7 Ressursrentespørsmålet

7.1 Innledning

Fiskeressursene representerer en nasjonal ressurs og en verdifull del av naturgrunnlaget som det norske samfunn bygger på. I dette kapittelet diskuteres ressursrenten i fiskeriene, og hvilken betydning denne har for næringens økonomiske virkemåte. Videre diskuteres de politiske sidene knyttet til ressursrenten, og hvilke problemstillinger som reiser seg i forbindelse med ressursrenten og den økonomiske forvaltningen av fiskeressursene.

Den økonomiske verdien av en naturressurs knyttes vanligvis til den såkalte ressursrenten, og denne gjør at naturressurser kan ses på som en kilde til inntekt som lønn og avkastning på kapital. Begrepet ressursrente er relevant i forhold til inntekter som stammer fra alle knappe naturressurser, og omtales også som grunnrente 1 .

Ressursrente er derfor et sentralt begrep for å forstå økonomien i fiskeriene, på samme måte som for andre næringer som er basert på utnyttelse av naturressurser. I Norge er petroleumsutvinning og vannkraftproduksjon eksempler på andre næringer med betydelige ressursrenteinntekter. Ressursrente er altså ikke knyttet spesifikt til fiskeriene.

Begrepet ressursrente må forstås med utgangspunkt i at en i næringer som utnytter naturressurser, faktisk høster en avkastning fra naturens egen produksjon. Det er selve naturressursen som er grunnlaget for produksjonen, og samtidig er ressursen en viktig innsatsfaktor som det i utgangspunktet er gratis å utnytte. Naturen utfører med andre ord deler av produksjonen. Det er denne gratis produksjonsfaktoren som gjør at næringen kan høste en ressursrente.

Ressursrenten vil dermed alltid være tilstede i næringer som kan høste en gratis avkastning fra naturens egen produksjon, og kan under gitte forutsetninger bli materialisert som en ekstra avkastning ut over normal kompensasjon for arbeid, kapital og andre betalte produksjonsfaktorer. Dette er en grunnleggende økonomisk realitet i næringer som er basert på naturressurser. Ressursrenten er altså ikke nødvendigvis en synlig eller klart definert størrelse for næringsaktørene, men den påvirker likevel den økonomiske virkemåten i næringer basert på bruk av knappe naturressurser.

Muligheten til å bruke en gratis innsatsfaktor i produksjonen kan fra en økonomisk synsvinkel betraktes som en form for markedssvikt, og ressursrenten som et uttrykk for ressursens «skyggepris» 2 . Denne skyggeprisen reflekterer den marginale verdien av ressursen. Dersom selve adgangen til å utnytte en naturressurs omsettes i et marked, vil denne skyggeprisen synliggjøres som en markedspris. I så tilfelle vil markedssvikten være korrigert, og ressursen prises dermed som en innsatsfaktor på linje med arbeid og kapital.

Ressursknapphet er en forutsetning for at naturressurser kan gi en ressursrente. Knappheten gjør at betalingsvilligheten overstiger kostnaden ved å hente ut ressursene, og til grunn for dette ligger en fysisk eller biologisk begrensning i ressurstilgangen. Høy markedspris kan altså gi signaler om ressursknapphet, men prisøkning kan også være et resultat av andre forhold enn fysisk ressursknapphet. Dette innebærer at ikke alle naturressurser nødvendigvis genererer en ressursrente. For mange naturressurser er det etterspørselen sammen med produksjonskostnaden, og ikke knapphet på ressursen, som begrenser tilbudet. Produksjonskostnadene kan imidlertid også tolkes som et uttrykk for knapphet, og normalt vil utvinningskostnadene øke med økende fysisk ressursknapphet. I andre tilfeller kan det være lite av selve ressursen, men likevel ingen knapphet i forhold til etterspørselen.

Verdiskaping i en normal produksjonsprosess skjer gjennom kjøp av innsatsvarer, eksempelvis råvarer, og innsats av arbeid og kapital (eller bare gjennom arbeid og kapital slik tilfellet er i tjenestesektoren). Det er produktiviteten, sammen med kvaliteten på varene og tjenestene i forhold til etterspørselssidens betalingsvilje og vurdering, som bestemmer avkastningen fra hvilken som helst kombinasjon av disse innsatsfaktorene. Avkastningen fra innsatsfaktorenes alternative anvendelser angir et økonomisk minimumsnivå for hvor mye ressursene må kaste av seg for at en næring skal være lønnsom. Det stilles i utgangspunktet de samme avkastningskrav i næringer basert på utnyttelse av naturressurser, men det at naturen produserer gratis kan kompensere for en reelt lavere avkastning på de øvrige innsatsfaktorene. Dersom avkastningen fra disse er på et normalt nivå, vil den gratis innsatsfaktoren komme til uttrykk som en ekstra avkastning.

