Del 1
Overordnede prinsipper

1 Innledning, bakgrunn og sammendrag

1.1 Innledning, bakgrunn

Kultur- og kirkedepartementet legger med dette fram en Stortingsmelding om frivillighetspolitikk. Bakgrunnen er Soria Moria-erklæringen, der regjeringspartiene slår fast at det skal utarbeides en ny og helhetlig frivillighetspolitikk.

Arbeid til alle, gode velferdsordninger og å styrke fellesskapet er avgjørende for å skape et godt samfunn. En god og velfungerende offentlig sektor kan bidra til dette. Men uten et sterkt sivilsamfunn hvor enkeltmennesker sammen bidrar til gode lokalsamfunn, kan vi ikke lykkes i arbeidet for et samfunn hvor alle er med.

Regjeringen ønsker å sikre utviklingen av et levende sivilsamfunn gjennom å utvikle et nært samspill med frivillige organisasjoner og ved å legge til rette for frivillig engasjement. Gjennom frivillig arbeid kan folk delta i meningsfylt og samfunnsnyttig virksomhet. Frivillige organisasjoner yter uvurderlige bidrag til samfunnet, både gjennom tjenesteproduksjon og omfattende ulønnet innsats. Verdien av denne innsatsen er enorm. Frivillig virksomhet er i endring, blant annet på grunn av moderniseringsprosesser og en generell individualisering i samfunnet. Dette bidrar til å sette frivillig sektor under press. For å opprettholde en omfattende frivillig sektor i Norge, er det nødvendig med flere tiltak for å sikre rekruttering av aktive og tillitsvalgte.

Regjeringen vil sikre en helhetlig frivillighetspolitikk gjennom:

• Å sikre frivillighetens uavhengighet og mangfold

• Å legge til rette for at alle kan delta i frivillig arbeid

• Å sørge for bedre vilkår for frivillig virke lokalt

• Å øke kunnskapen og oppmerksomheten om frivillighetens rolle og betydning for samfunnet

• Å samordne og utvikle statlig frivillighetspolitikk

Politikken skal også tydeliggjøre frivillig sektor som en selvstendig sektor i samfunnslivet.

Meldingen er inndelt i fire hoveddeler:

I Overordnede prinsipper

Her redegjør departementet for de overordnede prinsipper for frivillighetspolitikken. Regjeringen ser frivillig sektor som en grunnpilar i demokrati og velferdssamfunn.

II Frivillighet og viktige samfunnsmål

I denne delen vil det under hvert kapittel bli gitt en kort omtale av viktige samfunnsmål på de ulike områdene. Deretter drøftes nærmere hvordan frivillig sektor bidrar til å realisere disse målene. Løsningen av de store velferdsoppgavene skal være et offentlig ansvar. Men som en konsekvens av sin virksomhet løser frivillige organisasjoner også viktige samfunnsoppgaver og bidrar dermed til å oppfylle samfunnsmål. Det er viktig å understreke frivillighetens egenart og autonomi. Staten skal ikke legge en ren instrumentell tenkning til grunn for samarbeidet med frivillig sektor.

III De ulike sektorene

I del III redegjør departementet nærmere for hvilken betydning frivillighetsarbeidet har i enkelte sektorer. Det er over 115 000 organisasjoner i Norge, og meldingen er således ikke uttømmende på dette punkt.

IV Rammebetingelser

Kultur- og kirkedepartementet vil understreke at det er viktig at frivillig sektor har en betydelig grad av egenfinansiering. De frivillige organisasjonene selv gir også uttrykk for at det er grunnleggende at frivilligheten kan utvikle seg på egne vilkår, styrt av frivilligheten selv. I den sammenheng er opprettholdelse av betydelig egenfinansiering viktig. Departementet gjennomgår i denne delen en del sentrale rammebetingelser.

1.2 Hensikten med meldingen

I en tid med stadig økende privat velstand og individualisme har vi også behov for sosial tilhørighet gjennom deltakelse i ulike fellesskap. Frivillig sektor er en slik kanal for engasjement og samfunnsdeltakelse og har avgjørende betydning for livskvalitet, fellesskap og utvikling. Frivillige organisasjoner er en grunnpilar i velferdssamfunnet og demokratiet. Deltakelse i frivillige organisasjoner fremmer sosialt fellesskap, gir læring og kunnskap og bidrar til å utvikle demokratisk kompetanse. Frivillig arbeid gir mennesker muligheter til å bruke og utvikle seg selv, føle seg til nytte og få mening i tilværelsen. Frivillighetspolitikken skal bidra til å legge forholdene til rette slik at flest mulig har mulighet for å delta i frivillige aktiviteter og organisasjoner.

Meldingen ser på forholdet mellom frivillig sektor og staten. Det enkelte departement har sektoransvar for frivillighet på sitt område, mens Kultur- og kirkedepartementet samordner saker av overordnet og tverrgående karakter i forhold til de andre departementene.

Frivillig sektor er kjennetegnet ved et mangfold av aktiviteter, omfang og organisering innenfor de fleste samfunnssektorer. Regjeringen ønsker å støtte opp om et slikt mangfold og tar sikte på å bedre de generelle rammebetingelsene for sektoren.

Satsingen på frivillighetsfeltet er et ledd i regjeringens arbeid med å innfri Kulturløftet. Kulturløftet innebærer en opptrapping av bevilgningen til kulturformål slik at den utgjør 1 prosent av utgiftene i statsbudsjettet innen 2014.

Det er tradisjon for samhandling og samarbeid mellom frivillig sektor og det offentlige. Møteplasser mellom frivillig sektor og myndighetene er viktige for å bidra til økt dialog og medvirkning. Staten gir tilskudd til sekretariatet for organisasjonenes interessepolitiske arbeid, Frivillighet Norge. Gjennom sin oppslutning og sitt engasjement er Frivillighet Norge en viktig samarbeids- og samtalepartner. Frivillighet Norge har kommet med viktige innspill til denne meldingen, og også enkeltorganisasjoner har engasjert seg i arbeidet. Meldingen setter også fokus på hvor viktige frivillige organisasjoner er i det helsefremmende arbeidet.

Hensikten med meldingen er også å gi sektoren anerkjennelse og understreke sektorens autonomi.

1.3 Andre prosesser i frivillighetspolitikken

En rekke saker som har stor betydning for frivilligheten, er allerede fremmet eller er under utarbeiding. Disse vil derfor ikke bli behandlet i denne meldingen, men behandlet i andre sammenhenger.

Merverdiavgift for frivillig sektor

Merverdiavgiftskompensasjon til frivillige organisasjoner ble innført for å kompensere for merutgifter som de frivillige organisasjonene fikk ved merverdiavgiftsreformen 1. juli 2001. Kompensasjonsordningen er nå utformet slik at den enkelte organisasjon må velge å søke enten på grunnlag av dokumenterte utgifter eller etter en sjablongordning.

I Soria Moria-erklæringen heter det:

«Regjeringen vil utrede muligheten for en varig ordning for momskompensasjon for frivillige organisasjoner.»

Finansdepartementet har nedsatt et utvalg som skal vurdere merverdiavgiftsregelverket på kultur- og idrettsområdet og på frivillig sektor. Utvalget skal avslutte arbeidet innen utgangen av 2007, jf. mandat i vedlegg 5. Dette er et viktig spørsmål for frivillige organisasjoner. I forståelse med Frivillighet Norge fremmes frivillighetsmeldingen nå, før utvalgets arbeid er ferdig. Disse spørsmålene vil derfor bli behandlet når utvalgets arbeid foreligger.

Lov om register for frivillig virksomhet

Regjeringen la våren 2007 fram Ot.prp. nr. 55 (2006 – 2007) Om lov om register for frivillig virksomhet. Målet med registeret er å bedre og forenkle samhandlingen mellom frivillige organisasjoner og offentlige myndigheter. Registeret vil også bidra til systematisk informasjon som vil legge til rette for offentlig politikk overfor frivillig sektor, og det vil styrke legitimiteten til og kunnskapen om den frivillige aktiviteten, blant annet gjennom bedre grunnlag for statistikk og forskning. Loven ble vedtatt av Stortinget i juni 2007 og departementet er i gang med opprettelsen av registeret.

Om lov om registrering av innsamlinger

Regjeringen la våren 2007 fram Ot.prp. nr. 47 (2006 – 2007) Om lov om registrering av innsamlinger. Forslaget tar sikte på at det skal innføres en frivillig registreringsordning for innsamlingsaksjoner, som skal gi allmennheten sikkerhet for at de midlene som blir gitt, brukes på det formålet som er angitt for innsamlingen. Det skal bidra til økt åpenhet om gjennomføring av og pengeforvaltning ved innsamlinger. Loven ble vedtatt av Stortinget i juni 2007. Ansvaret for utvikling, etablering og drift av registeret er lagt til Brønnøysundregistrene. Utviklingsperioden anslås til om lag ett år, og det tas sikte på at registeret er i drift fra 1. januar 2009.

Studieforbund

Kunnskapsdepartementet har nedsatt et utvalg som skal vurdere studieforbundenes rolle. Utvalget skal blant annet komme med anbefalinger om studieforbundenes oppgaver og roller for den enkelte, for arbeidslivet og for samfunnet i et bredt perspektiv, knyttet til kultur og folkeopplysning, likeverd, deltakelse og demokrati, integrering og inkludering. Utvalget skal også se på den samlede finansieringen og mulige strukturelle endringer i styring og organisering. Utvalget skal legge fram sin rapport innen 1. september 2007.

Det er i dag 20 offentlig godkjente studieforbund i Norge med mer enn 400 medlemsorganisasjoner. Medlemmene omfatter de politiske partiene, de fleste arbeidstakerorganisasjonene og ulike livssyns- og interesseorganisasjoner. Studieforbundene gjennomførte om lag 43 000 kurs og studietiltak i 2006. Det vises til kapittel 24 for nærmere omtale.

1.4 Frivillig sektor anno 2007 – en vital og framgangsrik sektor

Norge i 2007 viser en omfattende og mangfoldig flora av foreninger, lag og aktiviteter. Over halvparten av den voksne befolkningen deltar i frivillig arbeid i løpet av et år. Andelen av befolkningen som deltar i frivillig arbeid er rekordhøy i internasjonale sammenligninger. Det utføres i overkant av 113 000 frivillige årsverk for frivillige organisasjoner.

Det er over 115 000 frivillige organisasjoner i Norge (i dette tallet er inkludert lokale lag i regionene og landsdekkende organisasjoner). I gjennomsnitt er det 88 medlemmer per organisasjon, noe som understreker at det norske organisasjonssamfunnet består av en stor andel små lokallag uten betalte ansatte og med ubetydelige økonomiske ressurser.

Kultur- og fritidsfeltet er størst, med 49 000 organisasjoner, men bare 30 prosent av medlemskapene.

Grunnlagsmaterialet for meldingen viser at antallet velferdsorganisasjoner er stabilt på tross av dystre spådommer om konsekvensene av individualisering og tap av fellesskapsverdier. På bolig- og lokalmiljøområdet har det frivillige arbeidet framgang. Det er en økning i antall velforeninger og grendelag, og i deres etablering og drift av lekeplasser, friområder og velhus, samt formalisert samarbeid med kommunene. På dette området er det flere frivillige som deltar enn tidligere og mer dugnadsarbeid og medbestemmelse. Hva frivillig sektor omfatter er nærmere forklart under pkt. 3.5.1.

Nordmenn utfører ikke bare mye frivillig arbeid, men er også medlemmer i mange organisasjoner. Befolkningen gir store bidrag i form av innsats, mens det direkte økonomiske bidraget er begrenset.

Frivillig sektor i Norge har en høy andel egengenererte inntekter.

I sum kan det slås fast at frivillig sektor utgjør en vital del av det norske samfunnet.

Sven Mollekleiv, styreleder i Frivillighet Norge, i brev til de politiske partiene 7. juni 2007:

«Nå må politikerne løfte blikket og sette i verk nye tiltak for å sikre frivilligheten stabile og langsiktige og forsvarlige inntekter. Vi trenger frie inntekter, som organisasjonene kan bruke i tråd med egne prioriteringer, uavhengig av det offentliges behov og prioriteringer.»

1.5 Sammendrag

Del I Overordnede prinsipper omfatter kapitlene 1 – 4.

Kapittel 2 gjennomgår kort frivillighetens rolle i samfunnet og dens betydning for sosial kapital. Regjeringen legger opp til en ny og helhetlig frivillighetspolitikk, hvor det overordnede målet er å støtte aktivt opp under utviklingen av et levende sivilsamfunn. Regjeringen ser frivillig sektor som en grunnpilar i demokrati og velferdssamfunn, og det vil være et hovedmål å stimulere til økt deltakelse og engasjement, særlig fra grupper som i dag faller utenfor det frivillige organisasjonslivet. Kultur- og kirkedepartementet legger fire hovedstrategier til grunn for å støtte aktivt opp om frivillig sektor og bidra til økt deltakelse:

• Bedre rammebetingelser for frivillig sektor

• Økt oppmerksomhet om ressurser til lokal aktivitet og «lavterskelaktivitet»

• Økt oppmerksomhet om inkludering og integrering

• Styrket kunnskap og forskning

I meldingen er det drøftet nærmere hvordan dette skal gjennomføres, og det er foreslått en rekke tiltak.

Kapittel 3 gir et kort historisk overblikk over utviklingen av organisasjonssamfunnet. Ulike definisjoner av frivillighetsbegrepet i lover og regelverk gjennomgås. Det ses ikke som naturlig at staten skal definere hva som er frivillig virksomhet, men det er behov for å trekke opp hvem som skal omfattes av rettigheter og plikter i ulike lover og regelverk. Det bør være et siktemål så langt som mulig å komme fram til felles definisjoner i ulike regelverk. Kapitlet omhandler også forskning om frivillig sektor i Norge. Her redegjøres det for de viktigste resultatene av den norske oppdateringen av den internasjonale Hopkinsundersøkelsen, som viser status for frivillig sektor belyst gjennom en rekke nøkkeltall for blant annet frivillig arbeid, medlemskap og mangfold i finansieringen av frivillige organisasjoner. Regjeringen peker på at det er behov for økt kunnskap om sivilsamfunnet og frivillig sektor. Det foreslås følgende tiltak:

• Regjeringen vil etablere et eget forskningsprogram i 2008 knyttet til frivillig sektor

• Det legges til rette for en fortsatt betydelig satsing på idrettsforskning i de kommende år

• Det skal utarbeides et satellittregnskap for frivillig sektor

• Regjeringen vil ta initiativ på nordisk nivå for å se på mulighetene for å øke oppmerksomheten om frivillig sektors betydning, utvikling og utfordringer

Kapittel 4redegjør for statens forhold til frivillige organisasjoner i etterkant av NOU 1988:17 Frivillige organisasjoner. Her gjennomgås gjennomførte tiltak etter foregående stortingsmeldinger, og det gis en oversikt over statens økonomiske bidrag til frivillig sektor. Også kommunenes arbeid med frivillighetspolitikk omtales kort i dette kapitlet.

Del II Frivillighet og viktige samfunnsmål omfatter kapitlene 5 – 12. Frivillighetens egenart og autonomi understrekes, samtidig som frivillig sektor løser viktige samfunnsoppgaver og bidrar til å oppfylle samfunnsmål.

Det gis oversikt over de overordnede samfunnsmålene på ulike områder, og i de enkelte kapitlene gjennomgås hvordan frivillig sektor er med på å realisere disse.

Kapittel 5 gir en oversikt over frivillige organisasjoners rolle som demokratiske aktører. Demokratisk oppbygde medlemsorganisasjoner bidrar til et levende demokrati. Frivillige sammenslutninger som mangler en demokratisk styringsstruktur, har en mer begrenset demokratifunksjon, men også disse bidrar gjennom å sette dagsorden, gjennom fornying og nyansering av den offentlige debatt og som påvirkningsaktører i forhold til offentlig politikkutforming.

