går vi ut fra at vi ikke kan regne med økt totalfangst eller økte realpriser, må fangst per fisker fortsatt øke dersom fiskerne skal oppnå samme velstandutvikling som resten av samfunnet. Den eneste faktoren som i tillegg kan bidra, er at fangstverdien vokser fordi fangsten dreier mot bedre betalte fiskeslag eller fordi biproduktene fra fiskeriene utnyttes bedre. Det faktum at realprisen på fisk har vært stabil gjennom hele etterkrigstiden, og at produksjonen er begrenset av naturlige årsaker, peker klart i retning av at strukturelle tilpasninger og effektivisering er fiskernes eneste alternativ for å holde følge med produktivitets- og velstandsforbedringene i samfunnet.

3.5.3 Betydningen av tilskuddsordninger til fiskerinæringen

Fra 1942 ble det satt i verk ordninger for prisutjevning ved eksport av fiskevarer. Disse ordningene ble videreutviklet etter krigen, og det ble lagt opp betydelige fond. Det opprinnelige prisutjevningsfondet ble delt i to avdelinger i 1948, og i 1951 omgjort til to separate fond: Prisreguleringsfondet for fisk og Prisreguleringsfondet for sild.

Begge fondene opparbeidet betydelige reserver de første årene. Men markedsutviklingen, forholdene i fisket og kostnadsnivået førte til store netto utbetalinger fra fondene, til prisstøtte og for å redusere kostnadene i fisket. Formuen i fondene ble derfor så sterkt redusert at midlene ikke lenger strakk til, og det ble nødvendig med særskilte bevilgninger over statsbudsjettet til fiskerinæringen fra 1958. Dette skulle i utgangspunktet være midlertidige støttetiltak, men den vanskelige situasjonen for næringen vedvarte.

Etter innstilling fra et utvalg som var oppnevnt i januar 1963, ble Hovedavtale for fiskenæringen inngått 3. juni 1964 mellom Norges Fiskarlag og staten. Gjennom Hovedavtalen innledet myndighetene og Norges Fiskarlag et nærmere samarbeid med sikte på tiltak som kunne øke lønnsomheten i fiskerinæringen. Målet var at inntekten skulle bli minst på linje med inntekten i andre yrker, og at næringen etter hvert igjen skulle bli uavhengig av statlige støttetiltak.

I følge Hovedavtalen kunne Norges Fiskarlag kreve forhandlinger om støttetiltak når lønnsevnen under normale fangstforhold, for vanlig godt drevne og vel utstyrte fartøyer som driver helårsfiske, etter lagets oppfatning ikke sto i et rimelig forhold til lønnsinntektene fra andre næringer. Dette er bakgrunnen for at Fiskeridirektoratet årlig foretar lønnsomhetsundersøkelser for helårsdrevne fiskefartøy.

Frem til begynnelsen av 1990-tallet ble støtten i stor grad gitt som pristilskudd og som kostnadsreduserende tiltak (for eksempel tilskudd til føring av fisk). Ordningen med en minstelott hvis fisket slo feil, var også finansiert over Hovedavtalen.

I enkelte år tilsvarte fiskeristøtten nær 40 prosent av førstehåndsverdien i fisket. Av førstehånds­verdien for 2004 på 10,4 milliarder kroner tilsvarte imidlertid fiskeristøtten på 50 millioner kroner om lag 0,5 prosent. Figur 3.8 viser størrelsen på fiskeristøtten, i forhold til førstehåndsverdien det enkelte år. Verdiene er målt i faste priser (2006-kroner)(tall for 2005 og 2006 er statsbudsjettets kap 1050 post 75 tilskudd til næringstiltak i fiskeriene, her og i det følgende).

¹ Tall for 2005 og 2006 er Statsbudsjettets kap. 1050 post 75 Tilskudd til næringstiltak i fiskeriene.

¹ Avtalen for 1974 omfattet perioden fra 1.6.1974 til 1.1.1975.

Figur 3.9 viser størrelsen på fiskeristøtten som andel av fangstverdien 1964 – 2006.

Som det fremgår av figurene 3.8 og 3.9 har fiskeristøtten variert kraftig, og frem til ca 1980 var sammenhengen mellom nivået på fiskeristøtten og fangstverdien relativt tydelig: I perioder med lav fangstverdi, økte støtten. I perioder med høy eller økende fangstverdi, var støtten lav. Fiskeristøtten fikk en ny topp i 1991, før den i tiden etter gradvis ble utfaset.

Som nevnt over var formålet med Hovedavtalen å sikre fiskerne inntekter på linje med andre yrkesgrupper. Figur 3.10 illustrerer hvordan behovet for tilskudd til fiskerinæringen utviklet seg i perioden Hovedavtalen var i kraft og i de to årene etter. Figuren viser utviklingen i fiskeristøtten per manntallsført fisker i utvalgte år i perioden 1964 – 2006 målt i faste priser (2006-kroner), sammenlignet med fiskeristøtten pluss fangstverdien per fisker i samme periode.

