5 Tidsbegrensning i strukturkvoteordningen

5.1 Innledning

Det sies ikke noe i gjeldende regler for strukturkvoteordningen om varigheten av strukturkvotene. De tidligere enhetskvoteordningene inneholdt derimot en tidsbegrensning som sa at enhetskvotene kunne tildeles «i inntil» 13 eller 18 år.

Utgangspunktet ved innføringen av strukturkvoteordningen var at den skulle innebære en ­lenger tidshorisont enn de tidligere enhetskvoteordningene. Dette er en premiss i diskusjonen i kapittel 10.3 i St. meld. nr. 20 (2002-2003) Strukturtiltak i kystfiskeflåten, se særlig kapittel 10.3.3, samt departementets høringsnotat 26. november 2004 om strukturkvoteordning for havfiskeflåten, hvor det heter i kapittel 8.1 at forslaget «vil legge til rette for en lenger planleggingshorisont for det enkelte rederi».

Strukturutvalgets forslag om forhåndsfastsatt tidsbegrensning i strukturkvoteordningen presenteres i kapittel 5.2, og høringsuttalelsene i kapittel 5.3. Spørsmålet om dette bør innføres diskuteres i kapittel 5.4, med oppsummering og konklusjoner i kapittel 5.4.7. Spørsmålet om en forhåndsfastsatt tidsbegrensning også skal gjelde for allerede tildelte strukturkvoter diskuteres i kapittel 6 forholdet til allerede tildelte strukturkvoter.

I de tidligere enhetskvoteordningene gikk kvantumet ved utløpet av tildelingsperioden tilbake til vedkommende reguleringsgruppe. Dette var i samsvar med den tverrpolitiske enigheten om stabilitet i kvotefordelingen mellom ulike reguleringsgrupper. I St. meld. nr. 20 (2002-2003) Strukturtiltak i kystfiskeflåten i kapittel 8.3 heter det at «(d)eretter går denne kvotedelen tilbake til gruppen, og blir jevnt fordelt på alle fartøyene i gruppen». Meldingens figur 8.5 illustrerer hvordan strukturkvoteordningen i følge denne modellen ville fungere for kystfiskeflåten. Det samme er lagt til grunn for eksempel i Ot. prp. nr. 39 (2000-2001), hvor det i kapittel 6 er uttalt at ordningen «i neste omgang (vil) bidra til bedre lønnsomhet for hvert enkelt fartøy i gruppen i fremtiden».

Standpunktet om at kvotefordelingen mellom gruppene ligger fast, og at strukturgevinsten derfor tilfaller de gjenværende fartøy i samme reguleringsgruppe, legges fortsatt til grunn, jf kapittel 3.9.2.

Reglene for gjeldende strukturkvoteordninger finnes i forskrift av 7. november 2003 nr 1309 om spesielle kvoteordninger for kystfiskeflåten og forskrift av 4. mars 2005 nr 193 om strukturkvoteordning mv for havfiskeflåten, som begge er fastsatt med hjemmel i saltvannsfiskeloven § 5a.

5.2 Strukturutvalgets forslag

Utvalget er delt i ulike flertall og mindretall, og de ulike fraksjonene har fremmet en rekke forslag. Det vises til utredningen for en fullstendig fremstilling av disse. NOU 2006:16 kapittel 8.4 inneholder en oppsummering av samtlige forslag, mens hver enkelt fraksjons forslag er fremstilt i kapittel 8.5, 8.6 og 8.7.

Utvalget er delt også når det gjelder spørsmålet om forhåndsfastsatt tidsbegrensning i strukturkvoteordningen. Blant de elleve medlemmene som har som sitt primærstandpunkt at strukturkvoteordningen bør videreføres, er det syv som går inn for at strukturkvoteordningen videreføres uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning.

Fire andre medlemmer som også går inn for at strukturkvoteordningen bør videreføres, har fremmet forslag om at strukturkvoter bare skal kunne tildeles i inntil 15 år i det enkelte tilfellet og at strukturkvoten etter utløpet av denne perioden skal fordeles på samtlige fartøy i den aktuelle reguleringsgruppen. De foreslår også at denne tidsbegrensningen gjøres gjeldende for de som allerede har fått tildelt strukturkvote i medhold av reglene i 2003- og 2005-forskriftene.

Fire medlemmer går prinsipalt mot å videreføre strukturkvoteordningen i kystflåten. Spørsmålet om videreføring av strukturkvoteordningen er drøftet foran i kapittel 4 Utforming av strukturordningene, hvor det er konkludert med at ordningen skal videreføres. Disse fire medlemmene støtter imidlertid subsidiært forslaget fra de fire medlemmene som ønsker en forhåndsfastsatt tidsbegrensning i strukturkvoteordningen. Dette er med andre ord flertallsforslaget fra utvalget, hvilket innebærer at de to alternativene fra Strukturutvalget er følgende:

1. Flertallsforslaget om å innføre en forhåndsfastsatt tidsbegrensning på 15 år, som også gjøres gjeldende for allerede tildelte strukturkvoter.

2. Mindretallsforslaget om å videreføre gjeldende strukturkvoteordning, altså uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning.

5.3 Høringsuttalelser

Blant næringsorganisasjonene som har uttalt seg om forhåndsfastsatt tidsbegrensning, støtter Norges Kystfiskarlag flertallsforslaget om å innføre en tidsbegrensning på 15 år, som et subsidiært standpunkt i forhold til lagets primære standpunkt om at strukturkvoteordningen i kystflåten bør avvikles.

Som begrunnelse viser Kystfiskarlaget til at ordningen, dersom den skal videreføres, bør «strammes kraftig inn av hensyn til å redusere de negative samfunns- og næringsmessige virkningene».

Norges Fiskarlag, Sør-Norges Trålerlag, LO, Finansnæringens Hovedorganisasjon/Sparebankforeningen og Norske Sjømatbedrifters Landsforening støtter mindretallsforslaget om å videreføre gjeldende strukturkvoteordning, uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning. Som begrunnelse vises i hovedsak til at denne ordningen er best egnet til å gi næringen den langsiktighet og forutsigbarhet den er avhengig av.

FHL industri og eksport mener at en forhåndsfastsatt tidsbegrensning minimum må tilsvare «livslengden» for et fartøy, og dermed være vesentlig lenger enn 15 år. LO påpeker også at dersom det skal være en forhåndsfastsatt tidsbegrensning i ordningen, må den være vesentlig lenger enn flertallsforslaget om 15 år, og viser til at den bør tilsvare fartøyets «livslengde» eller fiskerens yrkesaktive liv.

Norges Fiskarlag, FHL industri og eksport, Finansnæringens Hovedorganisasjon/Sparebankforeningen og Norske Sjømatbedrifters Landsforening går sterkt mot å gjøre tidsbegrensningen gjeldende for allerede tildelte strukturkvoter, hvis det iverksettes en slik forhåndsfastsatt tidsbegrensning i nye strukturkvoteordninger.

Blant fylkeskommunene går Finnmark fylkeskommune og Troms fylkeskommune inn for flertallsforslaget om å innføre en forhåndsfastsatt tidsbegrensning på 15 år, men uttaler seg ikke om spørsmålet om dette skal gjøres gjeldende også for allerede tildelte strukturkvoter. Fylkesrådet i Nord-Trøndelag, Sør-Trøndelag fylkeskommune og Nordland fylkeskommune støtter flertallsforslaget om å innføre en tidsbegrensning på 15 år, med virkning også for allerede tildelte strukturkvoter.

Troms fylkeskommune peker særlig på at «fisken er en felles ressurs og hvordan den forvaltes har betydning for videre utvikling i Troms». Finnmark fylkeskommune ønsker primært en «samfunnsstyrt fordeling og omfordeling av kvoter» for å oppnå «en mer rettferdig fordeling av ressursene», men slutter seg subsidiært til flertallsforslaget.

Møre og Romsdal fylkeskommune og Hordaland fylkeskommune går inn for mindretallsforslaget om å videreføre gjeldende strukturkvoteordning, uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning.

Lofotrådet og Vest-Finnmark regionråd støtter flertallsforslaget. Lofotrådet påpeker at flertallsforslaget ivaretar målene om å sikre fiskeressursene som felles eiendom, en fiskeflåte som bidrar til aktivitet langs hele kysten og en flåte som er moderne, variert og lønnsom. Vest-Finnmark regionråd viser også til målet om å sikre fiskeressursene som felles eiendom, og sier videre at den forhåndsfastsatte tidsbegrensningen «kan føre til at prisen presses ned på kvotene, og på den måten sørge for at mer av verdiskapingen kommer fiskerne til gode». Regionrådet påpeker imidlertid også at tidsperioden kanskje bør strekkes over flere år.