For at ressursrenten skal realiseres i form av lønnsomhet utover det man normalt ville ha tjent ved å investere i virksomheter som ikke er basert på naturressurser, er det en forutsetning at det ikke er fritt fram for nye tilbydere til å etablere seg. Tilgangen til ressursen må altså begrenses i samsvar med dens knapphet for at ressursrenten skal komme til syne som ekstra avkastning. For den enkelte næringsaktør er det totalavkastningen som ligger til grunn for investeringsbeslutningene, og med fri etableringsadgang vil ressursrenten resultere i overetablering. Dermed vil overskuddet fra driften presses ned mot normal avkastning, og lønnsomheten ikke være noe bedre enn i andre næringer. Måten uttaket av ressursen er organisert på har følgelig stor betydning for hvorvidt ressursrenten realiseres som en ekstra avkastning, både for den enkelte aktør og for næringen samlet sett. Gitt at forutsetningen om markedsmessig knapphet er oppfylt vil imidlertid den underliggende, potensielle ressursrenten likevel være tilstede, uavhengig av om denne blir realisert i form av høy avkastning eller ikke.

Det må legges til at også produsenter i næringer basert på naturressurser, har ulik kostnadseffektivitet. Dette gjør at produsentene har forskjellig lønnsomhetsnivå til ulike tider, og summen av ekstrainntekten til de mest kostnadseffektive produsentene kalles produsentoverskudd. Enkeltaktørers avkastning ut over normalt i næringer basert på naturressurser, skyldes altså ikke nødvendigvis ressursrenten alene.

7.2 Ressursrente i fiskeriene

Villfanget fisk er en betinget fornybar ressurs. Dersom vi gjennom en bærekraftig forvaltning opprettholder et balansert økosystem, og de naturlige betingelsene ellers ligger til rette, vil fiskebestandene reprodusere seg. Fangst utover bærekraftig nivå i dag vil altså kunne medføre redusert fremtidig fangst, og dermed redusere verdien av ressursen. På denne bakgrunn kan det legges til grunn at fisk er en knapp naturressurs.

For de fiskebestandene som i dag utnyttes kommersielt, oppfylles altså forutsetningen om knapphet som grunnlag for ressursrente. Fiskerinæringen oppfyller dermed forutsetningene for å kunne høste en ressursrente. Hvordan og hvorvidt denne kommer til uttrykk, er imidlertid avhengig av hvordan høstingen reguleres og organiseres.

Ressursrenten kan enten gi grunnlag for lønnsomhet utover normalt for et begrenset antall aktører, eller den kan konsumeres i næringen ved at det reelt sett stilles lavere krav til avkastning fra de betalte innsatsfaktorene. Ved slike reduserte avkastningskrav relativt til andre næringer, kan ressursrenten brukes til overinvestering i kapitalvarer (overkapitalisering) eller til å sysselsette flere enn det som er nødvendig for å høste et gitt kvantum. Disse konsekvensene av lavere avkastningskrav innebærer i utgangspunktet et samfunnsøkonomisk effektivitetstap, så fremt innsatsfaktorene har en positiv verdi i alternativ virksomhet i samfunnet. Samfunnets samlede verdiskaping kan i så fall økes. For å opprettholde norsk velstandsutvikling har det vært, og er, sentralt at nødvendige omstillinger skjer, slik at innsatsfaktorene allokeres dit de kaster mest av seg. Omstillinger i oppgangskonjunkturer er gunstig da det relativt sett er bedre og lettere tilgang på alternative sysselsettings- og investeringsmuligheter. En eventuell omstilling må også ses i sammenheng med blant annet den demografiske utviklingen blant fiskerne, og hvilke ønsker befolkningen har med hensyn til bosetting, tilgang på infrastruktur og krav til arbeidsforhold og arbeidsbetingelser.

Tilstedeværelsen av en ressursrente i fiskerinæringen kan altså til en viss grad kompensere for samfunnets alminnelige krav til avkastning og produktivitetsutvikling. Men selv om ressursrenten brukes til å ha en høyere kapasitet og sysselsetting i næringen enn det som er strengt nødvendig, så må likevel produktiviteten i næringen øke for å holde følge med velstandsutviklingen i samfunnet for øvrig. Den formidable produktivitetsutviklingen i den norske fiskeflåten illustrerer dette helt tydelig.

En ytterligere effektivisering av fiskerinæringen vil ha konsekvenser, særlig for de lokalsamfunn som er svært fiskeriavhengige og som vil måtte gå gjennom omstillingsprosesser dersom aktiviteten og sysselsettingen i fiskeflåten reduseres, på samme måte som tidligere effektivisering har hatt slike konsekvenser. Ressursrenten har i et lengre tidsperspektiv ikke forhindret omstillingsprosesser som har vært foranlediget av andre strukturelle krefter i samfunnet. Over tid vil en derfor se at lokalisering av fiskeflåte, foredlingsindustri og de andre nærings- og samfunnsmessige aktivitetene som henger sammen med dette, har endret seg. Ressursrenten kan, dersom reguleringssystemet og næringsaktørene tillater det, fungere som en midlertidig buffer og bidra til å dempe disse konsekvensene, men ressursrenten kan på sikt ikke alene forhindre at de oppstår.

På den ene siden kan altså ressursrentens tilstedeværelse tildekke at avkastning fra innsatsfaktorene er lavere enn i andre næringer, nettopp fordi en sentral og verdifull innsatsfaktor i produksjonen er gratis. På den annen side kan ressursrenten fra fiskeriene realiseres i form av en ekstra avkastning for et relativt begrenset antall aktører, dersom disse har mulighet til å innrette virksomheten mot optimal effektivitet.