Figur 3.10 viser at frem til 1990 var tilskudd over Hovedavtalen med på å løfte inntektene fra fisket. Etter begynnelsen av 1990-årene har tilskuddet over Hovedavtalen hatt lite å si for utviklingen. De siste årene var det også få fiskere som direkte eller indirekte mottok tilskudd over Hovedavtalen.

Som nevnt var målet med avtalen at en etter hvert skulle unngå alle støtteordninger. Bedre ressursforvaltning og tilpasning av kapasiteten i fiskeflåten til det tilgjengelige ressursgrunnlaget, reduserte behovet for støtte. Videre har internasjonale avtaler, som EØS og EFTA-avtalene, begrenset mulighetene for å gi løpende næringsstøtte. Hovedavtalen ble avviklet 31. desember 2004, og den hadde mot slutten kun marginal økonomisk betydning for norske fiskerier. Enkelte elementer fra Hovedavtalen, som garantilott og føringstilskudd, er videreført som ordinære poster på statsbudsjettet.

Det er liten tvil om at fiskeristøtten bidro til at sysselsettingen i perioder var høyere enn det inntektene fra selve fisket reelt sett ga økonomisk grunnlag for. Utfasingen av fiskeristøtten hadde betydning for tempoet i reduksjonen av antall fiskere og fartøy utover nittitallet. Pristilskudd og annen driftsstøtte medførte at næringen sysselsatte flere enn den ellers ville gjort, og støtten bidro til å skjerme næringen fra effektivitetskravene som ble stilt i annen næringsvirksomhet. Fiskeristøtten gjorde det altså mulig å bygge opp og opprettholde overkapasitet i fiskeriene, både i form av arbeidskraft og fartøy. Slik skapte subsidiene et behov for de strukturvirkemidlene som senere er innført i fiskeflåten.

Pristilskudd og annen driftsstøtte har sammen med ressursrenten lagt til rette for langt høyere sysselsetting og kapitalinnsats i fiskerinæringen enn hva fiskeressursene gir grunnlag for, og hva som er mulig i andre næringer. Overgangen fra å være en sterkt subsidiert næring til å bli en effektiv sektor som er i stand til å realisere ressursrente, har nødvendigvis ført til store strukturelle endringer i fiskeriene. Næringsaktørene har i stor grad selv tatt på seg omstillingskostnadene.

3.6 Kapasitet i den norske fiskeflåten

En del undersøkelser som tar for seg kapasitetsutviklingen i den norske fiskeflåten er omtalt av strukturutvalget i NOU 2006:16 kapittel 3.7 og vedlegg 2. Disse undersøkelsene viser store forskjeller mellom de ulike fartøygruppene, men gir også varierende resultater.

Som påpekt foran i kapittel 3.3 Om måling av kapasitet og drivkrefter bak kapasitetsøkning, er det viktig å huske at det er en rekke problemer knyttet til å undersøke fiskeflåtens fangstkapasitet. Det innebærer et stort metodisk problem i enhver undersøkelse. Videre er den tekniske fangstkapasiteten lite relevant innenfor fartøy­kvoteregulerte fiskerier.

Fartøyeiernes ønsker for tidsbruk, fartøystørrelse og -utforming, avkastning og kapasitetsutnyttelse kompliserer ytterligere behovet for kapasitetsreduksjon, spesielt i kystflåten. Det er særlig hensynet til arbeidsmiljø og sikkerhet som gjør at enkelte ønsker å ha et noe større fartøy enn det som er nødvendig for å fiske kvoten. De ulike ønskene kan være med å forklare at lønnsomheten varierer sterkt mellom fartøyene, selv innen fartøygrupper med om lag samme driftsgrunnlag. En fisker kan være fornøyd med dagens fangstmuligheter, selv om fartøyet teknisk og økonomisk har lav kapasitetsutnyttelse. Det kan forklare hvorfor ikke alle fartøyeiere vil benytte seg av tilgjengelige strukturordninger. Dette innebærer at rendyrkede kapasitetsstudier vil overdrive behovet for kapasitetsreduksjon.

Mot denne bakgrunn er det vanskelig å fastslå dagens kapasitetsbilde i den norske fiskeflåten med presisjon.

Beregninger av den tekniske kapasitetsutviklingen i fiskeflåten viser en betydelig økning, men strukturordningene som har vært virksomme de senere årene har bidratt til at antall fartøy er redusert betraktelig etter at en del av disse undersøkelsene ble gjennomført.