Kapittel 6 omhandler blant annet likestilling og makt i frivillige organisasjoner, og det gjøres rede for undersøkelser om kvinners og menns deltakelse i organisasjonslivet. Det konkluderes med at det er for lite systematisert kunnskap om kjønnsforskjeller innenfor de ulike deler av frivillig sektor og at problemstillingen vil bli en viktig del av det kommende forskningsprogrammet innenfor frivillighet. Det foreslås følgende tiltak:

• Forskningsprogrammet knyttet til frivillig sektor skal bidra til økt kunnskap om kjønnsforskjeller

• Regjeringen vil involvere ulike homopolitiske organisasjoner i sitt arbeid for å sikre lesbiske og homofiles rettigheter

• Å videreføre samarbeidet med familie-, kvinne- og likestillingspolitiske organisasjoner

Kapittel 7 omhandler inkludering. Inkluderingsbegrepet er i utgangspunktet vidt og omfatter alle grupper og individer som av en eller annen grunn kan falle utenfor velferdssamfunnet. I dette kapitlet konsentreres drøftingene om hvilken betydning sivilsamfunnet kan ha for innvandrere og deres etterkommere. Det redegjøres for mål for integrering og inkludering, og det gis eksempler på gode tiltak. Det redegjøres også for flere undersøkelser om deltakelse i frivillige organisasjoner fra personer med innvandrerbakgrunn. I kapitlet drøftes blant annet spørsmålet om det er ønskelig med egne innvandrerorganisasjoner og frivillige organisasjoner som aktører i integrerings- og inkluderingsarbeid. Det pekes på at frivillige organisasjoner bør ha målrettede tiltak for å inkludere personer med innvandrerbakgrunn og med nedsatt funksjonsevne. Det vises til at det er behov for å øke bevisstheten i frivillige organisasjoner for å arbeide med inkludering av nye grupper i samfunnet. Det foreslås følgende tiltak:

• Det gis tilskudd til å opprette en prosjektstilling ved Frivillighet Norge, for å øke bevisstheten i de tradisjonelle norske frivillige organisasjonene om integrering av innvandrere

• Statlige tilskuddsordninger vil bli gjennomgått for å støtte opp om at frivillige organisasjoner legger forholdene til rette for innvandrergrupper

• Frifond styrkes blant annet med sikte på satsning på barn og unge med innvandrerbakgrunn

• Regjeringen vil oppfordre de frivillige organisasjonene til å:

  • utarbeide informasjon særskilt for innvandrergruppene. Regjeringen vil bidra med midler til dette arbeidet

  • gjennomgå struktur, drift og aktiviter for bedre å ivareta innvandreres behov

Kapittel 8 omhandler velferd og folkehelse. Frivillige organisasjoner spiller en viktig rolle i arbeidet for en bedre folkehelse og bidrar også til en vesentlig velferdsproduksjon. Utfordringene i helse- og omsorgssektoren er store, og bidrag fra frivillighetssektoren er avgjørende i opprettholdelsen av velferdssamfunnet. I kapitlet er det også redegjort for en undersøkelse om omfanget av frivillig aktivitet for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Det foreslås følgende tiltak:

• Regjeringen vil stimulere til økt deltakelse blant grupper som er underrepresentert i frivillige organisasjoner

• Regjeringen vil få fram bedre kunnskap om deltakelse i frivillig virksomhet for mennesker med nedsatt funksjonsevne

• Det vurderes å etablere pilotprosjekter med et samarbeid mellom kommuner og frivillige organisasjoner. Gjennom bedre tilrettelegging vil målet være å få med flere mennesker med utviklingshemming i frivillig aktivitet

• Regjeringen vil etablere en dialogarena på kostholdsområdet for frivillige organisasjoner og aktuelle private aktører

Kapittel 9omhandler internasjonal solidaritet. Det gjøres rede for frivillige organisasjoners omfattende rolle i internasjonalt samarbeid, både når det gjelder utforming og gjennomføring av norsk utenriks- og utviklingspolitikk. Her gjennomgås de frivillige organisasjonenes engasjement innenfor ulike politikkområder med særlig vekt på utviklingssamarbeid, norsk europapolitikk og nordområdene/Russland. Det foreslås følgende tiltak:

• Regjeringen vil følge opp nordområdestrategien og videreutvikle folk-til-folk-samarbeidet i nordområdene

• Regjeringen vil bidra til å styrke frivillige organisasjoners evne og rolle som selvstendige aktører i de landene som Norge har utviklingssamarbeid med

• Regjeringen vil styrke dialog mellom sentrale myndigheter og frivillig sektor i europapolitikken

• Regjeringen vil fortløpende ta hensyn til menneskerettighetsorganisasjoners uavhengighet i forbindelse med økonomisk støtte

Kapittel 10omhandler mangfold, og forholdet mellom mangfold og inkludering blir drøftet. Det kommende markeringsåret for kulturelt mangfold i 2008 omtales, og frivillig sektors betydning for det kulturelle mangfoldet drøftes. Det samiske mangfoldet omtales særskilt, sammen med en understreking av at også «nordmenn» er forskjellige. Det gis i dette kapitlet en rekke konkrete eksempler på ulike prosjekter som er etablert for å fremme det kulturelle mangfoldet. Det foreslås følgende tiltak:

• Å følge opp UNESCO-konvensjonen om kulturelt mangfold

• Gjennomføre Mangfoldsåret 2008

• Øke støtten til samiske kulturformål

• Øke støtten til kulturaktiviteter med flerkulturell dimensjon

Kapittel 11understreker den viktige rollen deltakelse i organisasjonssamfunnet har for utvikling av enkeltmenneskets kompetanse og ferdigheter. Gjennom arbeid i frivillige organisasjoner utløses kreative og nyskapende evner. Det framheves i dette kapitlet hvor viktig et aktivt organisasjonsliv er for utviklingen av lokalsamfunnet. Det foreslås følgende tiltak:

• Det vurderes i samarbeid med Frivillighet Norge å utforme et «frivillighetsbevis» for å gi honnør til erfaring og kompetanse fra deltakelse i frivillige organisasjoner

• For tiltak for kulturbasert næringsutvikling inneholder den nylig framlagte handlingsplan for kultur og næring 25 konkrete tiltak

Kapittel 12 drøfter betydningen av gode nærmiljøer og hvordan frivillige organisasjoner bidrar til å utvikle slike gode nærmiljøer. Betydningen av et godt oppvekst- og ungdomsmiljø framheves, og det gis eksempler på tiltak som fremmer dette. Hvordan frivillig aktivitet bidrar til identitetsbygging behandles også i dette kapitlet. Det foreslås følgende tiltak:

• Satse på frivillig kulturliv ved å gjennomføre Kulturløftet

• Videreføre tilskuddsordninger for kulturhus og regionale møteplasser

• Fortsatt videre satsing på Frifond for å styrke lokale aktiviteter

Del III De ulike sektorene omfatter kapitlene 13 – 21. Her gis det oversikt over ulike felt innenfor frivilligheten, og en rekke organisasjoner omtales. Det er over 115 000 organisasjoner i Norge, og oversikten gitt i denne meldingen er ikke uttømmende.

Kapittel 13 handler om idretten. Her omtales idrettens betydning og omfang, og det redegjøres for den frivillige innsatsen. Statens tilrettelegging for idrett og fysisk aktivitet gjennomgås, og det vises til at statens oppgave først og fremst er å sørge for best mulig rammevilkår for den frivillige medlemsbaserte idretten og å legge til rette for egenorganisert fysisk aktivitet. Tilskudd til bygging og rehabilitering av idrettsanlegg er det mest sentrale virkemiddelet i den statlige idrettspolitikken.

Det redegjøres for den fysiske aktiviteten i befolkningen, og i kapitlet drøftes de helsemessige utfordringene som forårsakes av redusert fysisk aktivitet. Regjeringen er opptatt av hvordan staten kan bidra til at den frivillige idretten kan videreutvikle samarbeidet med aktuelle aktører, herunder andre frivillige organisasjoner særlig innenfor helseområdet, for å øke den fysiske aktiviteten i befolkningen. Det foreslås følgende tiltak:

• Regjeringen skal ved hjelp av tilskudd fra spillemidlene til idrettsformål sikre fortsatt gode rammebetingelser for den frivillige, medlemsbaserte idretten, slik at idrettslagene gis muligheter til å tilby et bredt spekter av idrettsaktiviteter som favner flest mulig mennesker

• Regjeringen vil ta initiativ overfor NIF og andre frivillige organisasjoner til et folkehelseprosjekt. Hensikten er å få flere folk til å bevege seg mer

• Regjeringen vil starte opp en tidsavgrenset prøveordning i 2008 med tilskudd til lokale idrettslag som samarbeider med skole og/eller kommunale myndigheter om tiltak for økt fysisk aktivitet i skolen

Kapittel 14 omhandler det frivillige kulturliv. Det vises til at kulturell virksomhet er blitt en stadig viktigere del av frivillig sektor og at over halvparten av alt frivillig arbeid i Norge skjer i kultur- og idrettsorganisasjoner. I kapitlet omtales frivillig virksomhet på de ulike feltene innenfor kulturfeltet, og det pekes på at satsingen på Kulturløftet, som blant annet innebærer at 1 prosent av statsbudsjettet skal gå til kultur innen 2014, også vil komme det frivillige kulturliv til gode. Det gis en omtale av frivillig innsats innen kulturarv og kulturvern. I kapitlet drøftes også betydningen av frivillig kulturvirksomhet for lokalsamfunnet, samspillet mellom det profesjonelle kunst- og kulturlivet og det frivillige feltet og frivillig virksomhet som opplærings- og rekrutteringsarena. Avslutningsvis vises det til at det skjer strukturelle endringer på det frivillige kulturfeltet. Det foreslås følgende tiltak:

• Regjeringen vil gjennomføre Kulturløftet, hvor det frivillige kulturliv vil ha en sentral plass

Kapittel 15 er en gjennomgang av de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene, hvor det framgår at regjeringens politikk overfor disse organisasjonene må ses i lys av de overordnede målsettingene for barne- og ungdomspolitikken. I kapitlet vises det til at det er et stort mangfold av frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner og at barn og unges frivillige engasjement fremdeles står sterkt. Det er imidlertid behov for stor innsats for å styrke integreringen av barn og unge med innvandrerbakgrunn. I kapitlet redegjøres det for de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonenes betydning, både som «skoler i demokrati» og som arenaer for barn og unges engasjement. Det gis en kort historisk oversikt over den statlige støttepolitikken. Barne- og likestillingsdepartementet vil utarbeide et nytt regelverk for grunntilskudd til de landsdekkende frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene som skal gjelde fra 2008. Regjeringen går inn for å utvikle en felles forståelse og definisjon av ulike begrep som knytter seg til støttepolitikken overfor de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene.

Kapittel 16gir en omtale av frivilligheten innenfor Den norske kirke og i andre tros- og livssynssamfunn. Det pekes på at det frivillige engasjementet i kirken skaper og preger kulturen i Den norske kirke og kapitlet gir en beskrivelse av det frivillige engasjementet på ulike områder. I kapitlet gis det en oversikt over omfanget av tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke og deres betydning. Det understrekes hvor viktig religionsdialog er. Regjeringen ser Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn som et sentralt organ i en slik sammenheng. Det gis en kort beskrivelse av Norges kristne råd og Islamsk Råd Norge. Det foreslås følgende tiltak:

• Styrke midler til lokale dialogtiltak

Kapittel 17 gir en omtale av helseorganisasjoner m.v. med særlig vekt på frivillige organisasjoners arbeid innenfor rusfeltet, kosthold og tobakksforebygging m.m., hvor frivillige organisasjoner har hatt, og har, et særskilt stort engasjement. Organisasjonene gjør en betydelig innsats på omsorgsfeltet, både ved å organisere frivillige og drive institusjons- og omsorgstilbud. I kapitlet er det også redegjort for de frivillige organisasjonenes arbeid innenfor kriminalomsorgen m.v. Betydningen av det frivillige omsorgsfeltet understrekes, og det gjennomgås noe nærmere hvordan frivillige organisasjoner bidrar på de ulike områdene.

Kapittel 18 gir en oversikt over bilateral bistand gjennom norske frivillige organisasjoner. Frivillige organisasjoner er store forvaltere av bistandsmidler, til sammen om lag 3 mrd kroner i 2006.

Kapittel 19 gir en oversikt over minoritetsorganisasjoner. Samer og nasjonale minoriteter omtales, og det redegjøres for organisasjonene på innvandringsfeltet. Både landsdekkende og lokale organisasjoner på innvandringsfeltet behandles i dette kapitlet.

Kapittel 20omtaler politiske partier og interesseorganisasjoner. I de politiske partiene har medlemstallet sunket betydelig i de senere ti-år, men slik at undersøkelser viser at dette likevel ikke alvorlig har svekket partienes betydning. I kapitlet understrekes interesseorganisasjonenes viktige rolle i formingen av det norske demokratiet.

Kapittel 21 beskriver beredskapsorganisasjonene. De frivillige organisasjonene er et sentralt element i redningstjenesten og utgjør til sammen 20 000 frivillige rundt omkring i lokalsamfunnene over hele landet. Medlemmene gjennomgår planmessig utdanning og trening og har jevnlig kontakt med de ansvarlige redningsmyndigheter. Alle de frivillige er registrert ved hovedredningssentralen og kan ved behov anmodes om innsats.

Del IV Rammebetingelser omfatter kapitlene 22 – 29. Departementet understreker at det er viktig at frivillig sektor, for å kunne bevare sin selvstendighet som «den tredje sektor», har en betydelig grad av egenfinansiering.

Kapittel 22 gjennomgår hovedtrekkene i de viktigste spesialbestemmelsene for frivillige organisasjoner i skatte- og avgiftsregelverket. Det gjøres rede for begrensinger i skatteplikten for frivillige og ideelle organisasjoner og for de spesielle bestemmelsene for organisasjonenes arbeidsgiveransvar, og det vises til behovet for å redusere og forenkle det administrative arbeid i frivillig sektor for å gi mer tid til aktivitet. I kapitlet omhandles også skattefradrag for gaver.

Ordningen med merverdiavgiftskompensasjon til frivillige organisasjoner behandles ikke i meldingen. Det vises til at Finansdepartementet har satt ned et utvalg som skal vurdere merverdiavgiftsregelverket på kultur- og idrettsområdet og for frivillig sektor og at regjeringen vil komme tilbake til spørsmålet om merverdiavgift for frivillig sektor når utredningen foreligger. Kapitlet drøfter også spørsmålet om kjøpsutløsende donasjoner og telefonmarkedsføring. Det foreslås følgende tiltak:

• Regjeringen vil videreføre ordningen med skattefradrag for gaver til frivillige organisasjoner på dagens nivå

• Regjeringen vil heve nedre grense for frivillige organisasjoners plikt til betale arbeidsgiveravgift. Økningen skal gjelde både for samlet lønnsutbetaling per arbeidsgiver og beløpsgrensen per ansatt

• Regjeringen vil heve beløpsgrensen for fritak for lønnsoppgaveplikt og forskuddstrekk

• Regjeringen vil gå inn for at dagens restriktive praksis for kjøpsutløsende donasjoner endres

Kapittel 23 redegjør for ulike typer statlige tilskuddsordninger til frivillig virksomhet. Tilskuddene bevilges over de enkelte departementenes budsjetter og er både en tilrettelegging for frivillig arbeid og virkemidler for å realisere målene på vedkommende departements ansvarsområde (sektorpolitikken). Det er det enkelte departement som er ansvarlig for sine tilskuddsordninger. Det vises til at frivillige organisasjoner har pekt på et behov for å forenkle administrasjonen av tilskuddsordningene for frivillig sektor, og det redegjøres kort for kravene i regelverket for økonomistyring i staten. I kapitlet omhandles etablering av Frivillighetsregisteret, og det understrekes at nytten av registeret avhenger av at frivillige virksomheter ser seg tjent med å la seg registrere og at det offentlige tar registeret i bruk. Her drøftes bruken av prosjektstøtte til frivillig virksomhet, og det konkluderes med at det er behov for en nærmere kartlegging og utredning, som også skal se på hvordan regelverk og tilskuddsordninger kan tilpasses ny organisasjonsstruktur. I kapitlet redegjøres det for Frifondordningen, som skal stimulere til aktivitet og deltakelse i frivillige organisasjoners lokalt baserte arbeid, og for tilskuddsordningen som retter seg mot lokale lag og foreninger som driver idrett og fysisk aktivitet for barn og ungdom. Behovet for å stimulere til økt innsats i arbeidet med integrering og inkludering understrekes. Avslutningsvis omhandles frivillighetspolitikken og forholdet til EØS-avtalen. Det foreslås følgende tiltak:

• Foreta en systematisk kartlegging av hvilke krav til rapportering og informasjon som pålegges frivillige organisasjoner, og på denne bakgrunn komme med forslag til forenklinger

• Kartlegge og vurdere bruken av prosjektstøtte i den statlige tilskuddspolitikken

• Kartlegge og vurdere tilpasning av statlige tilskudd til ny organisasjonsstruktur

• Vurdere en samordning mellom departementene i dialog med frivillig sektor når det gjelder begrepsbruk

• Regjeringen vil styrke Frifondordningen, blant annet med sikte på å stimulere til økt innsats i arbeidet med integrering og inkludering

• Regjeringen vil gjennomføre en evaluering av Frifondordningen for å vurdere om ordningen kan målrettes ytterligere

• Retningslinjene for tilskudd til lokale lag og foreninger som driver idrett og fysisk aktivitet for barn og unge skal stimulere til økt innsats i arbeidet med integrering og inkludering

Kapittel 24 redegjør for studieforbundene og kompetanseutvikling i frivillige organisasjoner. Det gis en historisk oversikt over bakgrunn og lovfesting og en oversikt over aktiviteten. Det gjøres også rede for de statlige tilskuddsordningene. Det vises til at det er nedsatt et utvalg som skal vurdere studieforbundenes oppgaver og roller. Utvalget skal legge fram sin utredning høsten 2007.

Kapittel 25 omhandler pengespill. Det gjøres rede for det politiske og rettslige grunnlaget for pengespillpolitikken og for dagens pengespilltilbud. Det gis en oversikt over regjeringens spillpolitikk og om bidraget fra spillemidler til frivillig arbeid. Det foreslås følgende tiltak:

• Felles strenge nasjonale regler for pengespill

• Norsk Tipping og Norsk Rikstoto skal ha ansvar for driften av de mest omfattende spilltilbudene, under direkte statlig tilsyn

• Tiltak mot pengespill som skaper problemer

• Nye strenge regler for pengespill på Norsk Tippings terminaler

• Godt tilsyn og rask endring av eventuelle problemspill

• Opprettholdelse av hjelpelinje for spilleavhengige

• Jevnlig gjennomgang av spillpolitikken for å høste ny erfaring

• Vurdere tiltak mot nettspill

• Gradvis innføring av Norsk Tippings spillterminaler fra 1. januar 2008

• Ny tippenøkkel innføres fra 1. januar 2009

• 1 milliard kroner ekstra til organisasjonene i årene 2008 og 2009

• Bedre rammevilkår for drift av lotterier

Kapittel 26 omhandler frivillig sektor og kommunene. Her drøftes frivillige organisasjoners rolle i lokaldemokratiet og frivillig sektors bidrag til kommunen som samfunnsutvikler. Det gis en beskrivelse av kommunenes forhold til ulike typer frivillig innsats, basert på en undersøkelse foretatt for Kommunal- og regionaldepartementet. Det gis eksempler på tiltak i enkelte kommuner. Det gis en omtale av arbeidet i KS (Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon) med problemstillinger på frivillighetsfeltet. I kapitlet peker regjeringen på at den vil legge til rette for å styrke samhandlingen mellom kommunal og frivillig sektor og understreker at den enkelte kommune bør utvikle en lokal frivillighetspolitikk. Her understrekes også betydningen av at kommunene aktivt bruker frivillig sektor ved utarbeidelse av planverk for de ulike politikkområdene. Det foreslås følgende tiltak:

• Årlig kontaktmøte mellom regjeringen og KS, der også frivillig sektor ved Frivillighet Norge er representert

• Støtte lokale pilotprosjekt for å finne fram til ulike lokale strategier for å bedre samarbeidet mellom kommunene og frivillig sektor

• Formidle gode eksempler på hvordan kontaktpunkter mellom frivillige organisasjoner og kommunene kan etableres og vedlikeholdes

Kapittel 27 omhandler møteplasser for frivilligheten. Her gjennomgås bakgrunnen for og erfaringene med frivillighetssentraler, og det er redegjort for en kartlegging av eierskapet i frivillighetssentralene. Det gis en kort beskrivelse av idrettsanlegg, lokale og regionale kulturbygg og kirker. Det foreslås følgende tiltak:

• Regjeringen vil legge til rette for fortsatt utvikling av frivillighetssentralene til sektorovergripende nærmiljøsentraler

• Regjeringen vil fortsatt legge til rette for etablering av nye frivillighetssentraler

• Regjeringen vil fortsatt støtte kommunalt eide sentraler

• Regjeringen vil gjennomføre forsøk med utvikling av lokale møteplasser, blant annet i regi av NaKuHel

Kapittel 28 gir en beskrivelse av frivillighet og media. Frivillige organisasjoner er viktige aktører på flere medieplattformer, og det gjøres rede for frivillige organisasjoners rolle i lokalradio og i ikke-kommersiell kringkasting i det digitale bakkenettet for fjernsyn. Frivillige, ikke-kommersielle organisasjoners bidrag til medietilbudet er viktig for å oppnå sentrale mediepolitiske mål om mediemangfold og ytringsmuligheter. Det foreslås følgende tiltak:

• Departementet vil legge til rette for at frivillige, ikke-kommersielle aktører synliggjøres i det offentlige rom gjennom fjernsyn, lokalradio og skriftlige publikasjoner

• Det vil i den nye konsesjonsperioden for lokalradio bli lagt til rette for lokalradio på ikke-kommersielt, idealistisk grunnlag

• Det legges til rette for etablering av en åpen kanal i det digitale bakkenettet for fjernsyn for ikke-kommersielle aktører

Kapittel 29redegjør for de administrative og økonomiske konsekvensene av forslagene i meldingen.