De siste årene er det flere land som har lagt om sine reguleringssystemer, slik at fisket drives mer effektivt og det realiseres en ressursrente. Også det norske reguleringssystemet har gradvis blitt endret, og innføringen av adgangsbegrensninger og ulike strukturtiltak har bidratt til at det i enkelte fartøygrupper i norske fiskerier i dag realiseres betydelig ressursrente. Utformingen av reguleringssystemet har stor betydning for hvordan ressursrenten kommer til uttrykk.

7.3 Ressursrentens størrelse i norske fiskerier

Totalkvotene som kan høstes av det enkelte fiskeslag hvert år, er en vesentlig økonomisk grense for fiskerinæringen i Norge. I Norge fordeles disse kvotene mellom ulike fartøygrupper, basert på fordelingsnøkler som har ligget fast over tid. Kvotegrunnlaget for det enkelte fartøy er derfor avhengig av hvordan fartøygruppen som helhet har tilpasset seg ressursgrunnlaget.

Enkelte grupper har gjennomført omfattende strukturtilpasning, og gruppekvoten fordeles på relativt få fartøy. Ressursrentens tilstedeværelse gjør at lønnsomheten i disse gruppene gjennomgående er svært høy. I andre fartøygrupper er det lavere lønnsomhet som følge av at gruppekvoten fordeles på et relativt, stort antall fartøy, og dermed blir det enkelte fartøys kvotegrunnlag for lite til at ressursrenten kan realiseres som høy lønnsomhet. Ressursrenten brukes da til å opprettholde flåtestørrelsen, og muliggjør et forholdsmessig lavt produktivitetsnivå.

Fordelingen av kvotene og ulik grad av kapasitetstilpasning i de enkelte gruppene kan med andre ord føre til store inntektsforskjeller innen en og samme næring.

Det er gjort flere beregninger av den potensielle ressursrenten fra fiskeriene, både nasjonalt og internasjonalt. Slike beregninger avhenger blant annet av hvilke forutsetninger som legges til grunn, både med tanke på næringsmessige forhold som reguleringssystem og utskifting av fartøy, og hvordan realkapital og avkastningskrav fastsettes. Med utgangspunkt i de norske fiskebestandene er det mulig å anslå et optimalt uttak av hver enkelt art i likevekt, og videre kan den mest kostnadseffektive måten å ta inn fangsten på med hensyn til nødvendig arbeidskraft og kapital legges til grunn. Beregninger viser at det er en betydelig underliggende ressursrente i fiskeriene, men gir ikke noe spesielt beskrivende bilde av hvordan situasjon er i dag og hvor mye som realiseres i form av ekstra avkastning.

Lønnsomheten i fiskeriene avhenger, som i alle andre næringer, av forholdet mellom inntektene og kostnadene. Dette har følgelig også avgjørende betydning for hvorvidt og hvor mye av ressursrenten som realiseres.

Naturlig nok avhenger inntektene fra fisket av prisen på fisk og fangsmengden. Storparten av kvantumet som fiskes i Norge eksporteres, og sluttprisen bestemmes i stor grad i utenlandske markeder hvor norske aktører har begrenset innflytelse. Denne prisfastsettelsen skjer på bakgrunn av forbrukernes etterspørsel og tilbudet av fisk, og påvirker den norske førstehåndsprisen. Det er vanskelig å spå hvordan den fremtidige prisutviklingen vil være, og det er mange usikkerhetsfaktorer som spiller inn. Imidlertid har, som vist i kapittel 3.5.2, realprisen på fisk i den norske førstehåndsomsetningen vært stabil i mange tiår.

Når det gjelder fangster av fisk, er det lite som tyder på at disse vil øke betydelig i Norges nærområder. Eventuelle endringer i havklimaet kan tenkes å kunne påvirke fiskebestandene, herunder bestandenes utbredelsesområde og vandringsmønster. Det er usikkerhet knyttet til hvordan nettovirkningen av slike endringer vil bli.

Gitt at prisene ikke vil øke markant, og at kvantumet vil være stabilt, er det kostnadene og reguleringen av fiskeriene som vil ha størst betydning for fremtidig lønnsomhet. Også her er det en rekke faktorer som spiller inn, og blant annet drivstoffutgifter, og lønns- og rentenivå har avgjørende betydning. Andre faktorer som endringer i og utvidelse av arbeidsmarkedet, liberalisering av regelverk og økte miljøkostnader kan tenkes å spille en fremtidig rolle for kostnadsnivået i norske fiskerier.

Det er videre et kjennetegn i fiskerisektoren at det er behov for kapitalkrevende produksjonsmidler i form av fiskefartøy. Dette gjelder alle fartøygrupper, også det kystnære fisket på mindre fartøy. Samtidig er konkurransen om arbeidskraft fra andre maritime næringer tiltagende, og dette er med på å presse lønnsnivået i fiskerinæringen oppover.

Avgiftsnivået i fiskeflåten har også betydning for lønnsomheten, men i forhold til ressursrentens størrelse er det kun de sektorspesifikke avgiftene som har direkte betydning. Disse utgjør en relativt begrenset del av det samlede avgiftsnivået.

Så fremt ikke inntektsnivået eller kostnadsstrukturen i norske fiskerier endrer seg vesentlig, vil lønnsomhetsutviklingen derfor først og fremst avhenge av fiskeflåtens produktivitetsutvikling. Økt produktivitet vil innebære at det blir færre fartøy som deltar i fisket. Dette er en utvikling vi allerede har sett i flere tiår, noe gjennomgangen i kapittel 2 illustrerer klart.

