5 Økonomi og systemer

Økonomireglene i kommuneloven og sammenslåing av kommuner

Økonomireglene i kommuneloven og tilhørende forskrifter gjelder også ved sammenslåing av kommuner.

Kommuner som skal sammenslås

Hver kommune skal utarbeide årsbudsjett og årsregnskap for det siste driftsåret før sammenslåingen. Årsbudsjettet vedtas på vanlig måte av kommunestyret i den enkelte kommune.

Regnskapet for det siste driftsåret for de tidligere kommunene, legges fram etter sammenslåingen og vedtas av kommunestyret i den nye kommunen.

Hver kommune skal i nest siste driftsår utarbeide en fire-årig økonomiplan som omfatter det siste driftsåret før sammenslåingen og de tre etterfølgende år. Økonomiplanene kan gi nyttig informasjon til fellesnemndas arbeid med økonomiplan for det første driftsåret i den nye kommunen.

Ny kommune

Fellesnemnda skal utføre det forberedende arbeidet med økonomiplanen og årsbudsjettet for det første driftsåret. Økonomiplanen og årsbudsjettet for første driftsår vedtas av kommunestyret i den nye kommunen innen 31.12. året før sammenslåingen. I årsbudsjettet for det første driftsåret i den nye kommunen er det ikke aktuelt å vise beløp for det foregående budsjettår og for det sist vedtatte årsregnskapet.

Det skal utarbeides en foreløpig åpningsbalanse for den nye kommunen innen 1. mars i det første driftsåret. Endelig åpningsbalanse vedtas av kommunestyret.

Årsregnskap skal utarbeides fra og med første driftsår. I årsregnskapet for det første driftsåret til den nye kommunen er det ikke aktuelt å vise beløp for sist avlagte årsregnskap. Balanseregnskapet må vise beløp for åpningsbalansen i tillegg til beløp for det første driftsåret.

Kommuner som vedtar å slå seg sammen i reformperioden, det vil si innen 31.12.2017, vil få reformstøtte. Reformstøtten går til alle sammenslåtte kommuner med vedtak i reformperioden, med et minstebeløp på 5 millioner kroner per sammenslåing. Støtten er differensiert etter innbyggertall. Utbetalingen blir gitt uten ytterligere søknad fra kommunene, og utbetales på tidspunktet for sammenslåingen.

I Sandefjord-prosessen er det innenfor økonomiområdet etablert delprosjektgrupper på fem sentrale områder: budsjett, regnskap, lønn, fakturering, innfordring og skatt.

Erfaringer fra andre sammenslåinger er at det er lurt å samkjøre økonomisystemer og budsjett det siste året før sammenslåingen. Disse kan også ta hensyn til planer for gevinstrealisering og harmonisering av lønnsnivå.

Interkommunalt samarbeid

Interkommunalt samarbeid brukes som en betegnelse på ulike former for samarbeid mellom kommuner. Samarbeidet skjer i ulike former, fra det uformelle samarbeidet til samarbeid innenfor en definert organisasjonsform, for eksempel et interkommunalt selskap. Organisasjonsformen avgjør hvordan prosessen for oppsigelse eller oppløsning av samarbeidet må gjennomføres.

Kommuner som har fattet vedtak om sammenslåing må derfor skaffe seg en oversikt over:

• hvilke interkommunale samarbeid kommunen deltar i
• hvilken form samarbeidene har.

Ved å få en slik oversikt kan kommunen vurdere hvilke samarbeid det er behov for å videreføre i den nye kommunen. For de samarbeidene en kommune skal trekke seg ut av ("oppsigelse"), eller dersom hele samarbeidet skal opphøre ("oppløsning"), gjelder følgende regler gjengitt nedenfor.

Samarbeid etter § 27 i kommuneloven

Den enkelte kommune kan med ett års skriftlig varsel si opp sitt deltakerforhold og kreve seg utløst av et interkommunale samarbeid som er etablert etter kommuneloven § 27, hvis ikke annet er avtalt i vedtektene for § 27-samarbeidet. § 27-samarbeid kan også oppløses hvis alle deltakerne er enig om det.