2 Alle skal med

2.1 Innledning

I kapittel 2 gjennomgås kort frivillighetens rolle i samfunnet og dens betydning for sosial kapital. Regjeringen legger opp til en ny og helhetlig frivillighetspolitikk, hvor det overordnede målet er å støtte aktivt opp under utviklingen av et levende sivilsamfunn.

I verdigrunnlaget for regjeringens politiske plattform, Soria Moria-erklæringen 2005, heter det:

«Norge har lange demokratiske tradisjoner, høy sosial kapital og er et av verdens beste velferdssamfunn. Vår oppgave er å styrke, fornye og videreutvikle dette velferdssamfunnet. Vårt mål er å gi alle mennesker i hele landet mulighet til å utvikle sine evner og leve gode og meningsfylte liv.»

2.2 Frivillighet gjør samfunnet rikere, sterkere og bedre

Frivillig sektor har spilt en betydelig rolle i utviklingen av demokratiet og oppbyggingen av det norske samfunnet. Historien viser at mange av de behovene som organisasjonene har avdekket, senere har blitt definert som en del av det offentliges oppgaver og ansvar. Frivillige organisasjoner har også betydning utover egne landegrenser. I et globalt perspektiv spiller frivillige organisasjoner en rolle i å fremme godt styresett, økonomisk og demokratisk utvikling og respekt for menneskerettigheter.

Kilde: Foto: Samfoto

Frivillig sektors bidrag til mangfold, kultur, politikk og demokratiske holdninger er av stor samfunnsmessig verdi. Sivilsamfunn og frivillig sektor er kanaler for engasjement, innflytelse og samfunnsdeltakelse. Fortsatt er mange av de frivillige organisasjonene små organisasjonsdemokratier der drivkraften er felles innsats for felles sak, i tillegg til å være et verdsatt sosialt fellesskap. Deltakelse i frivillig organisasjonsliv gir mening og felleskap, læring og demokratisk kompetanse. Slik bidrar frivillige organisasjoner til gode oppvekstvilkår, fellesskap og livskvalitet.

Gjennom lange og sterke tradisjoner har organisasjonene og myndighetene utviklet og styrket dialogen knyttet til ulike samfunnsmål og interesser. Frivillig sektor plasserer seg mellom offentlig og privat sektor og utgjør et viktig element i den norske samfunnsstrukturen.

Statsminister Jens Stoltenberg i kronikken «Vi trenger frivilligheten» i Aftenposten 30. oktober 2006:

«Uten frivillig sektor ville Norge neppe hatt et av verdens mest velutviklede og åpne demokratier.»

2.3 Frivillig sektor – verdiskaper og utfordrer

Sven Mollekleiv, styreleder i Frivillighet Norge, sa i sin tale på topplederkonferansen til Frivillighet Norge 9. januar 2007:

«Frivillighet er å leve. Frivillighet er å skape. Frivillighet er å gå på talerstolen med saker du brenner for. Frivillighet er å se og bli sett og å høre til.»

Generalsekretær Anne Lise Ryel uttalte 14. oktober 2004 i sitt innlegg på konferansen «Fri & villig – konferanse om frivillighet» arrangert av Landsforeningen for hjerte- og lungesyke, at:

«Vårt samfunn kan beskrives ved hjelp av bildet av en fjøskrakk! På samme måte som krakken holdes oppe av tre bein, hviler vårt samfunn på tre pilarer: offentlig, privat og frivillig sektor. Alle er selvstendige og unike, men avhengig av de øvrige to: Tar du bort et bein, raser det hele sammen.»

Gjennom omfattende frivillig innsats og tjenesteproduksjon yter frivillig sektor betydelige bidrag til samfunnet av økonomisk og ikke minst av menneskelig og samfunnsmessig art. Frivillige organisasjoner gir muligheter for folk til å få til noe i fellesskap. Arbeidet som nedlegges frivillig har samlet et så stort omfang at det har store økonomiske ringvirkninger. Å oppsummere frivillighetens bidrag i kroner og ører vil aldri alene kunne tjene som uttrykk for frivillig sektor som en sentral verdiskaper i samfunnet. Frivillig sektors kritiske stemme utfyller, utfordrer, påvirker og korrigerer myndighetene i arbeidet med å skape et godt samfunn for alle. Betydningen av frivilliges engasjement, pågangsmot og vilje til å ta samfunnsansvar er en samfunnsressurs av uvurderlig betydning.

Aktive frivillige ser på organisasjonene som «sine», og mange opplever at organisasjonen er spesielt godt tilpasset deres behov. En vesentlig side ved aktiv frivillig innsats innen organisasjonene er at de frivillige forholder seg til noe som er nært, lokalt og oversiktlig. De er ofte godt informert og opplever at de er med på det som skjer. De både utfører og organiserer aktiviteter og blir ikke styrt av noen som står utenfor fellesskapet. Dette er en sentral egenskap ved organisasjonene – lokale foreninger og lag eies av medlemmene og de aktive i fellesskap.

Unge er mindre lojale enn eldre til frivillige organisasjoner. Dagens unge har vokst opp i et samfunn der velstands- og utdanningsnivået er langt høyere enn for tidligere generasjoner og hvor valgmulighetene er langt flere. Mange uttrykker sitt engasjement på andre måter enn det som var vanlig tidligere. Mer enkeltsaksorientert aksjonsdeltakelse er blitt mer vanlig. Unge mennesker tiltrekkes i stor grad av aksjonsformer som er mer løsrevet fra den tradisjonelle organisasjonsstrukturen. Det er ikke bare de tradisjonelle organisasjonene som kanaliserer de unges engasjement. De nye nettverkene, de mer uformelle, ubyråkratiske og flyktige strukturene som retter seg mot enkeltsaker, er ofte like viktige.

2.4 Organisasjonsliv og sosial kapital

Norge og de andre skandinaviske landene er samfunn med uvanlig mange organisasjonsmedlemskap per person og et svært høyt nivå for indikatorer på sosial kapital. Blant forskere internasjonalt er det stor enighet om at organisasjonsliv, sosial kapital og demokrati er nært knyttet sammen.

Et sentralt spørsmål er hvor og hvordan sosial kapital skapes. For forskeren Robert Putnam er den viktigste kilden til sosial kapital aktiv deltakelse i frivillige organisasjoner. Hans idé er at samfunnsborgernes engasjement varierer med grad av vitalitet i det sivile samfunn, jf. boks 2.1. Organisasjonene legger til rette for horisontale nettverk mellom individer, og gjensidig tillit utvikles gjennom gjentatt samhandling ansikt til ansikt. Organisasjonene fungerer dermed både som sosialiserings- og læringsarena. Selv om alle typer organisasjonstilknytning blir tillagt en viss verdi, utgjør aktiv deltakelse i lokale, upolitiske, horisontale nettverk den viktigste kilden til sosial kapital.

Det er gjennomgående enighet mellom forskere at organisasjonsliv og sosial kapital er nært knyttet sammen. Men det er delte oppfatninger om samhandling ansikt til ansikt i de frivillige organisasjonene er en hovedmekanisme i dannelsen av sosial kapital. I norsk forskning har det vært pekt på at frivillige organisasjoner institusjonaliserer og dermed vedlikeholder sosial kapital (Wollebæk & Selle 2002).

Gode relasjoner mellom offentlig og frivillig sektor er en faktor som fremmer sosial kapital. En annen viktig faktor er befolkningens utdanningsnivå, som konsekvent viser seg å ha en positiv effekt på et samfunns sosiale kapital. En tredje faktor er graden av sosial ulikhet, som ifølge sentrale forskere har en negativ effekt på tillit, sosiale nettverk og sivilt engasjement.

Et urovekkende trekk i flere vestlige land er at sosial kapital er ujevnt fordelt. Den delen av befolkningen som har høy utdanning og god økonomi, viser stabilt høye eller økende nivåer for tillit, organisasjonsdeltakelse og politisk engasjement, mens tendensen for lavstatusgrupper synes nedadgående. Liknende funn av skjevheter i sosial kapital er gjort i forhold til organisasjonsdeltakelse i Norge.

En stor majoritet er engasjert i frivillig arbeid og har tilgang på uformelle nettverk, mens noen står utenfor. Den sosiale rekruttering er skjevere enn tidligere. Det kan tyde på at det som tidligere har vært et kjennetegn ved organisasjonene i Norge, en bred sosial rekruttering, er i ferd med å svekkes. Det er en tendens til at den gamle deltakelseskulturen har blitt svekket. Medlemmene ønsker ikke i samme grad som tidligere å ta del i organisasjonenes møtevirksomhet, jf. omtale under kapittel 3.4.2. Samtidig er uformelle strukturer i ferd med å bli en større og viktigere del av frivillig sektor.

Ulike forskere og retninger vektlegger ulike trekk ved utviklingen i frivillige organisasjoner som bekymringsfulle. Noen vil peke på tendenser som mindre møtevirksomhet og mindre grad av sosialisering i organisasjonene, noen peker på utviklingen mot en økende skjevrekruttering, mens andre er bekymret for en todeling av organisasjonssamfunnet mellom lokale og sentrale organisasjoner.

Dette er viktige problemstillinger å forske videre på. Det er en stor utfordring både for det offentlige og frivillig sektor å arbeide for at alle grupper trekkes med i sivilsamfunnet.

2.5 En ny og helhetlig frivillighetspolitikk

Tiltredelseserklæring fra regjeringen Stoltenberg II, 19. oktober 2005:

«Vi vil føre en ny og helhetlig frivillighetspolitikk.»

Det overordnede målet for regjeringens frivillighetspolitikk er å støtte aktivt opp under utviklingen av et levende sivilsamfunn. Dette skal skje gjennom et nært samspill med frivillige organisasjoner og ved å støtte og legge til rette for frivillig engasjement. Regjeringen ser frivillig sektor som en grunnpilar i demokrati og velferdssamfunn.

Det vil også være et hovedmål å stimulere til økt deltakelse og engasjement fra grupper som i dag faller utenfor det frivillige organisasjonslivet. Til tross for et vitalt og mangfoldig frivillig organisasjonslandskap, faller grupper i samfunnet utenfor det fellesskapet som det frivillige organisasjonslivet representerer.

Regjeringen vil rette oppmerksomheten mot mulighetene for å stimulere til og legge til rette for økt deltakelse. Erfaringene har vist at lave terskler for deltakelse og nye rekrutteringsmåter gir resultater. Både frivillighetssentralene og Frifond er eksempler på dette. Det er viktig også i seg selv å opprettholde et mangfold av frivillige organisasjoner for å få til en bred deltakelse i det frivillige organisasjonsliv. Dette er utfordringer som både myndighetene og de frivillige organisasjonene er opptatt av. Det er viktig med en god dialog med de frivillige organisasjonene på dette området.

Regjeringen legger i denne meldingen fire hovedstrategier til grunn for å støtte aktivt opp om frivillig sektor og bidra til økt deltakelse.

• Bedre rammebetingelser for frivillig sektor

• Økt fokus på ressurser til lokal aktivitet og «lavterskelaktivitet»

• Økt oppmerksomhet om inkludering og integrering

• Styrket kunnskap og forskning

I de følgende deler av meldingen drøftes nærmere hvordan dette skal gjennomføres. Det foreslås en rekke konkrete tiltak. Kultur- og kirkedepartementet vil komme tilbake til gjennomføringen av dette i de årlige budsjettene.

3 Frivillighet i ny tid

3.1 Innledning

I kapittel 3 gis det et kort historisk overblikk over utviklingen av organisasjonssamfunnet. Ulike definisjoner av frivillighetsbegrepet gjennomgås. Kapitlet omhandler også forskning om frivillig sektor i Norge. Her redegjøres det for de viktigste resultatene av den norske oppdateringen av den internasjonale Hopkinsundersøkelsen.

3.2 Frivillige organisasjoner – kort historisk tilbakeblikk

Frivillige organisasjoner og ulike former for frivillig arbeid har lange tradisjoner i Norge. Enkelte organisasjoner har en historie tilbake til midten av 1800-tallet.

Disse sammenslutningene sprang i første rekke ut fra avholds-, misjons- og arbeiderbevegelsen, men det var også organisasjoner innenfor felt som fattigdomsbekjempelse, folkeopplysning, kulturminnevern og friluftsliv.

Dette var organisasjoner karakterisert ved et stort engasjement på grasrota, lokalt foreningsarbeid og relativt lav grad av formalisering. Økonomisk var organisasjonene uavhengige av staten. Inntektskildene var hovedsakelig innsamlinger, gaver og medlemsbidrag

De sammenslutningene som så dagens lys rundt 1850 oppsto som brede, folkelige mobiliseringer. Avholdsbevegelsen var organisert både gjennom Det norske Afholdenhetsselskap og Den norske forening mot Brændevinsdrikk. Det norske Misjonsselskap (1842), Selskabet for Folkeopplysningens Fremme (1851) og Sentralforeningen for utbredelse av legemsøvelser og vaabenbrug (1861) er andre eksempler på organisasjonsdannelser fra denne tiden. Sistnevnte er for øvrig forløperen til dagens Norges Idrettsforbund og Olympiske Komite. På denne tiden ble også en rekke arbeiderforeninger stiftet.

Slutten av 1800- og begynnelsen av 1900-tallet var en oppblomstringstid for organisasjoner innenfor helse, sosialomsorg og humanitært arbeid. Fra 1880-tallet kom også organisasjoner som arbeidet for kvinners rettigheter, som Norges Kvinnesaksforening og Kvinnestemmerettsforeningen. Norske Kvinners Sanitetsforening ble stiftet i 1896, og ble raskt en viktig organisasjon innenfor helse- og sosialsektoren.

Organisasjonene på misjons- og avholdsområdet var også blant de første til å drive sosialarbeid rettet mot nødstilte. Kristne organisasjoner, som for eksempel Frelsesarmeen, drev også et omfattende hjelpearbeid i Norge fra midten av 1890- årene. Fra om lag samme tidspunkt vokste det fram landsomfattende humanitære organisasjoner, og noe seinere ble de første organisasjonene for mennesker med nedsatt funksjonsevne grunnlagt.

Mellomkrigstiden var en periode med vekst i organisasjoner med utgangspunkt i arbeiderbevegelsen. Arbeidernes Opplysningsfond (AOF) ble for eksempel dannet i 1931, og Arbeidernes Idrettsforbund i 1924. Under denne perioden var det også vekst og aktivitetsøkning i en rekke kultur-, idretts- og folkeopplysningsorganisasjoner. Også humanitære og religiøse sammenslutninger opplevde et oppsving i mellomkrigsårene.

Tallet på frivillige organisasjoner har vært sterkt økende i etterkrigstiden. Et sentralt trekk er blant annet framveksten av interesseorganisasjoner. De fleste interesseorganisasjonene har som formål å vinne aksept for og bedre vilkårene for en bestemt sak eller en gruppe mennesker. Deres oppmerksomhet er derfor ofte rettet mot å påvirke offentlig politikkutforming.

Et iøynefallende utviklingstrekk i etterkrigstiden er økt kontakt og samarbeid mellom organisasjonene og staten. På 1950-tallet ble det for eksempel etablert en rekke råd der myndigheter og organisasjoner var representert.

St. meld. nr. 27 (1996 – 97) Om statens forhold til frivillige organisasjoner trekker fram at framveksten av den moderne velferdsstaten førte til grunnleggende endringer i forholdet mellom staten og organisasjonene. Dette skyldtes i første rekke en utvidelse av det offentliges ansvarsområde, som gradvis flyttet seg inn på områder der frivillige organisasjoner hadde vært dominerende. Dette gjaldt helse- og sosialfeltet, barn og ungdoms oppvekstmiljø, kultur-, idretts- og fritidsfeltet, friluftsliv og naturvern.

Organisasjonssamfunnet i endring

Organisasjonssamfunnet har gjennomgått store endringer de siste 40 – 50 årene. I perioden fra 1950-tallet til i dag har organisasjoner innen idrett, kultur/natur og miljø og hobby hatt en betydelig vekst. De sosiale/humanitære organisasjonene, som tidligere var de dominerende organisasjonene, har fått svekket sin stilling. Kvinneorganisasjoner og religiøse foreninger har hatt sterk tilbakegang i perioden.

Økt internasjonalisering og endringer i moderne kommunikasjonsformer har gitt økte muligheter og endret rammebetingelsene for enkeltindividet, for arbeidslivet og ikke minst for organisasjonene. Dette har ført til et press på den tradisjonelle frivilligheten.

Det som har vært typisk for organisasjonssamfunnet i Norge har vært lokallaget som basis, en medlemsbasert og demokratisk organisasjonsstruktur. Dette har gitt en sammenbinding av det enkelte individ i lokalsamfunnet og til storsamfunnet på en og samme tid gjennom den hierarkiske organisasjonsmodellen.

I Maktutredningen fra 2003 argumenteres det med at endringene i befolkningens atferd og oppslutning om de frivillige organisasjonene, samt strukturelle endringer i organisasjonene, gjør at folk kan oppnå innflytelse på flere måter enn gjennom organisasjonsmedlemskap. Den tradisjonelle organisasjonsformen med bred medlemsrekruttering og sosial integrasjon, organisering på tvers av territorielle nivåer og demokratisk styring er ikke lenger enerådende.

Egenorganisering, selvutfoldelse og ønsket om umiddelbare opplevelser og resultater ser ut til å øke som motivasjonsfaktor for befolkningens organisasjonsdeltakelse. Måten befolkningen deltar i de frivillige organisasjonene på er derfor i endring. Folk ser etter medlemskap med mening for dem selv og skifter gjerne mellom organisasjonene raskere enn det folk tidligere gjorde.