Landsdelsutvalget anbefaler også at strukturkvotene tidsbegrenses.

Lenvik kommune støtter forslaget om å innføre en forhåndsfastsatt tidsbegrensning på 15 år. Berg kommune støtter forslaget om å innføre en tidsbegrensning, men mener at denne bør være på 25 år.

Austevoll kommune støtter mindretallsforslaget om å videreføre gjeldende strukturkvoteordning, uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning.

Av de andre høringsinstansene går Fiskeridirektoratet, Sunnmøre og Romsdal Fiskesalslag og Innovasjon Norge inn for mindretallsforslaget om å videreføre gjeldende strukturkvoteordning. Innovasjon Norge går subsidiært inn for en varighet på 25 år.

Også disse høringsinstansene viser på ulike måter til næringens behov for langsiktighet og forutsigbarhet.

WWF og Norges Naturvernforbund/Barentshavkontoret går primært mot videreføring av strukturkvoteordningen, men støtter subsidiært forslaget om en tidsbegrensning på 15 år. Begge viser på ulike måter til at fiskeressursene tilhører fellesskapet som begrunnelse for standpunktet.

5.4 Regjeringens vurdering – forhåndsfastsatt tidsbegrensning

5.4.1 Formålsbestemmelsene i gjeldende forskrifter

Ved vurderingen av hvorvidt strukturkvoteordningen bør inneholde en forhåndsfastsatt tidsbegrensning eller ikke, er det naturlig å ta utgangspunkt i formålsbestemmelsene for gjeldende forskrifter. De to forskriftene som regulerer tildeling av strukturkvote i henholdsvis kystfiskeflåten og havfiskeflåten har noe ulikt formulerte formålsbestemmelser.

Strukturkvoteordningen for havfiskeflåten har følgende formålsbestemmelse i § 2 i 2005-forskriften:

«Forskriften har som formål å bidra til en tilpasning av den enkelte fartøygruppe til ressursgrunnlaget og et bedret driftsgrunnlag for det enkelte fartøy, ved å legge til rette for å redusere antall fartøy i den enkelte gruppe.»

Når det gjelder kystfiskeflåten, regulerer 2003-forskriften både driftsordningen og strukturkvoteordningen, og har følgende felles formålsbestemmelse i § 2:

«Drifts- og strukturordningene har som formål å legge til rette for en positiv utvikling av de ulike fartøygruppene i kystflåten, ved å gjøre det mulig å utvide kvotegrunnlaget for det enkelte fartøy og derved legge opp en drift som sikrer virksomhet over en størst mulig del av året, og å legge til rette for spesialisering av driften og derved et mer lønnsomt driftsopplegg for det enkelte fartøy.»

Siste del av denne formålsbestemmelsen retter seg hovedsakelig mot driftsordningen. De to formålsbestemmelsene viser at strukturkvoteordningen har et sammensatt mål. Reduksjon av antall fartøy for å styrke driftsgrunnlaget for det enkelte fartøy er imidlertid dominerende i målformuleringen.

5.4.2 Forskjellen på strukturkvote med og uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning

Forskjellen på strukturkvote med og uten en forhåndsfastsatt tidsbegrensning kan illustreres med følgende eksempler, hvor det legges til grunn at den relative kvotefordelingen innad i fartøygruppen ikke endres over tid annet enn som følge av strukturkvotetildelingen:

En fartøygruppe består av 100 fartøy som alle i utgangspunktet tildeles lik kvote, altså 1 prosent av gruppekvoten. Hvis 25 av de 100 fartøyene har nyttet strukturkvoteordningen til å ta ut ett fartøy hver, vil disse 25 hver få tildelt 1 prosent pluss 1 prosent av gruppekvoten i strukturkvoteperioden. De øvrige 50 fartøyene vil få tildelt 1 prosent hver som før. Fordelingssituasjonen vil da være at 25 fartøy hver tildeles 2 prosent av gruppekvoten, mens 50 fartøy hver tildeles 1 prosent av gruppekvoten.

Hvis strukturkvoten tildeles uten tidsbegrensning, vil denne ulikheten i kvote være vedvarende. Hvis det derimot er en tidsbegrensning, vil det ved utløpet av perioden være 75 gjenværende fartøy som skal dele gruppekvoten, og hver vil da få tildelt 1,33 prosent. De som har nyttet ordningen vil her få redusert sin kvoteandel fra 2 prosent til 1,33 prosent av gruppekvoten etter utløpstidspunktet. De øvrige vil få økt sin kvote fra 1 prosent til 1,33 prosent.

Dersom eksempelet endres til at halvparten av de opprinnelige fartøyene har nyttet strukturkvoteordningen til å ta ut ett annet fartøy hver, vil hvert av de gjenværende 50 fartøyene bli tildelt 2 prosent (1 prosent pluss 1 prosent) av gruppekvoten mens strukturkvotetildelingen løper. Ved utløpet av perioden vil det være de samme 50 fartøyene i gruppen, og hvert enkelt vil dermed fortsatt bli tildelt 2 prosent av gruppekvoten.

Her vil med andre ord situasjonen for den enkelte før og etter utløpet være den samme, og forhåndsfastsatt tidsbegrensning eller ikke får dermed ingen praktisk betydning for kvotefordelingen innad i gruppen i dette tilfellet.

Dersom eksempelet igjen endres, til at 25 fartøy i gruppen har nyttet strukturkvoteordningen til hver å ta ut to andre fartøy (graden av strukturering i en slik gruppe vil være begrenset av kvotetak for det enkelte fartøy) vil disse 25 fartøyene hver bli tildelt 3 prosent (1 prosent pluss 1 prosent pluss 1 prosent) av gruppekvoten i strukturperioden, mens de resterende 25 fartøyene fortsatt blir tildelt 1 prosent. Etter utløpet av perioden vil det også i dette tilfellet være 50 gjenværende fartøy, som hver får tildelt 2 prosent. De 25 som ikke har nyttet strukturkvoteordningen får dermed økt sin kvote fra 1 prosent til 2 prosent av gruppekvoten, mens de 25 som har nyttet ordningen hver vil få redusert sin kvote fra 3 prosent til 2 prosent, altså også her en reduksjon på 33 prosent.

Eksemplene er ikke fullt ut realistiske, idet en eventuell avkorting i strukturkvotetildelingen, slik det er blant annet i ordningene for kystflåten og ringnotflåten, vil bidra til å utjevne forskjellene i kvotestørrelser mellom fartøyene mens strukturkvotetildelingen løper, og dermed også redusere graden av intern omfordeling etter utløpet av strukturkvoteperioden.

Eksemplene tjener likevel til å illustrere følgende:

• en forhåndsfastsatt tidsbegrensning vil medføre en endring av den relative kvotefordelingen mellom fartøyene innad i en reguleringsgruppe etter utløpet av den perioden en strukturkvote tildeles,

• størrelsen på denne endringen vil være avhengig av graden av strukturering i gruppen og hvordan strukturkvotene er fordelt mellom fartøyene i gruppen.

Graden av strukturering har vært ulik i de enkelte fartøygruppene. Dette er nærmere gjennomgått foran i kapittel 4.2.2.2 Strukturkvoteordningen for kystfiskeflåten og kapittel 4.2.3 Strukturkvoteordningen for havfiskeflåten.

Utslagene av å innføre en forhåndsfastsatt tidsbegrensning vises i figur 5.1 for en reell fartøygruppe – seitrålgruppen. Denne gruppen fikk enhetskvoteordning fra år 2001, som ble avløst av strukturkvoteordningen for havfiskeflåten i 2005. Samtlige enhetskvoter ble omgjort til strukturkvoter fra og med 2006. Kvoteandelen for hvert enkelt fartøy i gruppen fremgår av figuren i de søylene som er røde pluss blå, hvor den røde delen illustrerer fartøyets grunnkvote og den blå delen strukturkvote. Med en forhåndsfastsatt tidsbegrensning vil det skje en omfordeling av den delen som fordeles som strukturkvote ved utløpet av tildelingsperioden, og fartøyenes nye grunnkvoter illustreres av de gule søylene. Den samlede økningen i grunnkvoter tilsvarer de samlede strukturkvotene. Grunnkvotene tildeles uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning, jf kapittel 5.4.4 Forholdet mellom grunnkvote og strukturkvote.

5.4.3 Fiskeressursene som felles eiendom

5.4.3.1 Innledning

Den forhåndsfastsatte tidsbegrensningen har blitt sett på som symbol for samfunnets styringsrett og et uttrykk for at fiskeressursene er vår felles eiendom. I NOU 2006:16 kapittel 8.6.5 fremholder en fraksjon i strukturutvalget at «innføring av tidsuavgrensede strukturkvoter i 2003/2005 var uheldig i forhold til politiske mål om fiskeressursene som felles eiendom».

