3 Prosjektorganisering

Å slå sammen to eller flere kommuner er en stor oppgave. Erfaringer fra tidligere sammenslåinger har vist at god prosjektorganisering og god prosjektledelse er avgjørende for hvor godt en kommer ut av en slik prosess, og hvor raskt og i hvilken grad den nye kommunen kan realisere potensielle gevinster som følge av en sammenslåing.

En sammenslåing setter krav til kommunale lederes evner til å organisere og lede prosessen på en strukturert måte, håndtere endrings- og omstillingsarbeid og legge til rette for en god integrasjon mellom kommunene som organisasjoner.

Viktige spørsmål ved planlegging av organiseringen er:

• Hvordan bør en kommunesammenslåing organiseres?
• Hvordan skal utvalg og grupper ledes og sammensettes, og hva slags mandat og myndighet skal de ha?
• Hvordan sikre tydelige beslutningslinjer?
• Hvilke ressurser trengs til prosjektledelse og oppfølging?
• Hvilke krav stilles til prosjektlederrollen?
• Hvilke samhandlingsrutiner og systemer for informasjonsutveksling har en behov for?

Formell organisering

Det er få formelle krav til hvordan en sammenslåing skal gjennomføres. Det er generelt en fordel å ha en tydelig rollefordeling mellom politisk og administrativt nivå i gjennomføringsfasen. Klare mandater og fullmakter til fellesnemnda, partssammensatte utvalg, arbeidsutvalg, prosjektleder og arbeidsgrupper er erfaringsmessig viktig for å få til en klar politisk styring og en effektiv og god prosess.

Politisk organisering – fellesnemnda

Kommuner som skal slå seg sammen må etablere en fellesnemnd som skal samordne og ta seg av forberedelsene til det nye kommunestyret er konstituert, jf. inndelingslova § 26. Organisering av prosessen utover dette er ikke regulert av loven.

Fellesnemnda er helt sentral i gjennomføringen av sammenslåingen. Sammensetningen av fellesnemnda varierer mellom de ulike sammenslåingene. I noen sammenslåinger har fellesnemda i stor grad bestått av formannskapene i kommunene, f.eks. Ølen/Vindafjord, Mosvik/Inderøy og Harstad/Bjarkøy.

I arbeidet med nye Sandefjord har kommunene erfart at en fellesnemnd på 17 personer er ganske stor, og at det er behov for mindre organ i saker som haster. Det er derfor etablert organ som arbeidsutvalg og ansettelsesutvalg.

Fullmakter

Fellesnemndas fullmakter skal drøftes i felles kommunestyremøte. Erfaringene tilsier at fellesnemnda bør ha klare og vide fullmakter fra kommunestyrene for å sikre god politisk styring og en mest mulig effektiv sammenslåingsprosess.

Arbeidsoppgaver og fullmakter for fellesnemnda skal fastsettes i et reglement som må vedtas i alle kommunestyrene. Fellesnemnda skal ta hånd om det forberedende arbeidet med økonomiplanen og med budsjettet for det første driftsåret etter at sammenslåingen er iverksatt. Utover dette er det opp til kommunestyrene å avgjøre hvilke oppgaver og hvor store fullmakter de ønsker å gi nemnda. Fellesnemda vil også ha behov for å delegere myndighet til underliggende organer.

Arbeidsutvalg

Inndelingslova åpner for at fellesnemnda kan gi et arbeidsutvalg myndighet til å gjøre vedtak i enkeltsaker, eller i saker som ikke er av prinsipiell karakter. Arbeidsutvalget har som oppgave å behandle saker før de legges fram for fellesnemda.

Arbeidsutvalget har videre ansvar for mer løpende koordinering av politiske og administrative prosesser og for å fatte vedtak som sikrer nødvendig framdrift i etableringen av den nye kommunen. Fellesnemnda avgjør hvor store fullmakter arbeidsutvalget skal ha. I Sandefjord-prosessen valgte kommunene å sette ned et arbeidsutvalg bestående av sju medlemmer. Arbeidsutvalget har der som hovedoppgave å fastsette agendaen for fellesnemndas møter. I Mosvik/Inderøy behandlet arbeidsutvalget saker før de ble lagt fram for fellesnemnda og hadde videre ansvar for mer løpende koordinering av politiske og administrative prosesser for å sikre framdrift i prosessen.