Enkelte mener det er en svakhet med strukturordningene at de stimulerer til større økning av de gjenværende fartøyenes tekniske fangstkapasitet, enn den reduksjon en oppnår ved at eldre og mindre fartøy tas ut av fiske. Noen av de undersøkelsene som viser en kapasitetsøkning tar også for seg situasjonen i perioder der det ikke har vært strukturordninger men adgangsbegrensninger. Siden både adgangsbegrensninger og strukturordninger legger til rette for investeringer i fartøy, er økning i teknisk fangstkapasitet ikke en overraskende konsekvens. Samtidig er dette av underordnet betydning fordi hensikten med strukturordningene ikke er å redusere den tekniske fangstkapasiteten.

Vi må også ta i betraktning at en jevn fornying av fiskeflåten er ønsket og nødvendig for at fiskerinæringen skal kunne holde tritt med den alminnelige kostnads- og velstandsutvikling i samfunnet. Det setter næringen i stand til å kunne tilby konkurransedyktige lønns- og arbeidsforhold som tilfredsstiller krav til helse, miljø og sikkerhet.

Adgangsbegrensninger og strukturordninger er en del av de samlede rammebetingelser som både på kort og lang sikt skal gjøre fiskerinæringen i stand til å gjennomføre en kontinuerlig fornying. Samtidig fører fornyingen til økt teknisk fangstkapasitet, så lenge den måles i fartøystørrelse og andre faktorer som henger sammen med fartøystørrelsen (som motorstørrelse og redskapsmengde).

Vi kan derfor ikke dra noen entydig konklusjon om struktureringsbehovet basert på statiske kapasitetsmålinger. Dette er også dynamiske forhold, som kan endre seg fort med bestandsstørrelsene eller med reelle teknologiske sprang.

På denne bakgrunnen er hensikten med adgangsbegrensningene å kontrollere nyetableringer, og hensikten med strukturordningene er først og fremst å redusere antall fartøy som deltar i den enkelte gruppe. Strukturordningene sikter derfor først og fremst mot den økonomiske overkapasiteten. Strukturordningenes faktiske evne til å motvirke en økonomisk overkapasitet, er likevel avhengig av hvordan fiskebåteierne velger å benytte den økonomiske gevinsten de får gjennom et utvidet kvotegrunnlag. Dersom en vil kontrollere at gevinsten ikke nyttes til utskiftinger til større og nye fartøy, er det bare mulig ved å innføre eller opprettholde konkrete og trangere størrelsesbegrensninger ved utskifting av det enkelte fartøyet.

Men slike begrensninger ville gå ut over sikkerhetsmessige forhold, arbeids- og boforholdene ombord, kvalitetshensyn mv. Det er derfor lagt til grunn i ulike sammenhenger, for eksempel i St. meld. nr 51 (1997-98) Perspektiver på utviklingen av norsk fiskerinæring kapittel 6.4.4 og Innst. S. 93 (1998-98) kapittel 6.2.4, at regelverket som regulerer fartøyutformingen må bli friere. Dette er fulgt opp i forskriftene. I de senere årene har det også blitt aktuelt å se på mulighetene for gassbaserte maskiner på fiskefartøy, noe som vil kreve større fartøy. I samme retningen trekker utviklingen av såkalt levendefangst, det vil si at fisken tas om bord og fraktes levende til merder hvor den oppbevares til det er ønskelig å slakte den.

Et ønske om å redusere den tekniske fangstkapasiteten strider mot målet om kontinuerlig fornying av flåten, med alt det innebærer. Derfor er det lite interessant innenfor det etablerte systemet å redusere fiskeflåtens samlede tekniske fangstkapasitet.

Gjennomsnittsalderen for hele den merkeregistrerte flåten var i 1993 21,0 år, og har økt hvert eneste år siden med unntak av 2001-2002 hvor gjennomsnittalderen begge år var 24,3 år. I 2005 var gjennomsnittsalderen kommet opp i 25,1 år. Mer detaljerte tall for enkelte fartøygrupper er gjengitt i figur 2.8.

Det sier seg selv at dette ikke kan fortsette i lengden. Derfor trengs det ordninger som legger til rette for investeringer i nye fartøy. Adgangsbegrensninger og strukturordninger skal bidra til å skape et økonomisk fangstgrunnlag som forsvarer de nødvendige investeringene.

3.7 Nærmere om adgangsbegrensninger

Med få unntak stimulerte myndighetene frem til 1970-tallet i liten grad til reduksjon av fiskeflåten og antall fiskere gjennom offentlige virkemidler. Avgangen fra fiskeriene på denne tiden var helst en følge av teknologiutviklingen, fremveksten av alternative arbeidsplasser og alternative investeringsmuligheter. Sammenbruddet i sildefisket illustrerte problemene knyttet til overkapasitet. Bevisstheten om dette økte, og kapasitetstilpasning ble et mål ut fra ressursforvaltningshensyn. I St. meld. nr 18 (1977-78) Om langtidsplan for norsk fiskerinæring, heter det for eksempel i innledningen:

«Et hovedpunkt i langtidsplanen er at en søker å vurdere balansen mellom leddene i næringen innenfor rammen av ressursgrunnlaget for våre fiskerier og markedsforholdene for produktene. Innenfor disse rammer søkes viktige sider av fiskeripolitikken utformet.»

