Del 4
Rammebetingelser

22 Skatt og avgift

22.1 Innledning

Dette kapitlet omhandler skatte- og avgiftspolitikken foruten enkelte andre rammebetingelser for frivillighetens inntektsskapende arbeid. Lotteri og spill omhandles i eget kapittel.

Kilde: Foto: Scanpix

22.2 Skatte- og avgiftspolitikken

Det er en rekke spesialbestemmelser i skatte- og avgiftsregelverket for frivillige organisasjoner. Disse ble i hovedsak innført som oppfølging av St. meld. nr. 27 (1996 – 97) Om statens forhold til frivillige organisasjoner og St.meld. nr. 44 (1997 – 98) Tilleggsmelding om statens forhold til frivillige organisasjoner. Bestemmelsene ble innført dels av forenklingshensyn og dels for å bedre rammevilkårene for frivillig virksomhet. Beløpsgrensene ble fastsatt i 1997 og har ikke vært endret siden.

Her gjøres det kort rede for hovedtrekkene i de viktigste reglene.

22.2.1 Begrensninger i skatteplikten for frivillige og ideelle organisasjoner

Hovedregelen er at det er begrensninger av skatteplikt for institusjon eller organisasjon som ikke har erverv til formål, jf. lov om skatt av formue og inntekt (skatteloven) § 2 – 32. Inntekter fra andre aktiviteter i organisasjonene kan være skattepliktig. Skatteetaten foretar en helhetsvurdering av organisasjonen for å avgjøre om den fyller kravene til skattefritak. Det er sentralt i en slik vurdering om organisasjonene er opprettet med sikte på å oppnå økonomiske fordeler for seg selv eller andre. Det legges blant annet vekt på at det går fram av vedtektene at organisasjonene har et ideelt formål og om organisasjonen drives i samsvar med vedtektene. Det er også et vesentlig moment om organisasjonens drift hovedsakelig er finansiert ved frivillig innsats, kontingenter, gaver eller donasjoner.

Institusjoner som omfattes av skatteloven § 2 – 32 er i utgangspunktet fritatt for formues- og inntektsskatt. Skattefrie institusjoners innsamling av penger er for eksempel ikke skattepliktige. En skattefri institusjon kan heller ikke beskattes for inntekt av enkeltstående, tilfeldige aktiviteter. Idrettslag og lignende som leilighetsvis holder basarer, loppemarkeder, oppvisninger eller lignende tilstelninger, skal således ikke skattlegges for disse aktivitetene. Dette gjelder selv om omsetningen fra disse aktivitetene skulle overstige det skattefrie beløp. Slike aktiviteter skal ikke ses i sammenheng med økonomisk virksomhet som medfører skatteplikt. Skattefriheten gjelder også ved kortvarig utleie, for eksempel av idrettshall til messearrangement en helg, under forutsetning av at det er enkeltstående tilfelle og ikke et ledd i kortvarige utleier.

En del aktiviteter kan likevel være skattepliktige. Dette gjelder økonomisk virksomhet som ikke går ut på å gjennomføre institusjonenes ideelle formål, som drives i et visst omfang og som har en viss varighet. Her er det ulike beløpsgrenser for ulike typer skattefrie institusjoner: For allmennyttige og/eller veldedige organisasjoner er grensen kroner 140 000 i inntektsåret, mens den for andre skattefrie organisasjoner er kroner 70 000 i inntektsåret. Er brutto omsetning høyere enn disse grensebeløpene, blir organisasjonene eller enheten skattepliktig for hele overskuddet.

Inntekt av og formue i virksomhet som er et ledd i realisasjonen av organisasjonenes ideelle formål, vil ikke omfattes av den begrensede skatteplikten. Dette kan for eksempel gjelde salgsvirksomhet i forbindelse med kultur- og idrettsarrangementer.

22.2.2 Organisasjonene som arbeidsgiver

På enkelte områder er det innført spesielle bestemmelser for organisasjonenes arbeidsgiverplikter, jf. nedenfor. For øvrig gjelder de vanlige reglene for arbeidsgivers plikter og ansvar.

Begrensinger i lønnsoppgaveplikten

Frivillige organisasjoner er fritatt for å levere lønns- og trekkoppgave for:

• lønn, når samlet lønnsutbetaling til en person ikke overstiger kroner 2 000 i inntektsåret

• trekkfri utgiftsgodtgjøring til utgiftsdekning «ved et medlems innsats eller opptreden for organisasjonen» som ikke overstiger kroner 10 000 i løpet av inntektsåret

• trekkfri utgiftsgodtgjøring utbetalt til en person i lønnet stilling i organisasjonen, til dekning av kostnader til transport til og fra arrangementer mv. hvor organisasjonen medvirker, som ikke overstiger kroner 10 000 i løpet av inntektsåret

• godtgjøring etter statens reiseregulativ, til dekning av kostnader til overnatting og kost, utbetalt til en person som ikke har lønnet stilling i organisasjonen, når mottakeren ikke har mer enn 50 reisedøgn eller reisedager i året

Unntak fra plikten til å betale arbeidsgiveravgift

Fra inntektsåret 1998 gjelder det vesentlige lempninger i enkelte frivillige organisasjoners plikt til å svare arbeidsgiveravgift. Veldedige eller allmennnyttige institusjoner eller organisasjoner skal ikke betale arbeidsgiveravgift for lønnet arbeid når lønnsutgiftene ikke er knyttet til institusjonenes eller organisasjonens næringsvirksomhet. Dette fritaket gjelder bare dersom institusjonenes eller organisasjonenes totale lønnsutgifter er under 300 000 kroner og bare for lønnsutgifter som ikke overstiger kroner 30 000 per ansatt.

Det skal svares arbeidsgiveravgift av hele lønnsutbetalingen til ansatte som får mer enn kroner 30 000. Dersom samlede lønnsutbetalinger er høyere enn kroner 300 000, er hele den samlede lønnsutbetaling arbeidsgiveravgiftspliktig.

Skatteplikt for utøvere og tillitsvalgte fra skattefrie ideelle organisasjoner

Når samlet lønnsutbetaling er under 2000 kroner til en person i løpet av året, er lønnen fritatt for beskatning. Er lønnen over 2000 kroner, er mottakeren skattepliktig for hele beløpet.

Trekkfri utgiftsgodtgjøring til dekning av merkostnader for et medlem er skattefri for inntil kroner 10 000, tilsvarende gjelder for en ansatt i organisasjonene til transportkostnader.

Minstegrensene gjelder utbetalinger fra hver enkelt arbeidsgiver (selvstendig organisert enhet).

22.2.3 Skattefradrag for gaver

Fra inntektsåret 2000 ble det innført en ordning hvor giver kan kreve inntektsfradrag for gaver til visse frivillige organisasjoner, jf. skattelovens § 6 – 50. Fradragsretten omfatter gaver til blant annet organisasjoner som driver omsorgs- og helsefremmende arbeid, religiøs virksomhet, utviklings- og katastrofehjelp og arbeid for vern av kultur. Gaven måtte utgjøre minimum 500 kroner per organisasjon i året. Formålet med ordningen har vært å bidra til å gi de frivillige organisasjonene gode og stabile økonomiske betingelser.

I inntektsårene 2000, 2001 og 2002 var øvre grense for fradragsretten 900 kroner, og fradraget var samordnet med fradraget for fagforeningskontingent. For 2003 ble øvre grense økt til 6 000 kroner, og samordningen med fagforeningskontingenten opphørte. Fra 2004 ble Den norske kirke inkludert i ordningen. Fra 2005 ble ordningen utvidet til å inkludere trossamfunn uten nasjonalt omfang, og øvre beløpsgrense ble økt til 12 000 kroner.

Gjennom denne fradragsordningen støttes arbeidet i de frivillige organisasjonene indirekte med ca. 390 mill kroner. Når det gjelder hvilke organisasjoner som nyter godt av ordningen, se vedlegg 4.

22.2.4 Merverdiavgiftskompensasjon til frivillige organisasjoner

Det ble innført en tilskuddsordning for å kompensere for merutgifter som de frivillige organisasjonene fikk ved merverdiavgiftsreformen 1. juli 2001. Både utforming av ordningen og forvaltning er endret underveis, senest ved behandlingen av St.prp. nr. 65 (2004 – 2005) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet for 2005.

Finansdepartementet har nedsatt et utvalg som skal vurdere merverdiavgiftsregelverket på kultur- og idrettsområdet og på frivillig sektor. Kulturmomsutvalget skal blant annet vurdere dagens modell for momskompensasjon. Regjeringen vil komme tilbake til spørsmålet om merverdiavgift for frivillig sektor når utredningen fra utvalget foreligger .

Konkluderende merknader

Kultur- og kirkedepartementet ser det som viktig å redusere det administrative arbeidet i frivillig sektor for å gi mer tid til aktivitet.

Regjeringen vil heve nedre grense for de frivillige organisasjonenes plikt til å betale arbeidsgiveravgift. Økningen skal gjelde både for samlet lønnsutbetaling per arbeidsgiver og beløpsgrensen per ansatt. Regjeringen vil også heve beløpsgrensen for fritak for lønnsoppgaveplikt og forskuddstrekk. Dette vil være et viktig bidrag til å forenkle det administrative arbeidet for de frivillige organisasjonene og vil samtidig bedre deres økonomi. Nye beløpsgrenser foreslås i statsbudsjettet for 2008.

Regjeringen vil videreføre ordningen med skattefradrag for gaver til frivillige organisasjoner på dagens nivå.

22.3 Andre rammebetingelser

Regelverket for salg og markedsføring setter viktige rammer for frivillige organisasjoners inntektsmuligheter. Lov av 16. juni 1972 om kontroll med markedsføring og avtalevilkår (markedsføringsloven) regulerer innhold i og presentasjon av markedsføringstiltak. Bruken av såkalte kjøpsutløsende donasjoner i markedsføring reguleres av markedsføringsloven og har særlig betydning for frivillige organisasjoner. Barne- og likestillingsdepartementet har ansvaret for markedsføringsloven og forbereder nå en ny markedsføringslov.

Når det gjelder kjøpsutløsende donasjoner, har Markedsrådet gjennom praksis gitt retningslinjer for hvordan slike gode formål kan brukes i markedsføringen. Praksis i Norge har vært restriktiv sammenlignet med praksis i de øvrige nordiske land. Spørsmålet om norsk praksis bør tilpasses de nordiske retningslinjene på dette feltet har vært på høring, og ingen høringsinstanser hadde motforestillinger mot en slik endring.

I forarbeidene til den nye loven vil regjeringen gå innfor at denne praksisen endres. Frivillige organisasjoner kan dermed få økte inntekter fra slike kjøpsutløsende donasjoner.

22.4 Telefonmarkedsføring

De frivillige organisasjonene ser telefonen som en viktig kommunikasjonskanal både for å holde kontakt med registrerte støttespillere og for å skaffe nye medlemmer og nye givere. For mange organisasjoner er telefonhenvendelser blant de viktigste måter å skaffe inntekter på. I forbindelse med ny lov om markedsføring er også reglene om telefonsalg under revisjon.

Regjeringen vil gå inn for ulike tiltak for å effektivisere dagens reservasjonsordning ved telefonmarkedsføring rettet mot forbrukere. Frivillige organisasjoner vil fortsatt kunne henvende seg til personer som ikke har reservert seg mot denne type markedsføringstiltak.

Tiltak

• Regjeringen vil videreføre ordningen med skattefradrag for gaver til frivillige organisasjoner på dagens nivå

• Regjeringen vil heve nedre grense for frivillige organisasjoners plikt til betale arbeidsgiveravgift. Økningen skal gjelde både for samlet lønns­utbetaling per arbeidsgiver og beløpsgrensen per ansatt

• Regjeringen vil heve beløpsgrensen for fritak for lønnsoppgaveplikt og forskuddstrekk

• Regjeringen vil gå inn for at dagens restriktive praksis for kjøpsutløsende donasjoner endres

23 Statlige tilskudd

23.1 Innledning

I kapittel 23 gjøres det rede for ulike typer statlige tilskuddsordninger til frivillig virksomhet. Tilskuddene bevilges over de enkelte departementenes budsjetter og er virkemidler for å realisere målene på vedkommende departements ansvarsområde («sektorpolitikken»). I kapitlet omhandles etablering av Frivillighetsregisteret og her drøftes bruken av prosjektstøtte til frivillig virksomhet. I kapitlet gis det en redegjørelse for Frifondordningen, som skal stimulere til aktivitet og deltakelse i frivillige organisasjoners lokalt baserte arbeid, og for tilskuddsordningen som retter seg mot lokale lag og foreninger som driver idrett og fysisk aktivitet for barn og ungdom. Avslutningsvis omhandles frivillighetspolitikken og forholdet til EØS-avtalen.

23.2 Regelverk for tilskuddsordninger

Statlige tilskuddsordninger er rettet mot et bredt spekter av aktiviteter. Frivillige organisasjoner kan motta tilskudd fra generelle sektorpolitiske tilskuddsordninger. Det er formålet og kriteriene for de statlige tilskuddsordningene som avgjør hvilke organisasjoner som får tilskudd (sektorpolitikk). Det er få tilskuddsordninger der organisasjonene mottar tilskudd fordi de er definert som frivillige og eller ideelle sammenslutninger, som tilfellet er for Frifond eller momskompensasjonsordningen.

Frivillighetspolitikken foregår også innenfor sektorpolitiske rammer. Ulike mål og begrunnelser, og ulik praksis i forvaltningen av tilskudd kan blant annet skyldes tilskuddsordningenes formål, type mottakere og størrelse på tilskuddene. Målet med en tilskuddsordning kan i noen tilfelle være avgrenset til å styrke aktivitetene hos tilskuddsmottakeren. Dette er ofte tilfelle med grunntilskudd til frivillige organisasjoner der støtte til virksomheten blir et mål i seg selv. I andre tilfelle kan tilskuddet være et rent virkemiddel for å nå bestemte sektorpolitiske mål.

23.3 Forenkling av administrative prosedyrer

23.3.1 Bakgrunn

I Soria Moria-erklæringen heter det:

«For å sikre rekruttering av aktive og tillitsvalgte, er det nødvendig å redusere det administrative arbeidet i organisasjonene og frigjøre mer tid til aktivitet.»

Allerede i St.meld. nr. 27 (1996 – 97) Om statens forhold til frivillige organisasjoner ble det vist til at statens praksis overfor organisasjonene i liten grad er samordnet, og at arbeidet med fordelingskriterier, tildeling og kontroll av ressurser ofte er betydelig.

Frivillige organisasjoner har i ulike sammenhenger pekt på at det er et stort behov for forenklinger i administrasjonen av de statlige tilskuddsordningene for frivillig sektor. Det har vært klaget over byråkrati og skjemavelde i forbindelse med ulike støtteordninger, og organisasjonene har vist til omfattende rapporterings- og søknadskrav. Organisasjonene peker også på at de forskjellige støtteordningene krever fremlagt ulike slags opplysninger, og fordi ordningene forvaltes av ulike organer, kan det være kostbart og tidkrevende for organisasjonene å håndtere de krav om informasjon forvaltningen pålegger dem. Videre viser organisasjonene til at de ofte må sende inn lik eller tilnærmet lik informasjon til ulike offentlige mottakere.

23.3.2 Regelverk for økonomistyring i staten

Regelverk for økonomistyring i staten ligger til grunn for departementenes forvaltning av tilskuddsordninger, herunder for ordninger som er rettet mot frivillige organisasjoner. Regelverket inneholder ingen særskilte regler for tilskuddsordninger for frivillige organisasjoner. Oppfølging og kontroll av tilskudd skal i henhold til økonomireglementet tilpasses den enkelte tilskuddsordning, vurderes i forhold til formålet med ordningen samt ha et rimelig omfang i forhold til den nytten det gir. Kontroll og oppfølging av tilskudd må vurderes i forhold til risiko og vesentlighet, og i tillegg i lys av kostnadene både for tilskuddsforvalter og mottaker. Omfanget av detaljeringen i rapporteringskravene skal fastsettes etter en konkret vurdering av hva som er rimelig sett i forhold til det aktuelle tilskuddets størrelse og karakter. En tilskuddsordning på 3 mrd kroner krever for eksempel et annet styrings- og kontrollopplegg enn en tilskuddsordning på 1 mill kroner.

23.3.3 Frivillighetsregister

I Soria Moria-erklæringen heter det:

«Regjeringen vil formelt gi frivillig virksomhet status som egen sektor gjennom etablering av et frivillighetsregister. Dette vil kunne åpne for et enklere regelverk når det gjelder skatt, merverdiavgift og arbeidsgiveravgift.»

Det vises til Ot.prp. nr. 55 (2006 – 2007) Om lov om register for frivillig virksomhet. Formålet med et frivillighetsregister er å forbedre og forenkle samhandlingen mellom frivillighet og offentlige myndigheter. Dette kan spare både organisasjonene og det offentlige for unødig byråkrati og dobbeltarbeid, blant annet i forbindelse med offentlige tilskuddsordninger til frivillig virksomhet. Et annet mål er å sikre systematisk informasjon som legger til rette for utformingen av det offentliges politikk i forhold til frivillig sektor og som vil bidra til å synliggjøre sektoren. Slik systematisk informasjon vil også styrke kunnskapen om den frivillige aktiviteten, blant annet fordi et register vil gi økt grunnlag for statistikk og forskning.

Frivillighetsregisteret vil kunne medføre effektivisering og forenkling for både frivillig virksomhet og offentlige etater. Selv om registeret ikke utelukker at det offentlige vil ha behov for å innhente supplerende opplysninger i enkeltsaker, vil frivilligheten oppleve at den i praksis får ett register å forholde seg til, ved at registrering i andre offentlige registre (som Enhetsregisteret, m.fl.) samordnes av registermyndigheten, slik at opplysningene til de ulike registrene inngis i forbindelse med registrering i Frivillighetsregisteret.

En hovedforutsetning for et vellykket register er at registeret reelt sett bidrar til en mer effektiv samhandling mellom frivillige organisasjoner og det offentlige i forhold til offentlige tilskudd, skatt, avgifter mv. Hvor langt man kan lykkes i en slik samordning vil ikke kunne avklares ved etableringen av et frivillighetsregister i seg selv, men vil måtte følges opp blant annet i forhold til de enkelte tilskuddsordninger mv.

Nytten av et frivillighetsregister avhenger av at frivillige virksomheter ser seg tjent med å la seg registrere, og av at det offentlige tar registeret i bruk. En størst mulig grad av registrering vil øke registerets legitimitet både for det offentlige og for aktørene innen frivillig virksomhet .

23.3.4 Behov for forenkling

Det er viktig å finne en balanse mellom hensynet til å ha rimelig kontroll med at de beløpene Stortinget bevilger brukes etter sitt formål og hensynet til en smidig søknads- og kontrollprosedyre. Det må være en forutsetning at de kontrolloppgavene frivillige organisasjoner påføres av staten står i et rimelig forhold til de støttebeløpene organisasjonene mottar. Resultatet kan ellers bli at mindre enheter både får økte kostnader og problemer med å rekruttere tillitsvalgte til administrative oppgaver.

Det er generelt vanskelig å behandle sektorpolitiske tilskudd til frivillige organisasjoner enhetlig fordi samme tilskuddsordning kan ha andre mottakere enn frivillige organisasjoner. Det vil derfor snarere være behov for differensiert styring og kontroll av tilskuddsordninger til frivillige organisasjoner sett i lys av de sektorpolitiske målene de er ment å realisere. Det enkelte departement må følgelig vurdere nærmere hvilke konkrete tilskuddsordninger det er behov for å forenkle. Utgangspunktet for dette arbeidet må være at organisasjonenes egenart skal respekteres.

Behovet for forenkling må også balanseres mot statens behov for å sikre at midler som tildeles organisasjoner, tiltak og prosjekter gir eller kan sannsynliggjøre resultater i tråd med intensjonen i den enkelte tilskuddsordning.

