1 Mål og utfordringer
1.1 Innledning
Petroleumsvirksomheten utgjør en viktig del av norsk økonomi og har i stor grad bidratt til utviklingen av det norske velferdssamfunnet. Sektoren er en betydelig bidragsyter til statens inntekter og gjennom petroleumsinvesteringene har sektoren også stor direkte innvirkning på aktivitetsnivået i fastlands-Norge. I 1997 var statens petroleumsinntekter 87 mrd. kroner. Dette betyr at nesten hver femte inntektskrone til staten kom fra petroleumsvirksomheten. En overveiende del av disse inntektene ble avsatt i petroleumsfondet. Ved inngangen til 1998 var petroleumsfondet kommet opp i om lag 115 mrd. kroner. Investeringer i olje- og gassvirksomheten (eksklusiv leting) var i 1997 på 54 mrd. kroner og dette utgjorde 22 pst. av samlede investeringer i Norge. Eksport av olje og gass var på 168 mrd. kroner i 1997, som var 37 pst. av samlet norsk eksport.
Etter 30 år med petroleumsvirksomhet i Norge, er det store variasjoner mellom de enkelte geografiske områdene på kontinentalsokkelen. Nordsjøen er i ferd med å bli en moden petroleumsprovins. De antatt største funnene er satt i produksjon og mye av infrastrukturen er på plass. I Norskehavet er det områder som er lite utforsket og forventningene til å gjøre betydelige funn i disse områdene er store. Samtidig er deler av Norskehavet velutviklet når det gjelder infrastruktur. I Barentshavet har leteresultatene så langt vært skuffende. Det er ikke påvist lønnsomme ressurser i området.
1.2 Hovedmål i olje- og gasspolitikken
Regjeringen vil gå inn for en mer langsiktig forvaltning av petroleumsformuen, og gjøre norsk økonomi mindre oljeavhengig. Olje- og gassvirksomheten må ikke få et omfang som i for stor grad fører til fortrengning av annen verdiskapende virksomhet. Dette tilsier et forsvarlig utvinningstempo og en forsvarlig bruk av petroleumsinntektene.
Regjeringens mål for petroleumspolitikken kan sammenfattes i begrepene velferd, miljø og langsiktighet:
Velferdsperspektivet
Olje- og gassressursene skal utnyttes på en best mulig måte og bidra til å sikre velferd og sysselsetting.
Internasjonalisering av næringen vil gi grunnlag for bibehold av næringen utover varigheten av de norske olje- og gassressursene.
Miljøperspektivet
Rollen som et foregangsland i miljøspørsmål skal forenes med å være en stor energiprodusent.
Langsiktighetsperspektivet
Petroleumsressursene skal utvinnes i et forsvarlig tempo.
Petroleumsfondet skal sikre at dagens verdier fra petroleumsproduksjonen forvaltes langsiktig til beste for nasjonen.
Disse tre målene henger sammen og utgjør petroleumspolitikken. Hensynet til langsiktighet må for eksempel bli ivaretatt både gjennom et forsvarlig utvinningstempo og en forsvarlig bruk av petroleumsinntektene, men også gjennom en høy vektlegging av miljøspørsmålene og ved å legge forholdene til rette for en fortsatt internasjonalisering av næringen. I enda større grad enn tidligere må Norge, som en betydelig energiprodusent, være et foregangsland i miljøspørsmål. Norsk petroleumsproduksjon skal være ledende når det gjelder å ivareta miljøhensyn. Arbeidet med å redusere klimagassene vil kreve en betydelig innsats.
I det følgende utdypes de tre hovedmål nærmere.
Velferdsperspektiv
Utnytting av petroleumsressursene er viktig for norsk økonomi og sysselsetting. Inntektene fra olje og gass har hatt stor innvirkning på velferdsnivået og har ført til at norsk økonomi nå står sterkt internasjonalt. Petroleumsinntektene vil være et viktig bidrag til å trygge velferden, utvikle kunnskap og teknologi og derved bidra til sysselsetting i andre sektorer og sikre velferden på sikt.