Det heter videre i meldingens kapittel 8.2 Fiskeripolitiske hovedmål, mål nr 1:

«Utviklingen i all næringsvirksomhet som er knyttet til fiskeriene bygger på ressursgrunnlaget for fisket. Fiskeressursene i de havområder som er av betydning for norsk fiskerinæring og vår andel av disse ressursene må derfor være utgangspunktet for langtidsplanen.»

Siden begynnelsen av 1970-tallet har hensynet til ressursforvaltningen dominert. En konsekvens av det har vært en prosess der forskjellige fiskeri til ulike tidspunkt har blitt adgangsbegrenset. Frem til 1990 gjaldt dette særlig havfiskeflåten, men den første adgangsbegrensningen i det som i dag regnes til kystfiskeflåten, kom allerede i 1983 for fartøy mellom 70 og 90 fot i fisket etter makrell sør for 62 grader nord, den såkalte SUK-gruppen (snurper uten konsesjon). I 1990 ble kystfiskeflåtens fiske etter torsk nord for 62 grader nord adgangsbegrenset.

I St.meld. nr 58 (1991-92) Om Struktur- og reguleringspolitikken overfor fiskeflåten, sies det allerede på side 5 under overskriften «Hovedmålsettingene», at vern av ressursgrunnlaget er «den mest sentrale målsettingen i fiskeripolitikken».

Dagens system for adgangsbegrensninger er differensiert, ut fra ulike forhold i de ulike fiskeriene. For eksempel kreves det konsesjon for å drive trålfiske, uavhengig av hvilket fiskeri det gjelder. Konsesjonskravet for ringnotfiske er derimot begrenset til fartøy på eller over 28 meter. Tilsvarende er konsesjonskravet for reketrålfiske begrenset til fartøy på eller over 65 fot og til området nord for 62 grader nord. I tillegg til fiskerier med konsesjonskrav, er en rekke fiskerier nå underlagt såkalte årlige adgangsbegrensninger i medhold av deltakerloven § 21. Disse er imidlertid i de fleste tilfeller begrenset til enkeltfiskeslag, med unntak av adgangsbegrensningen for konvensjonelle fartøy på eller over 28 meter. Denne adgangsbegrensningen omfatter alt bunnfiske med konvensjonelle redskap for denne fartøygruppen.

Noen fiskerier er nå helt lukket i den forstand at alt fiske er adgangsbegrenset gjennom årlige adgangsbegrensninger eller konsesjonskrav. Andre fiskerier er adgangsbegrenset for enkelte reguleringsgrupper, men har også en åpen gruppe. Dette gjelder for eksempel fisket etter torsk nord for 62 grader nord, hvor alt trålfiske er konsesjonsbelagt, alt fiske med konvensjonelle fartøy på eller over 28 meter er underlagt en adgangsbegrensning, mens det for kystflåten under 28 meter er en adgangsbegrenset gruppe og en åpen gruppe. Noen fiskerier er adgangsbegrenset for fartøy over en viss størrelse, men åpent for mindre fartøy. Dette gjelder for eksempel trålfiske etter reker sør for 62 grader nord, som er adgangsbegrenset bare for fartøy over 11 meter.

Videre er noen fiskerier ikke adgangsbegrenset men gjenstand for kvoteregulering og regler for utøvelsen av fisket. Dette gjelder for eksempel fiske etter blåkveite, som er forbudt for alle fartøygrupper unntatt kystflåten under 28 meter innenfor fastsatte kvoter. Den siste kategorien er fisket etter arter som ikke er kvoteregulert og ikke er underlagt adgangsbegrensninger, som for eksempel kystflåtens fiske etter lange, brosme og lyr. For samtlige fiskerier gjelder imidlertid et krav om ervervstillatelse for å drive ervervsmessig fiske.

Lukking av et fiskeri eller en fartøygruppe gjennom konsesjonsordninger og årlige adgangsbegrensninger, innebærer at aktørene som er innenfor gis beskyttelse mot å måtte konkurrere mot nye aktører. De som er innenfor gis på sett og vis en eksklusiv rett til å fiske, men retten er ikke eksklusiv i betydningen en enerett og de er ikke beskyttet mot endringer. Kriteriet for å få konsesjon eller deltakeradgang har i så godt som alle tilfeller vært deltakelse i den aktuelle fartøygruppen, i det aktuelle fisket, i ett eller flere år umiddelbart forut for innføring av adgangsbegrensningen. Videre har det vært, og er det fortsatt, i enkelte tilfeller slik at en må oppfylle visse aktivitetskrav for å ha sikkerhet for å beholde konsesjonen eller deltakeradgangen. Når det gjelder den generelle og underliggende ervervstillatelsen, er det regler som gir adgang til å kalle denne tilbake dersom fartøyet ikke nyttes til aktivt fiske. I slike tilfeller vil eventuelle konsesjoner eller deltakeradganger også falle bort.