Det foreligger ikke forskningsmessig dokumentasjon på rapporterings- og kontrollregimer for statlige tilskudd til frivillig sektor og heller ikke frivillige organisasjoners kostnader i forbindelse med transaksjoner med forvaltningen. Frivillighet Norge, frivillighetens samarbeidsorgan, har gjennomført en enkel kartlegging av de frivillige virksomhetenes arbeidsbelastning som følge av kontakt med, og pålegg fra, det offentlige. Denne foreløpige kartleggingen viser at det er stor variasjon i hvor mye ressurser virksomhetene bruker på slik kontakt. Kartleggingen er kun knyttet til sentralleddet. Virksomhetene oppgir imidlertid at mange frivillige medlemmer og støttespillere bruker mye tid på oppgaver generert av kontakt med, og pålegg fra det offentlige, i lokale lag og foreninger. Frivillighet Norge peker på at det er vanskelig å motivere frivillige til å påta seg disse oppgavene fordi de opplever dem som fjernt fra formålet med den frivillige sektoren. Frivillighet Norge har anmodet om at det gjennomføres undersøkelser og analyser med sikte på å forenkle blant annet søknads- og rapporteringsrutiner.

23.4 Ulike typer tilskudd til frivillig virksomhet

Fra Soria Moria-erklæringen:

«Regjeringen vil respektere organisasjonenes egenart ved å redusere bruken av prosjektmidler. En større andel av tilskuddmidlene skal tildeles i form av frie midler.»

Fra frivillig sektor har det blitt fremmet ønske om mindre prosjektstøtte og mer generell støtte, fordi prosjektstøtte kan virke unødig førende på organisasjonenes virksomhet. Frivillighet Norge har vist til at mange organisasjoner i dag må forholde seg til prosjektstøtteordninger som finansieringskilde, og at dette krever en profesjonalisering som særlig er uheldig for mindre organisasjoner med begrensede ressurser. Videre vises det til at resultat- og rapporteringskrav har blitt skjerpet, og at denne innskjerpingen har byråkratisert forholdet mellom det offentlige og det frivillige. Frivillighet Norge viser videre til at prosjektstøtte dessuten kan true organisasjonenes autonomi siden midlene blir styrt til områder som kan være utenfor organisasjonenes primærvirkeområde.

St.meld. nr 27(1996 – 1997) Om statens forhold til frivillige organisasjoner deler inn statlige tilskudd i tre hovedkategorier: Grunntilskudd, aktivitets/prosjekttilskudd og produksjons-/driftstilskudd.

Grunntilskudd til organisasjoner kan betegnes som ubundne midler til organisasjonenes drift og aktiviteter fordi organisasjonene finnes og fordi organisasjonene i kraft av sin eksistens bidrar til samfunnsutviklingen. Midlene styres her gjennom generelle dokumentasjonskrav og krav til rapportering om organisasjonenes rolle og aktiviteter, supplert med evalueringer. Som hovedregel gir grunnstøtteordningene organisasjonene vide fullmakter til å utfolde egenart uten omfattende statlige mål og føringer. Ofte vil hensikten med tilskuddet være å gi generell støtte til formålet.

St.meld. nr. 27 (1996–1997) benevner tilskuddskategorien driftstilskudd som finansiering av frivillige organisasjoners og tiltaks tjenestetilbud for befolkningen. Dette er en utbredt finansieringsform for ulike organisasjonseide institusjoner

Prosjektstøtte er rettet mot en avgrenset oppgave som kan bidra til å oppfylle overordnede politiske målsettinger knyttet til et vidt spekter av samfunnsområder. Midlene styres gjennom konkrete føringer for støtten gjennom tildelingskriterier og krav til rapportering om oppnådde resultater. Ved å gi tilskudd i form av prosjektstøtte kan myndighetene sette strengere krav til måloppnåelse. Prosjektstøtte er ofte avgrenset i tid og knyttet til bestemte tiltak.

I St. meld. nr. 27 (1996 – 97) er grunnstøtten koblet til frivillige organisasjoners medlemsbaserte virke for å realisere mål som deltakelse, demokrati og stimulere til lokal aktivitet. Grunntilskudd skal støtte opp om organisasjonenes primæraktiviteter og ikke true deres autonomi. I ovennevnte melding framheves en demokratisk organisasjonsstruktur som et avgjørende kriterium for å kunne motta grunnstøtte. I tillegg til demokratibegrunnelsene er også organisasjonenes formål og samfunnsnytte framhevet som viktige for å utløse grunnstøtte. En slik avgrensing av hvilke organisasjoner som kan motta grunnstøtte utlukker i utgangspunktet alle organisasjoner som ikke bygger på individuelle medlemskap og har en demokratisk styringsstruktur.

En gjennomgang av departementenes tilskuddsordninger viser imidlertid at begrepene grunnstøtte, prosjektstøtte og drifts-/produksjonsstøtte ikke benyttes på en ensartet måte. I flere departementer brukes for eksempel betegnelsen driftsstøtte om generell støtte til drift og gjennomføring av sentrale virksomhetsområder. Det er også ofte uklare skillelinjer mellom prosjektstøtte og drifts-/produksjonsstøtte. Alle departementene har blitt bedt om å utarbeide et anslag over andelen av den samlede tilskuddsporteføljen som utgjør prosjektstøtte. Til sammen har disse departementene 4,2 milliarder kroner i samlet tilskudd. Prosjektstøtte utgjør 2,6 milliarder av dette beløpet, hvorav om lag 2,5 milliarder kroner utgjør UDs bistandsmidler som nærmest i sin helhet utbetales som prosjektstøtte. Det alt vesentlige av de øvrige departementenes tilskuddsmidler til frivillige organisasjoner gis som driftstilskudd. Flere av departementene viser til at det i mange tilfelle er organisasjonene selv som søker om prosjektstøtte til et konkret prosjekt. Det understrekes imidlertid at tallene er beheftet med usikkerhet blant annet fordi vi ikke har en ensartet begrepsbruk.

Frivillighet Norge er opptatt av at en større andel av de statlige tilskuddene til frivillig virksomhet skal gis i form av frie midler. Dette vil gjøre at frivillige organisasjoner får større frihet til å disponere midlene til egne prioriterte formål. Det er behov for en mer grundig kartlegging av prosjektstøtten i den statlige tilskuddspolitikken for å kunne gi et mer presist anslag av omfanget. Dette utredningsarbeidet vil gjennomføres i samarbeid med Frivillighet Norge.

En slik utredning bør også omfatte en vurdering av begrepsbruken av støtte i St.meld. nr. 27 (1996 – 97), herunder om også andre typer organisasjoner enn de medlemsbaserte skal kunne motta det som i daværende melding ble benevnt som grunnstøtte. Det kan være gode argumenter for at staten ønsker å støtte opp om for eksempel en allmennyttig stiftelses formål og primære arbeidsoppgaver, uten å legge detaljerte føringer for anvendelsen av tilskuddet.

Dersom organisasjoner som ikke er medlemsbaserte skal tildeles grunnstøtte, må andre begrunnelser enn å stimulere til deltakelse, demokrati og lokalt foreningsliv ligge til grunn. Det kan være at også andre organisasjoner enn de medlemsbaserte artikulerer interesser på vegne av bestemte grupper eller arbeider for saker av stor allmenn interesse. Organisasjonene kan også være viktige som opinionsdannere eller korrektiv til statlig politikk. Det er derfor ikke formålstjenlig kun å forbeholde grunnstøtte til medlemsbaserte og demokratiske organisasjoner.

Utredningen vil også gjennomgå hvordan regelverk og tilskuddsordninger kan tilpasses dagens organisasjonsstruktur, formål, aktivitet for å inkludere nye organisasjoner, organisasjonsformer og ad-hoc engasjement, jf. Soria Moria-erklæringen:

«Regjeringen vil tilpasse regelverk og tilskuddsordninger til dagens organisasjonsstruktur for å inkludere nye organisasjoner, organisasjonsformer og ad hoc engasjement.»

23.5 Frifond

23.5.1 Forvaltning og finansiering

Frifondordningen ble etablert i 2000. Bakgrunnen var St.meld.nr. 27 (1996 – 97) Om statens forhold til frivillige organisasjoner og St.meld. nr. 44 (1997 – 1998) Tilleggsmelding om statens forhold til frivillige organisasjoner. Ordningen er innrettet mot barn og unge, og formålet er å stimulere til aktivitet og deltakelse i frivillige organisasjoners lokalt baserte arbeid. Da ordningen ble opprettet, ble det understreket at den skulle nå ut til det store mangfold av organisasjoner som arbeider for og med barn og unge, og det ikke var ønskelig å etablere et entydig innhold for aktivitetsbegrepet. Støtteordningen skulle også være rettet mot andre enn organisasjonenes egne medlemmer.

Ved starten ble ordningen finansiert av statstilskudd fra Kultur- og kirkedepartementet og fra Barne- og familiedepartementet. Etter endringen i lov om pengespill i 2002 får Frifondordningen om lag 30 prosent av den tredjedel av spillemidlene som fordeles av Kongen til kulturformål. Fra 2005 er bevilgningen til Frifond over statsbudsjettet samlet under Kultur- og kirkedepartementets budsjett. Departementet har også ansvaret for tildeling av spillemidler til Frifond.

For 2007 er det bevilget 25,6 mill kroner over statsbudsjettet, og tilskuddet fra spillemidler utgjør 125 mill kr.

Tilskudd til idrettens lokale lag og foreninger omfattes ikke av Frifondordningen. Det er opprettet en egen tilskuddsordning for idretten, også denne ble etablert som oppfølging av de to stortingsmeldingene og finansieres over spillemidlene.

Da Frifondordningen ble opprettet, var det uenighet om hvordan ordningen skulle forvaltes. Et alternativ var å legge forvaltningen til kommunene. Ved behandlingen av stortingsmeldingene om frivillighet 11. mai 1999 ba Stortinget regjeringen iverksette en tildelingsmodell for den nye tilskuddsordningen hvor midlene kanaliseres gjennom organisasjonenes sentralledd. Stortinget forutsatte at det legges nødvendige føringer som sikrer at midlene når fram til grunnplanet i samsvar med målsettingene for ordningen.

I St.prp. nr. 61 (1999 – 2000) Om prioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet 2000 ble det lagt til grunn at forvaltning og fordeling av midlene skulle skje gjennom tre paraplyorganisasjoner, Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner, Norsk musikkråd og Norsk amatørteaterråd. Hver av de tre paraplyorganisasjonene skulle bli tildelt midlene som rundsum-tilskudd. Det er paraplyorganisasjonenes ansvar å fordele midlene videre, behandle eventuelle klager samt å rapportere til departementet om bruken av midlene på lokalt nivå. Fra statens side ville det ikke bli fastsatt detaljerte kriterier for den videre fordelingen av midlene utover de generelle føringene som gis i de årlige tildelingsbrevene. Kontroll og oppfølging av tilskuddsordningen fra statens side gjelder paraplyorganisasjonenes forvaltning av midlene.

Frifond er ikke et fond i tradisjonell forstand. Det var paraplyorganisasjonene som valgte betegnelsen «Frifond» for den nye ordningen.

23.5.2 Innhold

Ordningen går i 2007 i korte trekk ut på følgende:

• 69 prosent av tilskuddsmidlene forvaltes av Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU). Tilskuddet fordeles til lokallag gjennom sentralledd (anslagsvis 70 – 95 prosent av midlene) og til lokallag og grupper uten sentralledd (anslagsvis 5 – 30 prosent av midlene)

• 25,5 prosent av tilskuddsmidlene forvaltes av Norsk musikkråd (NMR). Tilskuddet fordeles til lokallag gjennom sentralledd (anslagsvis 70 – 95 prosent av midlene) og til lokallag og grupper uten sentralledd (anslagsvis 5 – 30 prosent av midlene)

• 5,5 prosent av tilskuddsmidlene forvaltes av Norsk teaterråd. Midlene fordeles til lokale lag med amatørteateraktivitet

Den prosentvise fordelingen mellom de tre paraplyorganisasjonene fastsettes av departementet etter forslag fra organisasjonene og er basert på årlige erfaringstall. Samme fordelingsprosent gjelder både for tilskudd fra statsbudsjettet og fra spillemidlene.

Tilskudd kan altså gis både i form av generell grunnstøtte til lokal virksomhet og til lokale aktiviteter og prosjekter. De tre organisasjonene har ansvaret for fem delordninger som til sammen utgjør Frifondordningen.

23.5.3 Evalueringer og gjennomgang av ordningen

Frifondordningen har vært evaluert og gjennomgått i ulike sammenhenger.

Kultur- og kirkedepartementet og det daværende Barne- og familiedepartementet engasjerte Rogalandsforskning til å evaluere Frifondordningen, og rapporten ble avgitt i desember 2002: Hørt om Frifond? I rapporten konstateres det at Frifond er

«en statlig støtteordning som i hvert fall umiddelbart synes å ha stor frihetsgrad med få statlige bindinger. Det gjelder både med definisjon av målgruppen, bruken av midlene og kontroll. En hovedintensjon fra politikerne har slik sett vært å etablere en ordning som innebærer stor grad av frihet for mottakerne.»

Rogalandsforskning viste til at forvaltningen av Frifond i hovedsak fungerte bra. Hovedutfordringen var forholdet til de frittstående lagene, og det ble foreslått noen justeringer av ordningen. Barne- og familiedepartementet engasjerte Agenda utredning og utvikling til å evaluere statlige tilskuddsordninger for frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner, her inngikk også den delen av Frifondordningen som administreres av LNU og som da hørte inn under Barne- og familiedepartementet. Rapporten ble avgitt i august 2004, og Agenda foreslo endringer i ordningen for å dreie midlene bedre mot aktivitet.

I St.meld. nr. 48 (2002 – 2003) Kulturpolitikk fram mot 2014 redegjorde Kultur- og kirkedepartementet for rapporten fra Rogalandsforskning. I meldingen ble det vist til at det ville være store fordeler med en modell som legger til rette for bedre lokal forankring og en helhetlig politikk overfor barn og unge ved å gi kommunene en sentral plass i Frifondordningen. Under behandlingen i Stortinget viste komiteen til at kanalisering gjennom organisasjonene fungerer på en effektiv måte med liten administrativ kostnad og at ordningen med fordeling av Frifondsmidlene gjennom organisasjonene burde videreføres. Stortinget vedtok å be regjeringen å samle bevilgningene til Frifond i ett departement fra og med 2005.

I antegnelsene til statsregnskapet for 2003, Dokument nr. 1 (2004 – 2005) tok Riksrevisjonen opp tilskuddsforvaltning under Barne- og familiedepartementet, herunder Frifondordningen. Riksrevisjonen identifiserte svakheter og mangler ved forvaltningen av ordningen og pekte blant annet på at det bør være en klar strategi for oppfølging og kontroll som innarbeides tydelig i alle ledd, med for eksempel stikkprøvekontroller og etterprøving av innrapportert informasjon.

Kultur- og kirkedepartementet har nylig foretatt en gjennomgang av rutiner, regelverk og system for forvaltningen av Frifond. Dokumentasjonskrav for lag og frie grupper som mottar midler fra Frifond vurderes i tilknytning til denne gjennomgangen.

Kultur- og kirkedepartementet tar sikte på å styrke ordningen og samtidig gjennomføre en ny evaluering av ordningen. Den gjennomgangen som ble foretatt av Rogalandsforskning i 2002, skjedde kort tid etter at ordningen ble etablert. Det er behov for å evaluere ordningen med bakgrunn i de erfaringer som nå er gjort. En slik evaluering vil gi grunnlag for å vurdere om det er behov for å målrette ordningen enda bedre.

Kultur- og kirkedepartementet ønsker å stimulere til økt innsats i arbeidet med inkludering og integrering. Det er viktig at dette synliggjøres både i Frifondordningen og i ordningen med tilskudd til lokale lag og foreninger jf. punkt 23.6. Departementet vil drøfte hvordan dette skal gjennomføres med paraplyorganisasjonene.

23.5.4 NOU 2006:13 Fritid med mening

I juni 2006 avgav et offentlig utvalg sin utredning til Barne- og likestillingsdepartementet om den statlige støtte-politikken for de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene, NOU 2006:13 Fritid med mening. Utvalget flertall foreslo at forvaltningen av grunntilskuddsordningen for lokal aktivitet i de nasjonale barne- og ungdomsorganisasjonene, Frifond organisasjon, overføres fra Norsk musikkråd og Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner til Barne- og likestillingsdepartementets grunntilskuddsordning for de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene. Flertallet ønsket en likebehandling av organisasjoner også i forvaltningen av Frifond organisasjon og mente det best kan ivaretas ved en samlet forvaltning av ordningen gjennom en samlet grunntilskuddsordning. Flertallet viste blant annet til at dette ville gi en samordning av dokumentasjonskrav, utmålingskriterier og rapporteringskrav for organisasjonene. Utvalgets mindretall foreslo at forvaltningen av Frifondordningen forblir i Kultur- og kirkedepartementet. Mindretallet foreslo videre at tilskuddsordningen Frifond organisasjon forvaltes av Norsk musikkråd og Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner.

Administrasjonen av Frifond ble samlet under Kultur- og kirkedepartementet fra 1. januar 2005, og det er ikke hensiktsmessig nå på nytt å splitte opp ordningen. Ordningen skal fortsatt administreres av Kultur- og kirkedepartementet.

23.6 Tilskudd til lokale lag og foreninger – idrett og fysisk aktivitet for barn og ungdom

Parallelt med Frifondordningen ble det opprettet en egen tilskuddsordning under Kultur- og kirkedepartementet som retter seg mot lokale lag og foreninger som driver idrett og fysisk aktivitet for barn og ungdom. Også denne ordningen ble etablert i 2000 som oppfølging av stortingsmeldingene om statens forhold til frivillige organisasjoner.

Målet for tilskuddsordningen er å bidra til aktivitet og deltakelse i medlemsbaserte foreninger som driver idrett og fysisk aktivitet for barn og ungdom. Det er lagenes primæraktivitet som skal støttes, og det er et mål at ordningen skal understøtte den frivillige innsatsen i lagene. Det skal også tas hensyn til likestilling og til utøvere med spesielle behov når midlene skal fordeles.

Kultur- og kirkedepartementet har lagt opp til at tilskuddsordningen skal utformes slik at den ikke medfører store administrative konsekvenser for mottakerne. Idrettsrådene har ansvaret for å fordele midlene til idrettslagene i sine respektive kommuner. Det er antallet innbyggere i alderen 6 – 19 år som avgjør størrelsen på tilskuddet. Idrettsrådene skal følge departementets generelle retningslinjer ved fordelingen og ivareta lokale behov. I tillegg kan Norges Idrettsforbund komme med anbefalinger om hvordan fordelingen kan gjøres. Utbetalinger skjer fra Norges Idrettsforbund, som også har ansvaret for å rapportere til Kultur- og kirkedepartementet. Rapporten skal blant annet gi en vurdering av hvordan tilskuddet fungerer i forhold til formålet og gi en oversikt over hvilke lag som har mottatt midler. Ordningen finansieres av idrettens andel av spillemidlene, og i 2007 er det avsatt 125 mill kroner til formålet.

Ordningen ble evaluert av Rogalandsforskning i 2005, og evalueringen viste at måloppnåelsen hadde vært god.

23.7 Frivillighetspolitikken og forholdet til EØS-avtalen

EØS-avtalen nedfeller en hovedregel om et forbud mot offentlig støtte til næringslivet.

Forbudet mot offentlig støtte følger av EØS-avtalen artikkel 61 (1). Det er forbudt å gi støtte av offentlige midler «som vrir eller truer med å vri konkurransen ved å begunstige enkelte foretak eller produksjon av enkelte varer». Forbudet omfatter også støtte til produksjon av tjenesteytelser. Artikkel 61 oppstiller selv unntak fra forbudet i andre ledd, og åpner i tredje ledd for at statstøtte etter en skjønnsmessig vurdering kan anses forenlig med EØS-avtalen. Statsstøtteregelen kan i visse tilfeller ha betydning for de frivillige organisasjonene.

Forbudet mot offentlig støtte gjelder støtte fra alle offentlige midler, dvs. støtte fra stat, kommune og fylkeskommune. Reglene gjelder også for midler gitt av offentlige institusjoner og offentlige foretak.

Som støtte anses ytelser av enhver art som innebærer direkte eller indirekte økonomiske fordeler for mottakeren. Både direkte subsidier og fordeler som følge av en reduksjon av skatter eller avgifter kan omfattes av forbudet. De fleste større frivillige organisasjoner mottar støtte fra det offentlige, gjennom skattefritaksordningen, momskompensasjon og offentlige tilskudd eller lignende. Slik støtte til frivillige organisasjoner vil bare være i strid med forbudet i EØS-avtalen art. 61 (1) dersom den er selektiv på den måten at frivillige organisasjoner som får støtte er i økonomisk konkurranse med aktører/bransjer som ikke kan få slik støtte. Kommersielle næringsaktører er potensielle konkurrenter som kan tilsi at eventuell støtte er selektiv.