De frivillige organisasjonene møter de nye behovene gjennom nye tilbud og organisasjonsmåter. Organisasjonene tilbyr for eksempel medlemskap som gir fordeler ved kjøp av bestemte varer og tjenester. Det er også blitt enklere å yte frivillig innsats over en begrenset periode. Ofte koordineres slike tiltak av betalt personell. Dette viser at deltakelsesformene og organisasjonsformene er i stadig utvikling og forandring.

Disse utviklingstrekkene må imidlertid nyanseres med at det fortsatt finnes store landsdekkende organisasjoner som er styrt etter en demokratisk modell, med lokale lag og en nasjonal overbygning. Dette gjelder blant annet den største folkebevegelsen vi har i dag, idretten.

Det kan derfor fastslås at det i dag eksisterer en svært uensartet mengde frivillige sammenslutninger i Norge. Organisasjonene er ulike både med hensyn til organisering, styring, formål og arbeidsformer. Samlet sett utgjør de en svært vital og mangfoldig sektor med betydning for enkeltmenneskers hverdag på nær sagt alle samfunnsområder.

3.3 Nærmere om frivillighetsbegrepet

3.3.1 Bakgrunn

I St. meld. nr. 27 (1996 – 97) Om statens forhold til frivillige organisasjonerble følgende virksomheter definert som frivillig organisasjoner:

1. Organisasjoner som kjennetegnes ved at de

   • har et allmennyttig siktemål

   • bygger på medlemskap av individer og/eller organisasjoner

   • har en demokratisk styringsstruktur

2. Virksomheter som eies eller drives av en organisasjon som faller inn under punkt 1

3. Stiftelser med allmennyttig formål

4. Økonomisk samvirke som ikke har fortjeneste som formål

5. Trossamfunn og livssynsorganisasjoner

I tillegg skisserte meldingen tre ulike former for frivillig virke:

1. Medlemsbasert virke, der organisasjonene ses som bærere av demokrati, kultur og tradisjoner, og hvor virksomheten skaper mening, tilhørighet og fellesskap

2. Verdibasert samvirke, der hensikten med støtten er å utløse frivillige ressurser og egenart for å realisere felles mål

3. Fortjenestefri velferdsproduksjon, der organisasjonene kan ses som produsenter av velferdsytelser for offentlig regning, vanligvis med ansatt bemanning, og etter nærmere angitte offentlige retningslinjer

Hensikten med inndelingen var å tydeliggjøre at statens samspill med frivillig virke kan anta ulike former og å etablere overordnede normer i statsforvaltningen som tildeling til frivillige formål kunne forankres i. Det ble pekt på at skillet mellom de ulike formene i praksis ikke alltid vil være like klart.

I det følgende gjennomgås ulike definisjoner av frivillighetsbegrepet.

3.3.2 Lov om register for frivillig virksomhet

I NOU 2006:15 Frivillighetsregister påpekte arbeidsgruppen at det ikke eksisterer en juridisk tilfredsstillende definisjon av begrepet «frivillig organisasjon» i norsk rett. I norsk juridisk språkbruk eksisterer ikke begrepet frivillig organisasjon, og i praksis blir frivillig virksomhet i all hovedsak organisert som foreninger eller stiftelser. Arbeidsgruppen viste til at dette til gjengjeld er rettsdannelser som lar seg definere og som tradisjonelt har et relativt fast innhold i norsk rett, i andre land er det andre begreper som benyttes for å avgrense frivillig virke, som for eksempel Charity i England og nonprofit i USA.

Arbeidsgruppen anså det ikke som hensiktsmessig å bruke «frivillig organisasjon» som et avgjørende kriterium for om en frivillig aktivitet skal få registrere seg i et frivillighetsregister, siden det ikke foreligger en entydig definisjon av begrepet verken i samfunnsvitenskapen eller jussen eller i dagligtalen.

Arbeidsgruppen viste også til at det i offentlige dokumenter er gjort enkelte forsøk på en ytterligere kvalifisering av «frivillig organisasjon» gjennom begreper som «ideell» eller «allmennyttig», men mente disse er uegnede som juridiske og forvaltningsmessige kriterier for en avgrensing.

Arbeidsgruppen foreslo at definisjonen i Frivillighetsregisteret burde sentreres om at aktiviteten ikke er fortjenestebasert (non-profit). Dette er i samsvar med det som anses som det sentrale element i frivilllighetsdefinisjonen i norsk og internasjonal samfunnsfaglig forskning. Forslaget innebar at for de enheter som velger å registrere seg, skal det også registreres opplysninger om enhetens kategori, dvs. aktivitetsområde. Kategoriseringen skulle baseres på en internasjonalt gjennomprøvd kategoriseringsmal fra The Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project.

I Ot.prp. nr. 55 (2006 – 2007) Om lov om register for frivillig virksomhet har Kultur – og kirkedepartementet fulgt opp begge disse forslagene.

3.3.3 Johns Hopkins-prosjektet

Malen i Johns Hopkins-prosjektet ble opprinnelig utviklet og tatt i bruk som grunnlag for innhenting av statistikk for frivillig virksomhet og som en internasjonal standard for sammenligning, jf. nærmere omtale i kapittel 3.5. De viktigste kriteriene for en frivillig organisasjon i Hopkins-undersøkelsen er at den ikke overfører overskudd til eiere eller andre, den er ikke underlagt offentlig styring, medlemskap er frivillig, og det dreier seg om organisasjoner med en viss varighet og styringsstruktur.

3.3.4 Lov om lotterier

I lov av 24. februar 1995 om lotterier m.v., § 5, 1. ledd, framgår det at lotteri bare kan avholdes til inntekt for et humanitært eller samfunnsnyttig formål. Etter § 6 kan tillatelse til å avholde lotteri bare gis til landsdekkende, regionale eller lokale organisasjoner eller foreninger som i sin virksomhet ivaretar formål som nevnt i § 5, 1. ledd. Det er Lotteritilsynet som godkjenner om organisasjonen eller foreningen anses som lotteriverdig.

3.3.5 Merverdiavgiftskompensasjon til frivillige organisasjoner

Det er innført en tilskuddsordning for å kompensere for merutgifter som de frivillige organisasjonene fikk ved merverdiavgiftsreformen 1. juli 2001. Retningslinjene for ordningen fastsettes av Kultur- og kirkedepartementet.

Den enkelte organisasjon må søke enten på grunnlag av dokumenterte utgifter eller etter en sjablongordning. I sjablongordningen deles organi­sasjonene i kategorier etter type hovedvirksomhet med utgangspunkt i klassifikasjonsskjemaet i FNs «Handbook on Non-Profit Institutions in the Systems of National Accounts». Det framgår av retningslinjene for fordeling av midler i 2007 at ordningen gjelder for:

1. Frivillige organisasjoner avgrenset til demokratiske, medlemsbaserte organisasjoner med et allmennyttig formål

2. Tros- og livssynsorganisasjoner som ikke omfattes av punkt a)

3. Stiftelser med et allmennyttig formål

4. Frivillige kultur- eller velferdsprodusenter og økonomiske samvirkeordninger, når disse ikke har fortjeneste som hovedformål

5. Innsamlingsorganisasjoner som ikke faller inn under punkt a – e når disse kan dokumentere:

   • at formålet er allmennyttig

   • at eventuell fortjeneste kun tilfaller formålet

   • at organisasjonens midler tilfaller formålet ved nedleggelse

Organisasjoner som nevnt i b-d må kunne dokumentere at frivillig innsats er en viktig del av virksomheten.

Det gis ikke kompensasjon for merutgifter som følge av merverdiavgiftsreformen som oppstår i virksomheter som har til formål å skaffe eieren økonomisk års- eller likvidasjonsutbytte. Dette gjelder ikke dersom virksomheten eies av en eller flere organisasjoner som alle kommer inn under a–e, og det kan dokumenteres at frivillig arbeid er av sentral betydning i virksomheten som nevnt i første punktum.

Nærings-, yrkes- og arbeidslivsorganisasjoner, boligsamvirker, borettslag og partipolitiske organisasjoner faller utenfor ordningen.

3.3.6 Skatte- og avgiftsregelverket

Det er en rekke spesialbestemmelser i skatte- og avgiftsregelverket for frivillige organisasjoner, jf. nærmere omtale i kapittel 22.

Hovedregelen er at det er begrensninger av skatteplikt for institusjon eller organisasjon som ikke har erverv til formål. Skatteetaten foretar en helhetsvurdering av organisasjonen for å avgjøre om den fyller kravene til skattefritak.

Veldedige eller allmennyttige institusjoner/organisasjoner er, innenfor visse beløpsmessige grenser, fritatt fra arbeidsgiveravgiftsplikt for lønnsutgifter som ikke er knyttet til institusjonens/organisasjonens næringsvirksomhet.

Giver kan kreve inntektsfradrag for gaver til visse frivillige organisasjoner, jf. skattelovens § 6 – 50. Fradragsretten omfatter pengegaver til selskap, stiftelse eller sammenslutning som har sete her i landet og som ikke ha erverv som formål og som driver

1. omsorgs- og helsefremmende arbeid for barn eller ungdom, og for eldre, syke, personer med nedsatt funksjonsevne eller andre svakstilte grupper

2. barne- og ungdomsrettet arbeid innen musikk, teater, litteratur, dans, idrett, friluftsliv og lignende

3. religiøs eller annen livssynsrettet virksomhet

4. virksomhet til vern av menneskerettigheter eller utviklingshjelp

5. katastrofehjelp og virksomhet til forebygging av ulykker og skader eller

6. kulturvern, miljøvern, naturvern eller dyrevern

Når det gjelder merverdiavgiftsregelverket, er dette under vurdering i et offentlig utvalg, jf. omtale i kapittel 22.

Det går fram av gjennomgangen ovenfor at det i lover og regelverk nyttes ulike definisjoner for frivillige organisasjoner og frivillig virksomhet.

Regjeringen ser det verken som naturlig eller ønskelig at staten skal godkjenne hva som er frivillig virksomhet. Men offentlige myndigheter har behov for å trekke opp retningslinjer for hvem som skal omfattes av rettigheter og plikter i ulike lover og regelverk. Det bør være et siktemål så langt som mulig å komme fram til felles definisjoner i de ulike regelverk, jf. omtale i kapittel 23.

3.4 Forskning om frivillig sektor i Norge

3.4.1 Innledning

I Norge og Norden for øvrig er forskning på frivillig sektor av forholdsvis ny dato, med unntak av studier av enkeltorganisasjoner og folkebevegelser. Det var først rundt 1980 at forskningen begynte å interessere seg for det frivillige organisasjonssamfunnet som helhet og for det frivillige arbeidets betydning og omfang.

3.4.2 Utviklingstendenser, medlems- og organisasjonssammensetning

Fra 1980-tallet har de frivillige organisasjonene vært gjenstand for systematiske empiriske studier. Studiene har bestått av organisasjonstellinger og av ulike beregninger av medlemskap og har gitt et godt utgangspunkt for å kunne si noe om organisasjons- og medlemssammensetning og utviklingstendenser innen sektoren. En av de mest omfattende studiene av frivillig sektor i Norge er Frivillig organisering og demokrati fra 1995 (Selle og Øymyr), som så på organisasjonsendringer i perioden 1940 – 1990. Denne ble fulgt opp av Det nye organisasjonssamfunnetfra 2002 (Wollebæk og Selle), som analyserte utviklingen i det lokale organisasjonssamfunnet med hovedvekt på perioden etter 1980. Her framkommer det hvordan organisasjonssamfunnet har endret seg, hvilke organisasjoner som har blitt borte og nye som har kommet til. Studiene ser på utviklingen av organisasjonssamfunnet i forhold til samfunnsendringer generelt og bygger på en antakelse om at organisasjonsendring i stor grad speiler utviklingstrekk ellers i samfunnet.

En viktig konklusjon i disse forskningsarbeidene er at frivillig sektor har ekspandert gjennom hele perioden fra 1940 til 1990. Deltakelse og antall medlemskap per innbygger økte også betydelig. Imidlertid er sammensetningen av organisasjonssamfunnet annerledes rundt 1990 enn i 1940, og det pekes på fire viktige endringstrekk. For det første er det en sterk vekst i spesialiserteorganisasjoner, en utvikling som går parallelt med at organisasjoner med mer allmenne målsettinger sliter. For det andre vises det til en økende vekt på egenorganisering i motsetning til tilbakegang for de idébaserte organisasjonene, og det skjer samtidig en økende aktivitetsorientering i organisasjonslivet. For det tredje pekes det på økende sentraliseringsom en følge av at nasjonale organisasjoner legger mindre vekt på å ha lokale organisasjonsnivå. Endelig vises det til en økende grad av profesjonaliseringog at effektiviseringshensyn har fått større betydning. Det vises også til at veksten i antall organisasjoner flater ut etter 1990 og at lokalorientering øker, med vekst i antall nærmiljøorganisasjoner, velforeninger og lignende. Samtidig begynner mange av barne- og ungdomsorganisasjonene å slite tyngre. Mye tyder på en utvikling i retning av et todelt organisasjonssamfunn ,der det finnes noen organisasjoner lokalt og andre nasjonalt. Et annet utviklingstrekk er at uformelle strukturer og enkeltsaksorienterte aksjoner er i ferd med å bli en større og viktigere del av den norske frivillige sektor.

3.4.3 Deltakelse og frivillig innsats

Undersøkelsen om frivillig innsats (1998) var et samarbeidsprosjekt mellom LOS-senteret i Bergen og Institutt for samfunnsforskning i Oslo og var en del av det flernasjonale studiet «The Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project.» Dette var en omfattende internasjonal kartlegging av virksomhet og økonomi i frivillig sektor i rundt 40 land, koordinert gjennom Johns Hopkins University, USA. Den norske deltakelsen i prosjektet var finansiert blant annet av seks departementer og Norges Forskningsråd. I samarbeid med Statistisk sentralbyrå ble det gjort en utvalgsundersøkelse om sysselsetting og økonomi i medlemsorganisasjoner oppført i Bedrifts- og foretaksregisteret og av organisasjoner med store utenlandsoverføringer. Det ble også hentet inn data fra departementer, direktorater og andre offentlige virksomheter, foruten fra paraplyorganisasjoner og andre organisasjoner. For første gang ble det utarbeidet en fullstendig oversikt over frivillig sektor i Norge: antall medlemmer og organisasjoner, sysselsetting, frivillig innsats, driftskostnader og inntekter fra ulike kilder. En tilsvarende kartlegging av frivillig (nonprofit) sektor er gjennomført i mer enn 40 land.

Undersøkelsen viste at omfanget av frivillig organisering og frivillig innsats i Norge fortsatt var svært høy i internasjonal sammenheng. En tendens var imidlertid at den sosiale rekrutteringen er skjevere enn tidligere, og det kan tyde på at den brede rekrutteringen i organisasjonene var i ferd med å svekkes. En annen tendens var at medlemmene i frivillige organisasjoner ikke lenger var så interessert i å delta i organisasjonenes møtevirksomhet som tidligere. Dessuten er det slik at deler av frivillig sektor ikke har medlemmer men likevel har stor aktivitet.

Den nyeste undersøkelsen på organisasjonsnivå og individnivå knyttet til frivillig sektor er oppfølgingen av Hopkinsundersøkelsen fra 1997.

3.5 Ny kunnskap – Den norske Hopkinsundersøkelsen 1997 – 2004

3.5.1 Innledning

Det skjer nå en oppfølging av den internasjonale Hopkinsundersøkelsen fra 1997. Her presenteres de viktigste resultatene fra den norske oppdateringen. Institutt for samfunnsforskning (ISF) har stått for datainnsamling og analyse på oppdrag av Kultur- og kirkedepartementet. Formålet er å gi en oversikt over frivillig sektor med data fra 2004, slik at det er mulig å se på endringer siden 1997 og å sammenligne med andre land. Oppdateringen vil inngå i internasjonale sammenligninger. ISF vil presentere en egen rapport om oppfølgingen.

Den nye undersøkelsen er til dels en oppjustering og revisjon av nøkkeltall fra den mer grunnforskningspregede undersøkelsen fra 1997. Det er gått forholdsvis få år siden den forrige Hopkinsundersøkelsen i Norge, og mye kan tyde på at det ikke har skjedd dramatiske endringer i frivillig sektor. Undersøkelsen baserer seg på nye data på noen viktige områder. Det ble gjennomført en befolkningsundersøkelse om frivillig arbeid for frivillige organisasjoner i 2004, som bakgrunnsmateriale for ordningen med merverdiavgiftskompensasjon til frivillige organisasjoner. Den viste endringer innenfor det etablerte organisasjonslivet på felter som kultur og fritid, velferdstjenester, interesse- og støttearbeid og tros- og livssynsorganisasjoner. I tillegg ble det fanget opp aktivitet i organisasjoner på områder som har vært i vekst, men som ikke nødvendigvis har tilknytning til etablerte sentralledd, som for eksempel nærmiljø, lokal identitet, rollespill, data og «fantasy». Det er også tatt hensyn til tall for medlemskap i frivillige organisasjoner fra medborgerundersøkelsen fra 2001, og levekårsundersøkelsene er også trukket inn for å se på endringer.

Oppjusterte tall for driftskostnader, inntekter fra ulike kilder og betalt sysselsetting er basert på økonomidata fra organisasjoner som søkte om kompensasjon for merverdiavgift for årene 2002–2004, sammen med tall fra nasjonalregnskapet for ideelle organisasjoner med underkategoriene undervisning, helsetjenester, sosial- og omsorgstjenester, interesseorganisasjoner og kulturell tjenesteyting og sport. Innen kategorien «Velforeninger og borettslag» er det hentet inn nye tall fra NBBL, OBOS og fra Norges Velforbunds medlemsundersøkelse 2004. Dette området er i vekst, både når det gjelder økonomisk aktivitet, betalt og frivillig arbeid. Når det gjelder kategoriseringsmal for Hopkinsundersøkelsen vises det til vedlegg 3.

I Hopkinsundersøkelsen er frivillig sektor definert ved fem kriterier:

Organisert aktivitet. Aktiviteten er varig og regelmessig for eksempel ved at organisasjonen har møter, medlemskap og prosedyrer for beslutningstaking som deltakerne oppfatter som legitime. Dette inkluderer også uformell aktivitet.

Privat. Organisasjonen er ikke formelt underlagt offentlig styring, selv om den kan motta betydelige inntekter fra det offentlige.