I praksis har adgangsbegrensningene redusert noe av mobiliteten i næringen. På den annen side bidrar adgangsbegrensningene til å stabilisere kvotegrunnlag og fartøystruktur. Dette gir større sikkerhet for investeringene og økt sikkerhet for finansinstitusjonene.

Samtidig er det adgangsbegrensningene som gjør at adgangen til å delta får en verdi i seg selv. Når tallet på aktører går ned og de tilgjengelige kvotene dermed fordeles på færre fartøy – for eksempel som følge av strukturering – øker forventningen om fremtidig lønnsomhet og verdien på fisketillatelsen stiger. Innretningen av strukturordningene vil også påvirke verdien av fisketillatelsene. Desto gunstigere strukturordningene er, desto høyere pris kan forventes på fisketillatelsene.

Dette representerer en utfordring, blant annet for nye aktører som ønsker å etablere seg innenfor fiskerier i adgangsbegrensede grupper, og kan bidra til ytterligere sementering av fartøystruktur og eierskap.

Foto: Harald Ulriksen

3.8 Nærmere om strukturordninger

Fiskeflåten gis mulighet til å forbedre effektiviteten gjennom ulike strukturtiltak. Den direkte følgen av adgangsbegrensninger og strukturordninger, er at det blir færre fartøy i den enkelte fartøygruppen. Det legger grunnlag for økt lønnsomhet både i samfunnsøkonomisk og bedriftsøkonomisk forstand.

Samtidig har strukturtiltak også andre virkninger som må vurderes i forbindelse med utformingen og oppfølgingen av ordningene.

For det første fører færre fartøy til en reduksjon i de totale fangstkostnadene. Økte kvoter for de gjenværende fartøyene gir lavere fangstkostnader fordi de faste kostnadene fordeles på større fangst. Disse besparelsene kan innebære en betydelig gevinst, men næringsfinansierte ordninger kan samtidig medføre at behovet for ekstern finansiering øker. I disse tilfellene belastes de gjenværende aktører med høyere faste kapitalkostnader i en periode.

For det andre vil færre fartøy i fiskeflåten medføre redusert sysselsetting. Dette bidrar til at fangstkostnadene går ned, samtidig som det legger til rette for forbedrede lønns- og arbeidstidsordninger for de gjenværende fiskerne. Særlig bruk av såkalte utskiftingsmannskap betyr større forutsigbarhet for den enkelte, og gjør det lettere å kombinere fiskeryrket med deltakelse i et moderne familie- og samfunnsliv. Dette er i seg selv positivt for rekrutteringen til fiskeryrket.

De som blir overtallige og ikke finner nytt arbeid innebærer på den andre side både en menneskelig og en samfunnsøkonomisk kostnad. Sysselsettingen i fiskerinæringen utvikler seg imidlertid omtrent som i de fleste andre konkurranseutsatte industrisektorer. Slike sektorer er i kontinuerlig omstilling, og har vært det gjennom årtier. Reduksjonen i tallet på fartøy og fiskere er slik sett ikke en utvikling som startet med adgangsbegrensningene eller strukturkvoteordningene, jf oversikten av denne utviklingen foran i kapittel 2. Utviklingen i utbetalt arbeidsledighetstrygd til fiskere tyder ikke på at fiskere har store problemer med arbeidsledighet, og vurderingene av fremtidig behov for arbeidskraft i Norge tilsier at det snarere vil bli knapphet på arbeidskraft. De næringer som har mulighet for effektivisering, vil måtte bidra til å dekke denne knappheten for at andre sektorer skal kunne utvikles.

Dette er en side av saken. En annen side er konsekvensene for de lokalsamfunn som er svært fiskeriavhengige, og som må gå gjennom omstillingsprosesser dersom sysselsettingen i fiskeflåten reduseres. Fiskeflåten bidrar ikke bare med sysselsetting i flåteleddet, men skaper også lokale ringvirkninger. Reduksjoner i fiskeflåten vil dermed – i hvert fall på kort sikt – kunne gi lokale arbeidsmarkedsproblemer, og på lenger sikt kunne få betydningen for bosettingen i fiskeriavhengige samfunn. Dersom mangel på alternativ sysselsetting fører til fraflytting og lavere aktivitet, innebærer den reduserte nytten av infrastruktur og realkapital i området også en samfunnsøkonomisk kostnad.