Det er videre kun offentlig støtte til foretak som er forbudt iht. til EØS-avtalen. Støtte til privatpersoner og til offentlig myndighetsutøvelse faller utenfor forbudet. EF-domstolens praksis tilsier at enhver enhet som reelt sett utøver økonomisk aktivitet må regnes som foretak i forhold til forbudet, uansett rettslig status og finansieringsmåte. Det stilles ikke krav om at foretaket må ha profitt som formål. Også deler av virksomheter kan anses for mottaker av offentlig støtte dersom den delen av virksomheten tilbyr varer og tjenester i et marked.

En frivillig organisasjon vil anses som et foretak i henhold til EØS-avtalen art. 61 når organisasjonen tilbyr varer eller tjenester i konkurranse med private i et marked. Organisasjoner som alene ivaretar sosiale eller kulturelle funksjoner vil som regel ikke anses for å drive økonomisk aktivitet, og kan da motta støtte uten å komme i strid med EØS-avtalen. Dette gjelder for eksempel en organisasjon som driver et lokalt aktivitetssenter for barn og unge.

Selv om en idrettsorganisasjon eller sosial/kulturell organisasjon i utgangspunktet ikke driver økonomisk virksomhet som sitt kjerneområde, kan det ikke utelukkes at de i enkelte tilfeller driver økonomisk aktivitet. Dersom for eksempel en frivillig organisasjon også driver med utleie av næringslokaler for å finansiere sin virksomhet, vil organisasjonens utleievirksomhet fort anses for å drive økonomisk aktivitet. Offentlig støtte, for eksempel gjennom direkte tilskudd eller billig/gratis tomt, som også kommer utleievirksomheten til gode, kan derfor være i strid med EØS-avtalen, såfremt de øvrige vilkårene er oppfylt. En rekke frivillige organisasjoner utøver til tider økonomisk aktivitet, både gjennom aktivt inntektsskapende arbeid og gjennom ideell formidling av varer og tjenester. Noen eksempler som under visse omstendigheter kan anses som økonomisk aktivitet, er vareproduksjon i form av kafedrift, oppføring av bygg og anlegg, produksjon av lotterigevinster og julekort for salg osv.

Forbudet mot statsstøtte gjelder kun støtte som begunstiger foretak eller bransjer på en måte som vrir eller truer med å vri konkurransen på bekostning av andre konkurrerende enheter eller bransjer. Det vil si at støtten kan gripe inn i og påvirke et eksisterende eller potensielt konkurranseforhold mellom foretak eller bransjer. Dette vil for eksempel kunne være tilfelle for støtte til frivillige organisasjoner som tilbyr helse- eller rehabiliteringstjenester, dersom tilsvarende tjenester også tilbys av private helseinstitusjoner.

Selv om støtten vrir eller truer med å vri konkurransen er den likevel ikke i strid med art. 61 i EØS-avtalen med mindre støtten påvirker samhandelen mellom landene i EØS-området. Dersom støtten kun har virkninger lokalt og internt i Norge påvirkes ikke samhandelen. Terskelen for når samhandelen anses påvirket er i praksis lav fordi det indre markedet utvikler seg i retning av stadig mer grenseoverskridende handel.

Unntak fra forbudet mot offentlig støtte

Selv om forbudet mot offentlig støtte i utgangspunktet kommer til anvendelse, er mulighetene til å gi såkalt bagatellmessig støtte et praktisk unntak fra dette. Reglene om bagatellmessig støtte innebærer at myndighetene kan tildele mindre beløp til foretak uten å komme i strid med forbudet. Hver organisasjon, selskap, forening mv. som driver økonomisk aktivitet kan motta opp til 200 000 euro i en periode på tre regnskapsår. Det finnes noen prosedyrekrav som må respekteres ved tildeling av bagatellmessig støtte.

Der en frivillig organisasjon som mottar støtte fra det offentlige tilbyr tjenester i konkurranse med andre private foretak, kan det foreligge risiko for kryssubsidiering mellom den ikke-økonomiske driften og den konkurranseutsatte driften. Kryssubsidiering fra ikke-økonomisk aktivitet til konkurranseutsatt aktivitet kan være i strid med reglene om offentlig støtte, dersom den konkurranseutsatte delen av virksomheten får økonomiske fordeler fra offentlige midler. Den frivillige organisasjonen må iverksette tiltak for å unngå slik kryssubsidiering mellom konkurranseutsatt og ikke-konkurranseutsatt del av virksomheten, som for eksempel å innføre regnskapsmessig eller organisatorisk skille mellom aktivitetene.

Tiltak – det vil bli gjennomført et prosjekt som vil:

• Foreta en systematisk kartlegging av hvilke krav til rapportering og informasjon som pålegges frivillige organisasjoner, og på denne bakgrunn komme med forslag til forenklinger, blant annet ved en gjennomgang av tilskuddsbrev. Prosjektet skal også foreslå hvor forenkling kan skje gjennom bruk av Frivillighetsregisteret. For å gjennomføre prosjektet vil Kultur- og kirkedepartementet nedsette en arbeidsgruppe med et sekretariat. Prosjektet vil bli gjennomført i nært samarbeid med sektoren selv

• Kartlegge og vurdere bruken av prosjektstøtte i den statlige tilskuddspolitikken

• Kartlegge og vurdere tilpasning av statlige tilskudd til ny organisasjonsstruktur

• Vurdere en samordning mellom departementene i dialog med frivillig sektor når det gjelder begrepsbruk

• Frifondordningen skal fortsatt administreres av Kultur- og kirkedepartementet. Regjeringen vil styrke Frifondordningen, blant annet med sikte på å stimulere til økt innsats i arbeidet med integrering og inkludering

• Regjeringen vil gjennomføre en evaluering av Frifondordningen for å vurdere om det er behov for å målrette ordningen ytterligere.

• Retningslinjene for tilskudd til lokale lag og foreninger som driver idrett og fysisk aktivitet for barn og unge skal stimulere til økt innsats i arbeidet med integrering og inkludering

24 Studieforbundene – kompetanseutvikling i frivillige organisasjoner

24.1 Innledning

I dette kapitlet gjøres det rede for studieforbundene og kompetanseutviklingen i frivillige organisasjoner, samt for de statlige tilskuddsordningene.

Regjeringen legger til grunn et bredt syn på kunnskap i arbeidet med å videreutvikle kompetansepolitikken. Kunnskap og kompetanse blir tilegnet på mange måter, og er et resultat av erfaring og læring både innenfor og utenfor det formelle utdanningssystemet, på arbeidsplassen og i kultur- og organisasjonsliv. Regjeringen vil bidra til læring på alle disse arenaene.

24.2 Bakgrunn og lovfesting

Opplysningsorganisasjonene oppstod som folkelige breddeorganisasjoner fra slutten av 1800-årene, for eksempel ble Noregs Ungdomslag stiftet i 1896. De skulle bidra til opplæring for demokrati og samfunnsdeltakelse samt gi mulighet for mer generell opplæring ut over allmennskolen, for de som ønsket det.

Lov om voksenopplæring kom i 1976 som den første i verden i sitt slag, og innebar et betydelig skille i det frivillige studiearbeidet i Norge. Loven innførte regler om godkjenning av tilskuddsberettigede opplysningsorganisasjoner. Med en ambisiøs målformulering om å skulle hjelpe mennesker til et meningsfylt liv åpnet loven et stort og utfordrende perspektiv for det frivillige studiearbeidet som en del av voksenopplæringen. Muligheten til å arbeide med opplæringstilbud som er ubundet av pensum og eksamen, og samtidig være et supplement til det offentlige utdanningssystemet, gav en frihet med store muligheter – og kanskje også etter hvert noen litt problematiske gråsoner.

I 1992 ble det innført krav i loven om at organisasjonene måtte være medlemmer i et godkjent studieforbund for å få statstilskudd til å drive studieaktivitet.

På de ca. 30 år som har gått siden lov om voksenopplæring kom, har det skjedd store endringer i utdannings- og opplæringslandskapet i Norge. I § 1 om lovens formål heter det:

«Formålet med voksenopplæring er å hjelpe den enkelte til et mer meningsfylt liv. Denne lov skal bidra til å gi mennesker i voksen alder likestilling i adgang til kunnskap, innsikt og ferdigheter som fremmer den enkeltes verdiorientering og personlige utvikling og styrker grunnlaget for selstendig innsats og samarbeid med andre i yrker og samfunnsliv».

Lov om voksenopplæring er i dag primært en tilskuddslov som regulerer organisasjonsstrukturen i organisasjoner med oppgaver innenfor voksenopplæring – studieforbund og frittstående fjernundervisningsinstitusjoner.

24.3 Studieforbundene

Det er i dag 20 offentlig godkjente studieforbund i Norge med mer enn 400 medlemsorganisasjoner, herunder de politiske partiene, de fleste arbeidstakerorganisasjonene og ulike kultur-, livssyns- og interesseorganisasjoner.

Lov om voksenopplæring § 10 og forskriftene gitt i medhold av denne legger følgende kriterier til grunn for godkjenning:

• Studieforbundene skal ha en demokratisk organisering med et valgt styre og minimum 2 medlemsorganisasjoner

• Studieforbundet skal ha aktiviteter i minst 10 fylker og minimum 20 000 rapporterte undervisningstimer i året

Studieforbundenes hovedoppgave er å tilby voksenopplæring ubundet av bestemte pensa og eksamener. Som regel har opplæringen form av studieringer og kurs av kortere varighet.

Studieforbundene tilbyr oftest opplæring som kan karakteriseres som kultur- og demokratilæring og folkeopplysning, men noen tilbyr også voksenopplæring med paralleller til skoleverket, fagopplæring og høyere utdanning, og med mulighet for privatisteksamen. Det er til dels store variasjoner i opplæringstilbudet mellom de ulike studieforbundene.

24.4 Statstilskudd – forvaltning og regelverk for studieforbundene

Etter lov om voksenopplæring (vol) er det et vilkår for rett til statstilskudd at organisasjonen er godkjent. De sentrale tilskuddsbestemmelsene finnes i § 19 (studieforbund). § 24 har regler om særlige tilskudd utover de ordinære støtteordninger, herunder tiltak for særlige målgrupper.

Målet med tilskuddsordningen til studieforbundene er å medvirke til at studieforbundene og medlemsorganisasjonene deres kan tilby opplæring for voksne og at kostnadene ikke skal være til hinder for at alle skal kunne delta (jf. vol §§ 19 og 24 ).

Studietimer gjennomført etter tilskuddsregelverket og innrapportert til SSB er beregningsgrunnlaget for statstilskudd til studieforbundene. Statstilskudd fordeles årlig som ramme per studieforbund beregnet etter gjennomsnittet av innrapporterte timer de siste tre år.

Tilskudd fordeles til sentralleddene i studieforbundene og skal nyttes til:

• Studieringer – ut fra gjennomsnittlig innrapportert timetall de siste tre år. Timer rapportert med lærer teller 1,5 timer uten lærer

• Administrasjon – på grunnlag av gjennomsnittlig innrapportert timetall de siste tre år

• Særlige målgrupper – ut fra gjennomsnittlig deltakertimetall de siste tre år

• Studieringer på høyere nivå – hvert tiltak skal være faglig godkjent av en offentlig høgskole eller universitet

• Pedagogiske utviklingsmidler og utvikling av opplæringstiltak for særlige målgrupper – tildeles etter søknad

Tilskuddsordningen til studieringer er ikke målrettet mot bestemte kurstilbud/temaer og studieforbundene står fritt til å fastsette deltakeravgift for kursene. For at studieringen skal kunne gi grunnlag for statstilskudd gjelder følgende kriterier:

• Opplæringen skal være åpen for alle og må være offentliggjort ved annonsering, oppslag, kurskatalog eller på annen tilfredsstillende måte ut fra lokale forhold.

• Studietiltak på mindre enn 12 studietimer gis ikke tilskudd.

• Minst 5 deltakere må fullføre studietiltaket for å kunne motta statstilskudd. Med fullføring menes at den enkelte deltaker må ha vært tilstede minst 75 prosent av tiden.

• Studietimer der det er en lærer/instruktør som har det faglige ansvar for gjennomføringen, skal rapporteres som timer med lærer.

• Deltakelsen skal dokumenteres med nøyaktig ført fremmøteliste. Det skal oppgis navn, bostedsadresse og fødselsår for deltakerne. Minstealder for deltakere er 14 år ved kursstart.

I tillegg gjelder også at det for alle studieringer skal det foreligge en studieplan og planen skal godkjennes før opplæringen settes i gang. Tiltaket skal være en pedagogisk planlagt prosess hvor det angis mål og beskrives hvordan opplæringen skal legges opp for å nå dette målet. Tilskudd til det frivillige studiearbeidet skal ikke anvendes på områder der det offentlige har ansvar. Voksenopplæring som blir drevet innenfor det offentliges ansvarsområde, finansieres på vanlig måte av kommunesektoren. Midler tildelt etter denne tilskuddsordningen skal heller ikke benyttes der trygde-, sosial- og helseetaten eller andre offentlige etater har ansvar.

Etter voksenopplæringsloven § 21 skal offentlige undervisningslokaler stilles gratis til disposisjon for studieforbundenes virksomhet. På bakgrunn av denne bestemmelsen er det ikke lagt inn noen kostnadsfaktor for lokaler til opplæring ( husleie ) i til tilskuddsordningen for studieforbund.

Kunnskapsdepartementets underliggende etat, Vox forvalter alle tilskuddsordningene for studieforbundene.

Voksenopplæringsforbundet (Vofo) er paraplyorganisasjon for studieforbundene og de aller fleste studieforbund er medlem i Vofo. Vofo har organisasjonsledd i alle fylker.

24.5 Offentlig utredning om studieforbundene

Regjeringen vil videreutvikle og styrke studieforbundenes rolle som utdannings- og opplæringsaktører og bidragsytere i det frivillige Norge. Kunnskapsdepartementet har oppnevnt et utvalg som skal vurdere hvilken rolle forbundene har for den enkelte, for arbeidslivet og for samfunnet.

Utvalget skal blant annet sammenligne den norske modellen for studieforbund med andre nordiske land, samt komme med anbefalinger om forbundenes oppgaver og rolle i et bredt perspektiv knyttet til kultur, folkeopplysning, likeverd, deltakelse, demokrati, integrering og inkludering. Det vil også vurdere og gi anbefalinger om styring, organisering og finansiering.

Rapport fra utvalget vil bli overlevert til Kunnskapsdepartementet primo september 2007.

25 Pengespill

25.1 Innledning

Kapittelet omhandler pengespill. Det gjøres rede for det politiske og rettslige grunnlaget for pengespillpolitikken og for dagens pengespilltilbud. Det gis en oversikt over regjeringens spillpolitikk og om bidraget fra spillemidler til frivillig arbeid.

25.2 Det politiske grunnlaget for pengespillpolitikken

Det er særlig to forhold som gjør det viktig med et bevisst forhold til statens pengespillpolitikk. For det første har pengespill til alle tider forårsaket problemer for enkeltpersoner og for samfunnet i form av spilleavhengighet og kriminalitet. Dette gjør det nødvendig å regulere pengespill for å avgjøre hvilke spill som skal tillates og hvordan spillvirksomheten bør kontrolleres. For det andre har pengespill alltid hatt en stor tiltrekningskraft på mennesket. Et ansvarlig spilltilbud er derfor bedre enn totalforbud. Derfor er det nødvendig å regulere hvem som får tilby pengespill og hvem som skal ha det økonomiske overskuddet.

I Norge er det bestemt at overskuddet fra de lotterier og pengespill som tillates skal gå til frivillig virksomhet. Tilsvarende regler finnes i en rekke andre land. Bakgrunnen for dette er et ønske om at overskuddet fra pengespill og lotterier verken skal gå til staten eller til de kommersielle profittinteressene. Tanken er at de frivillige organisasjonene i praksis vil gi mindre press mot å optimalisere overskuddet fra pengespilldriften enn staten og de kommersielle profittinteresser. Når overskuddet fra pengespillene går til frivillig virksomhet, vil dette sikre en mer moderat utvikling av pengespilltilbudet, og dermed mindre samfunnsmessige problemer i tilknytningen til spillvirksomheten.

En moderat utvikling av pengespillene forutsetter imidlertid en god offentlig kontroll med de spill som tilbys. Best direkte kontroll med spilltilbudet vil det offentlige ha dersom staten selv er direkte ansvarlig for spilltilbudet. Siden midten av forrige århundre har Norsk Tipping blitt bygd opp som hovedredskapet i norsk pengespillpolitikk. Fra 1993 har Norsk Tipping vært et heleid statlig selskap. Overskuddet fra spillevirksomheten i selskapet går imidlertid ikke til staten, men fordeles til idretts- og kulturformål.

Kilde: Foto: Samfoto

Alle store pengespill har etter hvert blitt lagt inn under Norsk Tippings spillvirksomhet for å sikre direkte politisk styring med hva som tillates og hvordan spillvirksomheten drives. Unntaket er hesteveddeløpene som drives av stiftelsen Norsk Rikstoto, til inntekt for hestesporten og norsk hesteavl. Erfaringen med Norsk Tipping siden selskapet ble stiftet i 1946 er at de spill som selskapet har utviklet i svært liten grad har ført til spillavhengighet. Samtidig har utviklingen av Norsk Tippings spilltilbud hindret at illegale og ukontrollerte pengespill har fått utvikle seg. I tillegg har slik organisering vist seg å gi en svært rasjonell drift av pengespillene, til fordel for de som mottar overskuddet fra spillvirksomheten.

Ved siden av Norsk Tipping og Norsk Rikstotos virksomhet kan de samfunnsnyttige og humanitære organisasjonene selv drive bingo og andre mindre lotteritilbud til inntekt for egen virksomhet, med hjemmel i lov om lotterier fra 24. februar 1995.

Parallelt med Norsk Tippings og Norsk Rikstotos spillvirksomhet, utviklet det seg siden midten av 1990-tallet et stadig mer offensivt pengespilltilbud på utbetalingsautomater. Disse automatene har vært regulert i lotteriloven, og har i denne perioden i stor grad vært eid og drevet av private automatoperatører på vegne av frivillige og samfunnsnyttige organisasjoner. Omsetningen på slike automater steg fra under 5 mrd kroner i 1994 til om lag 28 mrd kr i 2005. Samtidig utviklet stadig flere spillere et avhengighetsforhold til spillene på automatene, i et omfang som tidligere har vært helt ukjent i Norge.

Til tross for forsøk på å regulere automatene slik at de ikke skulle inneholde spill som forårsaket problemer, viste det seg at et økende antall av de automater som ble oppstilt hadde en funksjonsmåte som var i strid med myndighetenes forutsetninger. Det manglende samsvaret mellom myndighetenes forutsetninger og automatenes reelle funksjonsmåte er bakgrunnen for at utbetalingsautomatene de siste årene har hatt en dominerende posisjon i det norske pengespillmarkedet. Automatenes dominerende posisjon framgår av figuren nedenfor, som viser det økonomiske omfanget av de ulike lotterier og pengespill som var tillatt i Norge i 2006.

Kilde: Lotteri- og stiftelsestilsynet

Den voldsomme veksten i omsetningen av pengespill på automater og kraftige økningen i spilleproblemer forårsaket av automatene, var bakgrunnen for at Stortinget i 2003 vedtok at spill på utbetalingsautomater også skulle være et spilltilbud som kun Norsk Tippings skulle kunne tilby. Etter rettslig tvist mellom staten og de private automatoperatørene om hvorvidt Stortingets vedtak i 2003 var i strid med EØS-avtalen, ga EFTA-domstolen i mars 2007 staten medhold i at Stortingets vedtak kunne gjennomføres. Høyesterett kom i dom 26.6. 2007 til samme resultat. Fra 1. juli 2007 ble hjemmelen for å drive de tidligere utbetalingsautomatene opphevet. Norsk Tippings spilleterminaldrift vil bli iverksatt i løpet av 2008.

25.3 Det rettslige grunnlaget for pengespillpolitikken

Utgangspunktet etter norsk rett er at alle former for pengespill er forbudt, med mindre det foreligger tillatelse til å drive dette, med hjemmel i lov. Etter straffeloven av 1902 §§ 298 og 299 straffes enhver form for «lykkespill» som ikke ved særskilt lov er tillatt. Som «lykkespill» regnes alle former for veddemål, og andre pengespill der vinningselementet er sentralt. Dette prinsippet er meget gammelt, og har sin bakgrunn i ønsket om å beskytte borgerne mot «lykkespillenes fordervelighet».