Viderefordeler ikke fortjeneste. Organisasjonen har ikke primært et kommersielt fokus og fordeler ikke fortjeneste til direktører, aksjeeiere, medlemmer eller andre. Overskudd må brukes i tråd med organisasjonens hovedformål.

Selvstyrt. Organisasjonen har en styringsstruktur, kan nedlegges på eget initiativ og står ansvarlig for sine aktiviteter.

Frivillig. Medlemskap eller deltakelse er ikke lovpålagt eller obligatorisk.

Organisasjoner som ikke viderefordeler fortjeneste skal fremme samfunnsmessige eller felles goder, slik dette forstås av deltakerne selv. Dette betyr blant annet at noen kooperativer kommer med, mens de som har et kommersielt hovedformål utelukkes. I den norske Hopkinsundersøkelsen er boligbyggelag og borettslag tatt med fordi det inngår en betydelig del av frivillig arbeid i aktiviteten, og fordi de bidrar med lokalsamfunnsutvikling som flere enn medlemmene nyter godt av. Gjensidige forsikringsselskaper, sparebanker og forbruker- og produsentsamvirke regnes derimot ikke med i frivillig sektor, fordi de opptrer stort sett som andre markedsaktører.

I dette avsnittet omtales hovedtrekkene i utviklingen i frivillig sektor. Det er også en nærmere gjennomgang av en del elementer i dette oversiktsbildet og beregningsgrunnlaget det bygger på, når det gjelder frivillig arbeid, organisasjoner og medlemskap, sysselsetting, driftskostnader og inntekter fra ulike kilder.

3.5.2 Frivillig sektors hovedtrekk

Undersøkelsen viser at frivillig sektor i Norge i hovedtrekk fortsatt framstår som vital og framgangsrik, når en studerer tallene fra 1997 og funnene for 2004. Antall timer frivillig arbeid for frivillige organisasjoner er omtrent på samme nivå eller litt lavere enn i 1997. Sett i forhold til befolkningens størrelse er dette likevel høye tall. Norge kom her på tredjeplass blant landene som deltok i Hopkinsundersøkelsen på nittitallet. Norge hadde den høyeste andel av befolkningen som hadde deltatt i frivillig arbeid, den har nå økt fra 52 til 58 prosent. Økningen i deltakelsesrate gjelder alle aldersgrupper og både kvinner og menn. En bør imidlertid merke seg at de unge deltar med gjennomsnittlig noen færre timer i året enn før og at andelen som er organisasjonsmedlemmer går ned. Dessuten deltar menn med flere timer frivillig arbeid enn kvinner, og denne kjønnsforskjellen øker.

Også når det gjelder driftskostnader og betalt sysselsetting, har den frivillige sektoren i Norge vokst betydelig, selv om veksten ikke er like stor som for den norske økonomien som helhet. I denne perioden har også inntektene til frivillige organisasjoner fra pengespill og særlig fra automater blitt mangedoblet.

Et annet viktig tegn på den norske frivillige sektorens vitalitet er at andelen egengenererte inntekter fortsatt ligger på høyt nivå, dvs. fra salg av varer og tjenester og medlemskontingent. Sektoren er fortsatt i stand til å skaffe mye av sine inntekter gjennom egen aktivitet, og er dermed mindre avhengig av offentlige overføringer enn det man ser i land med velferdspartnerskap av europeisk type 1. I Norge kommer 57 prosent av inntektene fra medlemskontingent og salg av varer og tjenester (dette inkluderer også pengespill, mens lokale utlodninger regnes som gaver). Gjennomsnittet for velferdspartnerskapslandene er 35 prosent. I Norge utgjør organisasjonenes inntekter fra offentlige overføringer 36 prosent, mens de i velferdspartnerskapslandene er 58 prosent. Fordelingen mellom gaver, offentlige overføringer og egengenererte inntekter til den norske frivillige sektoren er omtrent den samme som i 1997 og ligner på den man finner i Sverige og Finland. Danmark ligger nærmere EU-landene.

Forskjellen mellom landene kan langt på vei forklares med hvor mye velferdstjenester frivillig sektor utfører, hvor det offentlige vanligvis betaler mesteparten av kostnadene. I velferdspartnerskapslandene går en stor del av de offentlige overføringene til organisasjoner innen helse, sosiale tjenester og utdanning og forskning. Det er imidlertid forskjeller mellom landene på andre områder også. I den forrige Hopkinsundersøkelsen lå den norske frivillige sektorens inntekter fra det offentlige på samme nivå eller lavere enn i vestlige EU-land for alle kategorier organisasjoner. Dette viser at norske frivillige organisasjoner i stor grad klarer å supplere offentlige overføringer med andre inntekter. Økningen i spillemidler har bidratt til å holde de egengenererte inntektene til den norske frivillige sektoren på samme nivå som før.

3.5.3 Frivillig arbeid

Omfang

Omfanget av frivillig arbeid er beregnet slik at det er mest mulig sammenlignbart med det som ble lagt fram i den norske undersøkelsen for 1997 og med internasjonale undersøkelser. Tallene er innhentet gjennom Statistisk sentralbyrås Omnibusundersøkelse fra april/mai 2004. Antall timer frivillig arbeid er regnet ut ved å bruke spørsmålene om innsats i løpet av de fire siste ukene for frivillige organisasjoner, mens antall deltakere er basert på spørsmålene om frivillig arbeid i løpet av de siste 12 måneder. I befolkningsundersøkelsen ble det spurt om frivillig arbeid utført for frivillige organisasjoner gratis eller mot symbolsk betaling, som for eksempel instruksjon og trening av medlemmer, administrativt arbeid, styreverv, transport, kampanjeaktivitet, informasjonsarbeid, dugnader, innsamlinger o.l. Det ble presisert at dette ikke omfatter vanlig medlemsaktivitet. For å komme på linje med undersøkelsene i andre land, ble det i undersøkelsen fra 2004 spurt om man har gjort frivillig arbeid for frivillige organisasjoner på 14 ulike områder (i undersøkelsen fra 1997 fylte man ut hvilke organisasjoner man har gjort frivillig arbeid for, mens forskerne deretter sorterte i kategorier).

Endringene skyldes at ISF for det første har brukt et undersøkelsesopplegg som er anbefalt i FNs Handbook on Nonprofit Institutions in the System of National Accounts, tilpasset til norske forhold. Lignende opplegg har vært brukt i flere andre land, blant annet Danmark. Endringen gjør det vanskelig å sammenligne enkeltkategorier med den norske undersøkelsen fra 1997, men sammenlignbarheten over landegrensene blir bedre. Den nye undersøkelsen er basert på telefonintervjuer, mens det forrige gang ble sendt ut spørreskjemaer. En tredje endring er at et fulltidsårsverk er redusert med fire dager fordi folk flest har fått mer ferie siden 1997. Analysen omfatter nå dessuten aldersgruppen 16–79 år, og ikke 18 år og over. Det er også en tilpasning til opplegget som brukes i andre land.

Den voksne befolkningen utførte nesten 200 millioner timer frivillig arbeid i Norge i 2004. I tabell 3.1 er dette omregnet til 113 500 fulltidsårsverk 2. Sammenlignet med 1997 har det skjedd en nedgang på 1,5 prosent. Siden spørreundersøkelsene og beregningene er litt endret fra 1997 til 2004, er det vanskelig å si om dette er en reell nedgang. Hadde man spurt om frivillig arbeid på flere områder, kan det godt tenkes at tallene for 2004 hadde vært høyere. Konklusjonen er at forskjellen mellom 1997 og 2004 er så beskjeden at det ikke er grunnlag for å si at det har skjedd noen vesentlig endring i omfanget av frivillig arbeid i Norge.

I sammenligninger mellom landene i Hopkinsundersøkelsen blir omfanget av det frivillige arbeidet sett i forhold til den del av befolkningen som er økonomisk aktive. Det er ulik praksis mellom landene når det gjelder å inkludere religion og livssynsorganisasjoner i frivillig sektor, og derfor holdes disse organisasjonene utenfor i denne sammenligningen. Målt på denne måten holder det frivillige arbeidet i Norge seg på samme nivå i 2004 som i 1997, dvs. at antall fulltidsårsverk utgjør 4,5 prosent av den økonomisk aktive befolkningen. Dette plasserer Norge på tredjeplass blant landene som har deltatt i Hopkinsundersøkelsen, etter Nederland og Sverige. Dette betyr at omfanget av det frivillige arbeidet, sett i forhold til befolkningens størrelse, fremdeles er på svært høyt nivå. Ved å utelukke religion og livssynsorganisasjonene tar man imidlertid bort ett av feltene som i løpet av de siste tiårene har hatt størst nedgang i frivillig arbeid i Norge, og det bidrar til å holde denne prosenten på samme nivå som i 1997.

Omfanget av det frivillige arbeidet kan også illustreres med at det tilsvarer nesten halvparten av alle utførte timeverk i industrien. Selv om det er vanskelig å sammenligne den økonomiske verdien av betalt og frivillig arbeid direkte, er det ingen tvil om at dette utgjør verdifulle ressurser både for de frivillige organisasjonene og for samfunnet ellers.

Slikt ubetalt arbeid anses ikke som produksjon i nasjonalregnskapet, selv om det utføres nødvendige oppgaver i organisasjonene som det ville kostet mye å erstatte med betalt arbeid. FNs internasjonale særorganisasjon for arbeidslivet, ILO, som utarbeider opplegg for innsamling av sysselsettingsdata, samarbeider nå med de ansvarlige for Hopkinsundersøkelsen. Siktemålet er at frivillig arbeid i framtiden regelmessig skal komme inn i arbeidskraftsstatistikk. Eksempler på frivillige oppgaver er ledelse, opplæring, regnskapsføring, transport og besøkstjeneste. Frivillig arbeid brukes dessuten til å skaffe inntekter til organisasjonene, for eksempel gjennom loppemarkeder, salg av kafé- og kioskvarer, medlemseffekter og forbruksartikler og til å utføre dugnad som organisasjonene får betalt for. Det er klart at ikke alt frivillig arbeid kan betraktes som normalt arbeid, når for eksempel sterke innslag av selvhjelp er involvert. Frivillig arbeid foregår ofte under betingelser som stiller mindre krav til strukturering og effektivitet enn det er vanlig når det gjelder betalt arbeid. Men deltakelse i frivillig arbeid gir sosiale ringvirkninger som også teller positivt i det økonomiske regnskapet. Det er imidlertid ikke nødvendigvis den direkte økonomiske verdien av det frivillige arbeidet som er den viktigste, men muligheten til å få utført andre oppgaver og på andre måter enn gjennom betalt arbeid.

På midten av nittitallet hadde Norge den høyeste andelen av befolkningen som utførte frivillig arbeid for frivillige organisasjoner blant landene i Hopkinsundersøkelsen. I alt 52 prosent av den voksne befolkningen deltok i løpet av de siste 12 månedene. Denne «verdensrekorden» er forbedret i den nye undersøkelsen om frivillig arbeid fra 2004.

Tabell 3.2 viser at andelen som deltar i frivillig arbeid har økt til 58 prosent for befolkningen fra 16–79 år 3. Det betyr at den totale innsatsen er delt på flere deltakere. Det er de nordiske landene som har høyeste deltakelsesprosent. En viktig grunn er at det spesielt er mange som utfører frivillig arbeid på kultur- og fritidsfeltet i de nordiske landene. I den grad frivillig arbeid har positive effekter for den enkelte og samfunnet, er det en styrke at flest mulig involveres i stedet for at noen få ildsjeler gjør alt.

Konklusjonen er at omfanget av det frivillige arbeidet målt i antall timer er omtrent som i 1997, men det er flere som bidrar i 2004. Sammenligningen gir dermed et klart bilde av en frivillig sektor med vitalitet og bred oppslutning.

Deltakelse i ulike organisasjoner

I tabell 3.3 vises det hvordan det frivillige arbeidet fordeler seg mellom ulike typer organisasjoner i 1997 og 2004. På grunn av endringer i undersøkelsene er det som nevnt vanskelig å sammenligne de to undersøkelsene kategori for kategori. Når en slår sammen organisasjonskategoriene til fem større grupper 4, blir det likevel mulig å gi ganske pålitelige anslag. Det er lagt vekt på å lage grupper som i størst mulig grad har like hovedformål: Aktivitet, interesser, samfunnsorientering og tro og livssyn, og i tillegg kommer organisasjonene på velferdsfeltet. Departementet er klar over at kategoriene ikke er gjensidig utelukkende slik at enkelte organisasjoner kan passe inn i flere kategorier, jf. vedlegg 3.

Når en sammenligner endringer i fordeling av timer frivillig arbeid mellom disse fem gruppene, er hovedinntrykket først og fremst stabilitet. Over halvparten av alt frivillig arbeid foregår i kultur- og fritidsorganisasjoner, slik det også gjør i de andre skandinaviske landene. Disse organisasjonene omfatter for det første kunst og kultur, med blant annet korps, kor, orkestre og folkedans (i alt 11 prosent av det frivillige arbeidet i 2004), for det andre idrett med lag tilsluttet Norges Idrettsforbund og enkelte andre (i alt ca. 21 prosent av det frivillige arbeidet), og for det tredje, hobby og fritidsorganisasjoner med blant annet turistforeninger, jegere og fiskere, speidere, sjakk, bridge og motorklubber (som også har ca. 21 prosent av det frivillige arbeidet). På kultur- og fritidsområdet kan en dermed registrere en liten økning fra 52 til 54 prosent.

Velferdsfeltet omfatter organisasjoner som utfører tjenester som i stor grad betales av det offentlige når det gjelder utdanning, helse og sosiale tjenester. I tillegg finner man store medlemsorganisasjoner som Kreftforeningen, Nasjonalforeningen for Folkehelsen, Norske Kvinners Sanitetsforening, Redningsselskapet, Norges Røde Kors og Norsk Folkehjelp. Her har andelen av det frivillige arbeidet også økt litt, fra 12 til 13 prosent .

Politiske, humanitære og miljøorganisasjoneromfatter samfunnsorienterte og internasjonale organisasjoner, samt rettighets- og støttearbeid. Denne gruppen har en reduksjon fra 11 til 10 prosent, og her fins blant annet politiske partier, målsak, kvinnesak, organisasjoner for syke, personer med nedsatt funksjonsevne og avholdsorganisasjoner.

Bolig- og økonomiorganisasjoner omfatter grendelag, velforeninger og borettslag, samt organisasjoner for arbeidsgivere, arbeidstakere og utdanningsgrupper. Dette er organisasjoner som ivaretar medlemmenes økonomiske og materielle interesser. På bolig- og lokalmiljøområdet har det frivillige arbeidet vært i framgang. Det har sammenheng med økning i boligbygging, oppussing, standardheving og antall forvaltede borettslagsenheter. Det er også økning i antall velforeninger og grendelag, og i deres etablering og drift av lekeplasser, friområder og velhus, samt formalisert samarbeid med kommunene. Dette fører til at frivillige deltar mer i dugnadsarbeid og medbestemmelse. Når det gjelder arbeidslivsorganisasjoner, har det vært en tilbakegang. Dette kan ha sammenheng med at det skjer en forskyvning i medlemskap til organisasjoner som kanskje har svakere tradisjon for lokal, frivillig aktivitet. Dessuten blir antakelig aktiviteten på dette feltet stadig mer basert på betalt arbeid.

Religion og livssynsorganisasjoner viser en betydelig tilbakegang fra 11 til 6 prosent. Dette er i samsvar med andre undersøkelser som viser en langvarig trend med tilbakegang i medlemskap og antall organisasjoner i denne kategorien. Spørreundersøkelsen registrerer i hvilke kategorier en person har medlemskap, og ikke hvor mange medlemskap personen har i hver kategori. En person som er medlem i flere religiøse organisasjoner blir således bare talt en gang i spørreundersøkelsen. Kategorien viser også nedgang i andelen av frivillig sektors betalte sysselsetting og økonomi.

Det mest overraskende funnet i denne sammenligningen mellom organisasjonskategorier er kanskje at velferdsfeltet er stabilt, med tanke på spådommer om individualisering, svekkelse av kollektive verdier, deltakelse bare for personlig utbytte og organisasjoner med tynnslitt troverdighet. Noe av forklaringen kan være at enkelte organisasjoner har blitt flinkere til å tilpasse seg folks behov for fleksibilitet ved at de legger større vekt på å koordinere det frivillige arbeidet. Eksempler på slike avgrensede frivillige arbeidsoppgaver er leksehjelp, besøkstjeneste, flyktningguiding og oppdrag for frivillighetssentraler. Folk ser at det de bidrar med gir konkrete resultater for noen, i motsetning til mer tradisjonelt møtearbeid. Det er organisasjonene med de mest tradisjonelle arbeidsformene som sliter tyngst, viste Hordalandsundersøkelsen om lokallagene i 1998. Vi ser en svekkelse av de tradisjonelle folkebevegelsene knyttet til målsak, primærnæringer, arbeiderbevegelse, avhold og religion, og deres rolle som en demokratisk infrastruktur. Den voksende deltakelsesraten i frivillig arbeid generelt og den fortsatt høye andelen innen organisasjoner knyttet til velferdsfeltet spesielt, kan likevel tyde på at mange fremdeles ønsker å bidra til å løse fellesoppgaver og å hjelpe andre på måter der de ser resultater. Kultur- og fritidsfeltet klarer dessuten å holde andelen av det frivillige arbeidet på et svært høyt nivå i internasjonal sammenligning, selv om mange bruker mer tid og penger på kommersielle fritidsaktiviteter.

Alder og kjønn

Tabell 3.4 viser ulike aldersgruppers deltakelse i frivillig arbeid, både når det gjelder andel av befolkningen som har gjort frivillig arbeid, og hvor mange timer de utførte i gjennomsnitt i løpet av de siste tolv måneder. Andelen som har gjort frivillig arbeid i løpet av et år har økt i alle aldersgrupper fra 1997 til 2004. Det er altså ingen aldersgrupper som faller utenfor den positive utviklingen som skjer på dette feltet. Det er imidlertid aldersgruppen 25–49 år som har den største økningen fra 55 prosent til 64 prosent, og som har den høyeste deltakelsesraten av alle aldersgruppene både i 1997 og 2004. De ligger også på topp når det gjelder det gjennomsnittlige antall timer frivillig arbeid i løpet av et år. I 1997 var 50–66-åringene på topp. For 25–49 åringene har også den gjennomsnittlige frivillige arbeidsinnsatsen økt betydelig fra 59 til 68 timer. For andre aldersgrupper går timetallet litt ned. Det er verdt å merke seg at gruppen fra 16–24 år har den største nedgangen, der har den gjennomsnittlige arbeidsinnsatsen har gått ned fra 46 til 42 timer.