Det interkommunale styret eller den enkelte deltaker kan bringe en oppsigelse av avtalen om § 27-samarbeid inn for departementet. Hvis samfunnsmessige interesser eller hensynet til samarbeidende kommuner tilsier det, kan departementet gi pålegg om fortsatt samarbeid og eventuelt fastsette nye vilkår for samarbeidet. Departementet har til nå ikke benyttet seg av denne muligheten.

Inndelingslova § 16 har en særregel om kortere oppsigelsesfrist for uttreden av § 27-samarbeid i forbindelse med grenseendringer: Kommuner og fylkeskommuner som er med i interkommunalt samarbeid etter kommuneloven § 27, lov om interkommunale selskap eller kommunal særlovgiving kan innen ett år fra iverksetting av en grenseendring si opp sitt deltakerforhold, med en frist på 6 måneder. Innen den samme fristen kan også hver av deltakerne kreve at vedtektene for samarbeidet eller selskapsavtalen blir vurdert på nytt.

Vertskommunesamarbeid

Er det interkommunale samarbeidet organisert som et vertskommunesamarbeid etter reglene i kommuneloven kapittel 5 A, gjelder reglene i § 28-1bokstav i ved oppsigelse og oppløsning av vertskommunesamarbeidet. Samarbeidet kan oppløses med øyeblikkelig virkning hvis alle deltakerne er enige om det. Videre kan den enkelte deltakerkommune si opp sitt deltakerforhold med ett års varsel, hvis ikke annet er avtalt mellom deltakerne. Samarbeidet vil da kunne fortsette mellom øvrige deltakere.

Oppsigelsesfristen er ikke til hinder for at en samarbeidskommune trekker seg ut av samarbeidet med øyeblikkelig virkning. Slik øyeblikkelig uttreden skjer ved at samarbeidskommunen trekker tilbake den myndigheten den har delegert til vertskommunesamarbeidet. Ved slik øyeblikkelig uttreden vil vertskommunen ha krav på det vederlag samarbeidskommunen skulle ha betalt til vertskommunen i oppsigelsestiden. Det skal fastsettes nærmere regler for uttreden og avvikling av samarbeidet i samarbeidsavtalen, for eksempel en annen oppsigelsesfrist.

Samarbeid i interkommunalt selskap

Et interkommunalt selskap er regulert av lov om interkommunale selskaper ("iks-loven"). Hovedreglene i loven er at den enkelte deltaker kan si opp sitt deltakerforhold i selskapet og kreve seg utløst av dette med ett års skriftlig varsel, med mindre noe annet er fastsatt i selskapsavtalen. Deltakerne kan også vedta oppløsning av selskapet dersom alle er enige om det, men oppløsningen krever godkjenning fra departementet.

Uttreden av samarbeid etter iks-loven bringes inn for departementet. Departementet kan gi pålegg om at deltakerforholdet skal fortsette i et nærmere bestemt tidsrom, eller inntil videre, hvis samfunnsmessige interesser, som hensynet til publikum i en eller flere av de deltakende kommuner eller fylkeskommuner, eller hensynet til de enkelte deltakere, tilsier det.

Tilsvarende som for § 27-samarbeid gjelder særregelen i inndelingslova § 16 også ved oppsigelse fra samarbeid i et interkommunalt selskap i forbindelse med grensejustering. Deltakerne kan innen ett år fra iverksetting av en grenseendring si opp sitt deltakerforhold med en frist på 6 måneder, og hver av deltakerne kan kreve at vedtektene for samarbeidet eller selskapsavtalen blir vurdert på nytt.

Løsere, avtalebaserte samarbeid

Ved et samarbeid som ikke er organisert etter de etablerte samarbeidsformene, men i en avtale mellom samarbeidspartene, er det samarbeidsavtalen som regulerer hvordan oppsigelse eller oppløsning av samarbeidet skal skje. Oppstår det spørsmål som ikke er direkte regulert i avtalen, må svarene finnes etter en tolkning av avtalen og kontraktsrettslige prinsipper.