Fra det generelle forbudet har det lenge vært lovfestede unntak. I dag er disse unntakene nedfelt i tre lover, som på nærmere vilkår åpner for at visse aktører kan få tillatelse. Dette er lov av 1. juli 1927 nr 3 om veddemål med totalisator (hesteveddeløp), lov av 28. august 1992 nr 103 om pengespill m.v. (som hjemler Norsk Tippings spill), og lov av 24. februar 1995 nr 11 om lotterier m.v som regulerer de mindre lotteriene som frivillige organisasjoner selv kan tilby. Til sammen utgjør disse tre lovene en sammenhengende og uttømmende regulering av alle de former for lotteri og pengespill som er tillatt i Norge.

EFTA-domstolen aksepterte i en dom avsagt 14. mars 2007 at Norsk Tipping kan gis enerett til drift av utbetalingsautomater. Høyesterett kom 26. juni 2007 til at Norsk Tippings enerett til drift av utbetalingsautomater ikke er i strid med Norges EØS-rettslige forpliktelser. Dommene er en klar EØS-rettslig aksept av de rettslige prinsipper for norsk pengespillpolitikk. Domstolen har akseptert Norsk Tippings virksomhet og prinsippet om statlige eneretter som et hovedredskap i statens utforming av en ansvarlig pengespillpolitikk.

Det samme er lagt til grunn i EFTA-domstolens uttalelse 30. mai 2007 til Oslo tingrett i den pågående sak mellom spilleselskapet Ladbrokes og den norsk stat. Ladbrokes har i sitt søksmål for Oslo tingrett påstått at norsk lotteri- og pengespillovgivning er i strid med EØS-avtalen. EFTA-domstolen konkluderer i sin uttalelse med at begrensninger av hvem som kan tilby lotterier og pengespill i Norge ikke er i strid med EØS-avtalen så lenge begrensningene ivaretar legitime hensyn slik som bekjempelse av spilleavhengighet og beskyttelse av samfunnsordenen. Men de legitime hensynene må ivaretas på en egnet og sammenhengende måte, og lovgivningen må ikke gå ut over det som er nødvendig for å nå de aktuelle målene.

Når det skal vurderes om begrensningene i lovgivningen ikke går lenger enn det som er nødvendig for å ivareta de legitime hensyn, forutsetter EFTA-domstolen i sin uttalelse i Ladbrokessaken at reguleringene av de enkelte spill som tilbys må vurderes hver for seg, i forhold til om det valgte beskyttelsesnivå kan oppnås på en mindre inngripende måte.

Etter departementets vurdering er det imidlertid viktig å holde  fast på at de enkelte spill som tillates normalt vil inngå som en del av en samlet og helhetlig politikk. I en slik helhetlig sammenheng vil enkelte spill som i seg selv ikke innebærer vesentlig risiko for spilleavhengighet, likevel kunne være sentrale for å unngå at vernet mot spilleavhengighet og samfunnets øvrige beskyttelsesbehov blir skadelidende. Erfaringene fra norsk pengespillpolitikk de siste 60 år tyder på at en effektiv kanalisering av spillelyst fra uregulerte og illegale spilltilbud inn mot forsvarlige og moderate spill, forutsetter et sammensatt tilbud av ulike typer spill, hvor staten selv har full kontroll med de spill som gis større omfang, selv om enkelte av disse i seg selv ikke innebærer risiko for problemer.

Kilde: Lotteri- og stiftelsestilsynet

Det må uansett forventes at pengespillpolitikken i alle europeiske land vil bli fulgt tett i årene framover fra Kommisjonen i forhold til EU-landene og fra ESA i forhold til EFTA-landene.

Det er i den sammenheng viktig å understreke at det mål å sikre inntekter til den frivillige virksomhet ikke i seg selv kan forsvare dagens organisering av pengespillvirksomheten ut fra en EØS-rettslig vurdering. Dagens eneretter på pengespillområdet kan kun tillates hvis formålet er å begrense kriminalitet og spilleavhengighet, eller beskytte andre særlig viktige samfunnsmessige interesser. Når det fremtidige overskuddet fra den lotteri- og pengespillvirksomhet som tillates i Norge skal drøftes og anslås, er det derfor viktig å være klar over at dagens overskuddsordning forutsetter at Norsk Tippings drift av pengespill innrettes slik at den best mulig bidrar til å begrense pengespillproblemene i samfunnet knyttet til avhengighet og kriminalitet.

Hovedmålet med pengespillene som utvikles og tilbys gjennom Norsk Tipping er at:

1. spillene skal være utformet slik at spillerne ikke mister kontrollen over sin spillelyst

2. at spillene samtidig er så attraktive at folk flest velger Norsk Tippings spill i stedet for illegale spilltilbud i ulovlige spilleklubber eller på Internett

Dette er en vanskelig balansegang. Denne balansegangen har blitt vanskeligere etter at pengespill som Norsk Tipping i utgangspunktet ikke ønsker å tilby er blitt mer tilgjengelige fra utlandet via Internett.

25.4 Pengespillmarkedet

Utbetalingsautomatene har de siste årene vært det mest dominerende pengespilltilbud i Norge både i forhold til omsetning, problemer og medieoppmerksomhet. I forhold til problemene som pengespill kan føre til, viser statistikk for 2006 fra telefontjenesten til Hjelpelinjen for spilleavhengige at automatene ble nevnt i 78 prosent av alle samtaler. I samtaler med innringere som ringte for første gang ble automatene nevnt i 82 prosent av samtalene. Det pengespill som ble nest oftest nevnt i samtalen var poker, med henholdsvis 13 prosent og 15 prosent. Poker som pengespill er ikke tillatt i Norge, men er bl.a. tilgjengelig via Internett fra utlandet.

Av de spilltyper Norsk Tipping tilbyr, ble oddsspillet oftest nevnt, med hhv. 7 prosent og 8 prosent. Her inngår imidlertid også internasjonale oddsspill som er tilgjengelig via Internett fra utlandet i statistikkgrunnlaget.

I 2006 ble det puttet 22,9 mrd kroner på utbetalingsautomatene. Dette utgjorde 60 prosent av hele omsetningen blant de lovlige pengespilltilbudene i Norge. Når man ser på pengespillomsetningen etter at de ulike gevinstene er betalt ut (netto omsetning) utgjorde utbetalingsautomatene 40 prosent av pengespillomsetningen. Norsk Tippings spill utgjorde i 2006 om lag 23 prosent av brutto omsetning og 38 prosent av netto omsetning.

I den senere tid har bildet over problemspill endret seg noe ved at tallene fra Hjelpelinjen for første halvår 2007 viser en økning i samtaler der poker nevnes som problemspill. Poker ble nevnt i hhv. 19 prosent og 22 prosent av samtalene. Færre oppgir automatspill som årsak til spilleproblemer. Automatene ble nevnt i hhv. 69 prosent og 70 prosent av samtalene. Reduksjonen har trolig sammenheng med innføringen av seddelforbud og nattestengning på gevinstautomatene. Lotteritilsynet har estimert brutto omsetning på gevinstautomater til å være om lag 8 900 mill kr for første halvår 2007.

Fra 1. juli 2007 er gevinstautomatene fjernet fra markedet. Gevinstautomatene vil erstattes med spillterminaler fra Norsk Tipping fra 1. januar 2008.

Norsk Tippings brutto omsetning i 2006 var på 9,6 mrd. kroner når tallspillet Extra også regnes med. Av dette ble det fordelt 2,5 mrd. kroner til kultur og idrett, samt ca 200 mill. kr til Stiftelsen Helse og Rehabilitering. Automatomsetningen på 22,9 mrd. kroner ga anslagsvis 1,8 mrd. kroner i overskudd til ideell virksomhet.

Samlet sett har pengespill og lotterier i perioden 2000 til 2006 gitt i underkant av 30 mrd kroner i inntekter til kultur, idrett og andre frivillige organisasjoner. Til tross for den voldsomme omsetningsøkningen for automatene i denne perioden, har det hele tiden vært Norsk Tippings spill som har gitt det største overskuddet. Da omsetningen på automatene i 2005 var på sitt høyeste (27,8 mrd kroner) ga dette 2,2 mrd i overskudd til de frivillige organisasjonen. Samme år var omsetningen i Norsk Tipping 8,4 mrd kr (ekskl. Extra). Dette ga 2,4 mrd i overskudd til kultur og idrett. Samlet har Norsk Tipping i denne perioden gitt 14,2 mrd i overskudd til kultur og idrett. Frivillige organisasjoners overskudd fra automatene har vært på 10,6 mrd kr, mens øvrige lotterier (inkl Extra) har gitt organisasjonene ca 3,6 mrd kroner. Norsk Rikstotos overskudd er ikke tatt med i oversikten.

25.5 Regjeringens spillpolitikk

De tidligere utbetalingsautomatene ble forbudt fra 1. juli 2007. Dette innebar umiddelbar avvikling av 12 000 automater, og er det mest omfattende enkelttiltaket i norsk pengespillpolitikk noen sinne. Med denne avvikingen ble hovedlinjene i norsk pengespillpolitikk gjenopprettet i samsvar med den tradisjonen som har vært fulgt siden 1940-tallet.

Regjeringens spillpolitikk innebærer at det skal være strenge nasjonale regler for pengespill, og at det skal være forbud mot spill som skaper den type problemer som de tidligere utbetalingsautomatene har medført. Dette betyr at nye spilltilbud som skal utvikles av Norsk Tipping for å tilbys gjennom utplasserte spilleterminaler, vil være begrenset og kontrollert gjennom strenge regler for hvordan spillene kan utformes og hvor terminalene skal kunne utplasseres. Både Norsk Tipping og Lotteri- og stiftelsestilsynet vil fortløpende følge bruken av de spill som tilbys for å påse at det ikke utvikler seg uheldig spilleadferd i forhold til de nye spilltilbudene, som vil bli gradvis utplassert fra 1. januar 2008. Dersom uheldige konsekvenser likevel oppstår fra spill som tilbys, vil spillene raskt justeres eller fjernes. Norsk Tippings spill er forhåndskontrollert av Lotteritilsynet og skal evalueres løpende av Norsk Tipping og tilsynsmyndigheten.

Det etableres i tillegg en årlig konsultasjonsordning med KS om Norsk Tippings spillterminaler, ev. om dette kan innarbeides i den eksisterende konsultasjonsordningen mellom regjeringen og KS. Første kontakt vil skje før regelverket for Norsk Tippings terminaler fastsettes høsten 2007. Samtidig skal Lotteri- og stiftelsestilsynet bruke kommunene som samarbeidspartner i arbeidet med tilsyn av Norsk Tippings terminaler.

Det vil samtidig bli vurdert nye tiltak mot den økende spilleaktiviteten på internett og andre elektroniske kanaler. Dette skjer også i andre land. En mest mulig felles tilnærming til disse nye spilltilbudene som ofte formidles på tvers av landegrensene uten kontroll fra ansvarlige myndigheter i de enkelte mottakerland, vil være positivt. Departementet har bedt Lotteri- og stiftelsestilsynet være mer offensive i sin håndheving av det eksisterende regelverket i lotteri- og pengespilloven for å hindre utbredelsen av de mange pengespill som er tilgjengelige via internett. I tillegg vil det i løpet av året bli sendt på høring et forslag om restriksjoner i forhold til å formidle betaling av innskudd og premier i pengespill som ikke er godkjent i Norge. Restriksjonene vil rette seg mot betalingsinstitusjonene.

Regjeringen vil også opprettholde den økte beredskapen i forhold til spilleavhengighet som har utviklet seg de senere år. Dette betyr fortsatt støtte til forskning og utvikling av nye tiltak knyttet til behandling. Det etablerte tilbudet med en egen hjelpetelefon for spilleavhengige og deres pårørende vil bli opprettholdt.

25.6 Bidrag fra spillemidler – ny fordelingsnøkkel

Etter pengespilloven § 10 skal overskuddet fra Norsk Tippings spill fordeles med 50 prosent til idrett og 50 prosent til kulturformål. Denne bestemmelsen er det som i dag kalles tippenøkkelen. Før fordelingen skjer skal det avsettes en andel av overskuddet til tiltak mot pengespillproblemer på inntil 0,5 prosent.

Når Norsk Tippings nye spillterminaler er utplassert, vil inntektene fra disse inngå sammen med de øvrige spillinntekter til Norsk Tipping. I de første årene vil inntektene fra terminalspillene være svært moderate. Samtidig vil nok Norsk Tipping generelle omsetning gå noe opp når automatene nå er borte.

I henhold til Stortingets lovvedtak fra 2003 skal det iverksettes en ny fordelingsregel etter § 10 i pengespilloven når automatene er borte. Den nye tippenøkkelen vil gjøre at også samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner skal få inntekter fra Norsk Tippings overskudd for å kompensere noe av bortfallet av automatinntektene. Det er forutsatt at den nye tippenøkkelen skal iverksettes når Norsk Tippings nye spilltilbud er etablert.

I dag fordeles tippeoverskuddet med 50 prosent til idrett og 50 prosent til kultur. Ved innføringen av ny tippenøkkel er forutsetningen at idretten skal få 45,5 prosent, kultur 36,5 prosent og samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner skal få 18 prosent.

25.7 Frivillighetsmilliard

Regjeringen legger opp til at den nye tippenøkkelen vil bli innført fra 1. januar 2009 og bli lagt til grunn ved fordelingen til formålene i 2009.

I perioden 1/7-07 til 31/12-08 har de samfunnsnyttige og humanitære organisasjonene som hadde automatinntekter, verken inntekter fra automater eller fra Norsk Tipping. For å sikre organisasjonene inntekter også i 2008, samt opprettholde inntektsnivået til de eksisterende overskuddsmottakerne, tas det sikte på dele ut 1 milliard kroner ekstra i årene 2008 og 2009. Av dette beløpet vil om lag 350 mill kroner bli utbetalt i 2008 til de organisasjonene som hadde automatinntekter i 2001, mens om lag 650 mill kroner vil bli utbetalt organisasjonene i 2009. I tillegg vil det i 2008, utover beløpet på 350 mill kroner, bli tilført organisasjonene et beløp som skal tilsvare veksten fra 2006 til 2007 i det ordinære spilleoverskuddet til utdeling fra Norsk Tipping. Basert på foreliggende overskuddsprognoser vil dette utgjøre et beløp i størrelsesorden 150 mill kroner. Dette innebærer at samlet utbetaling i 2008 til de organisasjonene som tidligere hadde automatinntekter vil utgjøre et beløp i størrelsesorden 500 mill kroner. Fordelingen vil bli foretatt i samsvar med de retningslinjer som ble trukket opp i Ot.prp.nr. 44 (2002 – 2003), med en relativ fordeling organisasjonene imellom som ligger til grunn i den nye tippenøkkelen. Departementet vil fremme nødvendige lovendringer for å gjennomføre dette.

Måltallet for samlet utdeling over tippenøkkelen i 2009 og årene framover vil ligge i størrelsesorden 3,4 milliard kroner per år, noe som vil sikre at eksisterende overskuddsmottakere opprettholder sine tilskudd, samtidig som de nye overskuddsmottakerne fra 2009 får full kompensasjon. I 2009 vil hele beløpet utbetales over den nye tippenøkkelen.

Frivillighetsmilliarden vil bli finansiert over Norsk Tippings investeringsfond. Dette fondet utgjør pr dato om lag 1,4 milliard kroner. Til nye investeringer blant annet i de nye spilleterminalene må det anvendes 400 mill kroner, slik at 1 milliard kroner kan benyttes til utdeling til formålene. Norsk Tippings behov for fremtidige investeringer som eventuelt ikke kan dekkes innenfor resterende avsetning på investeringsfondet, vil bli dekket innenfor Norsk Tippings løpende drift.

25.8 Nærmere om fordelingen for de nye overskuddsmottakerne

De frivillige organisasjoner som ikke tilhører idretten, og som i 2002 hadde automatinntekter, skal etter den nye tippenøkkelen dele 18 prosent av Norsk Tippings overskudd. Fordelingen vil skje i henhold til regler som vil bli fastsatt i forskrift, og vil være basert på fordelingen av automatinntektene slik den var i 2001. Lotteri- og stiftelsestilsynet vil stå for arbeidet med å fordele denne delen av overskuddet, basert på organisasjonenes egen dokumentasjon av de automatinntekter de hadde i 2001.

Ved fordelingen vil forutsetningene i Ot.prp. nr. 44 (2002 – 2003), samt Stortingets behandling av denne, bli lagt til grunn. Dette innebærer følgende fordeling av denne delen av Norsk Tippings overskudd; jf også tabell 4.2 i proposisjonen:

Den delen av overskuddet som ikke er øremerket, tilsvarende 17,8 prosent av overskuddet, vil bli fordelt til andre organisasjoner som hadde automatinntekter i 2001.

25.9 Grasrotandelen

De siste årene har Norsk Tippings markedsføring og utvikling av nye spill vært holdt tilbake på grunn av det opphetede automatmarkedet. Dette har gjort at omsetningen i Norsk Tipping reelt sett har gått ned. Norsk Tippings funksjon som redskap til å kanalisere spillelyst inn mot ufarlige spill er dermed blitt svekket. Etter at driften av utbetalingsautomater omsider ble avviklet sommeren 2007, bør Norsk Tippings tradisjonelle spill fornyes i større grad enn det som har vært gjort de siste år.

Regjeringen vil at de som deltar i Norsk Tippings spill skal kunne bestemme at deler av innsatsen skal gå direkte til et lokalt klubblag, forening, organisasjon eller lignende. At spillerne kan spille direkte til inntekt for et bestemt lokallag eller klubb vil synliggjøre sammenhengen mellom Norsk Tippings moderate og forsvarlige spilltilbud og frivilligheten i motsetning til de mange gamblingtilbudene som er tilgjengelig fra utlandet via internett. En slik ordning skal ikke endre hovedfordelingen mellom dagens overskuddsmottakere, men kanalisere en del av overskuddet direkte til lokalnivået.

Den nye ordningen vil innebære at 5 prosent av innsatsen vil kanaliseres til spillerens forhåndsbestemte formål.

Endringen krever at ordlyden i pengespilloven § 10 (tippenøkkelen) endres noe. Departementet tar sikte på å fremme forslag om dette i løpet av høsten 2007.

Organisasjoner som ikke hadde automatinntekter i 2002 og som derved i første omgang ikke vil motta midler fra organisasjonenes andel av Norsk Tippings spilleoverskudd, vil bli inkludert i og kunne få midler fra den planlagte «grasrotandelen».

Det er viktig at nye lotteritilbud som utvikles med hjemmel lotteriloven beholdes innenfor forsvarlige rammer og under god kontroll. Erfaringen med de tidligere utbetalingsautomatene viser at tillatelser som gis etter lotteriloven kan ha store og uforutsette konsekvenser både i forhold til spilleavhengighet og i forhold til fordelingen av det økonomiske overskuddet fra de lotterier og pengespill som tillates.

Det er samtidig viktig å sikre at Norsk Tippings spill oppdateres nok til å tiltrekke seg og avlede spilleinteressen i det norske folk, slik at det ikke skapes grunnlag for ulovlige eller problemskapende pengespill.

Regjeringen tar sikte på å lette rammevilkårene for drift av lotterier. Regjeringen vil følge opp dette i det videre arbeidet med lotterisøknader.

Tiltak

• Felles strenge nasjonale regler for pengespill

• Norsk Tipping og Norsk Rikstoto skal ha ansvar for driften av de mest omfattende spilltilbudene, under direkte statlig tilsyn

• Tiltak mot pengespill som skaper problemer

• Nye strenge regler for pengespill på Norsk Tippings terminaler

• Godt tilsyn og rask endring av eventuelle problemspill

• Opprettholdelse av hjelpelinje for spilleavhengige

• Jevnlig gjennomgang av spillpolitikken for å høste ny erfaring

• Vurdere tiltak mot nettspill

• Gradvis innføring av Norsk Tippings spillterminaler fra 1. januar 2008

• Ny tippenøkkel innføres fra 1. januar 2009

• 1 milliard kroner ekstra til organisasjonene i årene 2008 og 2009

• Bedre rammevilkår for drift av lotterier

26 Kommuner og frivillig sektor

26.1 Innledning

I kapittel 26 omhandles frivillig sektor og kommunene. Her drøftes frivillige organisasjoners rolle i lokaldemokratiet og frivillig sektors bidrag til kommunen som samfunnsutvikler. Det gis en beskrivelse av kommunenes forhold til ulike typer frivillig innsats, basert på en undersøkelse foretatt for Kommunal- og regionaldepartementet. Det gis en omtale av arbeidet i KS (kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon) med problemstillinger på frivillighetsfeltet.