Partssammensatt utvalg (PSU)

Det står i inndelingslova at kommunene kan opprette et felles partssammensatt utvalg etter kommuneloven § 25 for behandling av saker som gjelder forholdet mellom den nye kommunen som arbeidsgiver og de ansatte. Mange har i tillegg til dette opprettet administrativ styringsgruppe og delprosjektgrupper. Imidlertid bør ikke organisasjonen være for kompleks, og erfaringer viser at det bør være tydelige beslutningslinjer.

De fleste kommuner som har slått seg sammen, har etablert et partssammensatt utvalg bestående av representanter fra fellesnemnda og tillitsvalgte.

I nye Sandefjord-prosessen består partssammensatt utvalg av fellesnemndas medlemmer og to tillitsvalgte fra hver av de tre kommunene. Partssammensatt utvalg skal behandle prosessen for ansettelse av prosjektleder/ny rådmann og øverste administrative ledelse og hvordan tillitsvalgte skal inkluderes på en god måte i prosessene. Utvalget skal behandle saker som gjelder forholdet mellom den nye kommunen som arbeidsgiver og de ansatte. Utvalget skal gi uttalelse i saker som vedrører overordnede personalpolitiske spørsmål, retningslinjer og planer i forbindelse med kommunesammenslåingen.

For å bedre grenseoppgangen mellom partssammensatt utvalg og fellesnemnda i nye Sandefjord, slik at ikke de samme sakene ble behandlet to ganger, vedtok fellesnemnda i januar 2016 at saker som forelegges PSU skal være av en mer operativ karakter enn det som behandles i fellesnemnda. Dette gjelder saker som omhandler:

• Overordnet personalpolitikk eller arbeidsgiverpolitikk (blant annet omstillingsdokument)
• Overordnede personalstrategier
• Arbeidsreglement
• Overordnede personalpolitiske retningslinjer
• Plansaker som omhandler det overordnede personalpolitiske området. Som eksempel på plan- og strategisaker er overordnet IA-arbeid og HMS.

Administrativ organisering – prosjektleder

Erfaring tilsier at det er lurt å ha en prosjektleder som kan planlegge, administrere og drive fram sammenslåingsprosessen. Deloitte (2015) viser i sin gjennomgang at det er en fordel om prosjektleder har bred erfaring fra kommunal sektor og større omstillingsprosesser. I noen prosesser er det lagt vekt på å rekruttere prosjektleder utenfra, mens andre har brukt kompetanse i egen organisasjon. Hva som er den beste løsningen kan variere i de ulike tilfellene, men det er viktig å finne en løsning som alle kommunene i prosessen har størst mulig tillit til.

I Mosvik/Inderøy var det rådmannen i Inderøy som var prosjektleder, mens plan- og utviklingssjef i Mosvik var prosjektmedarbeider. Til sammen hadde disse god kjennskap til de kommunale organisasjonene, noe som bidro til å lette gjennomføringen av sammenslåingen.

Ofte har prosjektlederen også vært ansatt som den framtidige rådmannen i den nye kommunen. Fordelen med en slik løsning er at prosjektleder får være med og utforme organisasjonen hun eller han senere skal lede. Det vil høyst sannsynlig være en del oppgaver knyttet til sammenslåingsprosessen som krever videre oppfølging etter at sammenslåingen er gjennomført. Kontinuitet i ledelsen kan da være med på å sikre en best mulig overgang til den nye kommunen. Med en slik løsning er det viktig at det er klarhet rundt forholdet til de eksisterende rådmennene. Erfaringer fra sammenslåingen Ølen/Vindafjord viser at til tross for klar ansvarsfordeling mellom prosjektlederen og rådmennene i de to kommunene, kan det være problematisk å forholde seg til «tre rådmenn» og oppstå lojalitetsproblemer. Det kan også redusere mulighetene for å samle ulike organisasjonskulturer, og å samkjøre og integrere kommunene. I flere av sammenslåingene har det vært felles rådmann og felles ledergruppe det siste året før sammenslåingen for å sikre god samkjøring av kommunene i den siste fasen.