Uttak av olje- og gassressurser må bidra til økt verdiskaping, sysselsetting og produksjon på fastlandet. Petroleumsvirksomheten må ikke få et omfang som i for stor grad fører til fortrengning av annen verdiskapende virksomhet. Det må legges vekt på endrede rammebetingelser og nye initiativ som stimulerer til utvikling av et allsidig næringsliv over hele landet. Målet må være at norsk økonomi gjøres mindre oljeavhengig og at det legges til rette for at investeringer, forskning og utvikling styrker virksomhet i fastlands-Norge.
Gjennom det meste av siste ti-års periode har petroleumsinvesteringene bidratt til å stabilisere konjunkturutviklingen i Norge. I perioden fra 1989 til 1993 var den økonomiske veksten i fastlands-Norge svak. Høye investeringer i olje- og gassvirksomheten bidro til å dempe et ellers vesentlig kraftigere fall i den innenlandske etterspørselen.
Petroleumsinvesteringene for 1997 og 1998 representerer en ny utvikling hvor det høye nivået på investeringene vil forsterke den økonomiske oppgangen, som etter fem år er inne i en kritisk fase. Den betydelige vekstimpulsen som petroleumsinvesteringene representerer, understreker at aktivitetsnivået på kontinentalsokkelen må være gjenstand for en nøye og helhetlig vurdering.
Med en stor petroleumssektor, er det derfor behov for å se sektoren i sammenheng med den generelle økonomiske situasjonen. Økt aktivitetsnivå i petroleumssektoren kan få svært uheldige konsekvenser med en overopphetet økonomi og tiltakende pris- og kostnadsvekst som resultat. En slik utvikling vil kunne føre til økt arbeidsledighet og vil gjøre det vanskelig å opprettholde et høyt velferdsnivå.
Gjennom Norsok-samarbeidet har industri, forskning og myndigheter rettet oppmerksomhet mot lønnsomheten i virksomheten på kontinentalsokkelen og i norsk leverandørindustri. Departementet vil vurdere resultatene av Norsok-samarbeidet.
Innenfor det teknologiske området er det en kontinuerlig utvikling som gjør det mulig å utvinne en stadig større del av ressursene. Potensialet for økt oljeutvinning utgjør nesten like mye som oljereservene i Statfjord og Gullfaks til sammen, og er ressurser som en for få år siden ikke antok var økonomisk mulig å produsere. I tillegg til å øke utvinningen fra reservoarene, vil det også være fokus på produksjon av eventuelle tilleggsressurser rundt feltene. Økt oljeutvinning fra feltene og leting etter tilleggsressurser rundt feltene gir en god ressursutnyttelse.
Den positive utviklingen på kontinentalsokkelen med stadige forbedringer i teknologi, kompetanse og organisering, gir betydelige muligheter for internasjonalisering av olje- og leverandørindustrien.
På mange områder er norsk industri blitt ledende. Det er viktig at de konkurransefortrinn som norsk olje- og gassindustri besitter, utnyttes i et perspektiv som går utover varigheten av de norske petroleumsressursene.
Med konkurransedyktig teknologi og kompetanse, kombinert med en bevisst holdning til helse, miljø og sikkerhet, vil norsk industri gjennom deltakelse internasjonalt kunne yte et positivt bidrag. Samtidig vil erfaring fra internasjonale prosjekter gi økt innsikt og kunnskap som igjen vil komme virksomheten i Norge til gode.
Myndighetene har i samarbeid med industrien etablert stiftelsen Intsok, som skal styrke næringens posisjon og konkurransekraft internasjonalt. Intsok skal bidra til en samordnet innsats med effektiv utnyttelse av både næringens ressurser og det offentlige virkemiddelapparatet.
I takt med internasjonaliseringen er det økt oppmerksomhet omkring de land norske selskaper har virksomhet i. Etiske problemstillinger og menneskerettighetsspørsmål står mer sentralt og vil bli sett i en bredere sammenheng enn tidligere. Regjeringen vil ha en bred, bevisst og aktiv holdning til disse spørsmålene. Næringslivet må på sin side være forberedt på en langt større oppmerksomhet omkring menneskerettigheter.
Miljøperspektiv
Regjeringen legger vekt på at Norges rolle som et foregangsland i miljøspørsmål skal forenes med å være en stor energiprodusent.