26.2 Kommunenes samhandling med frivillig sektor

Kommunal- og regionaldepartementet har fått utarbeidet en rapport om kommunenes forhold til ulike typer av frivillig innsats. Formålet med undersøkelsen har vært å fremskaffe oversikt over og kunnskap om kommunenes samarbeid og samhandling med frivillig sektor. Det er blant annet gjennomført en kartlegging av samhandlingsmønsteret i vel halvparten av alle norske kommuner.

Utredningen Kommunenes samhandling med frivillig sektor er gjennomført av IRIS (International Research Institute of Stavanger AS). Omtalen under dette pkt. baserer seg i hovedsak på denne undersøkelsen. IRIS har gjennomført en spørreundersøkelse der det fremkommer at de fleste kommuner legger stor vekt på relasjonene til frivillig sektor. Majoriteten av de som svarte, 86 prosent, mener at kommunepolitikerne legger stor eller nokså stor vekt på å holde kontakt med frivillig sektor. Nær fjerdepartene av ordførere/rådmenn sier at kommunen har vedtatt mål for samarbeidet med frivillig sektor, og ytterligere nesten en fjerdepart sier at en har vedtatt eller er i ferd med å utrede eller utvikle en frivillighetspolitikk. Rundt femteparten av respondentene sier at det finnes en sentral kommunal enhet eller stilling med ansvar for å koordinere kommunens relasjoner til frivillig sektor. Videre sier mer enn halvparten at dette ansvaret er plassert på tjenestemannsnivå der dette er aktuelt.

Kommunale virksomheter har et omfattende, men varierende kontaktmønster med frivillig sektor. De er også i ulik grad opptatt av å legge til rette for denne kontakten. Langt de fleste virksomhetene som besvarte undersøkelsen har kontakt med frivillig sektor, og ca. halvparten hadde slik kontakt månedlig eller oftere. Kulturområdet har tettest kontakt med frivillig sektor. Ca. tredjeparten av kulturvirksomhetene som er i kontakt med frivillig sektor har utarbeidet en egen politikk for denne samhandlingen.

Samarbeidsnettverket mellom kommunale virksomheter og frivillig sektor er omfattende og variert, og det er til dels betydelige forskjeller mellom de ulike typer virksomheter. Ifølge undersøkelsen samarbeidet kulturvirksomhetene i et gjennomsnitt på ca. 55 prosent med 19 forskjellige typer av frivillig innsats. Det vil si for noen typer av frivillighet som kulturforeninger og idrettslag/idrettsråd samarbeider nesten alle kommuner, mens samarbeidsprosenten med andre typer frivillig innsats, slik som selvhjelpsgrupper og ad hoc aksjoner/lokale mobiliseringsinitiativ er betydelig lavere. Grunnskolen samarbeider i betydelig grad med mange typer av frivillig innsats, blant annet med kultur, idrett og vokseninnsats for barn og ungdom (som for eksempel leksehjelp) og barnehager drevet i frivillig regi.

Kontaktmønsteret for de kommunale virksomhetene har en profil som henger naturlig sammen med deres arbeidsområde. Sosialsektoren har eksempelvis mye kontakt med selvhjelpsgrupper og helse- og omsorgsinstitusjoner drevet i frivillig regi samt mye samarbeid med humanitære og sosiale organisasjoner, samt livssyns- og innvandrerorganisasjoner.

Kommunenes samarbeidsformer med lag og organisasjoner er langvarige og til dels institusjonaliserte. For øvrig kommer initiativ til samarbeid fra både kommunal og frivillig side. Av virksomhetskategorier er det særlig innen sosial, næring og kultur at kommunen relativt sett er mest aktiv når det gjelder å ta initiativ overfor frivillig sektor. Innen teknisk sektor er det i hovedsak frivillig sektor som er den mest aktive part.

Den mest utbredte samarbeidsformen er ad hoc og uformelt enkeltsakssamarbeid overfor ulike typer av frivillig innsats, samtidig som mer varige samarbeidsformer forekommer i betydelig grad. Det frivillige engasjement i forhold til kommunene synes i stor grad å omfatte enkelthendelser, for eksempel gjennomføring av en konsert.

Undersøkelsen viser at kommunene i særlig grad er involvert med mange av de mest tradisjonelle organisasjonstypene fra områder som kultur, idrett, humanitære og sosiale organisasjoner og velforeninger, bygdelag o.l. Dette er områder hvor ca. 85 prosent eller flere av kommunene som deltok i undersøkelsen oppgir at de har samarbeidsrelasjoner. Idretten ligger høyest når det gjelder involvering med kommunene på de fleste områder. I en mellomkategori hvor ca. 55 – 75 prosent av kommunene kan vise til samarbeid, finner vi også en rekke av de øvrige tradisjonelle typer av frivillig innsats knyttet til politikk og opplysning, frilufts- og miljøinteresser, livssynsorganisasjoner og hobbyforeninger. Videre må frivillighetssentralene antas å spille en viktig rolle.

Man finner i denne mellomkategorien også en rekke eksempler på samhandling med til dels nyere former for frivillighet, så som prosjektbaserte festivalorganisasjoner.

Barn og unge er viktige i kommunens frivillighetsorientering, både når det gjelder tradisjonelle barne- og ungdomsorganisasjoner og samarbeid med mindre formaliserte grupperinger av barn og ungdom.

I den kategorien der det er lavest samarbeidsomfang finner man samarbeid med institusjoner innen helse og omsorg eller barnehage og SFO samt selvhjelpsgrupper og mindre formaliserte fritids- og aktivitetsorienterte voksengrupper. Prosentandelen av kommunene som oppgir at de samarbeider med innvandrergrupper er også lav.

Frivillig sektor mottar tilskudd fra kommunene, både prosjekttilskudd og grunn- og driftstilskudd. Idrett og kultur er særlig fremtredende som tilskuddsmottakere. Også humanitære og sosiale organisasjoner mottar betydelig økonomisk støtte. Mindre formaliserte organisasjoner er som hovedregel mindre fremtredende i denne sammenhengen.

Store kommuner og kommuner med relativt lite frie inntekter per capita tenderer å samarbeide med frivillig sektor om drifts- og utviklingsoppgaver. Mindre kommuner og kommuner med mer romslighet når det gjelder frie inntekter synes i henhold til undersøkelsen å trekke frivillig sektor mer inn i deltakelse og beslutninger. Videre viser undersøkelsen at de kommunene som har mest fokus på frivillig sektor og frivillighetspolitikk, er de som oftest trekker frivillig sektor med i sammenheng med koordinering, mål- og planarbeid.

IRIS-undersøkelsen konkluderer med at det er en bred kommunal interesse for å samhandle med frivillig sektor gjennom et bredt og variert samarbeid og et mangfold av samarbeidsformer. Alle kommunale virksomheter samarbeider med frivillig virksomhet, særlig gjelder dette kultur og til dels grunnskole, sosial og næring. Ad hoc og samarbeid om enkeltsaker er en viktig samarbeidsform, men fastere former for samarbeid er også mye utbredt. Dette gjelder særlig medvirkning i planprosesser, deltakelse i kommunale utviklingsprosjekter, deltakelse i utvalg, styrer og råd samt ansvar for eller supplement til driftsoppgaver.

Det ser også ut til at de nye formene av mer uformell frivillighet er i ferd med å vinne noe større plass, særlig på feltene omsorg, barn og ungdom.

26.3 Lokaldemokrati

Frivillig sektor er en naturlig og nødvendig del av alle norske lokalsamfunn. Frivillig sektor er betydningsfull både for demokratiet, velferden og den generelle samfunnsutviklingen, blant annet fordi frivillige lag og organisasjoner fungerer som verdiformidlere og kulturformidlere og skaper identitet, fellesskap og sosial kapital mellom mennesker i lokalmiljøet. Det er derfor av avgjørende betydning at kommunene tar et ansvar for å tilrettelegge for frivillig aktivitet. I denne sammenhengen er det viktig å utvikle gode modeller for samhandling og samspill mellom frivilligheten og kommunesektoren. Utviklingen av lokaldemokratiet og velferdssamfunnet bygger på et enestående og aktivt samspill mellom frivillig og offentlig sektor. Frivillig innsats utfyller den offentlige velferdsstat lokalt.

I NOU 2006:7 Det lokale folkestyre i endringvises det til at mange frivillige organisasjoner er sentrale for lokaldemokratiet. Frivillige organisasjoner støtter opp om et lokalt samfunnsengasjement og skaper arenaer for deltaking i det lokale samfunnslivet. De vil ofte være med på å bygge opp under demokratiske verdier. I kommunen kan de være viktige byggesteiner i nærdemokratiet, både gjennom den praksis medlemmene skaffer seg i organisasjonsdemokrati og ved å fungere som talerør for ulike grupper.

Når kommunene legger opp til et tett samarbeid med lokale organisasjoner for å trekke innbyggerne med i kommunale avgjørelsesprosesser, blir organisasjonene også arenaer for lokaldemokrati og kan sikre deltakelse fra underkommunalt nivå. Et annet og ikke mindre viktig demokratiargument er at frivillige organisasjoner i mange tilfeller representerer en motkraft til statlige og kommunale organisasjoner. Mange organisasjoner er opprettet fordi medlemmene ønsker et alternativ til statlige og kommunale løsninger, fordi de ønsker å ivareta enkeltpersoners eller gruppers interesser eller fordi de ønsker en alternativ kanal for innflytelse. Dermed bidrar organisasjonene til mangfold i samfunnet. Dette aspektet er viktig å ta hensyn til når man utformer kjøreregler for dialog og samhandling mellom det offentlige og frivillige organisasjoner.

Regjeringen oppfatter frivillige organisasjoner som en viktig byggestein for lokaldemokratiet. De støtter opp om et lokalt samfunnsengasjement og skaper arenaer for deltaking i det lokale samfunnslivet. Regjeringen mener at kommunene gjennom samarbeid med frivillige organisasjoner kan bidra til å legge bedre til rette for mobilisering av frivillig innsats til beste for den enkelte og fellesskapet.

Regjeringen deler Lokaldemokratikommisjonens syn på at det i stor grad må være opp til kommunene å vurdere hvordan de skal trekke på lokale organisasjoner i utviklingen av lokaldemokratiet. For mange kommuner vil frivillige organisasjoner og lag fungere som bindeledd mellom kommunen og det sivile samfunn, og det vil være naturlig å trekke dem inn som deltakere i kommunale beslutningsprosesser. Dersom en kommune ønsker å bidra til en demokratiutvikling basert på å stimulere til frivillig aktivitet og bruk av frivillige organisasjoner, er det viktig at det blir lagt til rette for dette gjennom formelle strukturer og økonomiske stimuli. Kommuner som vektlegger samhandling med frivillige organisasjoner bør ha en bevisst politikk for hvordan dette forholdet skal organiseres og formaliseres, blant annet hvordan man skal ivareta hensynet til frivillig sektors integritet og uavhengighet.

26.4 Kommunen og frivillig sektor som samfunnsutviklere

Samfunnsutvikling dreier seg om planlegging, næringsutvikling og miljø i videste betydning. Samfunnsutvikling handler blant annet om kommunenes ansvar for å utvikle gode nærmiljø. Å realisere «det gode liv», sikre gode levekår og bidra til å bygge en kommunal identitet er en del av oppgaven som samfunnsutvikler. Utvikling av lokalsamfunn utfordrer kommuner og lokalpolitikere til å være tilretteleggere, samtidig som innbyggerne blir utfordret til å opptre ikke bare i rollen som tjenestemottakere eller betalere, men også som borgere, der den enkelte tar del i arbeidet for å utvikle det lokale fellesskapet til beste for alle.

For å ivareta denne rollen, må kommunen evne å være en arenabygger og samarbeidspartner for frivillig sektor, næringslivet og innbyggerne. Kommunen må være åpen for ulike samarbeidsløsninger som kan bidra til å utvikle lokalsamfunnet og arbeide bevisst og utadrettet i forhold til alle aktuelle aktører lokalt. Partnerskap mellom de ulike aktørene kan skape nye løsninger og gi resultat som det ikke ville være mulig å oppnå uten samarbeid.

Mange kommuner har tradisjon for å arbeide tett opp mot frivillige krefter i lokalsamfunnet. Det kan likevel virke som om kommunesektoren har et uutnyttet potensial for en mer utadvendt og strategisk virksomhet når det gjelder frivillig sektor.

En organisasjonstype som har svært stor utbredelse i Norge er velforeninger og andre typer områdeforeninger. Disse finnes spredt over hele landet, og til sammen 2 500 lokallag er organisert i Norges Velforbund.

Av Velforbundets vedtekter går det fram at organisasjonen har til formål å styrke initiativ og innsats av lokalbefolkningen i by- og bygdeområder, blant annet ved å arbeide for å få vedtatt rutiner i de ulike forvaltningsnivåene slik at saker og planleggingsspørsmål blir forelagt de berørte foreninger til uttalelse – på et så tidlig tidspunkt at disse får reell innflytelse. Videre at man skal støtte og stimulere kulturlivet, og påvirke det offentlige til å legge vekt på gode oppvekstvilkår.

I mange kommuner er de lokale områdeforeninger både en viktig pådriver og samarbeidspart.

26.5 Frivillig sektors rammebetingelser og utvikling

Kommunene kan være viktige for frivillig sektors rammebetingelser på mange måter. De økonomiske bidrag i form av tilskudd eller betaling for tjenester er et viktig utgangspunkt. For frivillig sektor er det imidlertid også helt sentralt at kommunen bidrar med å stille til disposisjon lokaler eller anlegg for lokalt foreningsliv, idretts- og kulturaktiviteter, og at frivillig sektor involveres i arbeidet med kommunale planer eller gjennom ulike partnerskapsprosjekt.

Frivillige organisasjoner kan på sin side bidra på viktige områder, som for eksempel i arbeidet med barns og unges oppvekstvilkår og fritidsaktiviteter, forebyggende virksomhet, integrering av ulike grupper og med et rikt og variert kulturliv. Videre er det mange enkeltindivider som ønsker å bidra med sin innsats, for eksempel gjennom besøkstjenesten for eldre, gjennom dugnader eller som instruktører og trenere. Frivillig arbeid gir innbyggerne anledning til å bruke sitt engasjement og på den måten delta i sosiale fellesskap.

Regjeringen vil oppfordre kommunene og frivillige lag og organisasjoner til å være bevisste på dette og sammen jobbe utadrettet og inkluderende overfor aktører som ønsker å bidra.

Utviklingen på kulturområdet kan illustrere enkelte sider av utviklingen av den lokale frivilligheten. Det har vokst fram nye koplinger mellom ulike aktører. Organisering og arbeidsformer har endret seg, og skillet mellom offentlig og privat kulturvirksomhet har blitt mer utydelig. Tidsavgrensede prosjekt og flyktig nettverksorganisering har blitt mer vanlig. En rekke tiltak, ikke minst et hundretalls festivaler, har vokst fram på lokale premisser, ofte med sterk lokal forankring og stor frivillig innsats. En del får også bidrag fra privat næringsliv og blir sett i nær sammenheng med en bærekraftig lokal og regional utvikling. I St.meld. nr. 21 (2005 – 2006) Hjarte for heile landet Om distrikts- og regionalpolitikken legges det opp til en økt satsing på kulturbasert næringsutvikling og økt verdiskapning i kulturnæringene, med særlig fokus på å etablere bedrifter og arbeidsplasser. I en videreføring av en målrettet innsats for kulturbasert næringsutvikling vil en forsterke innsatsen og se dette mer i sammenheng med de nasjonale småsamfunnssatsingene. Det er i mange tilfelle etablert nettverk i og mellom regioner og opprettet kontakter med internasjonalt kulturliv.

26.6 En helhetlig frivillighetspolitikk

Frivillighet Norge viser til at det er en mangel på samlet frivillighetspolitikk i kommunene og også manglende forståelse for hvilken rolle frivillige virksomheter kan og bør spille i kommunene. Frivillighet Norge viser videre til at hovedproblemet synes å være mangel på koordinering, rutiner og informasjonsflyt internt i flere kommuner. I noen tilfelle fører dette til økt arbeid lokalt og i organisasjonene.

KS – Kommunesektorens interesse- og arbeids­giverorganisasjonen har utviklet en veileder som skal gi tips og inspirasjon til kommunene for å utvikle en lokal frivillighetspolitikk. Denne er sendt alle kommuner og fylkeskommuner med en oppfordring om å utvikle en frivillighetspolitikk i den enkelte kommune. KS har også opprettet et forum for kommuner som arbeider aktivt med en frivillighetspolitikk.

KS har vedtatt å ta initiativ til utvikling av et charter for samspill mellom det offentlige og det frivillige Norge. KS viser til at et slikt charter vil kunne danne et verdigrunnlag for en enhetlig frivillighetspolitikk, og fastsette prinsipper for hva en frivillighetspolitikk skal baseres på. Ideen til et slikt charter kommer fra Danmark. Et charter vil synliggjøre og tydeliggjøre den betydning som frivillig sektor har i samfunnet. Hovedformålet vil være å klargjøre og fastsette hvilke prinsipper som bør ligge til grunn for samspill og samarbeid mellom offentlig og frivillig sektor.

Regjeringen vil legge til rette for å styrke samhandlingen mellom kommunal og frivillig sektor. Det er satt i gang et pilotprosjekt i Dovre kommune for å finne fram til lokale strategier for å bedre samarbeidet mellom kommunen og frivillig sektor. Gjennom at folk deltar og er aktive i frivillig arbeid etableres viktige nettverk og sterkere tillit mellom mennesker. Dette kan sees på som viktige byggesteiner for å skape robuste og levedyktige lokalsamfunn. En sterk dugnadsånd har i mange tilfeller vist seg som en meget viktig faktor i arbeidet for å hindre fraflytting, utvikle entreprenørskap og arbeidsplasser.

Miljøene i mindre distriktskommuner er ofte små, og det er lettere å se nødvendigheten av at alle må bidra for en positiv utvikling. Kommunal- og regionaldepartmentet gjennomfører en nasjonal småsamfunnssatsing der en støtter opp om lokale og regionale utviklingsprosjekter. Målsettingen er å stimulere til vekst og utvikling i de minste distriktssamfunnene. I mange av disse prosjektene, som favner lokal samfunnsutvikling i bred forstand, er frivillig sektor en sentral aktør.

Frivillighet Norge har pekt på at det er behov for en gjennomgang av hva skal være kommunens rolle og hva som er frivillige organisasjoners rolle. Noen oppgaver egner seg bedre til å utføres av frivillige, mens andre bør ivaretas av ansatte i kommunen.

Regjeringen vil understreke at den enkelte kommune bør utvikle en lokal frivillighetspolitikk. Det er videre viktig at en kommunal frivillighetspolitikk setter frivilligheten i sentrum, slik at den enkelte kommune legger til rette for at frivilligheten kan utvikle seg på sine egne premisser. Lokale dugnadsfond kan være et tiltak for å stimulere den lokale frivilligheten.

Det er dessuten viktig å understreke betydningen av at kommunene aktivt bruker frivillig sektor i sin utarbeidelse av planverk for de ulike politikkområdene. Som eksempel kan nevnes at kommunene i sin drøfting av en helhetlig rusmiddelpolitikk og under utarbeidelsen av kommunale rusmiddelpolitiske handlingsplaner bør inkorporere frivillig sektor, jf. også veileder for kommunal rusmiddelpolitisk handlingsplan som Sosial- og helsedirektoratet har utarbeidet.

Tiltak

• Årlig kontaktmøte mellom regjeringen og KS, der også frivillig sektor ved Frivillighet Norge er representert

• Støtte lokale pilotprosjekt for å finne fram til ulike lokale strategier for å bedre samarbeidet mellom kommunene og frivillig sektor

• Formidle gode eksempler på hvordan kontaktpunkter mellom frivillige organisasjoner og kommunene kan etableres og vedlikeholdes

27 Møteplasser for frivilligheten

27.1 Innledning

I kapittel 27 er det en beskrivelse av eksempler på møteplasser for frivilligheten. Her gjennomgås bakgrunn for og erfaringene med frivillighetssentraler, og det er redegjort for en kartlegging av eierskapet i frivillighetssentralene. Det gis en kort beskrivelse av idrettsanlegg, lokale og regionale kulturbygg, kirker, privateide kirkebygg og skoler.