«Felles eiendom» er et begrep som det kan legges ulikt innhold i, alt etter den enkeltes ståsted. Det kan også argumenteres for at andre virkemidler vil ha samme betydning dersom målet er å markere at fiskeressursene er underlagt samfunnets styringsrett og er fellesskapets eiendom. En annen fraksjon i strukturutvalget sier i NOU 2006:16 kapittel 8.7.2 at »(f)or å oppnå større legitimitet, kan myndighetene ilegge en ressursrenteavgift på dem som har særlige tillatelser til å høste inntekter av fellesressursen, og som har en avkastning ut over normalt».

Behovet for å markere at fiskeressursene er felles eiendom, har sin bakgrunn i en pågående diskusjon om hvorvidt strukturkvoteordningen innebærer en privatisering av ressursene. Denne diskusjonen har ulike plan, alt etter hva som legges i begrepene og hvilket utgangspunkt de ulike deltakerne i debatten har. Det er derfor behov for å gå nærmere inn i denne problemstillingen, slik den fremstår ut fra ulike perspektiv. I det følgende diskuteres derfor hva som ligger i «felles eiendom» i et juridisk perspektiv, et økonomisk perspektiv og et samfunnsperspektiv.

5.4.3.2 Det juridiske perspektivet

Juridisk eiendomsrett kan defineres på ulike måter. Kjernen er imidlertid at juridisk eiendomsrett er den rett som gir eieren av et objekt all den rådighet over objektet som ikke er særskilt unntatt i eller med hjemmel i lov eller som følge av rettsgyldige handlinger. Denne rådigheten kan igjen deles i ulike deler, for eksempel retten til å selge objektet og retten til å bruke objektet. I eiendomsretten ligger også som regel retten til å hindre at andre råder over eller utnytter objektet.

En eiendomsrett til fiskeressursene i havet vil ikke kunne være en slik tradisjonell eiendomsrett til et objekt, men eventuelt en immateriell rettighet til verdien av ressursene som sådan eller til adgangen til å utnytte disse ressursene til kommersiell virksomhet.

Adgangen til fiske i sjøen anses imidlertid rettslig sett som en allemannsrett, som reguleres gjennom bestemmelser særlig i saltvannsfiskeloven og deltakerloven. Adgangen til å drive fiske som næringsvirksomhet er regulert gjennom reglene fastsatt i og i medhold av deltakerloven, jf deltakerloven § 4:

«Et fartøy kan ikke nyttes til ervervsmessig fiske eller fangst uten at det er gitt ervervstillatelse av departementet.»

Gjennom regler fastsatt i og i medhold av deltakerloven, er adgangen til å delta i ulike fartøygrupper begrenset i forskriftsbestemmelser. Det er denne type adgangsbegrensninger som skaper en lukket gruppe, og dermed legger grunnlaget for at selve adgangen til å delta i en slik gruppe får en økonomisk verdi. Denne kan beregnes på fartøyeierens hånd, og kan realiseres når et fartøy selges for fortsatt drift, uavhengig av om kjøperens siktemål er å drive fartøyet videre eller nytte strukturkvoteordningen. De økonomiske forholdene i slike tilfeller er omtalt i ulike sammenhenger, se for eksempel St. meld. nr. 20 (2002-2003) Strukturtiltak i kystfiskeflåten kapittel 10.3.6 og i og for seg allerede NOU 1981:3 Konsesjonsordninger i fisket kapittel 4.3 og St. meld. nr. 93 (1982-83) Om retningslinjer for fiskeripolitikken kapittel 11.4.

Det at det betales et vederlag for kvoteverdien ved kjøp av et fiskefartøy som skal drives videre, er ikke noe nytt. En påstand om at dette endrer tillatelsenes rettslige status, har imidlertid ingen rettslig forankring. Vederlaget mellom de private partene gir ikke et nytt innhold i tillatelsene, som det uansett er myndighetene som tildeler etter en vurdering av om søkeren (kjøperen) fyller de krav som gjelder i det enkelte tilfellet. Disse tillatelsene har et definert innhold, som følger særlig av hjemmelsloven, aktuelle forskrifter og de vilkår som måtte være fastsatt i det enkelte vedtak. Dette innholdet kan også endres, enten i samsvar med hjemmelsloven som den er i dag eller slik den til enhver tid måtte være som følge av lovendringer. Dette følger nettopp av at virksomheten er basert på, og avhengig av, offentlige tillatelser.

Det at det mellom private parter blir satt en kvotepris er noe myndighetene kan legge større eller mindre vekt på når en vurderer ulike regulatoriske tiltak. Dette er likevel ikke til hinder for endringer, enten det gjelder fordeling av kvoter mellom ulike reguleringsgrupper, tildeling av nye konsesjoner eller en rekke andre inngrep som lovgivningen gir hjemmel for. Slike endringer påvirker kvoteverdien hos den enkelte reder. Det at myndighetene kan gjøre slike endringer er utvilsomt, og har vært lagt til grunn i ulike meldinger mv, for eksempel i St. meld. nr. 92 (1982-83) Retningslinjer for fiskeripolitikken kapittel 3.3, St. meld. nr. 59 (1992-93) Om struktur- og reguleringspolitikk overfor fiskeflåten kapittel 3.2.5 avsnittet Kvoteordningen, i St. meld. nr. 51 (1997-98) Perspektiver på utvikling av norsk fiskerinæring kapittel 7.2.2 og 7.2.3 og i Ot. prp. nr. 67 (1997-98) Om lov om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven), for eksempel på side 50 i merknaden til § 16 og side 51 i merknaden til § 19. Det er også lagt til grunn for drøftingen i St. meld. nr. 20 (2002-2003) Strukturtiltak i kystfiskeflåten kapittel 10.1.

I St. meld. nr. 51 (1997-98) kapittel 7.2.2 heter det om dette:

«Kvotereguleringer i medhold av saltvannsfiskeloven er en fordelingsordning for fangstmuligheter gjennom fangstkvoter. Fiskeressursene representerer en nasjonal formue, som staten skal forvalte ved årlige fordelinger ut fra overordnede mål. Den enkelte reder har således ikke en kvoterett selv om han har en konsesjon til å drive et bestemt fiske. Kvote tildeles normalt for ett år, men kan om nødvendig endres i løpet av året, f.eks. av ressurshensyn.»

Næringskomiteen påpekte tilsvarende i Innst. S. nr. 93 (1998-99) kapittel 2.2 at «(f)isken er ein nasjonal fellesressurs som skal forvaltast og utnyttast til beste for samfunna langs kysten». I Innst. O. nr. 38 (1998-99) til deltakerloven ble dette utdypet i kapittel 2.3, hvor det heter følgende:

«Komiteen vil påpeke at fiskeressursene tilhører det norske folk, i fellesskap. Det er derfor i utgangspunktet ingen enkeltpersoner eller enkeltselskaper som kan gis evigvarende eksklusive rettigheter til vederlagsfritt å høste av (og tjene på) disse ressursene, mens andre stenges ute fra å delta i fisket. Komiteen erkjenner samtidig behovet for å begrense ressursuttaket av hensyn til en langsiktig og bærekraftig utnytting av ressursene i havet. Komiteen mener derfor at deltakerloven er viktig i forhold til å regulere deltakelsen i fisket og derved den samlede kapasitet i fiskeflåten.»

Som det her går frem: Det er ingen motsetning mellom det at avgrensninger i deltakelsen i fiske i realiteten skaper en kvoteverdi på fartøyeiers hånd, og det at ressursene er en nasjonal fellesressurs. Avgrensninger i deltakelsen er valgt som reguleringsform for å legge til rette for en best mulig utnytting av fiskeressursene, sett fra samfunnets side. At det mellom private parter betales et vederlag for adgangen til å delta i fiske, gir åpenbart ikke kjøperen en ny og annerledes posisjon i forhold til fellesskapet og de offentlige reguleringene, enn den selgeren hadde. Det rettslige innholdet i tillatelsene til å drive fiske er med andre ord definert i regelverket, og en juridisk privatisering av ressursene ville kreve et eksplisitt lovvedtak.

De enkeltpersoner eller foretak som eier fiskefartøy og har adgang til å delta i fisket på ulike fiskebestander, har således ingen juridisk eiendomsrett til fiskeressursene, heller ikke i form av noen ideell andel.

Havressurslovutvalget har i NOU 2005:10 foreslått en egen lovbestemmelse om at de viltlevende marine ressurser i vill tilstand tilhører staten, jf § 1-5 i utvalgets lovutkast. Regjeringen vil komme tilbake til oppfølgingen av dette forslaget i en proposisjon med forslag til ny havressurslov til erstatning for gjeldende saltvannsfiskelov, etter å ha vurdert høringsuttalelsene og hvordan andre lands ressurslovgivning har løst dette spørsmålet. En lovbestemmelse om at ressursene tilhører folket i Norge, vil imidlertid være en naturlig del av en moderne ressurslovgivning.