Et samspill mellom myndighetene og industrien er viktig for å oppnå de ønskede resultater på miljøområdet. Som en oppfølging og styrking av et slikt samarbeid er Miljøsok etablert. Formålet med Miljøsok er å bidra til at norsk kontinentalsokkel skal være eksponent for miljøvennlig olje- og gassvirksomhet. Miljøsok er en ny type samarbeid mellom myndigheter og ulike samfunnsinteresser.
Første fase av Miljøsok ble avsluttet i desember 1996. Miljøsok fase II er nå etablert med et utøvende Miljøsokråd, et større Miljøsok-samarbeidsforum og et sekretariat tilknyttet Oljeindustriens Landsforening.
Utslippene av karbondioksid (CO2), nitrogenoksider (NOx) og flyktige organiske forbindelser utenom metan (nmVOC) fra virksomheten på kontinentalsokkelen er betydelige i en nasjonal sammenheng. Virksomheten medfører dessuten utslipp til sjø av vann og boreavfall som inneholder oljerester og kjemikalier. I tillegg forekommer også akutte utslipp av olje og kjemikalier.
Bøyelasting av råolje på kontinentalsokkelen står for nesten 50 pst. av de totale nasjonale utslipp av nmVOC. Det er igangsatt forhandlinger mellom myndighetene og oljeindustrien om en tidsbegrenset avtale for reduksjon av disse utslippene. Teknologi for gjenvinning av slike utslipp antas å være gjort tilgjengelig i markedet av oljeindustrien i løpet av 1999. Foreløpige resultater viser at gjenvinning av utslippene fra bøyelasting av råolje kan redusere utslippene med 70 pst.
Internasjonale forhandlinger om en ny, nasjonal forpliktelse for reduksjon av utslipp av blant annet NOx, forventes å være avsluttet i 1999. Nye tiltak overfor aktiviteten på kontinentalsokkelen vil sees i lys av den kommende forpliktelsen. Ved installasjon av nye gassturbiner på kontinentalsokkelen vil lav-NOx brennere være den løsningen som normalt velges.
For CO2 eksisterer det ikke som for nmVOC og NOx, en enkel teknologi som kan redusere utslippene fra sektoren betydelig innenfor en kostnadseffektiv klimapolitikk. Selv om ny teknologi og mer effektiv utvinning kan bidra til en viss frikobling mellom aktivitets- og CO2-utslippsnivå, vil utslippene av CO2 fra virksomheten fremover være avhengig av produksjonsnivå og produksjonsstruktur.
CO2-utslippene til havs er i all hovedsak knyttet til kraftproduksjonen for å drive anleggene. Den fremtidige produksjonsstruktur er særlig utfordrende fordi gassproduksjonen beveger seg nordover, de store oljefeltene går alle inn i en fase med avtagende produksjon og ny produksjon kommer fra mindre enheter. Disse utviklingstrekkene bidrar til å øke energiforbruket per produsert enhet og er vesentlige årsaker til at sektorens utslipp av CO2 fortsatt vil øke.
Nytt og mer effektivt utstyr i kraftproduksjonen vil tas i bruk på nye innretninger og andre innretninger med økt kraftbehov. Dette vil, sammen med sterk fokus på ENØK-potensialet, bidra til at utslippsøkningen kan begrenses i forhold til hva resultatet ville vært hvis dagens teknologi og produksjonsmåter ble videreført. Det er således svært viktig at selskapene legger ned innsats for å identifisere og realisere lønnsomme ENØK-tiltak på sine innretninger.
For utslipp til sjø er det etablert en «null-utslippsfilosofi» for olje og mulige miljøskadelige kjemikalier. For nye funn med selvstendige utbyggingsløsninger skal det som hovedregel ikke tillates miljøfarlige utslipp (0-utslipp). For eksisterende felt vil det legges opp til en grundig gjennomgang av utslippene. Gjennomgangen skal være avsluttet rundt år 2000 med sikte på implementering av tiltak innen år 2005. Det er en felles utfordring for oljeindustrien og myndighetene at denne politikken gjennomføres på en kostnadseffektiv måte.