Det gode samfunn har mange møteplasser. Folk trenger arenaer for å møte hverandre, dele opplevelser, meninger og erfaringer. I mange kommuner er kultur- og foreningsliv den viktigste møteplassen utenom jobb og skole. Det er der fritiden tilbringes sammen med andre som deler felles engasjement og interesser. Samvær og deltakelse har en egenverdi ut over organisasjonenes primære formål. Å delta gir kontakter og nettverk eller sosial kapital som forskerne kaller det. Det handler om ressurser og omgangsformer, normer, tillit og sosiale nettverk. Lokalt foreningsliv er en viktig trivselsfaktor og en kanal for påvirkning og innflytelse.

Ikke alle organisasjoner er fysiske og lokale møtesteder i tradisjonell forstand. Nedenfor omtales ulike eksempler på møteplasser.

Sven Mollekleiv, styreleder i Frivillighet Norge, uttalte i sitt innlegg på Norges Musikkråds konferanse på Fornebu oktober 2006:

«Vi må aldri glemme at frivillighetens absolutt største verdi ligger i betydningen organisasjonene har for de involverte.»

27.2 Frivillighetssentraler

27.2.1 Forsøksordning med frivillighetssentraler

Sosialdepartementet arrangerte i 1990 en idédugnad der de frivillige organisasjonene på det sosiale og humanitære feltet ble invitert til å komme med ideer til hvordan frivillige organisasjoner kunne bidra til å løse framtidens omsorgsoppgaver. På seminaret ble ideen om frivillighetssentraler lansert, og ideen vakte interesse. Stortinget bevilget 30 mill kroner i 1991 for lokale forsøk for mobilisering av lokal, frivillig innsats. Våren 1991 ble den statlige støtteordningen lyst ut i dagspressen med følgende tekst:

«Staten har bevilget 30 millioner kroner til frivillighetssentraler for 1991 til forsøk med utprøving av praktiske modeller for mobilisering av frivillige, hovedsakelig innen omsorgssektoren.

En frivillighetssentral kan være et formidlingskontor for frivillig innsats i nærmiljøet og et bindeledd og kontaktpunkt mellom de som ønsker å yte en frivillig innsats, frivillige organisasjoner og de som ønsker å få utført en oppgave av frivillige.

Midlene skal brukes som lønn til stillinger for koordinering av den frivillige innsatsen; ledere for frivillighetssentralene. Midlene skal ikke brukes til driftsstøtte til organisasjoner og skal øremerkes ny virksomhet.

Sentralene kan drives av en eller flere organisasjoner, kirken, en kommune eller av andre.»

Bevilgningen ble brukt til å støtte etablering av 95 frivillighetssentraler i kommuner spredt over hele landet. Ordningen skulle evalueres etter to år.

27.2.2 Erfaringer fra forsøksperioden – veien videre

I St.meld. nr. 16 (1993 – 94) Om videreføring av arbeidet med frivillighetssentralergav Stortinget en tilbakemelding om virksomheten knyttet til de 95 sentralene som hadde drevet forsøk. Erfaringene fra forsøksperioden ble oppsummert som grunnlag for videre arbeid. Forsøksprogrammet viste at frivillighetssentralene var et godt virkemiddel for å utløse frivillig innsats. Sentralenes videreutvikling som møteplass mellom mennesker og organisasjoner som ønsker å gjøre en frivillig innsats og mennesker som har behov for bistand ble trukket frem. Frivillighetssentralen kan stimulere til lokal aktivitet og forsterke sosiale nettverk. Her kan ressurser tas i bruk og behov støttes, uavhengig av deltakernes alder og status. Slik kan sentralene fungere som en «grasrotbørs» i lokalsamfunnet.

I meldingen ble det også foreslått å opprette Frivillighetens samarbeidsorgan FRISAM. FRISAM skulle ha som hovedoppgave å stimulere, samordne og videreutvikle bredden i det frivillige sosiale, humanitære og nærmiljørettede arbeidet. Det skulle også legges til rette for bedre samspill i frivillig sektor og mellom frivillige aktører og det offentlige. FRISAM ble opprettet 1. januar 1995 og ble administrativt lagt under det daværende Helse- og sosialdepartementet. FRISAM skulle ha mest mulig fri stilling, styrt av representanter fra frivillighetsfeltet. FRISAMs styre ble oppnevnt av departementet. FRISAM skulle bestå av tre ledd; et bredt kontaktorgan, et senter og et styre for senteret.

Ansvar for utbetaling av statstilskudd og kompetanseutvikling til frivillighetssentraler ble lagt til FRISAM senter.

27.2.3 Fast tilskudd til frivillighetssentralene

Evalueringsrapporten Ansvar for andre, Frivillighetssentralen i norsk velferdspolitikk (H. Lorentzen m.fl., 1995) ble omtalt i St.meld. nr. 35 (1994 – 95) Velferdsmeldingen. I denne meldingen ble det vist til at sentralene i vesentlig større grad trakk til seg mennesker utenfor arbeidsmarkedet enn det frivillige organisasjoner gjorde. 32 prosent av de frivillige ved sentralene var yrkesaktive, mot 67 prosent i humanitære og sosiale organisasjoner. 38 prosent var menn, 62 prosent var kvinner. En ny og framtidig finansieringsordning for frivillighetssentralene ble lansert i meldingen. En finansieringsordning med et statlig tilskudd og en lokal egenandel skulle ivareta hensynet til at frivillighetssentralene burde ha en klar lokal hovedforankring både organisatorisk og økonomisk. Velferdsmeldingen trakk også opp muligheten for å vurdere om det ville være hensiktsmessig at statstilskuddet skulle kanaliseres gjennom kommunene, for å markere det lokale ansvar.

Kultur- og kirkedepartementet fikk et koordinerende ansvar for frivillighet fra 1. januar 2005 (St.prp. nr. 1 (2004 – 2005) Kultur- og kirkedepartementet ). Hensikten var å bedre samordningen av den statlige frivillighetspolitikken og øke oppmerksomheten om frivillighetens betydning. Samtidig ble ansvaret for forvaltningen av tilskuddsordningen til frivillighetssentralene overført fra Sosial- og helsedirektoratet til Kultur- og kirkedepartementet.

Nye retningslinjer for frivillighetssentralene ble vedtatt i september 2005. Samtidig som sekretariatstjenestene for den interessepolitiske virksomheten for frivillige organisasjoner ble skilt ut fra statsforvaltningen ble FRISAM nedlagt.

Frivillighetssentralens eier/styre må hvert år søke Kultur- og kirkedepartementet om midler til videre drift innen 1. november. Rammene for tilskuddet fastsettes i statsbudsjettet, og midlene skal brukes til å dekke deler av lønnskostnadene til daglig leder. I 2007 er tilskuddet på kroner 255 000 i maksimalt tilskudd forutsatt daglig leder ansatt i 100 prosent stilling og krav om minimum 40 prosent lokal finansiering av driften.

27.2.4 Frivillighetssentralene – lokale møteplasser for frivillig innsats

I dag er det omlag 300 frivillighetssentraler spredt over hele landet, eid av ulike lokale foreninger, andelslag, stiftelser og kommuner.

Frivillighetssentralene har som mål å styrke deltakelsen og bredden i lokalt frivillig virke. Frivillighetssentralene er møteplasser for frivillig innsats, deltakelse og tilhørighet i nærmiljøet.

Frivillighetssentralene har gjort det enklere for flere å delta i frivillig arbeid. Sentralene har gått nye veier for å engasjere folk til lokal frivillig innsats. En aktiv og inviterende holdning kombinert med konkrete oppgaver knyttet til frivilliges ønsker og interesser har gitt resultater. Det er flere hjemmeværende, trygdede og arbeidsledige i frivillighetssentralene enn i de tradisjonelle frivillige organisasjonene.

Frivillighetssentralene samarbeider med ulike lag og foreninger, menigheter, offentlige myndigheter og enkeltpersoner.

Utviklingstrekk og aktivitetsprofiler

I forskningsrapporten fra Institutt for samfunnsforskning: Frivillighetssentralen: Resultater, erfaringer, forandringer er en framstilling av resultater, erfaringer og forandringer fra de norske frivillighetssentralene i perioden 1993 – 2003. Rapporten viser at sentralene har rekruttert nye frivillige og er et verktøy for lokal frivillighet. Resultatene viser at sentralene har utviklet seg til møteplasser med en bredere nærmiljøorientering og at de langt fleste sentralene befinner seg her.

Fra starten av var sosiale tiltak i helse- og sosialsektorens virkefelt grunnpilaren i sentralenes arbeid. I siste del av 1990 årene skjedde det et skifte fra omsorgsorientering til en bredere nærmiljøorientering. Frivillighetssentralene ble i rapporten delt inn i tre aktivitetsprofiler:

Hjelpesentralenhar en relativ smal orientering mot praktisk hjelp og sosiale tiltak. Sentralen er brukerorientert og har som hovedoppgave å koordinere hjelpetrengende og frivillige. Hjelpetrengende er brukergrupper som eldre, personer med nedsatt funksjonsevne, rusmisbrukere og folk med psykiske problem. Denne type sentral konsentrerte seg i hovedsak om «én – til – én» tjenester.

Møteplassentralenkjennetegnes av stor bredde i sosiale omsorgstiltak, så vel som i fritids- og nærmiljøaktiviteter. Sentralen kjennetegnes ved at den har bredere aktivitetsprofil enn de brukerorienterte sentralene. De ser på seg selv som nettverksbyggende, et sted hvor folk kan bli kjent gjennom egenaktivisering og hjelp til selvhjelp. I denne type sentral vektlegges gjensidighet og likeverd. For møteplassentralene har lokalisering og tilgjengelighet betydning, og de organiserer aktiviteter både i egen regi og sammen med andre.

Nærmiljøsentralenser sentralen som en drivkraft for å skape levende lokalmiljø, og retter innsatsen mot hele lokalbefolkningen. Denne sentralen skiller ikke mellom frivillig og bruker, men ser hele lokalbefolkningen som deltakere i prosjekter til lokalsamfunnets beste. Målsettingen er å skape levende lokalmiljøer og på den måten bedre folks livskvalitet. Det organiseres sosiale og kulturelle tiltak i tillegg til dugnader rettet mot det fysiske miljøet. Motivasjonen er deltakelse sammen med likesinnede for egen og andres trivsel.

Frivillige i frivillighetssentralene

Hva frivillighetssentralene står for gjenspeiles ikke bare i aktivitetstilbud og målgrupper, men også i hvem de frivillige er. Et viktig kjennetegn ved sentralene er at de ikke bygger på medlemskap. I sentralene er den frivillige innsats ofte begrunnet i ønske om å gjøre en avgrenset, praktisk innsats eller aktivitet. Mangfoldet av aktiviteter utrykker forskjellige former for frivillig engasjement. Noen har en spesiell målgruppe de brenner for, andre har en interesse de vil dele med andre, mens noen er med sporadisk alt etter hva som engasjerer dem i nærmiljøet. Den frivillige innsatsen kan være å gi en håndsrekning til de som trenger hjelp eller å være med på dugnadsarbeid. Dugnadsarbeidet i en frivillighetssentral kan være alt fra å være med å bygge en kirke til å selge billetter på kulturarrangementer. Det handler ofte om å gjøre noe sammen med andre, en hobbyaktivitet, selvhjelpsgrupper, natteravner, flyktningeguideprosjekt, felles trilletur, trim- og dansegrupper, besøksvenn med mer.

Kilde: Foto: Scanpix

Økt rekruttering av grupper med lav deltakelse i de tradisjonelle organisasjonene

Mye av arbeidet som utføres er praktisk, utadrettet innsats. Frivillighetssentralene har en større andel eldre som er frivillige enn de tradisjonelle organisasjonene. Det er en overvekt av frivillige over 60 år i sentralene. Mange av frivillighetssentralens aktiviteter foregår på dagen, og de som bidrar må ha tid til overs på denne tiden av døgnet. Dette virker inn på rekrutteringen av frivillige. Hjemmeværende, trygdede og arbeidsledige er blant de gruppene som gjør en frivillig innsats i sentralene. Det ser derfor ut som at grupper som er mindre representert i organisasjonene oftere er å finne i frivillighetssentralene, både blant brukerne, deltakerne og de frivillige.

Kilde: Foto: Stor-Elvdal frivillighetssentral

27.2.5 Kompetanseutvikling – nettverk og erfaringsformidling

Helt fra starten av ble det satt i gang kompetanseutvikling for frivillighetssentralens daglige ledere. Hensikten var å skape et forum for daglige ledere av frivillighetssentraler der utfordringer i det daglige arbeidet kunne diskuteres. Nettverksledere fikk opplæring og ansvar for kollegaveiledning. Det ble opprettet nettverksgrupper (38 grupper i 2007), ledet av en trenet nettverksleder. Nettverksgruppene møtes 4 – 6 ganger i året og utveksling av ideer, erfaringer og kollegaveiledning er tema.

Sentralene er delt inn i fire regioner, og nettverkslederne i hver region utgjør en basisgruppe. Basisgruppene samles fire ganger i året, og det blir lagt vekt på gruppedynamikk, veiledningsverktøy og refleksjon. Basisgruppene er også en møteplass mellom nettverkslederne og departementet.

Basisgruppene har også ansvar for en årlig regionskonferanse for alle daglige ledere og styreledere i sin region. Dette er samlinger med 100 – 150 deltakere fra frivillighetssentraler i små og store lokalsamfunn.

Nettverksgruppene og regionskonferansene bidrar til utveksling av erfaringer og ideer, inspirasjon, utvikling av lokal og regional kunnskap, kontakter og nettverk og utvikling av en felles identitet.

Et samarbeid mellom Høgskolen i Volda og departementet førte i 2005 til igangsettelse av nettstudiet «Frivillig og offentlig». Studiet består av fire selvstendige undervisningsemner hver på 15 studiepoeng.

27.2.6 Utvikling av nærmiljøsentraler

Veksten i antall frivillighetssentraler og den årlige søkermassen viser at det fortsatt er et ønske om å skape lokale sentraler. I de 16 årene som har gått siden oppstarten, har sentralene blitt et begrep innen norsk frivillighet og en møteplass for ulike aktiviteter og sammenslutninger. Evalueringsresultater viser at sentralene har utviklet seg til møteplasser med en bredere nærmiljøorientering og at de langt fleste sentralene befinner seg her. Disse sentralene kjennetegnes av stor bredde i fritids- og nærmiljøaktiviteter så vel som sosiale omsorgstiltak. Mangfoldet av aktiviteter utrykker forskjellige former for frivillig engasjement. Jo større mangfold jo større nedslagsfelt for nye frivillige og nye samarbeidsrelasjoner med et bredt spekter av lokale frivillige lag og foreninger. Dette er hovedtanken bak å utvide virkefeltet til sentralene og rekrutteringen av frivillige. Frivillighetssentralene har funnet en form som det er viktig å støtte opp under, fordi de rekrutterer nye grupper og nye mennesker til meningsfull frivillig innsats for enkeltmennesker og fellesskapet. Samtidig fremmer sentralene samarbeid mellom de positive kreftene som finnes lokalt, ulike foreninger og lag, menigheter og kommunal forvaltning.

Regjeringens mål er å utvikle sektorovergripende nærmiljøsentraler. Den største utfordringen videre vil være sentralenes evne til fortsatt å motivere og engasjere folk til dugnadsinnsats for å skape gode og levende lokalmiljø. I en travel hverdag skal folk prioritere sin fritid og frivilligheten kommer mer og mer i konkurranse med tilbud fra kommersielle krefter. For å få til dette kreves det en bevissthet rundt samarbeid og samhandling. Et hvert lokalsamfunn har mange lag og foreninger som arbeider ut fra sine mål og verdier, men de fleste har samme overordnede målsettingen om å skape gode samfunn hvor innbyggerne kan være aktive og ha innflytelse. Frivillighetssentralene bør her se sin rolle som et koordinerende ledd mellom frivillige lag og organisasjoner og mellom det frivillige og det offentlige. En slik koordinerende rolle innebærer ikke at frivillighetssentralene skal overta ordinære administrative oppgaver for lag og foreninger, men ivareta rollen som pådriver og samarbeidspartner for lokalt frivillig engasjement og samspill mellom frivillig og offentlig virke. For eksempel kan frivillighetssentraler bistå med informasjon og kunnskap til frivillige lag. På denne måten kan frivillighetssentralene være med å bygge opp under de frivillige organisasjonene, og de frivillige kan bruke tiden sin til formålstjenlig frivillighet direkte rettet mot sitt interessefelt.

Antall søknader om etablering av nye sentraler viser at interessen for nye sentraler fortsatt er stor. Frivillighetssentralenes resultater kombinert med stor interesse for nyetableringer er bakgrunnen for at regjeringen fortsatt vil legge til rette for utvikling av sentralene og for etablering av nye sentraler.

27.2.7 Eierskap i frivillighetssentraler

Spørsmålet om eierskap til frivillighetssentralene har vært gjenstand for diskusjon og evalueringer flere ganger. Kommunens rolle som eier av frivillighetssentraler har vært og er den eiermodellen som har vært mest omdiskutert. En sentral forklaring er å finne i at det er i de frivillige lag og foreninger de frivillige tradisjonelt hører hjemme. Kommunale frivillighetssentraler beveger seg inn på den klassiske, frivillige handlingsarenaen. Frivillig er noe man er innenfor rammen av en frivillig organisasjon, og ikke underlagt et offentlig organ som man verken kan være medlem av eller ha direkte innflytelse på. I så måte er de organisasjonseide sentralene velegnede modeller for videreutvikling av frivillighetssentraler til sektorovergripende nærmiljøsentraler.

Rapporten Hvem bør eie frivillighetssentralene? (Rapport 98:14, H. Lorentzen og T. Røkeberg, ISF) undersøkte hva eierskapet betydde for innholdet og driften av sentralene. Hovedfunnet var at eierskap var av underordnet betydning for drift, organisering og omfang av virksomheten ved sentralene.

Frivillighetssentralenes eierformer ble på nytt kartlagt i 2007. (Sivile eierformer, Line Dugstad og Håkon Lorentzen, ISF, mars 2007). I 2006 hadde de 274 frivillighetssentralene en blanding av sivile og offentlige eierformer. Nærmere 60 prosent av sentralene hadde en sivil eierform mens knappe 40 prosent var kommunale. Av de sivile sentralene oppga 14 prosent å være andelslag, 19 prosent stiftelser og 22 prosent foreninger, mens 4 prosent hadde andre eierformer.

Tabell 27.1 tar utgangspunkt i selvrapporterte eierformer i 2006. Nedenfor har disse blitt sammenliknet med eierstrukturen for sentraler ved oppstart i 1991/92 og i 1997.

Tabellen viser at både andelen av stiftelser og andelslag har økt gjennom de om lag 15 årene frivillighetssentralene har eksistert. I 2006 hadde en tredjedel – 33 prosent – av sentralene disse to eierformene, mot fire prosent ved oppstart i 1991. Tallet på foreningssentraler har i samme tidsrom sunket, fra 39 til 22 prosent. De kommunale sentralene har sunket med syv prosent fra 1997 til 2006. Også innslaget av menighetsbaserte sentraler har vært synkende. Etter 1997 har ingen nye menighetssentraler kommet til.

Regjeringen vil fortsatt gi støtte til kommunalt eide frivillighetssentraler. Det legges vekt på tidligere undersøkelser som viser at type eierskap er av underordnet betydning for aktiviteten lokalt. Det er likevel en utfordring for kommunale sentraler å være bevisst på at de driver frivillig virke innenfor kommunale strukturer. Det er spesielt viktig å være tydelig på hva som faller innenfor det offentliges ansvar, og aktivt understøtte og stimulere lokal frivillig innsats og samarbeid med lokale foreninger og lag.

Det er avgjørende at de kommunalt eide sentralene også i fortsettelsen ikke hemmer lokal frivillig virksomhet, men understøtter og stimulerer frivillig virksomhet lokalt.

27.3 Idrettsanlegg

Anlegg for idrett og fysisk aktivitet

Tilskudd til bygging og rehabilitering av idrettsanlegg er det mest sentrale virkemiddelet i den statlige idrettspolitikken. Gjennom dette bidrar staten til at det etableres stadig flere arenaer for å drive fysisk aktivitet. Tidsriktige anlegg som er hensiktsmessig utformet stimulerer til aktivitet, og tilskuddsordningen er derfor av stor betydning for å oppnå visjonen i statlig idrettspolitikk om «idrett og fysisk aktivitet for alle».