De senere år er antall fartøy redusert også gjennom bruk av ulike strukturvirkemidler. Reduksjonen i fartøymassen har bidratt til at fangstinntekten fordeles på færre aktører, noe som igjen innebærer at stadig flere fartøy er i posisjon til å realisere en avkastning på investert realkapital utover normalavkastning. Strukturtilpasningen har følgelig bidratt til at ressursrenten fra de norske fiskeressursene i stadig økende grad kommer til syne, enten som ekstra avkastning fra virksomheten eller gjennom realiserte salgsgevinster. På bakgrunn av den teknologiske utviklingen i fisket, samt effektivitetsutviklingen i samfunnet for øvrig, er det lite som tyder på at denne utviklingen i fiskeriene vil stoppe opp.

Blant andre har både Samfunns- og næringslivsforskning AS og Statistisk sentralbyrå gjort beregninger av ressursrentens størrelse i norske fiskerier. Disse beregningene omtales i boks 7.1. Ettersom beregningene baserer seg på forskjellige forutsetninger, og har ulik detaljeringsgrad, gir de ikke sammenfallende resultater.

7.4 Politisk behandling av ressursrente i fiskeriene

Ressursrenten i fiskeriene har blitt omtalt i flere dokumenter som er forelagt Stortinget etter 1990. I den forbindelsen har det også vært drøftet om næringen bør dekke en større del av kostnadene i fiskeriforvaltningen, men det har ikke vært noen fullstendig behandling av spørsmålet om ressursrenten skal skattlegges. I det følgende gjengis hovedtrekkene i omtalen av ressursrenten i dokumentene, og Stortingets behandling av spørsmålet.

St.meld. nr. 58 (1991-1992) Om struktur- og reguleringspolitikk overfor fiskeflåten

Allerede i Strukturmeldingen i 1992 ble spørsmålet om ressursrente i fiskeflåten diskutert. Et hovedspørsmål i gjennomgangen var hvem ressursrenten skulle tilfalle; fiskeren, kystbefolkningen eller hele nasjonen?

Innkreving av en ressursavgift ble presentert som et virkemiddel som ville synliggjøre meravkastningen i fisket og samtidig medvirke til å holde kapasiteten nede. Slik ville fellesskapet tilføres en del av den ressursrenten som en effektiv høsting av fiskeressursene gir, samtidig som det kunne ha en positiv effekt for ressursene. Det ble særlig påpekt at en avgiftsinnkreving i første omgang burde dekke administrasjonskostnadene i fiskeriforvaltningen, som i 1991 var rundt 500 millioner kroner.

Følgende innkrevingsmåter ble drøftet:

En engangsavgift for å drive fiske som skulle avspeile den økonomiske gevinsten det medfører å få adgang til å drive fiske i år fremover. Det høye nivået på en slik engangsavgift, ville imidlertid ekskludere mindre aktører fra fisket. Dette ble vurdert som uønsket.

En årlig avgift på fisk (særskatt) som ville gi det offentlige muligheter til å innkreve en større andel av fiskets ressursrente. Det ble vurdert avgift på fangst, innsatsfaktorer og oppføring i merkeregisteret.

Konklusjonen i meldingen var at over tid bør en del av ressursrenten kunne kreves inn til fellesskapet, med et forslag om at det skulle innføres en differensiert avgift for å stå oppført i merkeregisteret som et første steg mot ressursavgift. I tillegg til å bidra til statskassen, ville en slik avgift også legge til rette for en opprydding i merkeregisteret.

Innst. S. nr. 50 (1992-1993)

I Stortingets behandling av Strukturmeldingen av 1992 gikk flertallet i sjøfarts- og fiskerikomiteen mot innføring av en merkeregisteravgift som et steg på veien til ressursavgift, med den begrunnelsen at verdiskapingen i størst mulig grad skulle bli værende i distriktene for å sikre bosetting og sysselsetting. De fleste fiskerorganisasjonene var også imot innføring av en slik avgift.

Ot.prp. nr. 67 (1997-1998) Om lov om retten til å delta i fiske og fangst (deltagerloven)

I dette forslaget til ny deltagerlov i fisket ble det foreslått at det skulle betales en årlig avgift så lenge fartøyet står i merkeregistret (i tillegg til innmeldingsgebyret). Departementet viste til Strukturmeldingen av 1992, og presiserte at en slik avgift ikke skulle være første steg på veien mot ressursavgift. Begrunnelsen for avgiften var derimot at næringen burde være med å finansiere kostnadene ved driften av merkeregisteret og bruken av registret til statistikk- og samordningsformål.

Næringskomiteen sluttet seg til dette i Innst.S.nr. 38 (1998-1999). Videre presiserte komiteen følgende:

«Komiteen vil påpeke at fiskeressursene tilhører det norske folk, i fellesskap. Det er derfor i utgangspunktet ingen enkeltpersoner eller enkeltselskaper som kan gis evigvarende eksklusive rettigheter til vederlagsfritt å høste av (og tjene på) disse ressursene, mens andre stenges ute fra å delta i fisket.»

St.meld. nr. 51 (1997-1998) Perspektiver på utvikling av norsk fiskerinæring (Perspektivmeldingen)

I Perspektivmeldingen som ble fremlagt 18. juni 1998, knapt to uker etter proposisjonen om deltagerloven, konstaterte daværende regjering at adgangen til å delta i fiske og fangstkvoter tildeles vederlagsfritt fra samfunnet, slik at ressursrenten i sin helhet tilfaller næringsutøverne. Dette ble sett på som samfunnets investering i en videre utvikling av distriktene.