5.4.3.3 Det økonomiske perspektivet

Samfunnet er avhengig av privat næringsdrift for å utnytte landets ressurser. Dette gjelder også på fiskerisektoren, hvor aktiviteten er dominert av enkeltpersoners og private foretaks virksomhet.

Fiskerisektoren har vært og vil fortsatt være preget av at det er behov for kapitalkrevende produksjonsmidler i form av fiskefartøy. Dette gjelder uavhengig av diskusjonen om kvotefordeling mellom ulike fartøygrupper og driftsformer. Også det kystnære fisket med mindre fartøy krever før eller senere investeringer i fartøy, utrustning og utstyr til flere millioner kroner. Slik vil det være uansett hvordan reguleringene utformes og uavhengig av kvotepriser.

Denne type investeringer krever en viss grad av sikkerhet, i form av trygge rammer for virksomheten. Vi kan ikke vente å oppnå de nødvendige investeringer i fremtidens fiskefartøy hvis ikke de næringsdrivende har tiltro til at de får det driftsgrunnlag som er nødvendig for å forsvare investeringen ved å betale renter og avdrag på lånekapital, få en akseptabel avkasting på egenkapital og kunne gi en akseptabel godtgjørelse for arbeidsinnsats.

I de fleste sektorer ligger denne tryggheten i privat eiendomsrett til de viktigste produksjonsmidlene, kombinert med statlig garanterte ordninger for å etablere, beskytte og overdra eiendomsretten. Slike ordninger er derfor grunnleggende viktige for samfunnet, hvor teknologisk utvikling og forbedret produktivitet ligger til grunn for velstandsutviklingen.

Det er ikke spesielt for fiskerisektoren at en i tillegg til eide produksjonsmidler, også er avhengig av ulike typer offentlige tillatelser for å drive virksomheten. Tomteeieren er avhengig av reguleringsplaner og byggetillatelser for å utvikle sin eiendom, og fabrikkeieren kan være avhengig av en utslippstillatelse for å drive virksomheten. En god del industrivirksomhet er således avhengig av offentlige tillatelser og offentlige rammebetingelser for å kunne drive og av tiltro til at tillatelser vil bli opprettholdt over tid for å kunne gjøre nødvendige investeringer.

En juridisk privatisering av fiskeressursene er med andre ord ikke nødvendig for å sikre de nødvendige investeringene i næringen.

Fiskerinæringen har en samfunnsmessig rolle å fylle, og for samfunnet er det viktig å sikre at naturressursene utnyttes best mulig. Det krever så stabile rammebetingelser at enkeltpersoner er villige til å foreta investeringer, og at kredittinstitusjoner er villige til å bidra med lånekapital. Desto større usikkerhet det er rundt rammebetingelsene, desto mindre sannsynlig vil det være at enkeltpersoner og kredittinstitusjoner vil velge å bruke sin kapital i denne næringen. Derfor kan en si at jo viktigere en mener fiskerinæringen er i en distriktspolitisk sammenheng og jo større krav som stilles til næringen om å ivareta samfunnsmessige forpliktelser, desto viktigere er det med stabilitet rundt rammebetingelsene. Selv om fiskeressursene ikke er underlagt privat eiendomsrett i juridisk forstand, er det derfor nødvendig at samfunnet etablerer ordninger som sikrer grunnlaget for private investeringer. I den sammenhengen er det nødvendig å vurdere nytten av endringer i de samlede rammebetingelsene opp mot de konsekvenser selve endringen får for tiltroen til stabilitet i de nye rammebetingelsene som dermed etableres.

Det økonomiske perspektivet på problemstillingen fiskeressursene som felles eiendom, er at fellesskapet er avhengig av tiltro til stabilitet i rammebetingelsene, for å sikre de nødvendige økonomiske investeringene for at vi som samfunn og fellesskap skal få nyttiggjort oss ressursene.

5.4.3.4 Samfunnsperspektivet

Et annet forhold er hvordan lovregulerte begrensninger i adgangen til å utnytte fiskeressursene til ervervsmessige fiske, fungerer i et samfunnsperspektiv. Strukturutvalget har innhentet en utredning om dette fra professor Petter Holm, som er trykt som vedlegg 7 til NOU 2006:16. Her blir det inngående gjort rede for hvordan adgangsbegrensningene i fisket og strukturordningene fungerer i dette perspektivet. Holm skriver blant annet:

«Selv om lukkingen av allmenningen har skjedd blant annet ved at rettigheter for enkeltaktører har blitt definert og fått institusjonell beskyttelse, har de fellesskapelige rettigheter til fiskeressursene samtidig blitt formalisert og styrket. Disse to bevegelser utgjør to sider av samme sak. Spesifikasjon og avgrensning av individuelle rettigheter står her ikke i et nødvendig motsetningsforhold til fellesskapets rettigheter. Tvert om må utvikling av individuelle rettigheter oppfattes som en av de mekanismer som har blitt tatt i bruk for å realisere fellesskapets rettigheter og ansvar. En av konsekvensene av dette er selvsagt at mange som tidligere hadde adgang til allmenningen ikke lenger har det. Dette er imidlertid ikke i seg selv en indikasjon på at fellesskapets rettigheter er svekket. I den grad en slik eksklusjon er en konsekvens av at kyststaten på vegne av fellesskapet har valgt å disponere fiskeressursene på en bestemt måte, representerer dette formelt sett en styrking og tydeliggjøring av fellesskapets interesser.

---

Skillet mellom bestanden, som de fellesskapelige rettigheter er definert i forhold til, og den årlig fastlagte kvoten, som er gjenstand for individuelle rettighetsdannelser, er i utgangspunktet en teoretisk distinksjon. I motsetning til epletrær, der det er et naturlig og tydelig skille mellom den produktive bestand, trærne, og overskuddet som kan høstes, eplene, kommer ikke fiskeressurser med et slik skille. For at forvaltning av fisk skal bli mulig, må et slik skille fastsettes og gjøres sosialt bindende. Å få til dette kan være både vanskelig og kostnadskrevende. Når en fiskebestand overbeskattes til tross for systematiske forvaltningsforsøk, slik det skjedde med Northern Cod ved Newfoundland på 1980- og 1990-tallet og 10 år senere for Nordsjøtorsk, er det nettopp denne grensen som bryter sammen.

Nå ligger den generelle diskusjonen om hvordan en slik grenselinje kan vedlikeholdes effektivt utenfor mandatet for denne utredningen (se likevel diskusjonen i neste avsnitt). For de viktigste kommersielle bestandene i norsk sammenheng kan en også si at en har lyktes forholdsvis godt med å opprettholde denne grensen. Det sentrale for denne utredningen er et annet spørsmål, nemlig i hvilken grad de forvaltningsløsningene som tas i bruk på hver side av denne grensen er avhengige av hverandre.

La meg her ta utgangspunkt i den forestilling, som verserer i debatten om strukturordningen, om at det foregår en «privatisering» av fiskeressursene, og at denne svekker disse som felles eiendom. I lys av det skillet jeg har innført mellom individuelle rettigheter til kvoter på den ene siden og felleskapelige rettigheter til fiskebestanden på den andre, kan dette tolkes som påstand om at de førstnevnte gir føringer og innskrenker de sistnevnte.

Selv om det under visse betingelser og på noen områder kan oppstå slike føringer, som vi skal se nærmere på nedenfor, er dette ikke korrekt som en generell påstand. Det er altså ikke et nødvendig motsetningsforhold mellom individuelle og felles rettigheter til en fiskeressurs. Under visse betingelser kan det tvert imot være slik at kombinasjonen av individuelle og felles rettigheter knyttet til ulike dimensjoner av ressursen styrker begge typer av rettigheter.

For det første er det slik at en effektiv felles forvaltning av bestanden er en forutsetning for å sikre de individuelle rettighetene til kvoten. Dette er særlig åpenbart når en mangelfull forvaltning fører til overbeskatning, slik at de individuelle rettighetene mister materielt innhold. Men det er samtidig, for det andre, slik at et velfungerende individuelt rettighetsregime knyttet til kvotene kan styrke fiskeressursen som felles eiendom. Dette blir særskilt tydelig når det gjelder strukturordningenes sentrale målsetting, som er å redusere overkapasitet. Slik overkapasitet genererer en direkte trussel for overfiske, og skaper et kostbart kontrollproblem. I en slik situasjon kan et velfungerende regime basert på individuelle rettigheter og med gode incentiver for kapasitetstilpasning, utgjøre en viktig mekanisme for å bringe slike problemer under kontroll. I den grad dette lykkes, kan en si at individuelle rettigheter bidrar til å styrke fiskeressursen som felles eiendom.