Den statlige tilskuddsordningen har vært av stor betydning for den samlede anleggsutbyggingen i landet. Ordningen fungerer slik at spillemidler utgjør en del av finansieringen, mens kommunale egenandeler og frivillig dugnadsinnsats er andre vesentlige finansieringsbidrag. Kombinasjonen av kommunale egenandeler, statlige tilskudd og frivillig innsats har vært en vellykket ordning som har medført at det i 2007 finnes om lag 50 000 anleggsenheter i Norge.

Tilskudd til investeringer i idrettsanlegg utgjør den største posten på den årlige hovedfordelingen fra spillemidlene til idrettsformål. I 2007 gis det 636 mill kroner til idrettsanlegg i kommunene, noe som er den største tildelingen noen gang. Det statlige tilskuddet for 2007 bidrar til en anleggsutbygging i størrelsesorden 3 mrd kroner.

De primære målgruppene for den statlige idrettspolitikken er barn (6 – 12 år) og ungdom (13 – 19 år). Hovedtyngden av spillemidlene går til flerbrukshaller, fotballanlegg og svømmebasseng – anleggstyper som kommer de sentrale målgruppene til gode. Dette er i tråd med signaler om prioritering av anleggstyper i St.meld. nr. 14 (1999 – 2000).

Brukerundersøkelser viser at de nevnte anleggstypene er viktige for den organiserte medlemsbaserte idretten, og at anleggene i utstrakt grad brukes av barn og ungdom. Barn og ungdom er i all hovedsak fornøyd med kvaliteten på de idrettsanleggene de bruker (MMI 2007).

Et idrettsanlegg er mer enn et areal for utfoldelse av idrettslig aktivitet. Det skal være en møteplass for de aktive, men også legge til rette for at familie og venner kan involveres i miljøet. De statlige tilskuddene til anleggsutbygging stiller derfor krav til universell utforming, det vil si at alle som ønsker det skal kunne delta og ha tilgang til anlegget. Eventuelle funksjonshemminger skal ikke hindre verken aktive, trenere, foreldre, venner eller andre fra å være en del av den sosiale møteplassen et idrettsanlegg representerer.

Av samme årsak gis det også mulighet for ekstra tilskudd til utbygging av sosiale rom i idrettsanlegg. Formålet med sosiale rom er å gi de aktive muligheter til sosial utfoldelse før og etter trening, i tillegg til å skape forutsetninger for et best mulig helhetlig sosialt miljø som inkluderer familie, venner og støtteapparat.

Den statlige idrettspolitikken på anleggsområdet bidrar på denne måten til å styrke det frivillige, lokale idrettsarbeidet. Tilgang på idrettsanlegg er av avgjørende betydning for at lokale idrettslag kan drive sine aktiviteter, og derigjennom tilby barn og ungdom viktige sosiale møteplasser i lokalmiljøet.

27.4 Kulturhus og regionale møteplasser

Av overskuddet fra Norsk Tipping AS fordeler Kultur- og kirkedepartementet midler til investeringer i kulturbygg lokalt og regionalt gjennom tilskuddsordningene «Desentralisert ordning for tilskudd til kulturhus» og «Ordning for tilskudd til regionale møteplasser og formidlingsarenaer for kultur». Disse tilskuddsordningene er viktige for å sikre infrastruktur på kulturområdet i hele landet. Kulturbyggene som finansieres gjennom tilskuddsordningene utgjør viktige møteplasser og arenaer for blant annet frivillige organisasjoners aktivitet.

Tilskuddene har vist seg å være helt nødvendige for å sikre at alle deler av landet har mulighet til å bygge infrastruktur på kulturområdet som er tilpasset lokale forhold. Tilskuddene bidrar til at betydelige midler fra andre kilder, herunder kommunale og fylkeskommunale tilskudd, blir brukt til kulturhus og regionale møteplasser. De lokale kulturbygningene tjener først og fremst amatørkulturens behov og betyr mye for lokalt og regionalt kulturliv. I tillegg er bygningene viktig for formidlingen av kunst og kultur. De to tilskuddsordningene er nærmere omtalt under kapittel 14.

27.5 Kirkebygg

I hvert av de ca. 1 300 soknene i landet er det minst en kirke. Til sammen har Den norske kirke omtrent 1 620 kirkebygg. Kirken er gjerne selve stedsmarkøren i bygda. For et flertall av innbyggerne danner kirken og kirkegården en naturlig ramme om de store begivenhetene i livet. Kirken er et samlingspunkt i fest og hverdag, sorg og glede, og den symboliserer kontinuitet for den enkelte, for slektene og for samfunnet.

Kirken er langt mer enn et seremonilokale. Moderne kirkebygg er ofte utformet som arbeidskirker, tilpasset mange behov og med vekt på fleksible løsninger. Der det ikke er arbeidskirke, har menighetshus, kirkestue eller andre lokaler tilknyttet menigheten denne funksjonen. Aktivitetene som foregår i kirken, involverer ulike grupper mennesker og gjenspeiler lokalsamfunnet. Å gå inn i frivillig arbeid vil for mange være en måte å engasjere seg i både kirkens og lokalsamfunnets liv.

Kultur- og kirkedepartementet forvalter en tilskuddsordning for privateide kirkebygg. Formålet med ordningen er å gi trossamfunn utenfor Den norske kirke og private stiftelser og frivillige organisasjoner innenfor Den norske kirke mulighet til å bygge eller kjøpe kirkebygg til lavere egenfinansiering.

Med kirkebygg menes bygg, eller deler av bygg, som benyttes av et trossamfunn til utøvelse av sin religiøse tro. Til kjøp eller bygging av slike arealer gis det et tilskudd på 825 kroner per kvadratmeter. Dette tilskuddet er for mange trossamfunn et viktig supplement til egeninnsats, dugnad, donasjoner og lån. Byggene for religiøs utøvelse som omfattes av denne ordningen huser som regel mange aktiviteter for ulike aldersgrupper, alt fra gudstjenester til barnekor, søndagsskole, koranskole, studiegrupper, ungdomstreff, konserter og kulturelle aktiviteter av forskjellige slag.

27.6 Skolen som møteplass

I en rekke kommuner er skolen en viktig møteplass for lag og foreninger. Skolene rår over store bygningsmasser og mye utstyr. Mange skoler stiller sine lokaler til disposisjon på kveldstid ved å leie eller låne ut lokaler til frivillige lag og organisasjoner.

Etter voksenopplæringsloven § 21 skal offentlige undervisningslokaler stilles gratis til disposisjon for arrangører som driver voksenopplæring med godkjenning og tilskudd til slik virksomhet. I forskrift til voksenopplæringsloven av 28.02.1992 er det gitt nærmere regler. Voksenopplæring favner vidt, og det er derfor mulig for organisasjoner å avholde kurs i for eksempel organisasjonsarbeid, ledertrening, mediearbeid og politisk skolering for medlemmer innenfor rammen av denne bestemmelsen, samtidig som arrangementskostnadene holdes nede. Formålet med bestemmelsen i voksenopplæringsloven § 21 er å bidra til sambruk av offentlig finansierte opplæringslokaler.

I St.meld. nr. 39 (2001–2002) Oppvekst og levekår for barn og ungdom i Norge pekes det på at det er viktig at kommunen legger til rette for gode rammevilkår for å skape fysiske møteplasser:

«Det er viktig at lokale myndigheter er bevisst den verdi frivillig og humanitært arbeid har for lokalsamfunnet. Den lokale barne- og ungdomspolitikken må derfor legge til rette for at den frivillige aktiviteten kan utvikle seg med gode rammevilkår, blant annet gjennom tilgang på gratis lokaler.»

27.7 Eksempler på andre møteplasser

Frivillig virksomhet har utallige små og store møteplasser. Inge Carlèn, styremedlem i Hyperion Norsk Forbund for Fantastiske Fritidsinteresser, uttalte i sitt innlegg på Frivillighet Norges topplederkonferanse 9. januar 2007:

«Ungdomskultur er ikke lenger bundet til fysiske møter og aktiviteter. Norge har et av verdens største datamiljøer for ungdom og den digitale ungdomskulturen vil vokse.»

Hyperion - Norsk Forbund for Fantastiske Fritidsinteresser ble stiftet i 2002 og er en sammenslutning av en rekke eksisterende interesse og hobbyforeninger for data, science fiction og ulike typer spill. Forbundet er mer som en paraply- og støtteorganisasjon for andre foreninger som organiserer slike aktiviter. Hyperion arbeider for å aktivisere og engasjere medlemmene via arrangementer, kurs og foredrag arrangert av medlems­foren­ingene og forbundet sentralt samt bidrar med økonomiske, administrative og menneskelige ressurser til medlemsforeningene. Hyperion skal også tilstrebe samarbeid med lignende organisasjoner i andre land, med spesielt fokus på Norden og Europa.

Andre gode møteplasser for ungdom er fritidsklubbene. Her skjer det mye frivillig aktivitet.

En annen type møteplass er velforeninger og andre typer områdeforeninger. Slike foreninger finnes spredt over hele landet og 2 500 lokallag er organisert i Norges Velforbund, jf. omtale under 26.4.

Boligbyggelag, borettslag, grendelag og grunneierlag er også gode møteplasser.

27.8 Forsøk og utvikling

Regjeringen vil gjennomføre forsøk med utvikling av lokale møteplasser. Hovedmålet med møteplassene er at alle som ønsker det skal gis mulighet til å finne egenstyrke ved deltakelse i kulturbaserte og naturrelaterte aktiviteter. Intensjonen med møteplassene er å øke deltakelsen i kultur og frivillig baserte aktiviteter for å fremme trivsel, livskvalitet og helse. Deltakelse i slike møteplasser må sees i sammenheng med ulike tiltak og innfallsvinkler for å redusere sosial ulikhet i helse, jf. St.meld. nr. 20 (2006–2007) Nasjonal strategi for å utjevne sosiale helseforskjeller. Det legges opp til forsøk med etablering av møteplasser blant annet i regi av NaKuHel. NaKuHel ønsker å bidra til økt livskvalitet gjennom å tilrettelegge for en inkluderende møteplass med et mangfoldig tilbud av natur- og kulturaktiviteter og et godt, sosialt fellesskap. Dette gjøres først og fremst gjennom NaKuHel-grupper og samarbeidsprosjekter. Et NaKuHel-senter legger vekt på aktivisering, deltakelse, kreativitet og vitalitet. Det er en møteplass, med naturnær beliggenhet og med gode muligheter for å skape og å være. Et NaKuHel-senter skal være tilgjengelig for alle. Disse sentrene skal gi mulighet for inkluderende fellesskap og rom for mangfold. Det legges vekt på samarbeid uavhengig av etnisk bakgrunn, religion og politisk ståsted og med tverrfaglige aktiviteter innenfor flere områder. Videre forutsettes det lave deltakerkostnader. Helsefremmende arbeid er det sentrale målet for disse møteplassene.

Tiltak

• Regjeringen vil legge til rette for fortsatt utvikling av frivillighetssentralene til sektorovergripende nærmiljøsentraler

• Regjeringen vil fortsatt legge til rette for etablering av nye frivillighetssentraler

• Regjeringen vil fortsatt støtte kommunalt eide sentraler

• Regjeringen vil gjennomføre forsøk med utvikling av lokale møteplasser, blant annet i regi av NaKuHel

28 Frivillighet og media

28.1 Innledning

Frivillige organisasjoner i Norge utgjør en viktig del av aktørene på flere medieplattformer. Foruten tidsskrifter og publikasjoner organisasjonene selv publiserer, er flere frivillige organisasjoner direkte eller indirekte involvert i lokalradiobransjen, enten gjennom eierskap eller gjennom å bidra med økonomisk støtte til drift av kanaler.

I det digitale bakkenettet for fjernsyn som nå er under etablering, har myndighetene lagt til rette for at frivillige organisasjoner skal få ytterligere muligheter til å komme til orde i det offentlige rom. Stortinget har lagt til grunn at det skal settes av kapasitet i bakkenettet til en åpen kanal, der frivillige organisasjoner, livssynsorganisasjoner og andre ikke-kommersielle virksomheter kan få sendetid. Norges televisjon AS (NTV), som har konsesjon for utbygging og drift av bakkenettet, er gjennom konsesjonen pålagt å stille en avgrenset kapasitet til rådighet til en åpen kanal. Formålet med en åpen kanal er å sikre at ikke-kommersielle tilbud kan slippe til i et mediebilde som for en stor del er dominert av kommersielle krefter, og bidra til å fremme ytringsfriheten og de reelle ytringsmuligheter.

28.2 Lokalradio

28.2.1 Kort om lokalradiobransjen

For inneværende konsesjonsperiode ble det tildelt 274 konsesjoner til å drive lokalradio, fordelt på 141 konsesjonsområder. Fram til utløpet av 2006 ble antall konsesjonærer redusert til 243 radioer som følge av at noen av konsesjonene ikke ble tatt i bruk, samt fusjoner, avvikling og konsesjonsinndragning. Inneværende konsesjonsperiode er forlenget med halvannet år til 1. juli 2008 som følge av behov for utredning av rammevilkårene, regelendringer og tilrettelegging for ny konsesjonsutlysning.

28.2.2 Frivillige organisasjoners rolle i lokalradio

Lokalradiolandskapet er preget av stor variasjon og bredde. Frivillighet som innsatsfaktor og frivillige organisasjoners tilstedeværelse i lokalradio har vært av stor betydning for lokalradioens framvekst. Idealistisk drevne organisasjonsradioer var et av de viktigste utgangspunktene for etableringen av lokalradio, og denne type radio har siden tidlig på 1980-tallet gitt ytringsmuligheter for et bredt spekter av ulike lokale interesser.

Frivillige organisasjoner, foreninger og lag stod ved utgangen av 2006 som eiere av drøye 80 av de totalt omkring 240 lokalradiostasjonene. Det har vært en liten nedgang de siste årene, fra omkring 100 i 2000.

Mange organisasjoner driver flere lokalradioer. Dette gjør antallet unike organisasjoner på eiersiden betydelig lavere enn antallet lokalradiostasjoner. Utviklingen mot mer konsentrert eierskap er for øvrig en utvikling som har preget hele lokalradiobransjen de siste årene.

Omfanget av frivillige organisasjoner som driver lokalradio har etter en nokså kraftig nedgang på 1980-tallet og tidlig på 1990-tallet holdt seg relativt stabilt. Dette skyldes i hovedsak at disse lokalradioene stort sett er drevet på ikke-kommersiell basis, og følgelig har vært mindre sensitive overfor økende konkurranse og svingninger i økonomien. Det er spesielt nisjeradio (livssynsradio og etnisk- og språklig minoritetsbaserte lokalradioer) i storbyene som har vist seg levedyktige over tid. Større lyttergrunnlag og bedre frekvenstilgang i og omkring storbyene er hovedforklaringer på dette.

Ulike typer bygderadio ivaretar også den opprinnelige lokalradiobegrunnelsen om mangfold, ytringsmulighet og demokratihensyn. Disse har et spredt fokus på blant annet kultur, lokalpolitikk og lokale forhold. Denne type lokalradio inkluderer ofte i stor grad ulike organisasjonsinteresser og frivillige medarbeidere.

En viktig forutsetning for frivillige organisasjoners evne til å drive bærekraftig lokalradio er tilstrekkelig rekruttering av frivillige medarbeidere. Det har tradisjonelt vært mange frivillige medarbeidere i lokalradiobransjen generelt, og spesielt innenfor nisjeradio. Antallet frivillige medarbeidere totalt er imidlertid blitt sterkt redusert, fra om lag 10 000 frivillige i 1988 til om lag 3500 i 2006. Dette har først og fremst sammenheng med en tiltakende tendens til profesjonalisering og kommersialisering av deler av lokalradiobransjen.

Ikke-kommersielle radioer defineres som radioer med mer enn 50  prosent av inntektene (ekskl. tilskudd til lokalkringkasting) fra sponsing, bingo og frivillige bidrag. 1 Om lag 60  prosent av lokalradioene lever i hovedsak av bingoinntekter og frivillige bidrag. Blant ikke-kommersielle radioer finnes en rekke ulike former for allmenne radioer i tillegg til livssynsradio, organisasjonsradio og radio for etniske språkgrupper mv.

Kilde: Medietilsynet

Lokalradiobransjen har gjennomgått en utvikling de senere år i retning av kjededannelser, fusjoner og mer profesjonelle aktører. Det har også vært en utvikling mot mer musikkinnhold rettet mot yngre målgrupper. Videre har de store mediekonsernene fått en mer sentral rolle som direkte eller indirekte eiere av lokalradioer. Til tross for denne utviklingen er det en fortsatt et betydelig antall ikke-kommersielle radioer.

28.2.3 Økonomien i lokalradiobransjen

Økonomien i ikke-kommersielle lokalradioer

Kilde: Medietilsynet

De ikke-kommersielle radioene hadde 113 mill kroner i inntekter og 112 mill kroner i driftskostnader i 2006. Radioene styrket driftsresultatet med om lag en halv mill kroner og hadde samlet sett et lite overskudd i 2006. Samlede inntekter økte med 1,3 mill kroner fra 2005 til 2006. Reklameinntektene var på 12 mill kroner, vel tre mill kroner mer enn i 2005. Bingoinntektene var på 74 mill kroner, en reduksjon på 3,5 mill kroner fra 2005. Frivillig lisens, gaver og sponsing økte med 1,1 mill kroner i 2006 til totalt 13,5 mill kroner.

Kilde: Medietilsynet

Økonomien i lokalradioene generelt

Økonomien i lokalradiobransjen er samlet sett relativt svak med et samlet underskudd på rundt 10 mill kroner i 2006. Tallene for 2006 viser likevel at økonomien er i tydelig bedring, med en styrking på vel 2,5 mill kroner fra året før. Samlede driftsinntekter var 327 mill kroner, en økning på vel tre mill kroner. Samlede driftsutgifter var 336 mill kroner, en halv mill kroner mer enn året før. De ikke-kommersielle radioene har gått med overskudd i nesten hele perioden fra 2002 til 2006, mens de kommersielle radioene som gruppe stort sett har gått med underskudd. De to radiotypene nærmer seg nå hverandre resultatmessig. Grunnen til dette kan være at de kommersielle radioene har gjennomgått en investerings- og omstruktureringsfase.

28.2.4 Ny konsesjonsperiode for lokalradio

Konsesjonsordningen skal bidra til å oppnå sentrale mediepolitiske mål som mediemangfold, ytringsadgang og lokal tilknytning. Lokalradio utfyller medietilbudet og ytringsmulighetene både for lokalt innhold og innhold for smalere grupper basert på livssyn, minoritetsspråk, ideelle organisasjoner mv. Andre viktige målsettinger for den nye konsesjonsperioden for lokalradio er at lokalradioene sikres et godt driftsgrunnlag og forutsigbare rammevilkår, og at tildeling av konsesjoner skjer på et objektivt og ikke-diskriminerende grunnlag.

Etter mandat fra departementet har Medietilsynet i samarbeid med Post- og teletilsynet utarbeidet et forslag til ny konsesjonsordning for den kommende konsesjonsperioden. Medietilsynet legger blant annet opp til at det innføres tre ulike konsesjonstyper. Hensikten med en slik inndeling er å legge til rette for lokalt mediemangfold samtidig som rammevilkårene forbedres og tilpasses lokalradioer av ulik karakter. De tre konsesjonstypene som foreslås innført er:

• Allmennradio: I hovedsak tilrettelagt for aktører som ønsker å sende et variert innhold mot brede lyttergrupper i konsesjonsområdet. Slike konsesjoner vil gi rett til lange, sammenhengende sendeflater. Disse vil bli hovedkonsesjonærer på delte sendernett, men vil til gjengjeld bli pålagt visse forpliktelser om å sende lokalt innhold.

• Nisjeradio: I hovedsak tilrettelagt for aktører som har særskilte lyttergrupper i konsesjonsområdet som målgrupper, basert på et ikke-kommersielt, idealistisk grunnlag. Konsesjonærene vil ikke bli pålagt krav om å sende lokalt programinnhold. De vil ha stor frihet til å definere radioens profil, men vil være forpliktet til å forholde seg til den overordnede profilen som framgår av konsesjonssøknaden. Adgangen til å hente inn sponsor- og reklameinntekter vil være underlagt begrensninger for denne konsesjonstypen.