Næringskomiteen sluttet seg til dette i behandlingen av stortingsmeldingen i Innst. S.nr. 93 (1998-1999).

St.meld. nr. 20 (2002-2003) Strukturtiltak i kystfiskeflåten

I Strukturmeldingen som ble fremlagt 28. mars 2003, tok daværende regjering utgangspunkt i at fisk er å betrakte som en knapp naturressurs, og kan gi grunnlag for ressursrente dersom den utnyttes effektivt. Det ble også pekt på at det kan være motsetninger mellom hensynet til å maksimere ressursrenten og andre hensyn, for eksempel distriktspolitiske hensyn, som ligger til grunn for fiskeripolitikken.

I meldingen poengteres det videre at det har vært stor enighet blant skiftende regjeringer som storting om at fiskeressursene tilhører det norske folk i fellesskap. Slik sett vil det være naturlig at deler av den ressursrenten som genereres i fiskeriene, tilbakeføres samfunnet til dekning av allmenne samfunnsoppgaver i tråd med komiteens påpekning av at ingen vederlagsfritt kan gis rett til å høste ressursene. Det fastslås i meldingen at innføring av strukturvirkemidler kan bidra til at det realiseres høyere overskudd i deler av fiskeflåten i årene framover, noe som aktualiserer spørsmålet om en særskilt skattlegging av ressursrenten.

I meldingen vises det også til at flere land allerede har innført eller bestemt å innføre skattlegging av ressursrenten i fiskeriene, men at Norge ikke nødvendigvis kan sammenlignes med disse landene. Videre ble det vist til at det i Norge har blitt lagt vekt på å opprettholde en differensiert flåtestruktur og en rimelig stabil geografisk spredning av fartøyer. Som virkemiddel for å oppnå dette pålegges fiskeflåten ulike begrensinger og føringer i reguleringene. Dette bidrar til å redusere overskuddene, slik at ressursrenten i mindre grad realiseres i enkelte fartøygrupper.

Den daværende regjeringen varslet en utredning av dette spørsmålet, for å ha et best mulig beslutningsgrunnlag i vurderingen av innføring og eventuelt utformingen av en ressursrentebeskatning i fiskeriene.

Innst. S. nr. 271 (2002-2003)

I stortingsbehandlingen av meldingen viste næringskomiteens flertall til at innføring av strukturkvoter kan bidra til at det realiseres høyere overskudd i deler av fiskeflåten i årene fremover, og at det aktualiserer spørsmålet om en særskilt skattlegging. Flertallet var derfor positiv til en utredning av spørsmålet om innføring av grunnressursbeskatning i fiskeriene.

St.meld. nr. 19 (2004-2005) Marin næringsutvikling – Den blå åker

I stortingsmeldingen om marin næringsutvikling som ble fremlagt den 18. mars 2005, blir det igjen tatt utgangspunkt i at fiskeressursene representerer en nasjonal ressurs. Det blir i meldingen vist til de samme forhold som var omtalt i St.meld. nr. 20 (2002-2003), og på denne bakgrunn konstatert at forhold som differensiert flåtestruktur, stabil geografisk spredning av fartøyer og reguleringssystemet påvirker ressursrenten. Videre ble det også slått fast at en betydelig del av den potensielle ressursrenten er kapitalisert i form av overkapasitet.

Det sies at måten ressursrenten best kan tjene nærings- og samfunnsmessige interesser, er et viktig og samtidig komplekst tema, og at innkreving av ressursrente er et prinsipielt viktig spørsmål. På denne bakgrunn ble det konstatert behov for ytterligere utredninger og vurderinger av ressursrentespørsmålet. Det ble i meldingen varslet at regjeringen vil videreføre arbeidet med utredning av ressursrentespørsmålet. En videre utredning vil omfatte spørsmål knyttet til nivå, og innkrevings- og fordelingsspørsmål. I dette arbeidet skulle også den gjeldende avgiftsbelastning på fiskeflåten bli vurdert.

Innst. S. nr. 192 (2004-2005)

Næringskomiteen la ved behandling av meldingen til grunn at fiskeressursene er en samfunnsressurs som må forvaltes til beste for bosetting og næringsutvikling langs hele kysten. Komiteen slo også fast at det er en styrke at fiskerinæringen har en struktur der aktørene varierer i størrelse, og at de hver på sin måte danner grunnlaget for levedyktige lokalsamfunn.

Komiteen merket seg at meldingen tok opp spørsmålet om innføring av nasjonal ressursrentebeskatning. Et flertall i komiteen ga uttrykk for at avgiftsbelastningen på fiskeflåten allerede var ganske omfattende, og fryktet at en ytterligere belastning kunne få uheldige konsekvenser for næringen og gi utilsiktede virkninger for samfunnet. Et mindretall mente at en vurdering av å innføre en ressursrenteskatt i fiskerinæringen forutsetter at en fjerner de andre særlige avgiftene som er pålagt fiskerinæringen og reduserer det totale avgiftstrykket. Ut over dette hadde ikke komiteen noen særskilte merknader til regjeringens forslag på dette området.