Undersøkelser viser at produksjonen på norsk kontinentalsokkel er mer miljøvennlig enn tilsvarende aktivitet i andre land. Det er for eksempel beregnet at eksport av russisk gass til Europa medfører om lag ti ganger så store klimagassutslipp som norsk eksport, mens oljeproduksjonen på britisk kontinentalsokkel er anslått å ha om lag tre ganger så høye klimagassutslipp som den norske oljeproduksjonen.
Langsiktighetsperspektiv
Olje og gass er ikke-fornybare ressurser som må forvaltes i et langsiktig perspektiv. En slik politikk vil sikre at også etterfølgende generasjoner får en del av petroleumsressursene. Konsekvensene av en for høy produksjon av petroleum kan være at for mye av samfunnets ressurser overføres til petroleumssektoren, med et svekket grunnlag for fastlands-økonomien som resultat.
Ny utvinningsteknologi har medført at en stadig større andel av oljeressursene kan utvinnes. Slik teknologiutvikling fører til en bedre ressursutnyttelse. Når denne utviklingen over flere år har gått parallelt med utbygging av nye felt, har det medført en kraftig økning i utvinningstempoet som kan være uheldig ut fra et hensyn om langsiktig forvaltning av våre petroleumsressurser.
Mye av økningen i oljeproduksjonen fram til år 2001 og 2002 vil være et resultat av beslutninger som er fattet lang tid tilbake. Mulighetene til å begrense produksjonen på dagens nivå er derfor begrenset. Det vil allikevel være rom for å innføre visse begrensninger i produksjonsnivået gjennom en mer restriktiv holdning til nye utbyggingsprosjekter. I et langsiktig perspektiv vil konsesjonspolitikken være det mest hensiktsmessige virkemiddelet for å påvirke aktivitetsnivået.
De fremtidige petroleumsinntektene er svært usikre, særlig som følge av svingninger i oljeprisen. Det er også betydelig usikkerhet knyttet til nivået på petroleumsinntekter som kan anvendes i norsk økonomi uten at økonomien overopphetes. Bruk av inntektene i et for stort omfang kan skape betydelige pressproblemer og svekke fastlands-økonomien. Usikkerheten knyttet til oljeprisen og økonomiens tåleevne tilsier en varsom bruk av petroleumsinntektene.
Hensynet til en langsiktighet i forvaltningen av petroleumsressursene må også ivaretas gjennom en forsvarlig forvaltning av inntektene fra petroleumsvirksomheten. I denne sammenheng spiller petroleumsfondet en viktig rolle.
Det er avgjørende å skille opptjeningen av petroleumsinntektene fra bruken gjennom oppbyggingen av petroleumsfondet. Dersom dette ikke er mulig, vil petroleumsfondet miste rollen som et instrument til å sikre langsiktighet. Dette kan tilsi et lavere utvinningstempo for olje.
Ved inngangen til 1998 var petroleumsfondet kommet opp i om lag 115 mrd. kroner, hvorav det meste ble avsatt i 1996 og 1997. Hoveddelen av petroleumsinntektene i disse årene ble overført til fondet og i 1998 ventes det at nærmere 80 pst. av petroleumsinntektene vil gå med til dette formålet. Ved utgangen av 1998 er fondet antatt å utgjøre i overkant av 15 pst. av bruttonasjonalproduktet.
Regjeringen har arbeidet med å supplere retningslinjene for forvaltning av petroleumsfondet, med sikte på økt vekt på menneskerettighets- og miljøhensyn. Når det gjelder retningslinjer for etikk og menneskerettigheter, har regjeringen vurdert flere alternativer. Så langt har en ikke funnet måter å gjøre dette på som oppfyller de krav som må stilles til klarhet, konsistens og praktiserbarhet, og som således kan anbefales for Stortinget. Regjeringen vil arbeide videre med en løsning der en legger miljøhensyn til grunn ved investeringene, eventuelt ved å skille ut en mindre del av fondets portefølje og legge særskilte restriksjoner på investeringsvalgene innenfor denne delporteføljen, med utgangspunkt i nærmere definerte miljøkriterier. Slike kriterier må bygge på objektive, lett identifiserbare forhold.