Selv om det dermed kan være slik at «privatisering» av kvoter kan styrke fellesskapets interesser langs enkelte dimensjoner, kan dette samtidig representere føringer eller restriksjoner for forvaltning av en fiskeressurs.

---

I utgangspunktet er det ikke sterke bindinger mellom forvaltningstiltak og fordelingstiltak slik dette er definert her. Men slike bindinger oppstår selvsagt straks en tar i bruk forvaltningsmekanismer som har sterke fordelingskonsekvenser. Det er her spørsmålet om «privatisering» og individuelle kvoterettigheter kommer inn. Slike kvoterettigheter kan, som det er anført over, være et svært viktig forvaltningsinstrument, blant annet fordi de kan utformes slik at det gir incentiver til nedbygging av overkapasitet. Samtidig vil et slik forvaltningsinstrument gi sterke føringer for myndighetenes muligheter til å drive fordelingspolitikk. Det er fordi individuelle rettigheter, i kraft av å være rettigheter, ikke fritt kan inndras, omfordeles eller omdefineres.

Selv om et rettighetsbasert forvaltningsinstrument gir føringer for muligheten til å drive fordelingspolitikk, betyr imidlertid ikke dette nødvendigvis at styringsmulighetene innskrenkes sterkt. I første rekke betyr det at formen for politisk intervensjon endres. Mens muligheten til å styre fordelingen direkte vil svekkes, øker muligheten for styring av fordelingsprosesser og -virkninger ved utforming av rettighetssystemet, inkludert hvordan rettigheter kan overdras.

Det skal likevel tilføyes her at optimal utforming av rettighetssystemer kan være både teknisk og politisk komplisert. Teknisk er det komplisert fordi en må ivareta det doble hensynet til en effektiv forvaltningspolitikk og en god fordelingspolitikk. Politisk er det en kompliserende faktor at individuelle rettighetsregimer av den typen det her er snakk om ikke bare angår fordeling av økonomiske ressurser, men også har spesifikke konsekvenser når det gjelder fordeling av politiske ressurser.

Generelt vil kapasiteten til kollektiv handling (herunder politisk mobilisering) være mye større for grupper med felles interesser knyttet til konsentrerte og sterke interesser enn for grupper med felles interesser knyttet til distribuerte og diffuse interesser. Det er for eksempel dette som gjør at eiendomsbesittere i strandsonen som regel har stor gjennomslagskraft for sine ønsker på bekostning av allmenninteressen knyttet til fri ferdsel, til tross for at lovgivningen formelt sett favoriserer sistnevnte gruppe. Når det gjelder spørsmålet om kvoterettigheter, er dette relevant fordi etablering av slike rettigheter bidrar til å konstituere rettighetshaverne til en effektiv kollektiv aktør, med betydelig evne til å mobilisere til forsvar av sine interesser. Introduksjonen av individuelle kvoterettigheter i norsk fiske har således hatt store konsekvenser for den politiske dynamikken i norsk fiskerinæring (Holm et al., 1998). Blant annet har Norges Fiskarlag ut fra dette skiftet karakter fra en bred og samlende allmenningsorganisasjon forankret i kyst-Norge, til en mye smalere og mer effektiv interesseorganisasjon forankret i redernes og kvoteinnehavernes interesser. I noen sammenhenger innebærer dette at de gamle og institusjonaliserte interessekonflikter, mellom havfiske og kystfiske og mellom nord og sør, svekkes til fordel for en klar felles interesse i forsvar for og institusjonalisering av de felles interesser som kvoteinnehavere (Christensen & Hallenstvedt, 2005).

Når fiskerne rekonstitueres som interessegruppe og blir kvotehavere, inntar de kollektivt en posisjon der de har sterke og legitime interesser i å opprettholde stabile rammebetingelser for sin økonomiske virksomhet, herunder at rettighetsregimet konsolideres og styrkes. En slik gruppe vil ha betydelig kapasitet til politisk mobilisering mot forslag som truer deres interesser. Når det fra noen observatører har blitt hevdet at «toget er gått» i ressurspolitikken (Hersoug, 2005), er dette ikke primært fordi eksisterende ordninger er juridisk og konstitusjonelt bindende, men fordi det individuelle rettighetsregimet setter i gang en dynamikk som skifter politiske ressurser til fordel for de aktørgrupper som oppnår de viktigste økonomiske rettigheter.

Overgangen til et individuelt rettighetsregime skaper dermed en situasjon der frihetsgradene til å drive fordelingspolitikk blir svært mindre enn tidligere. Fordi rettighetene til kvoten virker så sterkt konstituerende for fiskerne både som økonomisk og politisk interessegruppe, vil forvaltningsgrep som kommer i berøring med dette lett bli omstridt.»

Som det her pekes på, vil et forslag om å endre på et reguleringsregime som en sterk interessegruppe oppfatter å være til gunst for seg selv, møte motstand.

Interessegruppens argumenter må sorteres ut fra hvilke argumenter som er av faktisk betydning for overordnede samfunnsinteresser, og hvilke argumenter som i realiteten beskytter egen posisjon. De argumentene som først og fremst beskytter egen posisjon, har imidlertid vekt i en overordnet samfunnsmessig betydning dersom de inneholder momenter som har betydning ut fra det økonomiske perspektivet på problemstillingen fiskeressursene som felles eiendom. Det gjelder særlig når argumentene omhandler den nødvendige tiltroen til stabilitet i rammebetingelsene, for å legge til rette for de økonomiske investeringene som skal til for at vi får nyttiggjort oss ressursene.

Det er også viktig å sortere argumentene ut fra konteksten, slik at det samfunnsmessige perspektivet på skillet «privatisering» og «felles eiendom», ikke blandes med det juridiske spørsmålet.

5.4.4 Forholdet mellom grunnkvote og strukturkvote

Selv om vi legger til grunn et felles ståsted og innhold i begrepet «felles eiendom», er det likevel diskutabelt hvor stor vekt en skal legge på spørsmålet om tidsbegrensning eller ikke i strukturkvoteordningen for å markere fiskeressursenes status. Det er i hvert fall viktig å ha klart for seg at vi her bare diskuterer reguleringsformen for en del av kvotegrunnlaget i norsk fiskerinæring. Den andre delen tildeles som ordinær grunnkvote, på grunnlag av en tildelt konsesjon eller deltakeradgang. Denne grunnkvoten er ikke tidsbegrenset.

Konsesjon – og dermed grunnkvote – tildeles en eier for ett bestemt fartøy. Det tildeles rutinemessig ny konsesjon ved utskifting av fartøy dersom eieren fortsatt oppfyller de generelle vilkårene i deltakerloven og de spesielle vilkårene som eventuelt måtte være knyttet til denne konsesjonstypen. Eieren kan i praksis beholde konsesjonen i sin aktive tid.

Det tildeles også rutinemessig ny konsesjon fra myndighetene til en ny eier av fartøyet dersom dette selges for fortsatt drift, og under forutsetning av at den nye eieren oppfyller de samme vilkårene som er nevnt ovenfor.

Så lenge vilkårene for å delta i et adgangsbegrenset fiskeri videreføres år for år, fungerer deltakeradgangen i realiteten på samme måte. Reglene for deltakeradgang har (for de langt fleste fartøygruppene) også regler for utskifting av fartøy og salg av fartøy for fortsatt drift.

En konsesjonsordning kan bli opphevet, utvidet eller på andre måter endret. Det samme gjelder adgangsvilkårene. En individuell tillatelse kan også kalles tilbake eller falle bort, i medhold av regler fastsatt i eller i medhold av lovverket. Med disse forbeholdene vil det likevel være slik at grunnkvoten er gitt uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning, gjennom konsesjonstildelingen/deltakeradgangen.

Den betydning en forhåndsfastsatt tidsbegrensning for strukturkvoten måtte ha som markering av fiskeressursene som felles eiendom, er derfor begrenset. Det er særlig kvotetaket i strukturkvoteordningen for den enkelte fartøygruppe som styrer hvor stor andel av totalkvoten som på sikt og i ytterste fall kan bli strukturkvote, i den enkelte gruppe.

Av de norske totalkvotene av noen fiskeslag ble følgende andeler i 2006 tildelt som strukturkvote:

• ca 21 prosent av torsk nord for 62 grader nord,

• ca 25 prosent av hyse nord for 62 grader nord,

• ca 23 prosent av sei nord for 62 grader nord,

• ca 14 prosent av makrell, og

• ca 21 prosent av norsk vårgytende sild.