Slike strukturelle endringer i bosettingsmønsteret og lokal aktivitet oppstår imidlertid ikke som en følge av strukturtiltakene. Dette er ledd i en kontinuerlig utvikling av samfunnet, som påvirkes av mange ulike årsaker, heriblant strukturtiltakene. De mange bygder og fiskevær som over lang tid er fraflyttet forteller om slike endrede tilpasninger, på grunn av teknologisk og samfunnsmessig utvikling.

3.9 Regjeringens oppsummering og konklusjon

3.9.1 Behovet for strukturordninger

Allerede i St. meld. nr 18 (1977-78) ble det som nevnt fokusert på behovet for å få en fiskeflåte som kapasitetsmessig er tilpasset ressursgrunnlaget, og å utvikle fiskerinæringen slik at den kan møte den forventede konkurransen om arbeidskraften. I meldingens kapittel 8.2 heter det blant annet følgende:

«Det ressursgrunnlag vår fiskeflåte må tilpasses i fremtiden er begrenset. Stort sett kan en ikke regne med ekspansjonsmuligheter i fisket. I viktige fiskerier har flåten for stor kapasitet i forhold til ressursgrunnlaget. Dette fører til redusert lønnsomhet. Det fører også til problemer med å skaffe tilfredsstillende sysselsetting for dem som arbeider ombord. Det må være et mål å få en fiskeflåte som kapasitetsmessig er tilpasset ressursgrunnlaget.»

Tilsvarende heter det i St.meld. nr 58 (1991-92) Strukturmeldingen, følgende i kapittel 11.2:

«Hensikten med reguleringer må være at en ønsker å oppnå bestemte mål. Fra et rent fiskerimessig synspunkt vil målene være knyttet til å oppnå en bærekraftig og lønnsom næring. Dette oppnås ved å stimulere til økte inntekter og reduserte kostnader.»

Myndighetene har benyttet ulike virkemidler for å begrense eller redusere fiskeflåtens størrelse, og hensynet til ressursgrunnlaget og aktørenes lønnsomhet har vært sentrale mål med de ulike ordningene.

De adgangsbegrensningene som er innført i ulike fiskerier, er imidlertid ikke alene et virkemiddel som er egnet til å løse kapasitetsspørsmålet. Dette skyldes flere faktorer, men særlig to forhold bør trekkes frem:

For det første at adgangsbegrensningene ikke bare stenger for nye etableringer fra aktører på utsiden, men også fører til at selve adgangen til å delta får en verdi. Det innebærer at få fartøy går ut av fiske uten å bli erstattet av et nytt, og få aktører slutter i fiskerinæringen uten å selge fartøyet for fortsatt drift. Til enkelte tider, og i enkelte fartøygrupper, har det likevel vært en ikke ubetydelig avskalling også i adgangsbegrensede grupper. Dette har først og fremst skjedd i perioder med lave konsesjonsverdier, eller som følge av regelverk som inneholder et visst aktivitetskrav.

Aktivitetskravet i den lukkede gruppen i fisket etter torsk nord for 62ºN førte gjennom 1990-tallet og til og med 2001 til en betydelig reduksjon av antall fartøy i denne gruppen. Til sammen gikk ca 870 fartøy ut av gruppen som følge av manglende aktivitet. Effekten av slike regler blir imidlertid mindre og mindre over tid, etter hvert som de gjenværende aktørene får en høyere og høyere gjennomsnittlig kvoteutnytting. På denne bakgrunn ble dette aktivitetskravet fjernet. Effekten av aktivitetskravet ble også motvirket av at det med utgangspunkt i de kvotene som ble «frigjort» i det enkelte fylket, i enkelte år ble gjennomført såkalte rekrutteringsordninger. Målet med slike ordninger var i hovedsak å rekruttere yngre fiskere inn i den lukkede gruppen.

For det andre vil vi påpeke at det gjennom lang tid har vært et ønske om å legge til rette for at aktørene stilles friere i fartøyutformingen. Dette er særlig av hensyn til at den enkelte skal kunne velge et fartøy som passer egen drift, som byr på gode arbeids- og boforhold og som imøtekommer stadig høyere sikkerhetskrav. Adgangsbegrensninger, enten det er i form av konsesjonsordninger eller årlige ordninger, legger til rette for at flere enn ellers får den trygghet for fremtidig inntjening som er nødvendig for å kunne investere i større og bedre fartøy.

Slike større og bedre fartøy vil imidlertid også som regel representere en større teknisk fangstkapasitet, og innebære en større økonomisk investering enn det som kanskje er strengt nødvendig for å fiske tildelte kvoter. I praksis betyr enhver fornying av fiskeflåten i realiteten en økning av flåtens tekniske fangstkapasitet. Bevegelsen mot større fartøy over tid endrer flåtestrukturen og forholdstallet mellom store og små fartøy. Et mål om en differensiert flåtestruktur vil derfor også innebære en målkonflikt i forhold til målet om en friere fartøyutforming for den enkelte.