7.5 Strukturutvalgets forslag

Utvalget er delt i sine forslag når det gjelder ressursrenten fra fiskeriene. Dette spørsmålet var ikke en uttalt del av mandatet, men ble likevel en sentral del av utvalgets utredning. Mindretallet på syv medlemmer som går inn for at strukturkvoteordningen videreføres uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning, anbefaler at dette kobles til innføringen av en form for ressursrentebeskatning.

De to grupperingene som utgjør flertallet på åtte medlemmer, anbefaler at ressursrentebeskatning ikke innføres i norske fiskerier. Den ene av disse to gruppene fremholder at innføring av ressursrenteavgift vil bryte med forutsetningen om at fiskeressursene skal komme kystbefolkningen til gode. Denne gruppen mener at fordelingen (og omfordelingen) av fiskerressursene kan ses på som samfunnets bruk av ressursrenten til utvikling av fiskerinæringen og samfunnene langs kysten.

Den andre gruppen som inngår i flertallet, påpeker at spørsmålet om ressursrentebeskatning har vært reist fra flere hold. De sier imidlertid at ressursrentebeskatning på mange måter er et akademisk spørsmål som er vanskelig å omsette til praksis. De peker også på at en skattlegging av ressursrenten kan innebære en sterkere strukturering og rasjonalisering i flåteleddet. Gruppen ser på ressursrenten som den aktivitet og kunnskap fiskerne tilbyr samfunnet gjennom å høste ressursene på en rasjonell og bærekraftig måte, gjennom den rett og hevd som er opparbeidet gjennom generasjoner.

Gruppen som går inn for at det innføres en ressursrentebeskatning i kombinasjon med strukturkvoter uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning, mener at en ressursrentebeskatning vil bidra til å sikre fiskeressursene som felles eiendom. Gruppen mener at en skattlegging av ressursrenten kan sikre en rettferdig fordeling, og bidra til å senke kvoteprisene. Det forutsettes at en ressursrentebeskatning ikke veltes over på ansatte fiskere som mottar lott. Gruppen mener at innkrevingsmodellen må innrettes slik at samfunnsøkonomisk lønnsom sysselsetting opprettholdes, at fiskernes inntekter spres på en god måte og at fiskere får arbeidstidsordninger tilnærmet det som er vanlige i norsk arbeidsliv, med forutsigbarhet både for arbeidstid og fritid. Det forutsettes også at ressursrentebeskatningen ikke innrettes slik at det fører til økt ulovlig fiske. Gruppen mener at en ressursrentebeskatning først kan innføres etter nærmere utredning og høring av mulige skattemodeller.

7.6 Høringsuttalelser

LO støtter forslaget om å vurdere en innføring av ressursrentebeskatning på ekstraordinært overskudd i fiskeriene. De forutsetter imidlertid at det igangsettes en nærmere utredning og høringsrunde før det kan konkluderes.

Finansnæringens Hovedorganisasjon og Sparebankforeningen mener i en felles høringsuttalelse at «innføring av en ressursrenteavgift på profitt utover normalavkastning til arbeidskraft og kapital først kan bli aktuelt om en lykkes med struktureringen i næringen og kan være en måte å sikre vederlag til fellesskapet for å fiske på en begrenset ressurs som fellesskapet eier». De konkluderer med at innføringen av en eventuell ressursrentebeskatning «må skje i kombinasjon med introduksjon av andre og nye muligheter for optimalisering av flåten», men at dette er et spørsmål som krever egen utredning og høring.

FHL Industri og eksport frykter at «en fremtidig ressursrente reelt blir påført fiskeindustrien gjennom økning i råstoffprisen». De støtter på tross av dette forslaget om ressursrentebeskatning, men understreker at «ressursrenten må legges på en superprofitt». Sør-Norges Trålerlag mener spørsmålet om ressursrente er en egen stor og prinsipiell sak, som må drøftes i en egen høring.

Norges Fiskarlag viser til at spørsmålet om en eventuell ressursrentebeskatning tidligere har vært til behandling i Stortinget. Fiskarlaget har tidligere kommentert dette ved behandlingen av Stortingsmelding nr. 20 (2002-2003), og mener at det ikke er grunnlag for å reise spørsmålet om ressursrentebeskatning på nytt.

Norges Kystfiskarlag går imot skattlegging av ressursrenten og mener at en slik type beskatning vil legitimere et fortsatt system med evigvarende og omsettelige kvoter. Bivdi – Sjøsamisk Fangst- og fiskeriorganisasjon er også mot innføring av ressursrentebeskatning, og er redd for at det vil være med på å legitimere evigvarende strukturkvoter på få hender.

Av fylkeskommuner og øvrige instanser anbefaler Finnmark, Troms, Nordland og Sør-Trøndelag fylkeskommune samt Fylkesrådet i Nord-Trøndelag at det ikke innføres en ressursrentebeskatning. Møre og Romsdal fylkeskommune og Hordaland fylkeskommune mener at det ved tidsuavgrensede kvoter er prinsipielt riktig å skattlegge ressursrenten. De ser for seg at «det må utgreiast modellar for dette som tek føre seg det totale avgiftsnivået for flåten og konkurransesituasjonen ellers», og konkluderer med at «innføring av ressursrenteavgift berre kan skje på grunnlag av ei netto avkastning ut over normalt».

Landsdelsutvalget, Lofotrådet og Vest-Finnmark regionråd anbefaler at det ikke innføres en ressursrentebeskatning. Lenvik og Berg kommune støtter heller ikke forslaget om en slik skattlegging.