I et system hvor strukturkvotene tildeles med en forhåndsfastsatt tidsbegrensning, vil de etter utløpet av denne tidsbegrensningen bli omfordelt mellom fartøyene i gruppen, også til de fartøy som har hatt strukturkvote. Det vises til figur 5.1, som illustrerer denne effekten. Dette innebærer at kvotene fra de uttatte fartøyene, etter å ha vært tildelt som strukturkvote med tidsbegrensning en periode, deretter fordeles som grunnkvote uten tidsbegrensning.

I dette langsiktige perspektivet ser vi at en forhåndsfastsatt tidsbegrensning for strukturkvoter først og fremst vil være en omfordelingsmekanisme og ikke en vedvarende tidsbegrensning for kvotetildeling.

Foto: Fiskeri.no

5.4.5 Erfaringer fra enhetskvoteordningene

I diskusjonen om forhåndsfastsatt tidsbegrensning eller ikke, er det viktig å ha med seg konklusjonen foran i kapittel 3 Behovet for strukturordninger i fremtiden. Det er regjeringens vurdering at det er et vedvarende behov for slike ordninger, og spørsmålet er derfor hvordan strukturkvoteordningen skal være utformet for å gi tilstrekkelig effekt, og hvordan uønskede bieffekter kan begrenses.

For å vurdere om en strukturkvoteordning med forhåndsfastsatt tidsbegrensning gir en slik tilstrekkelig effekt, bør vi se på erfaringene fra fartøygrupper som hadde enhetskvoteordninger med forhåndsfastsatt tidsbegrensning, før strukturkvoteordningen ble innført i havfiskeflåten i 2005. Tabell 5.1 viser effekten som ble oppnådd av de siste enhetskvoteordningene, iverksatt i henholdsvis 2000, 2001 og 2002 for ulike fartøygrupper i havfiskeflåten.

Med unntak av sammenslåingsordningen for småtrålere, som hadde et særegent formål i forhold til enhetskvoteordningene, hadde alle disse ordningene en forhåndsfastsatt tidsbegrensning på 13 år, eller 18 år hvis det uttatte fartøy ble fysisk kondemnert.

Torsketrålgruppen, ringnotgruppen og grønlandsrekeflåten hadde også hatt enhetskvoteordninger før år 2000, med følgende effekt:

• 9 torsketrålere ble tatt ut av fiske gjennom en enhetskvoteordning fra 1996 – 98, hvor den forhåndsfastsatte tidsbegrensningen var på 13 år,

• 11 ringnotfartøy ble tatt ut av fiske gjennom en ordning i samme periode, hvor den forhåndsfastsatte tidsbegrensningen også var på 13 år,

• 2 fartøy ble tatt ut av fiske gjennom ordningen for grønlandsrekeflåten fra 1994, hvor den forhåndsfastsatte tidsbegrensningen var på 10 år, og

• 14 torsketrålere ble tatt ut av fiske gjennom ordningen for torsketrålere fra 1990, hvor tildelingsperioden for tilleggskvote var maksimalt 5 år (1990-94).

Det er rimelig å anta at den ulike graden av strukturering i de ulike gruppene, skyldes grunnleggende forskjellige strukturelle situasjoner i gruppene på de ulike tidspunkt, sett i forhold til kvotegrunnlag både i kvantum og verdi.

Dette kan for eksempel forklare den begrensede effekten av enhetskvoteordningen i ringnotgruppen fra år 2000. For det første hadde denne fartøygruppen allerede hatt en lengre periode med strukturering, blant annet gjennom tidligere kondemneringsordninger, og derfor var ringnotflåten forholdsvis godt tilpasset allerede i år 2000. For det andre har utviklingen i gruppens hovedfiskerier vært gunstig. Det gjelder utviklingen både i kvotestørrelser og i markedspriser for fisken. Dette reduserer den enkelte reders behov for å investere i økt kvotegrunnlag, og det reduserer tilbøyeligheten til å selge seg ut.

Motsatt viser tallene at gruppen av konvensjonelle fartøy på eller over 28 meter, seitrålgruppen og industritrålgruppen gjennomgikk en rask og omfattende strukturering etter at disse gruppene fikk sine første enhetskvoteordninger i henholdsvis 2000 og 2002. Dette reflekterte et oppdemmet behov for strukturering i gruppene, ut fra kvotegrunnlaget i kvantum og verdi og på grunn av de utviklingstrinn som hadde ført frem til avgrensningene av fartøygruppene. Dette struktureringsbehovet viste seg altså raskt å bli tatt ut gjennom bruk av enhetskvoteordninger, med forhåndsfastsatt tidsbegrensning til 13 eller 18 år.

Utviklingen i torsketrålgruppen etter år 2000 må delvis forklares på andre måter. I 2000 ble det antatt at det også i denne gruppen var et slikt oppdemmet behov for strukturering. Det oppstod imidlertid kort tid etter iverksettelsen av enhetskvoteordningen en diskusjon om behovet for forbedring av ordningen. Denne diskusjonen dreiet etter hvert over i retning av at det var behov for en ordning uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning, for å få struktureffekt her.

Dette kom delvis av at det i torsketrålgruppen er en stor andel fartøy som er eid av fiskeforedlingsbedrifter. De så for seg at en strukturordning med forhåndsfastsatt tidsbegrensning vil medføre en reduksjon av deres relative andel av gruppekvotene – og dermed at foredlingsbedriftene på sikt vil bli stilt i en dårligere posisjon gjennom bruk av enhetskvoteordningen innad i sine egne trålerrederier – dersom ikke resten av rederiene i torsketrålgruppen fulgte opp med en relativt like stor grad av strukturering. Det vises her til eksemplene ovenfor i kapittel 5.4.2 Forskjellen på strukturkvoteordning med og uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning, om hvordan en strukturordning med tidsbegrensning medfører en omfordeling av kvotegrunnlag mellom fartøyene etter utløpet av tildelingsperioden, dersom struktureringen ikke er balansert innad i gruppen.

Denne diskusjonen kan ha ført til at mange rederier i torsketrålgruppen utsatte beslutningen om å bruke enhetskvoteordningen, i påvente av en forbedret ordning. Den effekten som kom etter iverksettelsen av strukturkvoteordningen i 2005, underbygger denne antagelsen, jf tabell 5.1 og tabell 5.2. Som det fremgår av tabell 5.2, ble det i løpet av 2005 og 2006 tatt ut 27 tillatelser i torsketrålgruppen, altså flere enn i perioden 2000-2005 og flere enn i de øvrige gruppene til sammen.

I tabell 5.2 er resultatene fra enhetskvoteordningene, jf tabell 5.1, satt sammen med resultatene av strukturkvoteordningen for havfiskeflåten fra 2005. Som det fremgår, skille torsketrålgruppen seg altså markant fra de øvrige gruppene når effektene av de to ordningene sammenlignes.

5.4.6 Om forutsetningene for effekt av strukturkvoteordningen

5.4.6.1 Innledning

Erfaringene fra enhetskvoteordningene som er referert foran, gir grunnlag for å tro at stabiliteten rundt ordningene avgjorde i hvilken grad den ble brukt, i tillegg til hvilket strukturbehov det var i den enkelte gruppe. Effekten av en strukturkvoteordning med forhåndsfastsatt tidsbegrensning vil i så fall først og fremst være avhengig av struktureringsbehovet i gruppen, om tidsbegrensningen er så romslig at en får en tilstrekkelig gevinst på investeringen og hvilken tiltro det er til at rammebetingelsene vil forbli uendret.

Analyser fra 1990-tallet viste at en tidshorisont for tildeling av enhetskvote på 10 til 15 år burde være tilstrekkelig for at det skulle gi det nødvendige incentiv til å benytte ordning. Slike beregninger vil imidlertid måtte bygge på en del forutsetninger som kan endre seg over tid, særlig med hensyn til rente-, pris- og kostnadsnivå, herunder konsesjonsprisene.

Hvis prisnivået på et tidspunkt er så høyt at få vil nytte strukturkvoteordningen med en gitt forhåndsfastsatt tildelingsperiode, kan det sees som et uttrykk enten for at tildelingsperioden er for kort eller for at virksomheten i den aktuelle reguleringsgruppen går godt og deltakerne har gode resultater innenfor rammen av eksisterende struktur. I sistnevnte tilfelle er det heller ikke særlig behov for at strukturkvoteordningen nyttes til å redusere antall enheter i reguleringsgruppen. Det kan sies at ringnotgruppen har vært i en slik situasjon de senere årene.

Hvis situasjonen forverrer seg, kan vi gå ut fra at konsesjonsprisene blir redusert. Dette vil i sin tur påvirke regnestykket for de som vurderer å nytte strukturkvoteordningen.