Samtidig bør en ha i mente at selv om overkapasitet fører med seg problemer, er det enkelte faktorer som tilsier at det nøkternt betraktet er behov for en viss overkapasitet. De naturlige variasjonene i størrelsen på fiskebestandene er store, og siden fiskebestandene endrer seg raskere enn fiskeflåten er det vanskelig, om ikke umulig, å ha en flåte som kontinuerlig er optimal i forhold til ressursgrunnlaget. For å være i stand til å høste topper i bestanden, og dermed realisere gevinsten av økte kvoter, bør det være en viss overkapasitet i flåten. Videre må det tas i betraktning at tilgjengelighet og kvalitet varierer innenfor den enkelte sesong eller periode, og så lenge fiskeflåten er avhengig av disse faktorene er det rasjonelt å ha en viss overkapasitet for å sikre at kvotene fiskes opp. Også i en situasjon der en fiskebestand bygges opp er det fornuftig å ha en viss overkapasitet, slik at den fremtidige kvoteøkningen kan utnyttes.

De lange linjer i strukturpolitikken, helt siden St. meld. nr 18 (1977-78) Om langtidsplan for norsk fiskerinæring, har likevel vært et vedvarende behov for ordninger som legger til rette for kontinuerlig tilpasning av fiskeflåten til fiskeressursene og effektivitetsutviklingen. Det heter følgende i stortingsmeldingens kapittel 9.4.1:

«Flåten bør kapasitetsmessig være tilpasset ressursgrunnlaget. I viktige fiskerier har flåten for stor kapasitet i forhold til ressursgrunnlaget. I noen fiskerier må det beskatningsmønster en velger for å få en rasjonell utnyttelse av bestandene få konsekvenser for flåtestrukturen. Det er et mål å få et fiskemønster som bidrar til ressursbevarende utnyttelse av fiskeforekomstene. Sammensetningen av flåten spiller stor rolle for bosettingsmønsteret. En må ta sikte på en flåte som kan tjene til å bevare hovedtrekkene i bosettingsmønsteret. Dette innebærer at det også må tas hensyn til den rolle flåtesammensetningen spiller for virksomheten i land. Den ujevne tilførsel av råstoff til betydelige deler av foredlingsindustrien er et problem. På denne bakgrunn må det skje en avveiing mellom ulike hensyn når det gjelder flåtesammensetningen. Med utgangspunkt i den flåtesammensetning en går inn for må det tas sikte på å utvikle en rasjonell og effektiv flåte som gir høy lønnsomhet og gode inntektsforhold for dem som er knyttet til flåten. Kravet til fysisk tilfredsstillende arbeidsplasser må også gis høy prioritet.»

Det som sies her, er på mange måter fortsatt riktig. Ikke fordi det ikke har skjedd store strukturelle endringer i fiskerinæringen i perioden siden denne meldingen ble fremmet, men fordi tilpasningen må være kontinuerlig. Behovet for kontinuerlig tilpasning skapes både av den teknologiske utviklingen og av utviklingen i samfunnet for øvrig.

Det pekes i sitatet på at det må tas hensyn til ulike fartøygruppers ulike betydning for bosettingsmønsteret. Dette ivaretas først og fremst av den fordeling av ressursene som skjer mellom ulike fartøygrupper. Innenfor denne rammen må det likevel foregå en nødvendig og vedvarende tilpasning, slik at de aktive fartøyene kan by på trygge, gode og attraktive arbeidsplasser.

Alternativene til slike ordninger er først og fremst en strukturtilpasning som skjer som følge av tvangsavvikling av virksomheten til den enkelte, gjennom konkurs eller på andre måter. Det er imidlertid et problem at fiskefartøyene ofte har få alternative anvendelsesområder. Derfor vil kapasitetsreduksjon uten særlige ordninger som regel enten føre til vesentlige verditap eller innebære at nye aktører overtar og fortsetter driften. Det betyr at nødvendig kapasitetstilpasning forsinkes. Konsekvensene av strukturtilpasning uten særlige ordninger vil også være langt mer uoversiktlig enn om den foregår innenfor regulerte rammer.

Dette innebærer ikke nødvendigvis at det til enhver tid er behov for å redusere antall fartøy i enhver fartøygruppe. Regjeringen vil regelmessig vurdere og ta stilling til en rekke forhold. Det gjelder for eksempel valg av strukturvirkemiddel og valget av hvilke grupper som til enhver tid skal få tilbudt hvilket strukturvirkemiddel. Videre gjelder det vurderingen av hvilke begrensninger som skal ligge i strukturordningene, for å ivareta distriktsmessige hensyn og hvilken grad av strukturering som er ønskelig.

Mot denne bakgrunn legger regjeringen til grunn at det er et behov for å videreføre strukturordninger for fiskeflåten.

3.9.2 Om stabilitet i ressursfordelingen

Som det ble påpekt umiddelbart foran, skjer det en fordeling av ulike fiskeressurser mellom ulike fartøygrupper. Strukturtilpasningen foregår innad i den enkelte fartøygruppe, innenfor rammen av denne fordelingen.