Blant andre høringsinstanser foreslår Fiskeridirektoratet å innføre differensiert ressursavgift på førstehåndsomsetningen. Sunnmøre og Romsdal Fiskesalgslag er enig med flertallet i at «det bør vurderes innført en ressursrenteavgift for dem som har fått en tillatelse til å høste gratis av havets ressurser», men mener samtidig at en innføring vil kreve en grundig vurdering. Norges Naturvernforbund er imot innkrevning av ressursrente, mens WWF er enig med utvalgets mindretall om en innkrevning av ressursrente.

7.7 Regjeringens vurdering

7.7.1 Generelt om anvendelse av ressursrenten

Forvaltningen av naturressurser som gir grunnlag for store, løpende inntekter, reiser flere spørsmål knyttet til reguleringsformen. For det første viser all erfaring at det er nødvendig å regulere adgangen til ressursene. For det andre er det et viktig spørsmål for samfunnet hvordan inntektene fordeles. I fremtiden kan det bli aktuelt å ta hensyn også til andre måter å unytte fiskeressursene på enn tradisjonelt fiske, jf for eksempel problemstillingene omkring fisketurisme. For det tredje kan det være andre og mer ideelle interesser enn de rent næringsmessige, knyttet til forvaltningen av fiskebestandene.

Dersom en begrenset naturressurs utnyttes effektivt, kan den som allerede påpekt gi grunnlag for høyere avkastning enn i næringer som ikke er basert på slike ressurser.

For petroleumsvirksomhet og vannkraftproduksjon er det fastsatt særskilte skatteregler for å trekke inn deler av ressursrenten til fordel for fellesskapet, og i tillegg er det et omfattende offentlig eierskap i disse næringene. I fiskeriene er det ikke fastsatt slike særskilte skatteregler, og bare deler av den realiserte ressursrenten tilfaller fellesskapet gjennom det ordinære skattesystemet.

Fiskeressursene tilhører det norske folk i fellesskap. Slik sett vil det ikke være unaturlig om deler av den ressursrenten som realiseres i fiskeriene, tilbakeføres samfunnet til dekning av allmenne samfunnsoppgaver og i tråd med den politiske forutsetningen om at ingen skal gis «evigvarende eksklusive rettigheter til vederlagsfritt å høste av (og tjene på) disse ressursene», jf sitatet foran fra Innst. S. nr. 38 (1998-99). Samtidig må dette vurderes i forhold til effektene av at ressursrenten tilfaller næringsutøverne, og gjennom investeringer og opprettholdelse av aktivitet kommer samfunnene langs kysten til gode. Adgangsbegrensningene er en viktig forutsetning for at det skal kunne realiseres ressursrente fra fiskerinæringen, og strukturtiltakene har bidratt til at antall aktører er redusert. Dette, sammen med at ikke noe av ressursrenten innkreves, har vært med på å gi næringsaktørene et større finansielt handlingsrom enn de ellers ville hatt.

Det er på den annen side også et alternativ at næringen bevisst reguleres ut fra hensynet til fiskeriavhengige distrikter, aktivitet langs hele kysten og en spredt flåtestruktur, slik at en mindre del av ressursrenten realiseres.

Fiskerienes særlige betydning for kysten generelt, og for en lang rekke fiskeriavhengige samfunn spesielt, har vært avgjørende for at ressursrenten har tilfalt næringen. Bakgrunnen har blant annet vært at næringen er blitt underlagt en rekke reguleringer og begrensninger som andre næringer ikke er pålagt, for å ivareta de distriktsmessige hensyn.

Foto: Fiskeri- og kystdepartementet

Like fullt har antall aktører, målt som aktive fiskefartøy i den norske fiskeflåten, blitt betydelig redusert. Næringen sysselsetter langt færre enn den historisk har gjort, og aktiviteten synes å bli konsentrert på færre steder enn tidligere. Reduksjonen i antall fartøy har bidratt til at fangstinntekten fordeles på færre aktører, noe som igjen innebærer at stadig flere fartøy realiserer en avkastning på investert realkapital utover en normalavkastning. Etter hvert som dette synliggjøres i samfunnet, vil det kunne bli stilt spørsmål om hvorvidt dette er en rimelig fordeling av inntekt som stammer fra en fellesressurs.

Gjennom fortsatt strukturtilpasning og effektivisering innenfor de fleste fartøygrupper, vil stadig flere fartøygrupper kunne realisere en betydelig ressursrente. Selv om dagens kvotefordeling og andre reguleringsmessige begrensninger videreføres, tyder beregninger på at fiskeflåten kan realisere en årlig ressursrente på flere milliarder kroner. Dette kan sette et system der ressursrenten tilfaller næringsaktørene alene, enten i form av salgsverdi eller høye overskudd, under ytterligere press. Samtidig må det understrekes at spørsmålet om staten skal kreve inn deler av ressursrenten eller ikke, er en sak som prinsipielt kan og bør behandles uavhengig av hvordan strukturordningene i fiskeflåten er utformet.

Ressursrenten har altså gjort det mulig å bruke fiskerinæringen som instrument for å ivareta bredere og utenforliggende politiske mål. Dette betyr at deler av inntektene i fiskerinæringen har blitt brukt til å oppfylle distriktspolitiske mål om bosetting og sysselsetting, uten at de samfunnsøkonomiske konsekvensene av dette har vært tallfestet.

