5 Mandat til utvalget som skal gå gjennom merverdiavgiftsregelverket på kultur- og idrettsområdet samt frivillig sektor

1. Bakgrunn

Det er ved flere anledninger varslet overfor Stortinget at regelverket for merverdiavgift på kulturområdet bør gjennomgås. Problemstillingen ble bl.a. omtalt i Ot.prp. nr. 1 (2004 – 2005) i forbindelse med innføringen av merverdiavgift for kino- og filmbransjen og i St.meld. nr. 22 (2004 – 2005) Kultur og næring.

Regjeringen Bondevik II varslet en gjennomgang av merverdiavgift på kulturområdet i forbindelse med budsjettet for 2006, og Regjeringen Stoltenberg foreslo ingen endringer av dette.

2. Gjeldende rett

Merverdiavgiftsreformen av 1. juni 2001 innførte en generell plikt til å beregne og betale merverdiavgift ved omsetning og uttak av tjenester. Reformen medførte at Norge fikk et regelverk som i oppbygning er likt det som praktiseres i andre land i EØS-området.

Det er imidlertid merverdiavgift på færre tjenester i Norge enn i EU-landene. På kultur- og idrettsområdet har Norge omfattende unntak fra merverdiavgiftsplikten. Det er f.eks. unntak ved salg av inngangsbilletter til forestillinger og arrangementer som teater og konserter, idrettsarrangementer, utstillinger i gallerier og museer o.l. og ved adgang til fornøyelsesparker, opplevelsessentre og dansetilstelninger med levende musikk, jf. merverdiavgiftsloven § 5 b første ledd nr. 5. Videre er det unntak ved salg av rett til å utøve idrettsaktiviteter, for eksempel inngangsbilletter i svømmehaller, treningsavgift til treningsstudio o.l., jf. § 5 b første ledd nr. 12. Kunstneres fremføring av egne åndsverk er også unntatt, jf. § 5 b første ledd nr. 14. Eksempelvis skal en musiker ikke beregne merverdiavgift av vederlaget vedkommende tar for å opptre. Det er også gjort unntak ved kunstneres salg av kunstverk og utnytting av opphavsrett til egne litterære og kunstneriske verk, jf. § 5 første ledd nr. 1 bokstav a. Finansdepartementet har i tillegg gitt enkelte særskilte unntak.

3. Hovedproblemstillinger

De mange unntakene fra merverdiavgiften på idretts- og kulturområdet har resultert i et komplisert og lite forutsigbart regelverk. Dette medfører at både avgiftsmyndighetene og de næringsdrivende bruker mye tid og ressurser på å forholde seg til regelverket. Dette har også en side til ideelle organisasjoner og institusjoner (frivillig sektor). Det kan etter gjeldende rett være uklart om man er omfattet av et unntak eller om man er avgiftspliktig. Regelverket medfører også konkurransevridninger mellom aktører i samme bransje ved at noen er unntatt fra merverdiavgift mens andre ikke er det. Avgrensningene kan virke tilfeldige og lite rimelige, og det kan være vanskelig å begrunne hvorfor det skal være en forskjell.

Unntakene på kultur- og idrettsområdet medfører at mange virksomheter har både avgiftspliktig og ikke-avgiftspliktig omsetning (delt virksomhet), og dermed har delvis fradragsrett for inngående merverdiavgift. Regelverket for delte virksomheter skaper vanskelige grensedragninger som gir administrative problemer og uheldige tilpasninger. Undersøkelser har vist at de som har delt virksomhet, har større administrative kostnader enn ordinære avgiftspliktige. Problemene med delt fradragsrett har blitt ytterligere forsterket gjennom utvidelsen av fradragsretten som fulgte av den såkalte Porthuset-dommen (Rt. 2005 side 951). Dommen innebærer eksempelvis at merverdiavgift betalt ved oppføring av idrettsanlegg delvis kan fradragsføres dersom idrettsanlegget også blir brukt i avgiftspliktig virksomhet, f.eks. reklamevirksomhet. Det er en utvidelse i forhold til tidligere forvaltningspraksis på området, og de administrative og kostnadsmessige problemene som oppstår ved delvis fradragsrett er blitt forsterket. Det er en tendens til at ressurssterke aktører benytter seg av avgiftsrådgivere for å oppnå størst mulig fradragsrett, mens andre aktører ikke har samme mulighet til å utnytte regelverket til sin fordel. En slik utvikling er uheldig og taler for å utrede et mer forutsigbart og enkelt regelverk.