Undersøkelsen fra 1997 viste at eldre bidro til å holde nivået på frivillig arbeidsinnsats oppe, når den gikk ned blant yngre aldersgrupper. Nå er det altså aldersgruppen fra 25 – 49 år som står for økningen. De deltar antakelig i frivillig arbeid fordi de er i en livsfase der de har økonomiske og materielle interesser å ta vare på, og de driver med fritidsaktiviteter og dyrker ulike hobbyer i frivillige organisasjoner. I tillegg har mange i denne aldersgruppen barn som deltar i frivillige organisasjoner, og dette gjør at også foreldrene blir trukket med i dugnader og frivillig arbeid.

Kvinner og menn deltar i økende grad på lik linje på mange samfunnsområder, men slik er det ikke når det gjelder frivillig arbeid.

Tabell 3.5 viser at menn deltar mest, og at forskjellen mellom kvinner og menn har økt. I 1997 deltok 46 prosent av kvinnene i frivillig arbeid i løpet av siste år, mens i 2004 har dette økt til 51 prosent. Menns andel har imidlertid økt enda mer fra 55 til 64 prosent. Når det gjelder antall timer frivillig arbeid er kjønnsforskjellen enda større. I 1997 bidrog menn med 67 timer i gjennomsnitt siste år, mens i 2004 har dette økt til 73 timer. Kvinners bidrag var på 48 timer i 1997 og på 46 timer i 2004, og går dermed litt ned. Det er altså flere kvinner som deltar med færre timer hver i gjennomsnitt. For menn øker både andelen som deltar og antall timer de bidrar med.

Det er også store forskjeller mellom ulike aldersgruppers deltakelse i ulike organisasjonskategorier. I tabell 3.6 er befolkningen delt opp i seks aldersgrupper innen de samme fem organisasjonskategoriene som i tabell 3.3.

Tabell 3.6 viser at aldersgruppen fra 16–24 år utfører en årlig arbeidsinnsats for frivillige organisasjoner som ligger under gjennomsnittet for hele befolkningen, bortsett fra i religions- og livssynsorganisasjoner. Der ligger de på gjennomsnittet med 4 timer i året. De er også nær gjennomsnittet på velferdsfeltet, der de unge utfører 9 timer i året, mens gjennomsnittet for hele befolkningen er 10 timer. Det største bidraget yter imidlertid de unge for kultur- og fritidsorganisasjoner med 22 timer i året. Det forholdsvis store omfanget har sammenheng med at svært mange unge også er deltakere i vanlige medlemsaktiviteter på dette feltet, selv om andelen som er aktive i løpet av et år synker når alderen øker. Medborgerundersøkelsen fra 2001 viste at 72 prosent var aktive i kultur og fritidsorganisasjoner blant 14–15-åringer, mens bare 54 prosent av 22–23-åringer var aktive.

Aldersgruppen fra 25–34 år yter 51 timer totalt i året i gjennomsnitt, og hele 32 timer av dette går til kultur- og fritidsorganisasjoner. De ligger på gjennomsnittet for hele befolkningen med 7 timer i året for bolig- og økonomiorganisasjoner, mens de ligger litt over gjennomsnittet med 6 timer for politiske, humanitære og miljøorganisasjoner. Deltakelsen i frivillig arbeid øker i en livsfase der de får økonomisk og materielt ansvar. Økningen på kultur- og fritidsfeltet kan ha sammenheng med at en del går over fra å være vanlige deltakere i aktiviteter til å ta på seg ansvar som trenere, instruktører, ledere, styremedlemmer osv.

Aldersgruppen fra 35–49 år utfører hele 79 frivillige arbeidstimer i gjennomsnitt årlig, og det er høyest av alle aldersgruppene. Denne gruppen har også det høyeste gjennomsnittet i politiske, humanitære og miljøorganisasjoner og særlig på kultur- og fritidsfeltet. Det siste har nok sammenheng med at det er mange som har aktive barn i denne aldersgruppen, og at foreldrene dermed blir trukket med i frivillig arbeid.

Aldersgruppen fra 50–59 år ligger nær gjennomsnittet med 58 timer for alle organisasjonskategorier. Den største delen av dette arbeidet skjer på kultur- og fritidsfeltet. Dessuten bidrar de med mange timer på velferdsfeltet og innenfor bolig- og økonomiorganisasjoner.

Aldersgruppen fra 60–66 årligger også høyt med 67 frivillige arbeidstimer i året i gjennomsnitt. De har det høyeste gjennomsnittet av alle aldersgrupper i religion og livssyn, bolig og økonomi og velferdsorganisasjoner. I den siste kategorien er aldersgruppen over 67 år også svært aktiv, selv om de har et lavere gjennomsnitt for alle organisasjonskategorier samlet. Engasjementet for velferdsorganisasjoner kan ha å gjøre med at holdningsundersøkelser viser at eldre er mer opptatt av aktivitetens overordnede formål og at den er demokratisk organisert. På velferdsfeltet finner vi dessuten organisasjoner som var på topp på seksti-tallet, som Sanitetsforeningen og Nasjonalforeningen for folkehelsen med hhv. 250 000 og 200 000 medlemmer. En svært stor andel av de voksne kvinnene var medlem i minst en av disse organisasjonene. Slike faser med høy tilslutning og aktivitet preger gjerne en alderskohort videre i livet. En grunn til at gruppen 60 –66 år bidrar så mye til religion og livssynsorganisasjoner, kan være at dette også er organisasjoner som hadde flere medlemmer for noen tiår siden. I politiske og humanitære organisasjoner og i miljøorganisasjoner utfører de over 50 år like mange eller færre timer enn gjennomsnittet. En grunn kan være at mange av organisasjonene blant annet på miljøfeltet har kommet til etter at mange av seniorene ble aktive i organisasjonslivet. Det er dessuten grunn til å merke seg at i det store feltet som kultur- og fritidsorganisasjonene utgjør, faller det gjennomsnittelige timeantallet til 20 etter fylte 67 år. Det ser ut til at disse organisasjonene ikke klarer å nyttiggjøre eller tiltrekke seg de eldste aldersgruppene i særlig grad, selv om mange deltar i frivillig arbeid i årene rett etter at de går av med pensjon.

Husstand og alder

Tabell 3.7 viser andelen av befolkningen som har deltatt i frivillig arbeid etter hva slags husstand man tilhører, kombinert med alder. Tabellen gjør det også mulig å sammenligne deltakelsesmønsteret i 1997 og 2004 (men anslaget for noen grupper er usikre fordi de er beregnet ut fra få respondenter). De som har barn, har en høyere deltakelsesrate enn andre. Andelen er aller høyest for par med barn fra 7–19 år, der hele 77 prosent har deltatt i frivillig arbeid siste år i 2004. Dette omfatter årene da barna er mest aktive i frivillige organisasjoner, og mange foreldre trekkes med i frivillig arbeid på grunn av det. Enslige forsørgere har også høy deltakelsesrate, men dette er beregnet ut fra få respondenter. I gruppen par med barn under 6 år deltar 62 prosent. Det finnes ingen helt tilsvarende kategorier i undersøkelsen fra 1997, men i gruppen par med barn under 16 år var det 60 prosent som deltok. Dette er lavere enn for noen av kategoriene av par med barn i 2004. Tallene tyder på at det har skjedd en betydelig økning fra 1997 til 2004 i andelen av foreldre som deltar i frivillig arbeid.

Par uten barn i aldersgruppen 45–66 år har også en deltakelsesrate på 58 prosent, dvs. som gjennomsnittet av befolkningen. Her har deltakelsen økt fra 51 prosent i 1997. Det er altså ikke bare egne barns fritidsaktiviteter som gjør at denne aldersgruppen generelt har et relativt høyt deltakelsesnivå. Voksne og middelaldrende finner også organisasjonslivet interessant og givende på egne vegne. De befinner seg i en aldersgruppe der mange er aktive på ulike områder. Det ser imidlertid ikke ut til å gjelde i like stor grad for enslige, hvor det er 39 prosent som deltar i frivillig arbeid i både i aldersgruppene 45–66 år og 67–79 år. Dette er de laveste deltakelsesratene for gruppene i tabellen. Gruppene med enslige under 45 år har imidlertid noe høyere deltakelsesrater. Når det gjelder gruppene enslige under 25 år som ikke bor hos foreldrene, og enslige 67–79 år, har disse for få respondenter til å gi sikre anslag, men de ser ut til å ligge litt under gjennomsnittet. Om man er gift/samboer, og ikke minst om man har barn, har altså stor betydning for om man deltar i frivillig arbeid for frivillige organisasjoner. Det ser også ut til at den positive effekten av dette har økt fra 1997 til 2004.

3.5.4 Antall medlemskap og organisasjoner

Medlemskap i en eller flere organisasjoner

Den norske befolkningen utfører ikke bare mye frivillig arbeid, den har også medlemskap i mange organisasjoner.

Tabell 3.8 viser at i 2004 var 84 prosent medlem i minst én organisasjon, 60 prosent var medlem i to organisasjoner og 38 prosent var medlem i tre eller flere organisasjoner, i følge SSBs levekårsundersøkelse fra 2002 (LKU). Tallene for aldersgruppen 16–24 år skiller seg ut ved å være lavere enn gjennomsnittet, og endringer for denne gruppen vises derfor i egne kolonner i tabellene 3.8 og 3.9. I 2004 var 70 prosent av 16–24-åringene medlem i minst én organisasjon, 38 prosent var medlem i minst to organisasjonskategorier og 16 prosent var medlem i tre eller flere organisasjonskategorier.

For befolkningen totalt har det bare skjedd ubetydelige endringer siden 1997, men for unge har andelen med organisasjonsmedlemskap gått ned. LKU har høy svarprosent og dekker i hovedsak de samme organisasjonskategoriene over en rekke år, og det er derfor det beste materialet for å se på endringer i medlemskap i frivillige organisasjoner over tid.

Ser man på utviklingen for aktivt medlemskap er det nedgang, jf. tabell 3.9. Andelen som er aktiv i minst en organisasjon har gått ned fra 57 til 50 prosent av befolkningen, de som er aktive i to eller flere organisasjoner har gått ned fra 25 til 21 prosent, og aktive i tre eller flere organisasjoner har gått ned fra 10 til 8 prosent. Det er aldersgruppen 16–24 år som utgjør den største delen av denne nedgangen, her har andelen som er aktiv i minst en organisasjon gått ned fra 54 til 43 prosent, aktive i to eller flere organisasjoner har gått ned fra 18 til 12 prosent, mens aktive i tre eller flere organisasjoner fortsatt ligger på 4 prosent.

Det har vært en større nedgang i aktive enn passive medlemmer blant unge fra 1997 til 2004. Det har blitt 10 prosent færre medlemmer, mens det har blitt 20 prosent færre som er aktive medlemmer i minst en organisasjon. Det kan imidlertid være vanskelig å vite hva som menes med å være «aktivt medlem», slik det spørres etter i LKU. Svarene vil derfor variere ut fra at noen vil synes det er tilstrekkelig å være med på møter eller andre aktiviteter en gang i blant, mens andre mener man må ha et verv eller yte en spesiell innsats for å regne seg som aktive.

Undersøkelsene om frivillig arbeid viste derimot at andelen blant 16–24 åringer som deltar i frivillig arbeid har økt fra 46 til 51 prosent, jf. tabell 3.4, selv om antall timer i gjennomsnitt har gått ned fra 1997 til 2004. For andre aldersgrupper var det en økning både i andel deltakere og i antall timer. Hvordan kan man forklare disse ulike trendene i deltakelsesprosent mellom undersøkelsene?

Spørsmålene om frivillig arbeid i undersøkelsen om frivillig innsats og omnibusundersøkelsen er klarere presisert enn spørsmålet om aktivt medlemskap i levekårsundersøkelsene. Frivillig arbeid er definert som arbeid som utføres for frivillige organisasjoner gratis eller mot symbolsk betaling, og det er presisert at det ikke omfatter vanlig medlemsaktivitet. Spørsmålet er ikke knyttet til om man er medlem av organisasjonen eller ikke. I levekårsundersøkelsene stilles spørsmålet om aktivt medlemskap bare til de som oppgir at de er medlemmer. Mange gjør imidlertid en innsats i løpet av et år for organisasjoner der de ikke er medlemmer. Siden andelen øker for deltakelse i frivillig arbeid, men går ned for aktivt organisasjonsmedlemskap, kan dette tyde på at frivillig arbeid har blitt svakere koblet til organisasjonsmedlemskap enn tidligere. Forskjellen mellom undersøkelsene tyder på at det er flere som gjør frivillig arbeid for organisasjoner der de ikke er medlemmer, ikke bare blant foreldre, men også blant unge.

Antall medlemskap

Medborgerundersøkelsen fra 2001 er den mest detaljerte kartlegging av befolkningens tilknytning til frivillige organisasjoner siden Hopkinsundersøkelsen i 1997. Med 33 organisasjonskategorier gis det gode muligheter for å fordele medlemmer mellom ICNPO-kategorier 5, slik det blir gjort i Hopkinsundersøkelsen. Forskjeller i undersøkelsesopplegget gir imidlertid uregelmessigheter i noen kategorier. Et større antall kategorier i Medborgerundersøkelsen gjør at flere medlemskap blir registrert, siden det øker sjansene for at en person har medlemskap i flere kategorier organisasjoner. For å supplere Medborgerundersøkelsen har ISF innhentet tall fra 2004 for velforeninger og borettslag. Forskjellene i undersøkelsesopplegg fra 1997 gjør også at en bør se på andeler medlemskap i ulike kategorier og legge mindre vekt på beregnede antall medlemmer.

Dersom en ser på andelen av medlemskap i ulike kategorier i tabell 3.10, har det skjedd små endringer. Kultur- og fritidsfeltet går litt tilbake, og her er det idretten som har den største prosentvise tilbakegangen (også Levekårsundersøkelsene viser nedgang for idretten). Dette stemmer ikke med at registrerte medlemmer og lokallag hos Norges Idrettsforbund er mye høyere og øker svakt. Dette kan skyldes forbedrede registreringsrutiner hos NIF sentralt, og at det registreres antall medlemskap slik at enkeltpersoner som er med i flere idrettslag telles flere ganger. På kultur- og fritidsfeltet øker hobby og fritidsorganisasjonene, noe som blant annet skyldes flere medlemmer i turistforeninger og Norges Jeger- og Fiskerforbund. Også nye typer organisasjoner fins her, for eksempel Hyperion (Norsk Forbund for Fantastiske Fritidsinteresser) som ble opprettet i 2001, og som hadde 10 600 medlemmer i 2004. Dette er en paraplyorganisasjon for foreninger som driver med datatreff, rollespill, brettspill, science fiction, fantasy osv. En stor del av dette er lokalaktivitet som tidligere ikke var tilknyttet noe nasjonalledd. Dette er også noe nærmere omtalt under kapittel 27.7.

Helse og sosiale tjenester er organisasjonskategorier som taper andel medlemskap. Tilslutningen til organisasjoner på helseområdet ser ut til å skifte fra bredt orienterte velferdsorganisasjoner mot mer spesialiserte interesse- og støtteorganisasjoner. Politiske organisasjoner og interesseorganisasjoner har imidlertid framgang, og det skyldes blant annet organisasjoner for syke og personer med nedsatt funksjonsevne.

Det er mange organisasjoner som har en stor andel passive medlemmer i Norge, og det kan se ut til å være en økende tendens til at samfunnsorienterte organisasjoner har en liten kjerne svært aktive deltakere, men også mange passive medlemmer som kanskje lar seg aktivisere av enkeltsaker.

Ellers har velforeninger og borettslag økning i medlemskap i tråd med veksten i økonomisk aktivitet og frivillig arbeid. Arbeidslivsorganisasjoner inkluderer blant annet arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner, eksempelvis LO og NHO. Andelen til arbeidslivsorganisasjoner har også økt .Religion og livssynsorganisasjoner beholder sin medlemsandel i denne perioden. Blant organisasjonene som har framgang blant unge på dette feltet, finner en organisasjoner som legger stor vekt på aktivitet. Det gjelder for eksempel Kristen Idrettskontakt (som har økt med 5 700 fra 1997 til nesten 8 700 medlemmer i 2004) og Ung Kirkesang (som økte tilsvarende med 3 631 til 6 216). Det viser at det er nye utviklingstrekk på dette feltet.

Konklusjonen er at det alt i alt skjer små endringer i fordelingen av medlemskap fra 1997 til 2004, men de endringene som er omtalt stemmer godt overens med funnene i levekårsundersøkelsene. Trendene virker derfor pålitelige, selv om endringer i absolutte medlemstall er usikre.

Antall organisasjoner

Det har ikke vært gjort noen ny kartlegging av antall organisasjoner i Norge siden Hopkinsundersøkelsen i 1997. Anslaget over antall organisasjoner og fordeling i ICNPO-kategorier i Hopkinsundersøkelsen var basert på ulike tallmaterialer. En viktig del var en kartlegging av alle organisasjoner i Hordaland fylke, og dette er fremdeles det beste forskningsmaterialet som finnes når det gjelder antall lokallag i Norge. Alt i alt tyder medlemsskapsundersøkelsene og levekårsundersøkelsene på at antall organisasjoner totalt har endret seg lite, og at det heller ikke har skjedd store endringer mellom organisasjonskategorier siden 1997. Hva frivillig sektor omfatter er nærmere forklart under pkt. 3.5.1. Tidligere forskning har vist at det er en sammenheng mellom medlemstall og antall organisasjoner. Selv om det hefter usikkerhet ved om tallene fra 1997 stemmer i alle detaljer, er dette likevel det beste anslaget man kan gi basert på foreliggende data. Det er imidlertid innhentet tall fra 2004 for velforeninger og borettslag for å fange opp de siste endringene på dette feltet.

Tabell 3.11 viser at det er over 115 000 organisasjoner i Norge. Kultur og fritidsfeltet er det største feltet med 49 000 organisasjoner, som tilsvarer 43 prosent av alle frivillige organisasjoner i Norge. Deretter følger religions- og livssynsorganisasjoner, velforeninger og borettslag og arbeidslivsorganisasjoner med fra 19 000 til 14 000 organisasjoner hver. Det er 8 000 politiske organisasjoner og interesseorganisasjoner, mens det på velferdsfeltet er til sammen 6 400 organisasjoner.

I det følgende kommenteres antall organisasjoner i de samme fem hovedkategoriene som i tabell 3.3., som viser frivillig arbeid. Det fokuseres på sammenhenger mellom antall organisasjoner, medlemmer og omfang av frivillig arbeid.