Dersom fiskerinæringen reguleres slik at næringen bruker en større del av arbeidsstyrken og krever mer av samfunnets kapitalressurser enn det som er nødvendig ut fra ressursgrunnlaget, innebærer dette et samfunnsøkonomisk effektivitetstap. Videre vil muligheten til å hente ut deler av den ekstra avkastningen og bruke denne etter en overordnet politisk prioritering bli påvirket, når ressursrenten ikke realiseres. Ut fra en samfunnsøkonomisk vurdering er dette bare akseptabelt hvis de ekstra ressursene som bindes i næringen, både arbeidskraft og kapital, ikke har en bedre alternativ anvendelse.

På denne bakgrunn må derfor en bruk av ressursrenten som innebærer at denne enten blir i næringen eller benyttes målrettet for å ivareta andre hensyn enn effektivitetskravet, være et resultat av et bevisst politisk valg. Et valg der en tar stilling til hvordan ressursrenten best kan brukes for å ivareta overordnede samfunnspolitiske prioriteringer, herunder distriktspolitiske hensyn.

7.7.2 Oppsummering og konklusjon

Frem til i dag har ressursrenten tilfalt næringen, og det er fiskerienes særlige betydning for kysten og for en lang rekke fiskeriavhengige samfunn, som har vært avgjørende for dette.

Fiskerinæringen har i løpet av de siste tiårene utviklet seg fra å være sterkt subsidiert til å bli en konkurransedyktig næring, som står godt på egne ben. Dette har skjedd gjennom omfattende strukturtilpasning og effektivisering, og har hatt konsekvenser i form av redusert sysselsetting og økt konsentrasjon. Samtidig har denne utviklingen gjort det mulig for en rekke aktører å realisere ressursrenten, enten som gevinst ved salg eller gjennom høy lønnsomhet i driften.

Spørsmålet er om ressursrenten, uten ytterligere styring, fortsatt skal forbli i næringen og i kystsamfunnene, som samfunnets investering i en videre utvikling av næringen og distriktene.

Dersom ressursrenten fra fiskeriene underlegges særskilt beskatning, kan dette bidra til at den i større grad styres etter en overordnet politisk prioritering. Dagens ordning, hvor ressursrenten antas brukt til distriktspolitiske formål uten at prisen for dette er kjent eller virkningen synliggjort, vanskeliggjør denne prioriteringen. Dagens ordning sikrer heller ikke at ressursrenten faktisk brukes til utviklingsformål av den enkelte næringsdrivende som høster den. Det er heller ikke etablert mekanismer for å styre dette. Overskudd fra fiskerinæringen har imidlertid gjennom det siste hundreåret i stor grad blitt reinvestert i kystsamfunnene, som nye investeringer i fiskerisektoren eller i andre marine næringer som eksempelvis oppdrett eller i rederivirksomhet knyttet til petroleumsaktiviteten på norsk sokkel.

En ressursrentebeskatning vil kunne påvirke markedsprisen på et fiskefartøy som selges for fortsatt drift. Prisen avhenger av de ressursene som kjøperen eventuelt får tilgang til sammen med fartøyet, og av hvordan overskuddet i fiskeriene skattlegges. Dette er noe en kjøper må ta i betraktning i sine lønnsomhetsvurderinger, og som dermed vil påvirke verdifastsettingen. Dette kan senke terskelen for å etablere seg med eget fartøy. I den grad skattlegging av ressursrenten fører til lavere priser, vil det også bidra til å hindre at nye eiere påtar seg en uforholdsmessig høy gjeldsbyrde. Samtidig vil deler av den ressursbaserte ekstra avkastningen tilfalle samfunnet, framfor aktører som selger seg ut av fiskerinæringen.

På den annen side må det tas i betraktning at innkreving av deler av ressursrenten fra fiskeriene ikke er uproblematisk. For det første har den omsetning som allerede har funnet sted, gjort at deler av den forventede fremtidige ressursrenten allerede er kapitalisert på selgers hånd gjennom salgsverdien. For det andre kan en ressursavgift bidra til å forsterke strukturtilpasningen og effektiviseringen, og dermed også de negative konsekvensene for sårbare fiskeriavhengige samfunn. For det tredje er risikoen knyttet til å drive næringsvirksomhet i fiskeriene forholdsvis høy, ettersom driftsgrunnlag i form av fiskebestandene kan endre seg raskt. Dette taler for at aktørene bør ha en høyere avkastning enn i næringer med lavere risikoprofil. Det kan også være vanskelig å skille mellom hva som er virkelig ressursrente og hva som er belønning for å ta risiko.

Videre ville det være en utfordring å utforme et system som ivaretar hensynet til næringsaktørene og samtidig sikrer at en rimelig andel av avkastningen tilfaller fellesskapet. Lønnsomheten for de private aktørene må være tilstrekkelig til å foreta nødvendige investeringer og sikre stabile arbeidsplasser.

Etter en helhetsvurdering har regjeringen kommet til det standpunkt at hensynet til kystsamfunnene tilsier at verdiskapingen i størst mulig grad bør forbli i næringen og i kystsamfunnene, som samfunnets investering i en videre utvikling av distriktene og næringslivet langs kysten. Regjeringen vil derfor ikke innføre en ressursavgift i fiskeriene.