Vi kan også legge til grunn at de som vurderer å kjøpe for å nytte strukturkvoteordningen, vil ha lavere kostnader knyttet til å fiske tilleggskvoten enn de som vurderer å kjøpe fartøyet for fortsatt drift og faktisk drive dette videre som en selvstendig enhet. Denne forutsetningen gjelder i hvert fall når en har ledig fangstkapasitet på sitt eksisterende fartøy. Det innebærer at en viss reduksjon i konsesjonsprisen, i første omgang vil legge til rette for strukturering i gruppen. Først når konsesjonsprisen har sunket enda lavere, vil den som ønsker å drive fartøyet videre være i en reell konkurransesituasjon med «strukturkjøperen».

5.4.6.2 Strukturkvoteordningens mål

Som det ble påpekt foran i kapittel 5.4.1, er målet med strukturkvoteordningen først og fremst at den skal bidra til å styrke driftsgrunnlaget for den enkelte ved å legge til rette for en reduksjon av antall fartøy. Reduksjon av antall fartøy er altså et virkemiddel for å oppnå målet om styrket driftsgrunnlag. Dette samsvarer med det virkemiddel som brukes i ordinære kondemneringsordninger, hvor staten regelrett kjøper ut fiskefartøy. Forskjellen mellom de tradisjonelle kondemneringsordningene og strukturkvoteordningen, blir at det er private enkeltaktører som påtar seg kostnaden ved reduksjonen i strukturkvoteordningen. Til gjengjeld kan den enkelte tildeles en strukturkvote.

Ordningen blir dermed ut fra denne synsvinkelen å betrakte som en privatfinansiert kondemneringsordning.

Hvis man ser strukturkvoteordningen utelukkende under denne synsvinkelen, blir spørsmålet om flertallsforslaget på 15 års strukturkvotetildeling er tilstrekkelig til å gi løpende struktureffekt.

Det er ikke mulig å trekke en distinkt grense mellom hvilken strukturering som er «tilstrekkelig» og når struktureringen går lenger enn det som er naturlig om en ser ordningen som en ren kondemneringsordning. Det er mulig å si at struktureringen er tilstrekkelig når kvotenivået for hvert enkelt fartøy i gruppen sikrer en jevn og kontinuerlig fornying og rederiene kan tilby konkurransedyktige lønns- og arbeidsbetingelser til de ansatte. Dette nivået vil imidlertid ikke være statisk. Det varierer over tid, avhengig av blant annet kvotestørrelser og effektivitets-, kostnads- og velstandsutviklingen, men behovet er uansett vedvarende. Og samfunnsutviklingen vil, som tidligere drøftet, kreve en kontinuerlig effektivitetsforbedring.

En strukturering som går ut over dette, vil på sikt gi et kvotegrunnlag hvor ressursrenten viser seg i regnskapene som høye overskudd.

Som vi så foran var det varierende resultat av struktureringen i de ulike fartøygruppene i havfiskeflåten som hadde enhetskvoteordninger med forhåndsfastsatt tidsbegrensning, inntil disse ble erstattet av strukturkvoteordningen i 2005.

Det som i tillegg skal fremheves her, er at så godt som alle løpende enhetskvotetildelinger ble søkt omgjort til strukturkvoter i 2005. Dette skjedde til tross for at omgjøringen medførte en ikke ubetydelig avkorting. Avkortingen var på 7 prosent per år det var tildelt enhetskvote for frem til og med 2003, eller 5 prosent for den som hadde enhetskvote i inntil 18 år.

I gruppen konvensjonelle fartøy på eller over 28 meter var det således 39 enhetskvoter som ble konvertert til strukturkvote, i torsketrålgruppen 28 enhetskvoter som ble konvertert, i ringnotgruppen 56, i industritrålgruppen 23, i seitrålgruppen 4 og i grønlandsrekeflåten 2. (Antallet enhetskvoter kan være større enn det antall fartøy som er tatt ut i hver enkelt gruppe, idet kvoten fra et uttatt fartøy kan fordeles som enhetskvote til flere fartøy.)

Det er bare 2 enhetskvoter i grønlandsrekeflåten, 1 enhetskvote i ringnotgruppen og 1 i torsketrålgruppen som ikke ble konvertert. Denne siste omfatter bare en seikvote.

Den nye strukturkvoteordningen ble altså åpenbart oppfattet som mer lukrativ for de rederiene som allerede var tildelt enhetskvote, enn alternativet å fortsette med full enhetskvote det antall år den enkelte hadde igjen av perioden. Dette må forstås slik at strukturkvoteordningen har eller kan gi bedriftsøkonomiske tilleggsgevinster som går ut over perspektivet som en ren privatfinansiert kondemneringsordning, i og med at den ble nyttet av disse rederiene utenom selve struktursituasjonen.

5.4.6.3 Betydningen av strukturkvoteordningens utforming

I NOU 2006:16 kapittel 7.3.5 er det beregnet at kvoteverdien reduseres med ca 48 prosent ved å innføre en tidsbegrensning på 15 år, i forhold til strukturkvoter uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning, alle andre forhold like. I dette ligger det at strukturkvoten bortfaller i sin helhet etter utløpet av perioden.

Det må legges til at denne beregningen er noe misvisende fordi den ikke tar i betraktning at tiden fortsetter etter utløpet av tidsbegrensningen. Det vil derfor ligge en forventning hos fartøyeier om at en del av strukturkvotene etter utløpt tid fremdeles kommer ham til gode, ved at de bortfalte strukturkvotene blir fordelt på de gjenværende fartøyene i gruppen og dermed også til vedkommende selv. Det vises til figur 5.1 i kapittel 5.4.2 om forskjellen på strukturkvote med og uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning, som illustrerer denne effekten. Det tas heller ikke hensyn til verdien av avskrivning av en tidsbegrenset strukturkvote, som vil ha betydning for den enkeltes helhetsvurdering av de økonomiske resultatene av en investering.

Likevel er beregningen opplysende på den måten at det vil være ulik betalingsvillighet for en kvote med og uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning. Kvoteverdien må sees som et uttrykk for hvilken fremtidig fortjeneste aktørene forventer å få. Differansen i kvoteverdi er tilsvarende et uttrykk for hvilken økonomisk forskjell det vil være for den enkelte under de to alternative rammebetingelsene; med eller uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning.

Denne ulike betalingsvilligheten vil imidlertid ikke nødvendigvis medføre en nøyaktig tilsvarende større eller mindre grad av strukturering. Vi må ta i betraktning at utformingen av strukturordningen også påvirker konsesjonsprisene. Konsesjonsprisene påvirker i sin tur utfallet av de økonomiske beregningene i hvert enkelt tilfelle, og dermed hvilken strukturering som oppnås.

En annen side av høyere konsesjonspriser er at struktureringen skjer til høyere kostnad, og dermed går mer kapital ut av næringen i forbindelse med bruk av strukturkvoteordningen.

Det er ikke bare spørsmålet om tidsbegrensning eller ikke som styrer bruken av strukturkvoteordningen. De fastsatte kvotetakene begrenser den enkeltes bruk av ordningen, og dermed den totale graden av strukturering i den enkelte gruppe. De geografiske begrensningene for enkelte fartøygrupper spiller også inn. Geografiske begrensninger gjelder i første rekke i ordningen for torsketrål og i ordningen for lukket gruppe i fisket etter torsk, hyse og sei nord for 62ºN i kystflåten.

I andre grupper, særlig ringnotgruppen, er det avkortingsregler som også skal ivareta tilsvarende distriktspolitiske hensyn, og som i større eller mindre grad vil virke på samme måte. Avkortingen i ringnotgruppens strukturkvoteordning er ulik alt ettersom det gjenværende og det uttatte fartøyet hører hjemme i de fem nordligste fylkene eller i resten av landet, og gir dermed ulike forutsetninger og regnestykker for rederiene alt etter hvor de er lokalisert.

Det er altså ikke bare tidsbegrensningen som har betydning for effektiviteten i ordningen, i en streng økonomisk forstand. Erfaringene fra 2005 tydeliggjør at en ordning uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning gir en «godtgjørelse» tilbake til den enkelte som går ut over det som er nødvendig for at ordningen skal gi løpende struktureffekt.

5.4.6.4 Oppsummering

De momenter som er gjennomgått foran, kombinert med erfaringene fra de tidligere enhetskvoteordningene, tilsier at en strukturkvoteordning med forhåndsfastsatt tidsbegrensning vil kunne gi en løpende struktureffekt. Hvor stor denne effekten blir, vil være avhengig av totalsituasjonen for vedkommende fartøygruppe til enhver tid. Som det ble konkludert med foran i kapittel 3 Behovet for strukturordninger i fremtiden, tilsier imidlertid den vedvarende effektivitetsutviklingen og behovet for å delta i den løpende velstandsutviklingen i samfunnet, at vi har strukturordninger som en permanent og ordinær del av reguleringssystemet.