• Storby 24/7: Tilrettelagt for aktører i storbyene Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger som i stor grad konkurrerer med riksdekkende radio. Konsesjonærene vil få tilgang til egne sendernett 24 timer i døgnet. Medietilsynet har, i tråd med departementets mandat, foreslått at det må betales vederlag for slike konsesjoner.

I forslaget legges det opp til ulikheter med hensyn til plassering på sendernett og tilgang til sendetid for de tre konsesjonstypene. Fordelingen av sendetid vil også avhenge av antallet sendernett i konsesjonsområdet.

Konsesjonskravene og tildelingskriteriene vil etter forslaget også variere, avhengig av konsesjonstypen. Allmennradiokonsesjonærene vil bli pålagt minstekrav om lokalt innhold. Nisjeradioene vil være forpliktet til å holde seg innenfor den overordnede profilen konsesjonssøknaden baserer seg på, men er ment å ha stor frihet i utformingen av profilen. Storby 24/7-konsesjonene vil ikke være pålagt innholdskrav.

Medietilsynet foreslår at konsesjoner til allmennradio og nisjeradio blir tildelt med utgangspunkt i en konkurranse der det skal det legges særlig vekt på faglige og økonomiske forutsetninger for forsvarlig drift og hensynet til lokalt mediemangfold, men med visse forskjeller og ulik vektlegging for den enkelte konsesjonstype. For storby-24/7-konsesjonene har Medietilsynet skissert et forslag til en ordning med konsesjonsvederlag med bakgrunn i at konsesjonærene får sende døgnkontinuerlig på eget nett og ikke er pålagt innholdskrav. I forslaget skisseres to alternativer for tildeling av disse konsesjonene; enten ved en konkurranse eller på grunnlag av auksjon, der den som har det høyeste budet får konsesjonen.

Det foreslås at lokalradiokonsesjoner tildeles for en periode på sju år. Utvidelsen av perioden er begrunnet i hensynet til langsiktige og mer stabile driftsvilkår for aktørene.

Medietilsynet har sendt konsesjonsopplegget på høring. Når resultatet av høringen foreligger vil departementet ta endelig stilling til rammene for den kommende konsesjonsperioden. For øvrig er forslaget til ny konsesjonsperiode for lokalradio også nærmere omtalt i St.meld. nr. 30 (2006–2007) Kringkasting i en digital fremtid.

28.3 Skriftlige publikasjoner

Mange frivillige organisasjoner utgir skriftlige publikasjoner. Ofte fungerer disse som interne informasjonskanaler og debattfora for organisasjonens medlemmer. I en del tilfeller fungerer de også som talerør rettet mot en bredere offentlighet. Etter det departementet kjenner til finnes det per i dag ingen samlet oversikt over omfanget av slike trykksaker.

28.3.1 Tilskuddsordninger

Selv om det ikke er etablert tilskuddsordninger rettet direkte inn mot publikasjoner utgitt av eller i samarbeid med frivillige organisasjoner, vil en del slike publikasjoner kunne nyte godt av de generelle særordningene som gjelder for trykt presse. Støtteordninger og øvrige virkemidler overfor mediene er basert på ideen om at pressefrihet og godt fungerende medier er en forutsetning for ytringsfrihet, rettssikkerhet og et levende demokrati. I dag slår Grunnloven § 100 uttrykkelig fast at staten har et ansvar for å »[...] lægge Forholdene til Rette for en aaben og oplyst offentlig Samtale».

Mange publikasjoner utgitt av eller for frivillige organisasjoner vil være omfattet av ordningen med nullsats i merverdiavgiftssystemet. Etter gjeldende regler skal det blant annet ikke betales merverdiavgift på »[...] tidsskrifter som hovedsakelig omsettes til faste abonnenter eller hovedsakelig deles ut til foreningsmedlemmer og tidsskrifter med overveiende politisk, litterært eller religiøst innhold», jf. merverdiavgiftloven § 16 første ledd nr. 7 og 8. Virksomheter som dekkes av disse bestemmelsene regnes i utgangspunktet som avgiftspliktige subjekter og har fradragsrett for inngående merverdiavgift. Fritaket innebærer imidlertid at de ikke skal beregne utgående merverdiavgift på virksomhetens omsetning. Dette er såkalte nullsatsede områder. Gjennom fradragsretten for inngående merverdiavgift unngår slike virksomheter merverdiavgiftsbelastningen på sine anskaffelser. Slike virksomheter befinner seg derfor i en gunstigere stilling enn virksomheter som omsetter tjenester som er unntatt fra merverdiavgiftsområdet.

Publikasjoner utgitt av frivillige organisasjoner vil i konkrete tilfeller også kunne søke om tilskudd gjennom en eller flere av ordningene med direkte pressestøtte. Et eksempel er tilskuddet til «ymse publikasjoner» som fra og med 2007 forvaltes av Norsk kulturråd. Formålet med ordningen skal være å ivareta publikasjoner med ulik kulturell og samfunnsmessig betydning, og som ikke ivaretas gjennom den ordinære pressestøtten. Tilskuddet utgjør 12,3 mill kroner i 2007.

Gjennom Norsk kulturråds tilskuddsordning for «allmenne kulturtidsskrift» gis det tilskudd til »[...] tidsskrift som vil nå et allment publikum med informasjon om og refleksjon over kultur- og samfunnsspørsmål, eller som gir plass for presentasjon og analyse av kunstartene og kulturvernet, og som har hovedvekt på artikler, tekster av essaykarakter og kunstneriske innslag». Formålet med tilskuddsordningen er å sikre et bredt tilbud av kulturtidsskrift med informasjon om og refleksjon over kultur- og samfunnsspørsmål, eller som presenterer og analyserer kunstartene og kulturvernet.

Et annet eksempel er tilskuddsordningen for minoritetsspråklige publikasjoner som forvaltes av Medietilsynet. Formålet med denne ordningen er å bidra til fremvekst av publikasjoner for språklige minoriteter og til utvikling av redaksjonell kvalitet i disse publikasjonene. Gjennom informasjon om norske samfunnsforhold og opprinnelig hjemland på eget språk, skal publikasjonene fremme mulighetene for samfunnsdeltakelse og kulturell utfoldelse hos personer med minoritetsbakgrunn. Tilskuddet utgjør 1,5 mill kroner i 2007.

28.3.2 Stiftelsen Fritt ord

I kraft av sin eierandel på 10,1  prosent i A-pressen har stiftelsen Fritt Ord en betydningsfull posisjon i norsk mediebransje, en posisjon som brukes aktivt for å fremme organisasjonens formål. Gjennom A-pressen har stiftelsen indirekte eierinteresser i 52 aviser og i TV 2, som på sin side har eierskap i Kanal 24 og Norges televisjon (NTV). Fritt Ord eier også 30,5  prosent av Morgenbladet. Ifølge vedtektene har stiftelsen som formål å »[...] verne om og styrke ytringsfriheten og dens vilkår i Norge, særlig ved å stimulere den levende debatt og den uredde bruk av det frie ord». Fritt Ord forvalter midler til prosjekter innenfor programområdene Medier og demokrati, Informasjon og offentlig debatt, Stipend og undervisning og Kunst og kultur. Stiftelsen gir også stipend til studenter ved journalist- og medieutdanningene på høyskoler og ved medie-, menneskerettighets- og samfunnsfag på universiteter. Siden 1976 har stiftelsen årlig delt ut Fritt Ord-prisen, som er institusjonens høyeste utmerkelse.

28.4 Ikke-kommersiell kringkasting i det digitale bakkenettet for fjernsyn

28.4.1 Tilrettelegging for ikke-kommersiell kringkasting i det digitale bakkenettet for fjernsyn

Under behandlet av St.meld. nr. 44 (2002–2003) Om digitalt bakkenett for fjernsyn, understreket flertallet i familie-, kultur- og administrasjonskomiteen, jf. Innst.S. nr. 128 (2003–2004), at det skulle settes av kapasitet til en åpen kanal i det digitale bakkenettet for fjernsyn. Målet var at frivillige organisasjoner, livssynsorganisasjoner og andre ikke-kommersielle virksomheter skulle få sendetid på rimelige vilkår. Etter flertallets vurdering var det viktig i en tid med sterk kommersiell dominans i mediebildet å sikre at ikke-kommersielle tilbud kan slippe til, og at man søker å finne finansielle løsninger som gjør at dette tilbudet også blir reelt. Det ble også framhevet som viktig at dette ble organisert mest mulig ubyråkratisk og med størst mulig egenstyring for organisasjonene selv.

Regjeringen har fulgt opp dette i forbindelse med tildelingen av konsesjon for utbygging og drift av det digitale bakkenettet for fjernsyn i 2006. Konsesjonæren Norges televisjon AS (NTV) er gjennom konsesjonen pålagt å stille en avgrenset kapasitet til rådighet til en åpen kanal. Dette kravet framgår av konsesjonens § 3-4 om formidlingsplikt:

En mindre del av kapasiteten, inntil 2 Mbit/s, skal stilles til rådighet på rimelige vilkår for en ikke-kommersiell kringkaster eller såkalt åpen kanal. Formidlingsplikten vil kunne omfatte én eller flere ikke kommersielle interessenter som opererer innenfor samme reklamefrie kanal. 2

28.4.2 Ikke-kommersiell kringkasting i andre land

Sverige

Det er i dag ca. 30 kanaler som fungerer som åpne kanaler i Sverige, og omtrent halvparten av disse er organisert i Riksforbundet för öppna kanaler i Sverige. Kanalene opererer på lokal- og regionalnivå. Finansieringen av disse skjer via sponsing, medlemsavgifter, offentlig støtte og produksjonsoppdrag. Innholdsmessig er kanalene kun begrenset av ytringsfrihetslovgivningen og radio- og tv-lovgivningen. Når det gjelder det redaksjonelle ansvaret er hver medlemsforening/produsent juridisk ansvarlig for sine programmer. Åpen kanal-ordningen i Sverige går i kabel, men enkelte av kanalene har planer om å begynne å sende i det digitale bakkenettet, slik at alle husholdninger innen den respektive region kan nås av den åpne kanalen.

Tyskland

Åpen kanal-ordningen i Tyskland kom i stand etter en politisk avgjørelse for over 20 år siden om å opprette åpne kanaler. Ordningen er nedfelt i medielovgivningen, hvor det blant annet framgår hvordan man skal få tilgang til sendetid mv. Finansieringen skjer i sin helhet ved hjelp av lisensmidler. Det varierer hvor mye som gis til de åpne kanalene i de ulike delstatene, men inntil 2  prosent av lisensmidlene i den enkelte delstat går til å finansiere åpne kanaler. Reklame på de åpne kanalene er ikke tillatt.

I praksis innebærer dette at staten kjøper kapasitet og lar aktuelle aktører kringkaste vederlagsfritt i de åpne kanalene. Selve «kanaladministrasjonen» for den enkelte åpne kanal fungerer som et organisatorisk mellomledd mellom innholdsprodusenter og distributører. Det organisatoriske mellomleddet har kun et organisatorisk ansvar, og skal i prinsippet ikke utøve forhåndsgodkjenning av programmer siden det redaksjonelle ansvaret hviler på produsenten. Fordelingen av sendetid foregår etter førstemann til mølla-prinsippet. Det er ingen avgift forbundet med å få sine programmer kringkastet på de åpne kanalene. De åpne kanalene sender i kabelnettet, men det har vært diskutert om disse kanalene skal gå inn i det digitale bakkenettet siden mange seere skifter til denne plattformen.

USA

I USA har man i mange år hatt et stort antall lokale kringkastere som opererer på ikke-kommersiell basis som såkalte public access-kanaler. Disse opererer på kabel, og finansieres av kabel-tv-selskaper gjennom abonnementsinntekter, i tillegg til bidrag fra private aktører og enkeltpersoner. Amerikanske kabelselskaper ble i 1984 pålagt ved lov 3 å finansiere lokale organisasjoner for å sørge for opplæring og tilgang til medieteknologi og kabeldistribusjon over det lokale kabelnettet. Loven sikret lokale myndigheter rett til å kreve PEG-kanaler 4, og hindret kabeloperatørene fra å utøve redaksjonell kontroll med innholdet i PEG-kanalene, samt fritok dem for det redaksjonelle ansvaret.

Public access-kanaler kan drives av offentlige grasrotbevegelser eller enkeltpersoner, private non-profitt-aktører eller byorganisasjoner, og kanalene reguleres av deres egne vedtekter og lokale reguleringer. Tjenestene som tilbys av Public access-organisasjoner er ofte lavt priset eller gratis, og fordelingen av sendetid foregår etter førstemann til mølla-prinsippet, uavhengig av innhold. Mange PEG-kanaler videresender for øvrig programmer fra satellitt.

28.4.3 Etableringen av «Frikanalen»

Frivillighet Norge har tatt initiativ til å samle de ulike grupperingene og koordinere aktørenes arbeid med en åpen kanal. I løpet av vinteren 2006–2007 nedsatte Frivillighet Norge en arbeidsgruppe med representanter for Frivillighet Norges medlemsorganisasjoner og andre relevante aktører. Arbeidsgruppen utredet de frivillige organisasjonenes ønsker og muligheter for å produsere ikke-kommersielt fjernsyn med sikte på distribusjon i den åpne kanalen i det digitale bakkenettet. En annen utfordring for arbeidsgruppen var å komme fram til en plan for hvordan dette prosjektet kan realiseres på en måte som er realistisk og i tråd med de politiske intensjonene for ordningen.

Arbeidsgruppen kom fram til at det burde etableres en egen forening som skal etablere og drive «Frikanalen» i det digitale bakkenettet. Foreningen Frikanalen ble formelt stiftet 14. juni 2007.

Ifølge kringkastingsloven § 2-1 kreves det konsesjon for å drive kringkasting for alle andre enn NRK. Aktører som ønsker å sende i den åpne kanalen vil følgelig også måtte ha konsesjon. Medietilsynet har fått mandat fra departementet til å utarbeide et konsesjonsopplegg for ikke-kommersielle kringkastere i det digitale bakkenettet. Konsesjonsopplegget vil utgjøre det formelle grunnlaget for at Frikanalen og eventuelle andre aktører kan få tildelt kapasitet til å sende i det digitale bakkenettet for fjernsyn. Konsesjonen vil bli utlyst i 2007.

NTVs søsterselskap RiksTV skal stå for betal-tv-operasjonen på plattformen. RiksTV har lagt opp til at det ikke-kommersielle tilbudet i bakkenettet skal distribueres som en enkeltkanal utenfor selskapets betal-tv-pakke. Kanalen vil gå som et gratistilbud til seerne og vil dele sendeflate med lokal-tv. Det er lagt opp til at de ikke-kommersielle aktørene i første omgang skal ha sendetid i perioden kl. 12 til kl. 17.30. Tilbudet vil bli sendt kryptert, men RiksTV vil påta seg å dekke alle utgifter for kundene (seerne), dvs. at programkortet seerne må ha for å kunne ta inn de krypterte sendingene vil være gratis i dette tilfellet. RiksTV vil også dekke distribusjonskostnadene for den åpne kanalen. Alle disse avtalene vil gjelde fram til midten av 2010.

28.5 Gjeldende politikk

De frivillige, ikke-kommersielle organisasjonenes bidrag til medietilbudet er en viktig komponent for å oppnå sentrale mediepolitiske mål om mediemangfold og ytringsmuligheter. I St.meld. nr. 30 (2006 – 2007) Kringkasting i en digital fremtid, som ble lagt fram 11. mai 2007, har regjeringen gjort rede for sin politikk på området. I meldingen viser regjeringen til at den vil legge til rette for at frivillige, ikke-kommersielle aktører i enda større grad kan komme til orde i det offentlige rom gjennom mediene, både i lokalradio og skriftlige publikasjoner. I tillegg vil disse aktørenes tilgang til mediene bli utvidet i at det legges til rette for at en åpen kanal for ikke-kommersiell kringkasting i det digitale bakkenettet blir realisert.

I meldingen legges det stor vekt på at rammene for den kommende konsesjonsperiode for lokalradio er utformet på en måte som ivaretar interessene til de frivillige, ikke-kommersielle delene av bransjen. Som omtalt tidligere vil Kultur- og kirkedepartementet først ta stilling til det endelige opplegget for konsesjonsrunden etter at resultatene fra Medietilsynets høring er klare. For en nærmere omtale av lokalradiosektoren vises det til vurderingene i St.meld. nr. 30 (2006–2007). Her blir det blant annet varslet at det kan bli aktuelt å komme tilbake til Stortinget med en nærmere omtale av spesifikke problemstillinger blant annet knyttet til fordelingen av sendetid mellom ulike kategorier av radioer.

Gjennom NTVs konsesjonsvilkår er det lagt et fundament for at ikke-kommersielle aktører kan kringkaste i det digitale bakkenettet for fjernsyn, og Frikanalen er nå etablert. Dette vil være et viktig tilskudd til mediemangfoldet.

Departementet har i 2007 gitt økonomisk støtte til etablering av Frikanalen, og vil vurdere om det skal gis ytterligere etableringsstøtte.

Medietilsynet har etter oppdrag fra Kultur- og kirkedepartementet igangsatt arbeidet med et konsesjonsopplegg for ikke-kommersiell kringkasting i det digitale bakkenettet. Dette vil etter planen være klart i løpet av høsten 2007.

• Departementet vil legge til rette for at frivillige, ikke-kommersielle aktører synliggjøres i det offentlige rom gjennom fjernsyn, lokalradio og skriftlige publikasjoner

• Det vil i den nye konsesjonsperioden for lokalradio bli lagt til rette for lokalradio på ikke-kommersielt, idealistisk grunnlag

• Det legges til rette for etablering av en åpen kanal i det digitale bakkenettet for fjernsyn for ikke-kommersielle aktører

Kilde: Foto: Stor-Elvdal frivillighetssentral

29 Administrative og økonomiske konsekvenser

Det er besluttet å opprette et eget frivillighetsregister; jf. Ot.prp. nr. 55 (2006 – 2007) Om lov om register for frivillig virksomhet. Det nye registeret har som ett av sine formål å forenkle samhandlingen mellom organisasjonene og offentlige myndigheter og derved redusere det administrative arbeidet i organisasjonene. I meldingen er det lagt til grunn, og understreket, viktigheten av at det nye registeret aktivt blir benyttet i arbeidet med å forenkle samhandlingen mellom organisasjonene og det offentlige. Det foreslås også i meldingen at departementet og organisasjonene i fellesskap gjennomgår ulike krav fra offentlige myndigheter til rapportering og informasjon og kommer med forslag til forenklinger.

Når det spesielt gjelder skatte- og avgiftsregelverket, er det i meldingen foreslått at grensen for plikt til å levere lønns- og trekkoppgave heves. Det er også foreslått å øke nedre grense for organisasjonenes plikt til å betale arbeidsgiveravgift, både for samlet lønnsutbetaling per arbeidsgiver og beløpsgrensen per ansatt. Dette vil medføre åpenbare forenklinger i organisasjonenes administrative arbeid overfor skattemyndighetene. Det er i de ulike kapitlene i meldingen foreslått en rekke tiltak, fra etablering av et eget forskningsprogram for frivillig sektor i kapittel 3, til å legge til rette for å etablere en egen kanal, Frikanalen, i det digitale bakkenettet for fjernsyn i kapittel 28. I den grad tiltakene medfører økte utgifter for det offentlige vil dette bli dekket innenfor Kultur- og kirkedepartementets gjeldende utgiftsrammer. Når det spesielt gjelder fordelingen av spilleoverskuddet til Norsk Tipping, foreslås det i meldingen at den nye såkalte tippenøkkelen som Stortinget tidligere har vedtatt innført, iverksettes med virkning fra 1. januar 2009. Stortingets tidligere vedtak innebærer at et nytt tredje formål, samfunnsnyttige og humanitære formål, tas inn som overskuddsmottaker i tillegg til idretts- og kulturformål. Det nye formålet vil motta 18 prosent av Norsk Tippings overskudd. Det er i Ot.prp. nr. 44 (2002 – 2003) Om lov om endringer i pengespill- og lotterilovgivningen, samt i kapittel 25, gitt en nærmere redegjørelse for hvilke organisasjoner som vil falle inn under det nye formålet, herunder de administrative konsekvensene av den nye fordelingsnøkkelen. Det foreslås å tilføre organisasjonene 1 milliard kroner ekstra i årene 2008 og 2009. Beløpet vil bli finansiert over Norsk Tippings investeringsfond.