Kultur og fritidsfeltet har 43 prosent av organisasjonene, men bare 30 prosent av medlemskapene i Norge. Likevel utføres 54 prosent av det frivillige arbeidet der. Feltet skiller seg dermed ut ved å ha svært mye frivillig arbeid per organisasjon, særlig sett i forhold til antall medlemmer. Dette tyder på at det er flere enn medlemmene som engasjeres. I snitt er det bare 30 medlemmer per organisasjon. Kultur- og fritidsfeltet viser seg imidlertid å være svært dynamisk, halvparten av lokallagene i Hordaland ble skiftet ut på 90-tallet. Det er altså mange små organisasjoner som startes opp eller som sliter med å overleve til enhver tid.

Velferdsfeltet har 6 prosent av antall organisasjoner, 11 prosent av medlemskapene og 13 prosent av det frivillige arbeidet. Her fins også organisasjoner som er tjenesteutførende, uten medlemmer og med begrenset frivillig arbeidsinnsats. De store medlemsorganisasjonene gir likevel feltet et høyt aktivitetsnivå i forhold til antall organisasjoner.

Innen velforeninger og borettslag er det omtrent like stor andel frivillige organisasjoner og medlemskap, henholdsvis 15 og 13 prosent. På denne bakgrunn er ikke den frivillige innsatsen på dette området særlig høy. Samlet på bolig og økonomiområdet utføres 17 prosent av det frivillige arbeidet, men dette inkluderer også de store arbeidslivsorganisasjonene som har 23 prosent av medlemskapene og 12 prosent av antall organisasjoner.

Politiske, humanitære og miljøorganisasjoner har 8 prosent av antall organisasjoner, 13 prosent av medlemskapene og 10 prosent av den frivillige arbeidsinnsatsen. Feltet har dermed en ganske gjennomsnittlig innsats per medlem og organisasjon. Religion og livssynsorganisasjonene har 17 prosent av antall organisasjoner, men bare 4 prosent av medlemskapene og 6 prosent av den frivillige arbeidsinnsatsen. Det utføres altså mye arbeid per medlem, men det er bare 19 medlemmer per organisasjon i gjennomsnitt. Her er det nok en del organisasjoner som står i fare for å bli nedlagt, og små reduksjoner i medlemstall kan føre til store reduksjoner i antall lokallag.

I gjennomsnitt er det 88 medlemmer per organisasjon i Norge, noe som understreker at det norske organisasjonssamfunnet har en stor andel små lokallag uten betalte ansatte og med ubetydelige økonomiske ressurser. Ut fra Hordalandsundersøkelsen er det anslått at det finnes nesten 60 000 organisasjoner med færre enn 50 medlemmer, ingen ansatte og under 50 000 kroner i årlig omsetning. Dette er en den store underskogen i det norske organisasjonssamfunnet som sjelden dukker opp i statistikker eller beregninger, selv om betydningen av det frivillige arbeidet og medlemsaktiviteten er svært stor.

3.5.5 Betalt sysselsetting

Omfang

Det utføres mye frivillig arbeid i Norge. Samtidig skjer det en betydelig betalt sysselsetting innfor frivillig sektor. Figur 3.1 viser frivillig innsats og betalt arbeid i frivillig sektor (utenom religiøse organisasjoner) sett i forhold til den økonomisk aktive befolkningen i Norge, Sverige, Danmark og en gruppe vestlige EU-land og Israel 6. Det betalte arbeidet utgjør små andeler i Sverige og Norge sammenlignet med EU-landene, mens Danmark kommer et sted i mellom. Dette skyldes at frivillig sektor i Danmark og EU-landene har en større del av virksomheten innenfor velferdstjenester, hvor arbeidet utføres av betalte ansatte, og som langt på vei er finansiert av staten. Når en ser på den totale arbeidsinnsatsen i frivillig sektor, kommer Norge og Sverige på nivå med Danmark og EU-landene. Det skyldes omfanget av det frivillige arbeidet, og her trekker særlig de mange timene frivillig innsats på kultur- og fritidsfeltet opp.

* Østerrike, Belgia, Frankrike, Tyskland, Nederland, Irland, Israel, Italia og Spania 1995, Sverige 1992, Danmark og Norge 2004.

Kilde: Sivesind, Karl Henrik (2007), Frivillig sektor i Norge 1997 - 2004. Frivillig arbeid, medlemskap, sysselsetting og økonomi. Rapport nr 10. Oslo: Institutt for samfunnsforskning

Tabell 3.12 viser endringer i betalt sysselsetting fra 1997 til 2004. Det har vært en liten økning i utførte fulltidsårsverk fra 66 000 til 69 000, som omtrent tilsvarer veksten i sysselsetting i samfunnet for øvrig. Det betalte arbeidet i frivillig sektor inklusive religion og livssyn utgjorde 3,7 prosent av utførte timeverk utenom jordbruk, og 2,9 prosent av den økonomisk aktive befolkningen både i 1997 og 2004. Det er først og fremst velforeninger og borettslag som har hatt framgang på grunn av den økte aktiviteten på dette området, men økningen kan også ha sammenheng med bedre tallmateriale. Religions- og livssynsorganisasjoner og arbeidslivsforeninger har hatt en mindre nedgang, slik at de taper andeler av totalen, sammenlignet med andre organisasjoner. Ellers er endringene beskjedne.

Betalt og frivillig arbeid – andel av arbeidet i frivillig sektor

Figur 3.2 viser betalt og frivillig arbeid på ulike felter som andeler av hele sektorens arbeidsstyrke. Kultur- og fritidsfeltet har til sammen 38 prosent av frivillig sektors arbeidsstyrke. Dernest kommer velferd og bolig og økonomifeltet med 29 og 18 prosent. Samfunnsorienterte og religion og livssynsorganisasjoner er de minste med henholdsvis 8 og 7 prosent.

Velferdsfeltet har mest betalt arbeid, det utgjør 21 prosent av hele frivillig sektors arbeidsstyrke, og det er nesten tre ganger så mye betalt arbeid som frivillig arbeid på dette feltet. Det er ingen andre felter som har så lite frivillig arbeid i forhold til betalt arbeid. Det frivillige arbeidet på dette feltet antas å skje i tilknytning til den medlemsbaserte aktiviteten, mens det er lite frivillig arbeid knyttet til tjenesteutførende institusjoner.

Kilde: Sivesind, Karl Henrik (2007), Frivillig sektor i Norge 1997 - 2004. Frivillig arbeid, medlemskap, sysselsetting og økonomi. Rapport nr 10. Oslo: Institutt for samfunnsforskning

På motsatt ende av skalaen er organisasjonskategoriene på kultur- og fritidsfeltet, der betalt arbeid utgjør fem prosent av sektorens arbeidsstyrke. Her er omfanget av frivillig arbeid mer enn seks ganger større enn betalt arbeid. Det betalte arbeidet i samfunnsorienterte organisasjoner utgjør bare to prosent av sektoren, mens det frivillige arbeidet har stor betydning på feltet, det er tre ganger så mye frivillig som betalt arbeid. Dernest kommer bolig og økonomifeltet og religion og livssynsorganisasjoner med henholdsvis sju og tre prosent av sektorens arbeidsstyrke. Der er det ca. en og en halv gang så mye frivillig som betalt arbeid.

3.5.6 Økonomi

Finansiering av frivillig sektor.

Den norske befolkningen gir store bidrag til frivillige organisasjoner i form av frivillig innsats, mens det økonomiske bidraget er mer begrenset. Figur 3.3 viser at i de nordiske landene kommer mellom seks og ni prosent av inntektene fra private gaver. Dette er på samme nivå som gjennomsnittet for industriland og for velferdspartnerskapslandene.

Kilde: Sivesind, Karl Henrik (2007), Frivillig sektor i Norge 1997 - 2004. Frivillig arbeid, medlemskap, sysselsetting og økonomi. Rapport nr 10. Oslo: Institutt for samfunnsforskning

Det har vært hevdet at frivillig sektor i de nordiske landene er svært avhengig av det offentlige, og det kan kanskje synes overraskende at det offentliges bidrag til finansieringen ikke er større. Forskjellen er særlig tydelig når en sammenligner med landene som tilhører velferdspartnerskapslandene. Hos disse kommer i gjennomsnitt 58 prosent av inntektene fra offentlig sektor, mens tilsvarende for de nordiske landene er omlag en tredjedel. I de nordiske landene genereres rundt 60 prosent av inntektene gjennom egne aktiviteter, mens dette for de europeiske landene utgjør ca. 35 prosent.

Inntektsfordelingen for den norske frivillige sektoren er i store trekk den samme som den var i 1997, da frivillig sektor fikk 35 prosent av inntektene fra det offentlige, 9 prosent fra gaver og 56 prosent var egengenererte inntekter. De totale driftsinntektene til frivillig sektor anslås til ca. 66,5 milliarder kroner i 2004, mens de var 43,9 milliarder i 1997.

I figur 3.4 vises fordelingen av inntekter fra ulike kilder for organisasjonsfeltene. Bolig og økonomifeltet har størst andel egengenererte inntekter, siden borettslag og arbeidslivsorganisasjoner får beskjedne økonomiske overføringer fra det offentlige. Her er det henholdsvis leieinntekter og medlemskontingenter som dominerer. Velferdsfeltet har mest inntekter fra det offentlige, noe som i stor grad kommer av velferdstjenester som det offentlige betaler organisasjonene for å utføre. På kultur- og fritidsfeltet er det forholdsvis store inntekter fra salg av varer og tjenester, og her inngår nok mye frivillig arbeid på lokalt nivå for å skaffe inntekter til lokal aktivitet gjennom dugnadsarbeid, loppemarkeder, papirinnsamling, pølsesalg osv. I tillegg øker kommersielle inntekter, særlig innen flere av særforbundene i NIF. Religions- og livssynsorganisasjoner er det eneste feltet som i stor grad er basert på gaver, de utgjør nesten 40 prosent av inntektene og er litt mer enn inntektene fra det offentlige. Ellers er det bare bistandsorganisasjoner som i vesentlig grad er basert på gaver (disse inngår som er en del av det samfunnsorienterte feltet i figuren).

Kilde: Sivesind, Karl Henrik (2007), Frivillig sektor i Norge 1997 - 2004. Frivillig arbeid, medlemskap, sysselsetting og økonomi. Rapport nr 10. Oslo: Institutt for samfunnsforskning

Mange organisasjonskategorier sparer mye på at det offentlige bidrar med infrastruktur, rimelige lokaler, idrettsanlegg, transport, utlån av utstyr osv. Det er vanskelig å beregne verdien av slike naturalytelser, og de er derfor ikke tatt med i disse beregningene.

Driftskostnader for frivillig sektor

Frivillig sektor hadde driftskostnader på nesten 61 milliarder kroner. Det er en økning på 51 prosent fra 1997 i løpende priser. Bruttonasjonalproduktet har økt med 56 prosent i samme periode. Veksten for frivillig sektor er omtrent på nivå med veksten i offentlig sektor.

3.6 Behov for kunnskap og forskning

Fra idrettspresident Tove Paules avslutningstale til idrettsforskningsprogrammet 10. mai 2007:

«Organisasjonene har et stort kunnskapsbehov – hvilke konsekvenser har generelle utviklingstrekk for oss?»

Harald Trulsrud, styreleder i Arbeidssøkerforbundet, sa i sitt innlegg på Frivillighet Norges topplederkonferanse 9. januar 2007:

«Ut fra et demokrati og maktperspektiv er det selvfølgelig et problem at 3 – 400 000 vanskeligstilte og fattige har liten innflytelse og mangler mulighet til å påvirke det som skjer med deres egne liv.»

Det er behov for økt kunnskap om sivilsamfunnet og frivillig sektor i Norge. Ny forskning vil bidra til at både organisasjonene og myndighetene kan møte utfordringer og muligheter på en bedre måte.

Kultur- og kirkedepartementet har fått utarbeidet en kartlegging av eksisterende forskning på feltet. Publikasjonen «Frivillige organisasjoner – En kommentert bibliografi 2006» er utarbeidet av Institutt for samfunnsforskning og er en kartlegging av forskningsbasert litteratur i Norge og Skandinavia på frivillighetsfeltet i perioden 1980 – 2006. Bibliografien dekker sammenslutninger med et ideelt eller allmennyttig formål og utelater næringsorganisasjoner, fagforeninger og andre organisasjoner knyttet til arbeidslivet. Bibliografien er ikke uttømmende. Bibliografien er lagt ved som vedlegg 1 til meldingen

Frivillighet Norge har i flere sammenhenger tatt til orde for å styrke forskningen på frivillig sektor og har overfor departementet antydet at et forsk­ningsprogram bør inneholde blant annet følgende elementer:

• å inkludere et eget punkt om videreutvikling av begrepsapparatet i en tidlig fase av programmet. Punktet bør også inkludere en analyse av hvordan de internasjonale begrepene passer på den norske frivilligheten og i hvilken grad begrepene er i stand til å fange opp mangfoldet i frivillig sektor i Norge

• at et frivillighetsforskningsprogram åpner for forskning også på mikronivå, representert enten ved lokalsamfunn eller ved enkeltorganisasjoner, i tillegg til å styrke den eksisterende forskning på makronivå

• at forskningsprogrammet får som mål å bygge opp miljøer som forsker på frivilligheten med ulike perspektiver og utgangspunkt. Forskningen i regi av programmet må ikke anlegge et smalt instrumentelt perspektiv som reduserer frivilligheten til et redskap for å oppnå konkrete samfunnsmessige mål

• at et delmål med programmet blir å styrke dialogen og kontakten mellom forskningsmiljø og de friville organisasjonene, slik at organisasjonene både kan øke sin kompetanse som «bestillere» og bruke resultatene av forskningen

Regjeringen er enig i behovet for å styrke forsk­ningsinnsatsen og vil derfor sette i gang et forsk­ningsprogram knyttet til frivillig sektor fra 2008. Programmet vil i første omgang gå over tre år.

Et slikt forskningsprogram på sivilsamfunn og frivillig sektor vil ha som ambisjon å øke og utvikle kunnskapen om sektorens betydning og rolle i velferdssamfunnet. Forskningsinnsats på feltet vil også bidra til å videreutvikle en helhetlig frivillighetspolitikk og være et ledd i å styrke frivillig sektor gjennom økt forskningsbasert kunnskap. For å få et bredest mulig perspektiv er det behov for flere faglige innfallsvinkler og flere ulike forskningsmiljøer. Det er også behov for å øke innsikten i de endringsprosessene som foregår i frivillig sektor, og i samspillet mellom frivillig sektor og samfunnet, eksempelvis mellom de politiske partiene og frivillige organisasjoner. Programmet vil også omfatte likestillingsmessige problemstillinger, jf. kapittel 6. Forskningen bør være sektorovergripende, ha et bredt perspektiv og ulike faglige innfallsvinkler. Styrket kunnskap om feltet sammen med en god dialog med frivillig sektor vil være viktige bidrag i en ny og helhetlig frivillighetspolitikk.

Endelig utforming av forskningsprogrammet vil skje i nær dialog med Frivillighet Norge og relevante forskningsmiljøer. Innenfor rammen av dette vil departementet vurdere å støtte opprettelse av doktorgradsstipendier for å styrke forskningsarbeidet på frivillighetsfeltet.

Kultur- og kirkedepartementet har de siste årene kanalisert betydelige midler til idrettsrelatert forskning. Gjennom spillemidlene til idrettsformål har departementet siden 1998 finansiert det tiårige idrettsforskningsprogrammet «Idrett, samfunn og frivillig organisering» i Norges forskningsråd. Viktige målsettinger for programmet har vært å stimulere til økt tverrfaglighet innen idrettsforsk­ningen, og styrke rekrutteringen til den samfunnsvitenskapelige idrettsforskningen. Sentrale temaområder har vært:

• Idrettens omfang, uttrykksformer og sosiokulturelle betydning

• Det organiserte idrettslivet

• Idrettens kommersielle og næringsmessige betydning

• Idrettsanlegg og idrettsutøvelse

• Idrettspolitikk

• Antidoping

I tillegg til idrettsforskningsprogrammet har Kultur- og kirkedepartementet de senere årene også satt av midler til grunnfinansiering av Senter for idrettsskadeforskning ved Norges idrettshøgskole, finansiering av egeninitierte forsknings- og utviklingsprosjekter og innhenting av aktivitetsdata knyttet til idrett og fysisk aktivitet.

Departementet legger opp til at satsingen på idrettsforskning videreføres også de kommende årene. Det legges opp til å organisere idrettsforsk­ningen rundt enkelte temaer og miljøer.

I tillegg til å videreføre grunntilskuddet til Senter for idrettsskadeforskning, ønsker departementet å bidra til å styrke den idrettsrelaterte forskningen i tilknytning til anleggs- og utstyrsforskning ved Norges teknisk-naturvitenskaplige universitet, og til å styrke den trenings- og prestasjonsrelaterte forskningen ved Norges idrettshøgskole. Denne satsingen og utviklingen vil gjøres i nær dialog og i samarbeid med NIF.

Fremtidig anleggsutbygging står overfor flere utfordringer. Knapphet på egnede arealer i nærmiljøet er kanskje den viktigste. Det er derfor viktig å finne gode løsninger for idrettsanlegg og utstyr som tåler høy bruksutnyttelse og kan benyttes til utøvelse av idretter på flere nivåer. Det er også viktig å utvikle og utnytte teknologi som kan bidra til kostnadseffektiv drift og vedlikehold, samt å redusere risiko for skade, støy og andre miljøproblemer.

Departementet ser behovet for å styrke innsatsen innen anvendt, aktivitetsrettet idrettsforsk­ning. Et senter for trenings- og prestasjonsutvikling vil bidra positivt til utviklingen av norsk idrett og for fysisk aktivitet i samfunnet for øvrig. Målet er å utvikle forskning og formidle praktisk forsk­ningsbasert kunnskap som bedrer kvaliteten på tilbudet for alle som driver idrett og fysisk aktivitet, både innenfor barne- og ungdomsidrett, mosjonsaktiviteter og innenfor toppidrett. Spesielt viktig er det å utvikle den framtidige helhetlige trener- og lederrollen.

Et viktig formål med en slik forskningssatsing vil være å legge til rette for utvikling av ny kunnskap som idrettens medlemsorganisasjoner, som de viktigste brukerne, kan dra nytte av og se verdien av.

Den samfunnsorienterte idrettsforskningen vil fremdeles bli ivaretatt, både gjennom det planlagte forskningsprogrammet knyttet til frivillig sektor og gjennom departementets egeninitierte forskning.