Når tilgjengelig kvotegrunnlag for fiskeflåten har vært for knapt til å sikre lønnsom helårsdrift for alle fartøy, har det skapt debatt rundt fordelingen av ressursene. Knapphet skaper konflikter mellom ulike flåtegrupper, og skaper usikkerhet om fremtidig driftsgrunnlag. Det er derfor viktig å sikre en stabil og langsiktig ressursfordeling mellom fartøygruppene. Det skaper forutsigbarhet, og bidrar til å flytte fokus hos den enkelte båteier og fisker bort fra «kampen om andeler» til å se på mulighetene for økt verdiskaping per kilo fisk.

Dagens ressursfordeling mellom ulike fartøygrupper er et resultat av den historiske utviklingen av fisket som næringsvei. Ressursfordelingen avspeiler derfor den tilpasning ulike lokalsamfunn har gjort til ressursene, og utviklingen av ulike fartøygrupper som har fulgt denne tilpasningen. Dagens ressursfordeling er også resultat av den fiskeri- og næringspolitikken som har vært ført de siste 50 til 100 årene. Den speiler således også skiftende politiske valg og prioriteringer.

Fra og med 1990 ble den norske kvoten av norsk-arktisk torsk fordelt mellom fartøy som fisker med konvensjonelle redskap og trålerne etter den såkalte trålstigen. Selv om kvoter også tidligere ble delt mellom ulike fartøygrupper, var trålstigen på mange måter innledningen til den prosessen som har ført frem til en mer helhetlig ressursfordeling. Trålstigen ble foreslått av Norges Fiskarlag, etter drøftinger internt mellom ulike grupper i laget, og fulgt opp av myndighetene ved fastsettingen av kvoter.

Trålstigen var dynamisk, i den forstand at de to gruppenes andeler var ulike alt etter hvor høy den norske totalkvoten ble, og prioriterte kystflåten ved lave totalkvoter. Denne prioriteringen er videreført ved senere justeringer av trålstigen. Trålstigen var dermed ikke bare et fordelingskompromiss i en akutt situasjon, men viste vei videre fremover.

Etter dette har Norges Fiskarlag ved flere anledninger behandlet spørsmålet om kvotefordeling mellom ulike fartøygrupper, for stadig flere fiskeslag. Når det fra myndighetenes side har blitt lagt stor vekt på næringens eget syn på fordelingsspørsmålene slik dette har fremkommet særlig i vedtak fra Fiskarlagets landsmøte, har det blant annet sin begrunnelse i betydningen av langsiktig stabilitet og ro omkring fordelingsspørsmålene. Næringskomiteen uttalte følgende om dette i Innst. S. nr. 93 (1998–1999):

«Komiteen viser til at fiskerinæringa er avhengig av naturen og utsett for naturlege svingningar. Uttaket må derfor styrast av ei bærekraftig hausting av ressursane. Komiteen vil likevel understreka fiskerinæringa sitt behov for stabilitet og rammer dei kan gå ut ifrå, sjølv om kvotane frå år til år kan endra seg. Komiteen meiner systemet med fordeling av fiskekvotane mellom hav og kyst må gjennomgåast med sikte på å koma fram til ei varig fordeling. Det bør framleis vera ein målsetjing at næringa sjølv gjennom fiskarane sine organisasjonar medverkar til å finna fram til omforeinte fordelingar mellom dei ulike gruppene. Komiteen vil understreka at fordeling av kvotar mellom gruppene må oppretthaldast over tid, slik at det verkeleg vert eit verktøy som stimulerer til strukturtilpasning og langsiktig planlegging.»

De fordelingsnøkler som har blitt foreslått fra Norges Fiskarlag, har derfor i stor utstrekning blitt fulgt av Fiskeri- og kystdepartementet.

Regjeringen mener at fortsatt stabilitet omkring disse fordelingsspørsmålene betyr mye for fiskerinæringens videre utvikling. Omfordelinger mellom gruppene vil utelukkende føre til usikkerhet om fremtidig kvotegrunnlag, og dermed manglende sikkerhet for de investeringer som er nødvendige for å skape fremtidens fiskeflåte. Dette gjelder for alle fartøygrupper, fra mindre og mellomstore sjarker, via større kystfartøy og til havfiskeflåten.

En stabil fordeling mellom fartøygruppene er derfor også en grunnleggende forutsetning for at strukturtiltakene i de ulike gruppene skal få den tilsiktede effekt. Strukturering må skje innenfor forutsigbare, langsiktige rammer for kvotefordelingen, og strukturgevinsten må tilfalle fartøyene i den aktuelle gruppen. Bare da vil den enkelte næringsutøver på forsvarlig vis kunne vurdere sine alternative muligheter.