Dette innebærer ikke at det er regjeringens syn at det til enhver tid er behov for å redusere antall fartøy i enhver fartøygruppe. Ved denne type strukturordninger vil det være fiskernes eget ansvar å ta stilling til om de har behov for å øke sitt eget kvotegrunnlag gjennom bruk av ordningen, ut fra kvoteutvikling, egne behov, sammenhengen med fornying av eget fartøy osv. Dette tilsier igjen at det ikke er mulig å beregne generelt hvilke incitamenter som må ligge i strukturkvoteordningen, idet forutsetningene vil endre seg over tid og vil heller ikke være de samme for alle aktører. En eventuell tidsbegrensning må være så romslig at den ivaretar en normal investerings- og finansieringshorisont, men den behøver heller ikke å være lenger.

Går vi ut fra dette må det også legges til grunn at en hovedfølge av en strukturkvoteordning uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning – høyere priser på konsesjoner/deltakeradganger – vil ha preg av å være en uønsket bieffekt som ikke er nødvendig for å oppnå tilstrekkelig løpende struktureffekt. En slik høyere pris innebærer da både at terskelen blir høyere enn nødvendig for å etablere seg med eget fartøy i disse gruppene for nye deltakere, og at struktureringskostnaden blir høyere enn nødvendig.

På den annen side påvirker det næringsutøvernes tiltro til stabiliteten i fremtidige rammebetingelser, dersom det nå innføres en forhåndsfastsatt tidsbegrensning i strukturkvoteordningen, bare kort tid etter de endringer som ble gjort i 2003 og 2005. Dette viser en uheldig konsekvens av å gjennomføre endringer i langsiktige rammebetingelser uten bred politisk oppslutning. Arbeidet for en tilfredsstillende struktur i fiskeflåten var tidligere preget av nettopp en slik bred politisk oppslutning.

Det er derfor viktig nå å finne løsninger som det kan bli ro rundt.

5.4.7 Samlet vurdering og konklusjon

Det er foran gjort rede for ulike perspektiver på fiskeressursene som felles eiendom, og det er påpekt at bare en begrenset del av det samlede kvotegrunnlaget tildeles som strukturkvote. Det vil derfor kunne hevdes at en forhåndsfastsatt tidsbegrensning for strukturkvotene fremstår mer som en begrenset symbolsk markering, enn som et virkemiddel som det er avgjørende viktig å bruke for å markere at samfunnet har styringsretten over fiskeressursene og at fiskeressursene er vår felles eiendom.

Det må i denne forbindelse også tas i betraktning at strukturkvoter med forhåndsfastsatt tidsbegrensning, etter utløpet av tildelingsperioden blir omfordelt innad i fartøygruppen og dermed blir en del av fartøyenes grunnkvote. Denne tildeles uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning. I dette langsiktige perspektivet fremkommer at den forhåndsfastsatte tidsbegrensningen for strukturkvoter, først og fremst vil være en omfordelingsmekanisme innad i en gruppe.

Regjeringen vil komme tilbake til spørsmålet om hvorvidt lovgivningen bør inneholde en bestemmelse om fiskeressursene som fellesskapets eiendom, i forbindelse med oppfølgingen av NOU 2005:10 Lov om forvaltningen av viltlevende marine ressurser – havressursloven. Spørsmålet om de prinsipielle og praktiske sidene ved at det er fellesskapet som skal nyte godt av ressursrenten i fiskeriene drøftes også videre i kapittel 7 om ressursrente.

Når spørsmålet om forhåndsfastsatt tidsbegrensning eller ikke skal vurderes, må vi derfor se nærmere på andre konsekvenser og effekter.

I enhetskvoteordningen for torsketrålgruppen fra 1990 var tildelingsperioden på inntil fem år. Etter det har det vært enhetskvoteordninger med varighet på 10, 13 og 18 år, inntil disse ble avløst av strukturkvoteordningen for havfiskeflåten i 2005. Alle disse ordningene har gitt faktisk struktureffekt, jf kapittel 5.4.5 erfaringer fra enhetskvoteordningene. Økningen i tildelingsperiodens lengde har gått parallelt med en økning i omsetningsprisene. Prisfastsettingen påvirkes av mange omstendigheter, men utvilsomt i betydelige grad også av utformingen av strukturordningene. Det kan ikke være tvil om at tildelingsperiodens lengde er av vesentlig betydning for interessen for «strukturkjøp», og dermed for prisdannelsen.

Når den nødvendige tilpasning av strukturen i fiskeflåten skal skje gjennom transaksjoner mellom private parter, som i strukturkvoteordningen, vil enhver slik transaksjon føre kapital ut av næringen og over til de som selger seg ut. Det er imidlertid slik at en strukturkvoteordning uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning, trolig innebærer at hver enkelt av disse transaksjonene skjer til en høyere pris enn under en ordning med forhåndsfastsatt tidsbegrensning. Uten å ta stilling til det nøyaktige tallet, må det kunne legges til grunn at strukturkvoteordningen uten tidsbegrensning innebærer en større kapitallekkasje enn en ordning med tidsbegrensning.

Selv om det skulle være slik at en strukturkvoteordning uten tidsbegrensning førte raskere mot en optimalt tilpasset flåte, betyr dette likevel at ressursrenten under gjeldende ordninger i større grad overføres til de aktørene som går ut av næringen. Selve ressursrentespørsmålet behandles for seg i kapittel 7.

Det må også legges vekt på at en strukturkvoteordning uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning, vil skape større vedvarende forskjeller i kvotegrunnlaget mellom fartøyene innad i en gruppe, jf. illustrasjonen i figur 5.1. En slik vedvarende ulikhet kan ha selvforsterkende effekter, ved at de som først har gjennomført strukturering, og dermed disponerer et større kvotegrunnlag, kan være best posisjonert også til å foreta ytterligere oppkjøp. En strukturkvoteordning uten forhåndsfastsatt tidsbegrensning vil dermed kunne legge til rette for ytterligere eierkonsentrasjon og dermed også en ytterligere geografisk konsentrasjon.

Målet om en moderne og lønnsom fiskeflåte tilsier likevel at vi har strukturordninger, og at disse utformes slik at det legges til rette for den nødvendige tilpasning av strukturen i den enkelte gruppe. Det må derfor fortsatt legges til rette for en reduksjon av antall fartøy, når den enkelte fisker har mulighet til og behov for å nytte strukturordningene. Reduksjon av antall fartøy er altså et virkemiddel for å oppnå målet om styrket driftsgrunnlag. Styrket driftsgrunnlag for den enkelte er i sin tur nødvendig for den videre utvikling av fiskerinæringen, i tråd med samfunnsutviklingen for øvrig.

En slik videre utvikling av fiskerinæringen er nødvendig for å sikre at de arbeidsplasser som finnes i næringen, er lønnsomme arbeidsplasser som over tid bidrar til bosetting og sysselsetting.

Regjeringen mener, etter en samlet vurdering av de momenter som er gjennomgått foran, at det er formålstjenelig å innføre en forhåndsfastsatt tidsbegrensning på 20 år i strukturkvoteordningen, både for kystfiskeflåten og havfiskeflåten.

Regjeringen har således valgt en lenger tidsperiode enn Strukturutvalgets flertall. Begrunnelsen for dette er først og fremst at tidsperioden bør være så lang at den innebærer tilstrekkelig sikkerhet og forutsigbarhet til at nødvendige og planlagte investeringer kan utløses.

Dette vil medvirke til å realisere regjeringens mål om

• en fiskeripolitikk som bidrar til en rettferdig fordeling av ressursene

• å opprettholde en variert eierskapsstruktur

• å ta vare på de lokalt forankrede fiskebåtrederiene og dermed

• å skape ro og stabilitet i fiskeflåtens politiske rammebetingelser, og

• å legge til rette for en fiskeflåte som bidrar til aktivitet og sysselsetting langs hele kysten, i samsvar med deltakerlovens formål om å øke lønnsomheten og verdiskapingen i næringen og gjennom dette trygge bosetting og arbeidsplasser i kystdistriktene

Det gjør seg gjeldende særlige hensyn når det gjelder torsketrålere med leveringsplikt. Disse har en spesiell funksjon ved å sikre råstoffgrunnlaget for fiskeforedlingsbedrifter, særlig i perioder av året hvor råstofftilgangen fra kystflåten er ­begrenset. Det dreier seg i det vesentlige om fartøy som er eid av fiskeforedlingsbedrifter, på grunnlag av dispensasjon fra deltakerlovens ­hovedregel om at fiskefartøy skal være eid av aktive fiskere, men også om et antall fiskereide fartøy med leveringsplikt knyttet til konsesjonen (og dermed grunnkvoten) og/eller til en strukturkvotetildeling. Dette er nærmere behandlet i kapittel 6.7.

Foto: Fiskebåtredernes forbund