Harstad/Bjarkøy valgte å ansette en egen prosjektleder som ikke skulle bli rådmann, men heller arbeide tett på rådmennene. Det opplevdes som positivt underveis med en ekstern prosjektleder til å lede arbeidet. Det man kan tape på en slik løsning er nettopp kontinuitet og videre oppfølging av oppgaver når de blir lagt tilbake i linjen etter sammenslåing.

I nye Sandefjord-prosessen har det i tillegg blitt ansatt en prosjektmedarbeider som bistår prosjektlederen, samt en informasjonsmedarbeider i 50 prosent stilling.

I tillegg til prosjektleder har en etablert en hovedprosjektgruppe bestående av 11 personer som er tilsatt til den nye kommunen:

• Assisterende rådmann
• Økonomisjef
• Organisasjons- og HR-sjef
• Prosjektleder for digitalisering og nye løsninger
• Kommunalsjef for helse, sosial og omsorg
• Kommunalsjef for kultur, friluftsliv, steds- og byutvikling
• Kommunalsjef for miljø og plansaker
• Kommunalsjef for kunnskap og oppvekst
• Kommunalsjef for næringsutvikling og eiendomsforvaltning
• En tillitsvalgt (kom på plass fra februar 2016)

I tillegg møter informasjonsmedarbeideren fast i gruppa. Hovedprosjektgruppen fungerer som styringsgruppe for delprosjektene for hvert område. Både hovedprosjektet og delprosjektene må bruke det samme prosjektstyringsverktøyet, slik at alle følger det samme systemet og det er enklere å ha en klar rolleavklaring.

Etter hvert som lederne har kommet på plass, er det innført faste møterutiner med ukentlige ledermøter. Prosjektlederen har også fast møte med rådmennene i hver av de tre kommunene hver 14. dag, og faste møtepunkter med de tillitsvalgte i partssammensatt utvalg.

I de fleste prosessene har det vært satt ned administrative styrings- eller rådgivningsgrupper. Dette er grupper som skal bistå prosjektleder på ulike måter underveis i arbeidet med omstilling og sammenslåing av kommunene. I Mosvik/Inderøy bestod denne gruppen av administrative ledere og én tillitsvalgt fra begge kommuner.

I noen sammenslåinger kan det være naturlig at ledergruppen for den nye kommunen blir ledergruppe for kommunene som skal slå seg sammen i forkant av den formelle sammenslåingsdatoen. I forkant av sammenslåingen av Våle og Ramnes til Re kommune, var det felles rådmann og felles ledergruppe det siste året før sammenslåingen. Mosvik/Inderøy hadde også felles ledelse det siste året, og dette synes å være en god løsning for å sikre god samkjøring av kommunene i den siste fasen av sammenslåingen.

Delprosjekt

I de fleste sammenslåingene har det blitt nedsatt et relativt stort antall arbeidsgrupper, prosjektgrupper eller temagrupper som har hatt i oppgave å klarlegge status på ulike tjenesteområder og komme med forslag til aktuelle løsninger for den nye kommunen.

Mye viktig arbeid med tanke på framtidig organisering og innretning av ulike tjenesteområder har vært utført i disse gruppene. Gruppene har også vært viktige for å bli kjent med hverandre på tvers av kommunegrensene, for å bygge en felles kultur og for å skape en felles plattform for den nye kommunen.

Erfaringene er samtidig at det er viktig med tett oppfølging av disse gruppene fra prosjektledelsen, og det er viktig at gruppene har et tydelig mandat og klare rammer å forholde seg til.

Mosvik/Inderøy etablerte tidlig seks administrative arbeidsgrupper som startet med registrering av status og utfordringer på ulike områder. Arbeidet ble også delt opp i tre faser.

Prosjektstyring

Det er flere styringsdokumenter som bør være på plass i en tidlig fase. En overordnet prosjektplan med klare milepæler er viktige dokumenter for prosjektlederen og fellesnemnda.