Frivillig sektor har et betydelig omfang og har en betydelig rolle i de nordiske landene. Det er små og få forskningsmiljø i de nordiske landene som driver forskning på området. En felles innsats vil kunne bidra til bredere perspektiv og økt oppmerksomhet på sektorens betydning i den nordiske velferdsmodellen. Det vil bli tatt initiativ til drøftelser på nordisk nivå for å se på ulike muligheter for å øke oppmerksomheten om sektorens betyd­ning, utvikling og utfordringer

I tillegg til å styrke forskningen er det behov for å arbeide mer systematisk med grunnleggende informasjonsdata om frivillig sektor. Kultur- og kirkedepartementet er kjent med at det til dels har vært vanskelig å oppdrive grunnleggende data om frivillig sektor i Norge. Departementet tar sikte på å få utarbeidet et satelittregnskap for frivillig sektor. Satelittregnskap er et regnskap som i utgangspunktet bygger på begrep og tall i nasjonalregnskapet, men hvor det foretas en spesiell tilpasning for å belyse et område mer inngående.

Gjennom et satelittregnskap sammenstilles økonomiske variabler for frivillig sektor, og slik at utviklingen i sysselsetting, bidrag til verdiskaping, osv kan analyseres nærmere.

I tillegg vil Frivillighetsregisteret gi mye nyttig informasjon om frivillig sektor.

Tiltak

• Regjeringen vil etablere et eget forskningsprogram i 2008 knyttet til frivillig sektor

• Det legges til rette for en fortsatt betydelig satsing på idrettsforskning i de kommende år

• Det skal utarbeides et satellittregnskap for frivillig sektor

• Regjeringen vil ta initiativ på nordisk nivå for å se på mulighetene for å øke oppmerksomheten om frivillig sektors betydning, utvikling og utfordringer

4 Det offentliges forhold til frivillige organisasjoner

4.1 Innledning

I kapittel 4 gjøres det rede for statens forhold til frivillige organisasjoner i etterkant av NOU 1988:17 Frivillige organisasjoner. Her gjennomgås gjennomførte tiltak etter forrige melding. Også kommunenes arbeid med frivillighetspolitikk omtales kort i dette kapitlet.

4.2 Historikk

4.2.1 NOU 1988:17 Frivillige organisasjoner

I 1985 nedsatte regjeringen Willoch et offentlig utvalg for å vurdere ulike sider ved de frivillige organisasjonenes virksomhet i Norge.

Utvalget ble ledet av fylkesmann Lars Korvald og hadde 15 medlemmer fra frivillige organisasjoner og fra stat og kommune. Utvalget skulle se nærmere på organisasjonenes virksomhet og foreslå tiltak som kunne bedre samarbeidet mellom offentlige organer og organisasjonene.

Utvalget skulle lage en oversikt over frivillige, allmennyttige organisasjoner, deres arbeid og deres arbeidsforhold, både på lokalt og sentralt plan. Det ble vist til at det ville være av særlig interesse å få belyst hva som stimulerer organisasjonsarbeidet og hvilke hindringer som kan ligge i veien for større frivillig engasjement gjennom organisasjonene. Arbeidsdelingen mellom organisasjonene og det offentliges virksomhet skulle drøftes. Utgangspunktet for utvalgets forslag var at de samlede offentlige utgifter ikke skulle øke.

Statistisk sentralbyrå utførte i 1986 en landsomfattende intervjuundersøkelse for utvalget. Formålet var å kartlegge medlemskap i frivillige organisasjoner, samt omfanget av frivillig ubetalt arbeid som utføres i og for frivillige organisasjoner. Det framgikk blant annet at ca. 60 prosent av befolkningen var medlem av en eller flere frivillige organisasjoner.

Utvalget la fram sin utredning i juni 1988, NOU 1988:17 Frivillige organisasjoner. Den beskriver framveksten av de frivillige organisasjonene i Norge og de frivillige organisasjonenes innsats og rolle i samfunnet. Gjennomgangen viste at myndighetene fastlegger mange av rammebetingelsene for frivillig sektor, og at offentlige tilskudd var en forutsetning for aktiviteten på mange områder.

Utvalget vurderte også hvilke utviklingstendenser og utfordringer organisasjonslivet stod overfor.

For å styrke organisasjonenes økonomi foreslo utvalgets flertall en ny statlig grunnstøtteordning, finansiert gjennom øremerking av spillemidler. Det ble også foreslått forenklinger og lettelser blant annet i merverdiavgiftslovgivningen og skattelovgivningen.

4.2.2 Andre dokumenter

I St.meld. nr. 4 (1988 – 89) Langtidsprogrammet 1990 – 93 tok regjeringen Harlem Brundtland II tok opp organisasjonenes og brukernes bidrag til fellesoppgavene, blant annet med bakgrunn i NOU 1988:17. I meldingen ble det vist til at regjeringen ville vurdere enkelte tiltak for å bedre organisasjonenes økonomiske rammebetingelser.

I revidert nasjonalbudsjett for 1991, St.meld. nr. 2 (1990 – 91), ble det foretatt en ytterligere gjennomgang av NOU 1988:17. Regjeringen viste til at det omfattende samspillet mellom frivillige organisasjoner og offentlige myndigheter har en lang historie og er i kontinuerlig utvikling. Regjeringen la stor vekt på at dette samspillet utvikles videre og at organisasjonene har gode arbeidsvilkår. I meldingen ble det foretatt en gjennomgang av samarbeidet på de ulike sektorene. Meldingen drøftet forslagene fra utvalget til blant annet endringer i den alminnelige skatte- og avgiftslovgivning.

4.2.3 Stortingsmeldinger

St.meld. nr. 27 (1996 – 97) Om statens forhold til frivillige organisasjoner

I 1997 la regjeringen Jagland fram St.meld. nr. 27 (1996 – 97) Om statens forhold til frivillige organisasjoner. Under trontaledebatten 17. oktober 1995 hadde Stortinget fattet følgende enstemmige vedtak:

«Stortinget ber Regjeringen legge fram en stortingsmelding om arbeidsvilkår og økonomi for de frivillige organisasjonene på bakgrunn av utredningen NOU 1988:17.»

Formålet med meldingen var «å drøfte og klargjøre den delen av de frivillige organisasjonens arbeidsvilkår og økonomi som er et statlig anliggende.» Utgangspunktet var at et aktivt og levende sivilsamfunn er en grunnleggende forutsetning for ytterligere utvikling av velferdssamfunnet. Meldingen gjennomgikk hovedtrekkene ved statens støttepolitikk til frivillig virke og trakk opp prinsipper for framtidig statlig politikk overfor frivillig virke.

Regjeringen mente at det var behov for en bedre samordning av departementenes tildelingspraksis, og at det var behov for å finne fram til generelle tildelingsprinsipper som har gyldighet for hele statsforvaltningen.

I meldingen ble det framhevet at fundamentet for frivillig virke er enkeltmenneskets engasjement gjennom medlemskap, økonomiske bidrag og aktiv innsats i lokalt foreningsliv og andre typer organisering. Det ble sett som viktig at en størst mulig del av de statlige overføringene tilflyter lokalleddene i de frivillige sammenslutningene for å styrke den enkeltes engasjement. Det ble sett som viktig å legge til rette for økt aktivitet på lokalnivået.

Meldingen understreket også behovet for forskning for å bedre kunnskapen om de frivillige organisasjonenes rolle i samfunnet.

I meldingen ble det vist til at regjeringen ville komme med forslag til endringer av skatte- og avgiftsreglene for allmennyttige organisasjoner. Regjeringen la videre opp til at deler av overskuddet fra pengespillet FLAX de neste årene skulle tilfalle frivillige organisasjoner som arbeider for barn og unge på lokalt plan.

St. meld. nr. 44 (1997 – 98) Tilleggsmelding om statens forhold til frivillige organisasjoner

Tilleggmeldingen ble fremmet av regjeringen Bondevik I. Regjeringen ønsket å stimulere arbeidet i lokale organisasjoner, slik at disse fikk bedrede muligheter til å opprettholde og øke sitt aktivitets- og deltakelsesnivå. Målet med tilleggsmeldingen var derfor å fremme forslag om tiltak som ville bidra til bedrede rammevilkår for frivillige organisasjoners medlemsbaserte virke. Tilleggsmeldingen skisserte en statlig tilskuddordning til frivillige organisasjoners lag og foreninger som drev aktiviteter for barn og unge, finansiert gjennom reguleringer i spillemarkedet. Regjeringen la opp til å benytte de ulike offentlige forvaltningsnivå som kanal ut til lokale, frivillige organisasjoner. Statlige overføringer til lokalt, frivillig virke ville bli bevilget over Kulturdepartementets budsjett og over spillemidler til idrettsformål.

Under Stortingets behandling av meldingen og tilleggsmeldingen, jf. Innst. S. nr. 101 (1998 – 99) ble det konstatert bred politisk enighet om prinsippene for en framtidig statlig politikk overfor de frivillige organisasjonene. Stortinget støttet i hovedsak de forslag som framkom i de to meldingene, med unntak av forslaget om tildelingsmodell for den nye tilskuddsordningen til lokale lag og foreninger, hvor Stortinget ba regjeringen iverksette en tildelingsmodell gjennom organisasjonenes sentralledd.

4.3 Gjennomførte tiltak mv. etter tidligere stortingsmeldinger

4.3.1 Etablering av nye tilskuddsordninger

Tilskuddsordningen for frivillig lokalt virke (Frifondordningen) ble etablert gjennom bevilgning i revidert budsjett for 2000, jf. St.prp. nr. 61 (1999 – 2000) Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet 2000. Den nye tilskuddsordningen for frivillig lokalt virke på idrettssiden ble også etablert i 2000, jf. St.meld. nr. 14 (1999 – 2000) Idrettslivet i endring. Ordningene er nærmere omtalt i kapittel 23. Det er dessuten etablert flere andre tilskuddsordninger som helt eller delvis er rettet mot frivillig sektor.

4.3.2 Endring av lov om pengespill

I 2002 ble Lov om pengespill endret, slik at overskuddet fra Norsk Tipping A/S skulle fordeles med en halvdel til idrettsformål og en halvdel til kulturformål. Når det gjelder den framtidige fordeling av overskuddet fra Norsk Tippings spill, vises det til nærmere omtale av dette i meldingens kapittel 25.

4.3.3 Endringer i rammevilkår

Fra 1998 ble det innført en rekke skattelempninger for å styrke de frivillige organisasjonenes økonomi. Disse omfattet blant annet enklere arbeidsgiverrutiner, fritak for arbeidsgiveravgift innenfor visse grenser og heving av grensene for inntektsskatt og plikt til registrering i merverdiavgiftsmanntallet ved næringsvirksomhet. Fra inntektsåret 2000 ble det innført en ordning med skattefradrag for pengegaver til frivillige organisasjoner. Det er også innført en tilskuddsordning for å kompensere for merutgifter som de frivillige organisasjonene fikk ved merverdiavgiftsreformen i 2001 (innføring av merverdiavgift på tjenester).

4.3.4 Sekretariat for frivillige organisasjoners interessepolitiske virksomhet

Fra 2005 ble sekretariatstjenestene for den interessepolitiske virksomheten for frivillige organisasjoner skilt ut fra statsforvaltningen. Tidligere FRISAM (Frivillighetens samarbeidsorgan) som ble opprettet i 1995, ble samtidig nedlagt. Staten la til grunn at organisasjonenes interessepolitiske arbeid, nettverksbygging og erfaringsutveksling må ivaretas av organisasjonene selv. Fra 2005 bevilges det et tilskudd over statsbudsjettet til det nye samarbeidsforumet for frivillig sektor, Frivillighet Norge.

Frivillighet Norge ble formelt stiftet 19. september 2005.

4.4 Statens økonomiske bidrag til frivillig sektor

4.4.1 Innledning

Frivillig virksomhet får i hovedsak sine inntekter gjennom egengenererte inntekter, offentlige tilskudd og gaver. I 2004 utgjorde de totale driftsinntektene ca. 66,5 mrd kroner. Fordelingen var henholdsvis 56 prosent fra egengenererte inntekter, 9 prosent kom fra gaver, mens 35 prosent kom fra det offentlige. Statens bidrag skjer gjennom direkte tilskudd til ulike formål og til kjøp av tjenester, gjennom tilskudd fra spillemidler og gjennom lotteritillatelser. I tillegg gir staten indirekte støtte gjennom lettelser på skatte- og avgiftssiden. Staten påvirker og fastlegger også i stor grad rammebetingelsene for organisasjonenes inntektsskapende arbeid.

4.4.2 Statlige tilskudd m.v.

Tabell 4.1 gir en oversikt over departementenes samlede tilskudd til frivillige organisasjoner. Tallene som oppgis her er imidlertid beheftet med usikkerhet. Det kan i mange tilfelle være vanskelig å avgjøre om tilskuddsmottakere kan regnes som en frivillig organisasjon eller ikke. Videre innebærer endringer i departementsstrukturen at det er vanskelig over tid å sammenligne enkelte av departementene. Tabell 4.1 gir likevel et bilde av størrelsen på de statlige tilskuddene til frivillige organisasjoner og utviklingen på tilskuddsomfanget.

4.4.3 Lotteriinntekter og tilskudd fra spillemidler

Lotteri- og stiftelsestilsynet utarbeider årlig statistikk over norske pengespill og lotterier. I 2005 ble det fordelt ca. 5,6 milliarder kroner til overskuddsformålene. Av dette gikk nesten 4 mrd kroner til frivillig sektor, fordelt på de enkelte formål som vist i tabell 4.2.

4.4.4 Indirekte støtte

I skatte- og avgiftsregelverket fins en rekke unntaksbestemmelser om frivillige organisasjoner. Her kan nevnes fritak for formues- og inntektsskatt for organisasjoner som ikke har erverv som formål, fradrag i inntekt for gaver til visse frivillige organisasjoner, arveavgiftsfrihet for arv og gave til juridisk person med allmennyttig formål, begrenset fritak for arbeidsgiveravgift og lønnsinnberetning og diverse lettelser i merverdiavgiften for veldedige og allmennyttige institusjoner og organisasjoner. Disse ordningene er nærmere omtalt i kapittel 22.

Det foreligger ingen oversikt over hva denne indirekte støtten beløper seg til. Når det gjelder fradrag i inntekt for gaver til visse frivillige organisasjoner, har Finansdepartementet anslått ordningen til å utgjøre en skatteutgift på 390 mill kroner i 2006.

4.5 Kommunesektoren

Mange kommuner arbeider aktivt med å utvikle en politikk i forhold til frivillig sektor. Frivillige organisasjoner trenger forutsigbarhet både når det gjelder økonomi og ansvarsforhold. Det er viktig at lokal frivillighetspolitikk har en bred lokal forankring. Det vil derfor kunne være store variasjoner mellom kommunene. Utarbeidelse av felles strategier for samhandling gjør samarbeid enklere og gjør at de frivillige kan fylle rollen som viktige samfunnsaktører.

Frivillige organisasjoner er samfunnsbyggere med et mangfold av kultur- og idrettsaktiviteter, engasjement for barn og unges oppvekstvilkår, interesse for nærmiljøet og opptatthet av at menneskene trives. Frivillige er viktige miljøskapere og bidrar til identitetsbygging og til å befeste lokal tilhørighet.

Kommunal- og regionaldepartementet har i 2007 fått utarbeidet rapporten «Kommunenes samhandling med frivillig sektor» av IRIS (International Research Institute of Stavanger). Jf. også omtale i kapittel 26.

Kartleggingen er basert på en spørreundersøkelse som omfatter over halvparten av norske kommuner. Rapporten tar blant annet for seg de økonomiske relasjonene mellom kommune og frivillighet. Det framkommer at det eksisterer et stort antall økonomiske relasjoner mellom kommuner og frivillig sektor. I gjennomsnitt får ulike kategorier frivillighet aktivitetstilskudd fra 38 prosent av kommunene, mens generelle driftstilskudd gjennomsnittlig gis for alle typer frivillig innsats fra 28 prosent av kommunene. Idrett og kultur er særlig framtredende som tilskudds- og støttemottakere. Det gis også betydelig økonomisk støtte til humanitære og sosiale organisasjoner og til religiøse og livssynsorganisasjoner.

Det foreligger ikke opplysninger om hvor stort samlet økonomisk bidrag kommunene yter til frivillig sektor, men det ytes betydelig støtte til frivillig virksomhet over kommunale og fylkeskommunale budsjetter. For den lokale frivillige virksomhet vil de rammevilkårene som fastsettes av kommunen og fylkeskommunen være svært viktige.

Landstinget i KS – Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon – la i 2004 følgende til grunn for sitt strategiske arbeid:

«Det må utformes en politikk overfor de frivillige organisasjonene fra kommunenes side som gir dem større forutsigbarhet og bedre vilkår.»

I KS’ Strategier for 2004 – 2008 vises det til at det trolig er et betydelig utviklingspotensiale i forholdet mellom kommunene og frivillig sektor. Det trekkes fram tre viktige områder for en slik utvikling:

• Oppgaveløsning der det handler om hvordan kommunene kan bruke de frivillige organisasjonene til å løse oppgaver på en rasjonell og god måte

• Samfunnsutvikling der det handler om hvordan kommunen gjennom samarbeid og dialog med organisasjonene kan finne fram til utviklingsområder det kan arbeides med i fellesskap

• Demokratiutvikling der det handler om hvordan organisasjonene kan brukes som mobiliseringsarenaer for nytt lokalpolitisk engasjement, rettet mot grupper som ikke finner sin plass i etablerte fora.

KS fikk i 2005 utarbeidet en kartlegging av forholdet mellom kommuner og frivillige organisasjoner, «På sporet av en lokal frivillighetspolitikk.». Rapporten tok for seg ti norske og tre svenske kommuner og så på de frivillige organisasjonens kvalitative og kvantitative betydning. Den kom også med en rekke anbefalinger for å styrke samspillet mellom kommunene og frivillige organisasjoner.

I 2006 gav KS ut «Sammen om det gode liv – en veileder for utvikling av lokal frivillighetspolitikk.» Formålet med veilederen var å stimulere til dialog mellom kommunen og frivillige, som kan danne grunnlag for en bevisst og helhetlig frivillighetspolitikk.

Denne meldingen avgrenser seg i all hovedsak til statens politikk overfor frivillig sektor. Kommunesektorens store betydning for frivillig sektor må likevel understrekes, og forholdet mellom frivillig sektor og kommunene er kort omtalt i kapittel 26.