Unntak fra den generelle merverdiavgiftsplikten skaper også problemer med skjult avgiftsbelastning og kumulasjon av merverdiavgift. Fordi en unntatt virksomhet ikke kan fradragsføre inngående merverdiavgift, blir avgiften en endelig utgift. Når denne virksomheten omsetter til en avgiftspliktig næringsdrivende, og anskaffelsen brukes i dennes virksomhet, oppstår avgiftskumulasjon ved at det ikke foreligger noen spesifisert inngående merverdiavgift på fakturaen som den avgiftspliktige næringsdrivende kan fradragsføre. En næringsdrivende som omsetter unntatte tjenester, vil også tjene på å utføre tjenester med egne ansatte i stedet for å kjøpe tjenesten fra andre med merverdiavgift.

Merverdiavgiften skal først og fremst skaffe inntekter til å finansiere offentlige utgifter. For at dette skal gjøres på en mest mulig effektiv måte og til lave administrasjonskostnader, bør avgiften utformes som en mest mulig generell avgift på forbruk. En innlemmelse i merverdiavgiftsområdet vil føre til at flere vanskelige avgrensningsproblemer forsvinner og vil dermed gi mindre byråkrati og administrative kostnader for de næringsdrivende. Samtidig vil det bli større grad av nøytralitet i vare- og tjenesteanskaffelsene til disse sektorene, og de vil oppnå fullt fradrag for inngående merverdiavgift.

Et hovedmål for utredningen er å legge til rette for et mer oversiktlig og helhetlig regelverk som gir mindre byråkrati og lavere administrative kostnader for kultur- og idrettsområdet samt frivillig sektor. Utvalget skal utrede effektive omlegginger av merverdiavgiftssystemet for disse tre sektorene og beregne provenyvirkninger av dette.

4. Konsekvenser av å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget

Utvalget skal utrede et enklere og mer forutsigbart merverdiavgiftsregelverk på kultur- og idrettsområdet. Arbeidet må ta utgangspunkt i prinsippene for merverdiavgiften og den generelle merverdiavgiftsplikten.

Merverdiavgiftssystemet har tre avgiftssatser: En ordinær sats på 25 prosent, en sats på 13 prosent på næringsmidler og en lav sats på 8 prosent på kringkastingstjenester, persontransport, kino, en del transport av kjøretøy og romutleie, samt formidling av de to sistnevnte tjenestene. I tillegg eksisterer en ordning med fritak for bøker og trykt skrift (såkalt nullsats).

Det finnes pr. i dag lite tallmateriale som kan danne grunnlag for beregninger av inntekter til staten eller virkninger for næringer som følge av en utvidelse av merverdiavgiften til å også omfatte kultur- og idrettsområdet. Utvalget må kartlegge kultur- og idrettsområdet, herunder antall aktører fordelt på sektorer, tall for omsetning, anskaffelser med mer.

Utvalget skal foreslå en grense for hvor stor del av kultur- og idrettsområdet som bør innlemmes i merverdiavgiftsområdet. Grensen som foreslås må være administrativt håndterbar og ikke skape konkurransevridninger eller uheldige økonomiske tilpasninger. I denne sammenhengen må det vurderes om den måten ulike støtteordninger på kultur- og idrettsområdet blir behandlet på i merverdiavgiftsregelverket er hensiktsmessig. I tillegg må hensynet til proveny ivaretas.

Utvalget skal vurdere økonomiske og administrative konsekvenser av å innlemme kultur- og idrettsområdet i merverdiavgiftssystemet. For ulike deler av kultur- og idrettsområdet samt frivillig sektor skal utvalget utrede effektive omlegginger av merverdiavgiftssystemet og beregne provenyvirkninger av dette. Likebehandling av sammenlignbare aktiviteter bør vektlegges.

Utvalget må se på hvilke eksisterende tilskuddsordninger som kan egne seg for å jevne ut økonomiske og budsjettmessige konsekvenser av å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget. Herunder må det tas hensyn til administrative kostnader.

Utvalget bør trekke på erfaringer som er gjort i enkelte andre land, som f.eks. Sverige og Danmark. Utvalget bør også vurdere systemet i New Zealand, som har merverdiavgift på nesten alle områder.

Utvalget må sørge for at forslagene som blir presentert, er i tråd med statsstøtteregelverket.

5. Frist

Fristen for utvalgets arbeid er satt til utgangen av 2007.