Sentrale planer for gjennomføringen av sammenslåingsprosjektene har vært:

• Intensjonsplaner eller intensjonsavtaler
• Framdriftsplaner/prosjektplaner
• Omstillingsplaner/planer for overføring av personell
• Informasjonsplaner
• Økonomiplaner
• Planer for kulturbygging og sosiale aktiviteter

Intensjonsavtale

Intensjonsavtalene har ofte blitt utarbeidet i forkant av vedtak om sammenslåing, og vært ett av de viktigste styringsdokumentene for sammenslåingene. Mål for sammenslåingen, hvordan kommunen skal organiseres, og hvor ulike oppgaver, funksjoner og tjenester skal lokaliseres, har ofte vært førende for fellesnemndas arbeid.

Det varierer hvor detaljerte intensjonsavtalene har vært. Nærmere organisering og innretning av den nye kommunen, både politisk og administrativt, har gjerne blitt avklart som en del av sammenslåingsprosessen.

Framdriftsplan/prosjektplan/milepælsplan

En framdriftsplan, prosjektplan eller milepælsplan for hele sammenslåingsløpet bør være klar tidlig, slik at tidsbruken kan tilpasses i de ulike fasene underveis på en fornuftig måte. En slik plan vil også være viktig for å skape forståelse blant ansatte, folkevalgte og innbyggere for sammenhengene mellom de mange ulike elementene som inngår i en slik prosess.

Omstillingsplan for overføring av personell

Omstillingsplaner for overføring av personell er også viktig å ha på plass tidlig for å sikre at dette foregår på korrekt måte, og for å gi forutsigbarhet for de ansatte med tanke på hvordan disse prosessene skal foregå.

Informasjonsplan

Å få på plass en informasjonsplan kan være like viktig som framdriftsplanen. Fra første dag vil det være stor etterspørsel etter informasjon fra både ansatte og innbyggere i forbindelse med en slik prosess. I noen sammenslåingsprosesser har informasjonsbehovet vært undervurdert. I nye Sandefjord har de valgt å frikjøpe en informasjonsmedarbeider i 50 prosent stilling. Informasjonsmedarbeideren møter fast i hovedprosjektgruppa.

Økonomiplan for sammenslåingen

Kommunene bør sikre at de har tilstrekkelig kompetanse, kapasitet, ressurser og myndighet til å håndtere problemstillingene som måtte dukke opp underveis. Startfasen av en sammenslåingsprosess er krevende, og det er mye som skal på plass. Kommuner som slår seg sammen i reformperioden får utbetalt engangstilskudd som skal dekke utgiftene ved sammenslåingen etter en standardisert modell. Disse utbetales etter at det er fattet nasjonalt vedtak.

Modell for dekning av engangskostnader i reformperioden (kroner)

I de gjennomførte sammenslåingene erfarte de ansatte at arbeidsmengden var svært stor og at de skulle hatt større bemanning. Det er spesielt stort arbeidspress i den første fasen hvor det er mange ulike oppgaver som skal planlegges, iverksettes, gjennomføres og koordineres. Dette forutsetter at det må brukes tid og ressurser for å få til en god start, noe som er viktig for hele prosessen. I Mosvik/Inderøy var de bevisst dette, og sørget for tilstrekkelig med ressurser fra starten av. Dette ga en rask og god start på sammenslåingsprosessen. Mye var klarlagt allerede et halvt år etter at vedtak om sammenslåing var fattet.

Videre er det hensiktsmessig å utarbeide et budsjett for sammenslåingsprosessen.

Hvordan oppnå målene med sammenslåingen

En del kommuner har gjort utredninger av hvilke økonomiske rammebetingelser en ny sammenslått kommune vil få, og hvilke potensielle effektiviseringsgevinster som kan hentes ut. Utredningene sier også noe om hvilke utfordringer kommunene står overfor i dag og i framtida når det gjelder tjenester, samfunnsutvikling og demokrati, og hvilke potensielle muligheter og ulemper som kan ligge i etablering av en ny kommune. Hvordan kommunene ønsker å realisere potensielle gevinster og eventuelt avdempe potensielle ulemper, er et spørsmål som bør tas stilling til. Dette kan konkretiseres nærmere gjennom planer for gevinstrealisering. Det er få eksempler på slike planer fra sammenslåinger til nå og det kan være vanskelig å måle effekter av sammenslåingen, men en mulighet er å lage en før- og etter-analyse som kan kartlegge om målene er nådd på viktige områder.