Anskaffelser

Endring i kommunestruktur reiser særegne spørsmål knyttet til kommunens etterlevelse av anskaffelsesregelverket og anskaffelsespraksis. Blant annet: I hvilken grad kan en ny, sammenslått kommune benytte seg av avtaler de tidligere kommunene har inngått? Hvilke særlige forhold bør en kommune som er i en endringsprosess ta hensyn til når den gjør innkjøp? Hvilke nye muligheter innebærer en ny og større kommune for innkjøpsfeltet? På oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet har Inventura AS laget en veileder til kommunene om anskaffelsesreglene i forbindelse med kommunereformen. Veilederen gir ikke svar på alle anskaffelsesrettslige problemer som vil kunne oppstå i forbindelse med kommunereformen, men behandler aktuelle problemstillinger som mange kommuner vil møte og er ment å fungere som et praktisk verktøy.

• Veileder til reglene om offentlige anskaffelser i forbindelse med kommunereformen

IKT

Felles IKT-plattformer og systemer i den nye kommunen er en forutsetning for samkjøring av ulike oppgaver og funksjoner, og for å kunne hente ut raske gevinster ved en sammenslåing.

Noen kommuner som skal slå seg sammen har i dag ulike plattformer og løsninger, mens andre allerede har felles systemer. For kommuner med ulike plattformer kan samkjøring av IKT-systemer være både tids- og ressurskrevende. Samtidig kan det være utfordringer knyttet til å skaffe oversikt over status og utfordringer, behovsanalyser og valg av nye løsninger, tilpassing av eksisterende kontrakter og håndtering av nye innkjøpsbehov.

Som grunnlag for samkjøring av IKT-systemer kan det være en fordel å klarlegge følgende spørsmål:

• Hva er status når det gjelder IKT-systemer i kommunene i dag?
• Hvilke behovsanalyser vil det være behov for?
• Hvilke kriterier skal legges til grunn for de løsninger som velges?
• Hva er kritiske faktorer for å sikre gode prosesser og gode løsninger?
• Hvordan skal arbeidet med samkjøring av IKT-systemer ledes og organiseres, og hva kreves når det gjelder kompetanse, bemanning, opplæring og kostnader i slike prosesser?
• Hvordan skal eksisterende IKT-kontrakter og nye innkjøpsbehov håndteres, og hvilke utfordringer kan en få i forbindelse med dette?

Det er viktig å lage en strategi for samkjøring av ulike IKT-systemer ved en sammenslåing.

I de tidligere sammenslåingene har aktuelle IKT-løsninger blitt utredet i ulike faggrupper. Dette kan være både tids- og arbeidskrevende, og ikke alle har kommet helt i mål med dette arbeidet på sammenslåingstidspunktet. Det vil si at harmonisering og samkjøring av IKT-systemer er noe som også har pågått etter at den nye kommunen er etablert. Dersom denne infrastrukturen ikke er på plass, kan det føre til at oppstarten av den nye kommunen blir ekstra krevende.

I noen av sammenslåingene har en ansatt felles IKT-sjef på et tidlig tidspunkt, sammen med blant annet personalsjef, økonomisjef og kommunalsjefer.

I Mosvik/Inderøy ble IKT-løsningene trukket fram som noe av det som det var størst utfordringer med. Begge kommunene var med i ulike interkommunale samarbeid, og ingen av kommunene hadde selv spesiell IKT-kompetanse lokalt. Kompetansen satt i andre kommuner som var vertskommuner for samarbeidene. Dette gjorde det vanskeligere å få oversikt over utfordringene.

I Sandefjord-prosessen var en kartleggingsgruppe for IKT noe av det første som ble opprettet etter at kommunesammenslåingen var godkjent. IKT-kartleggingen var ferdig høsten 2015, og etter at prosjektlederen for sammenslåingen var på plass, fikk IKT-gruppa i ansvar å starte integrasjonsarbeidet mellom kommunen.

Statens kartverk har fått en nøkkelrolle som koordinator for digitale tjenester i kommunereformen. Rollen omfatter blant annet detaljering og oppfølging av en aktivitetsoversikt for å forberede og gjennomføre sammenslåingsprosessene, samt koordinere samarbeidet mellom statlige etater og involverte kommuner, avdekke avhengigheter mellom ulike IT-løsninger og gi informasjon til alle involverte.

• Les mer på Kartverkets nettsider.

KS lanserer i 2016 rapporten Kommunereformen i et digitaliseringsperspektiv.

Arkiv

Kommunene har i henhold til arkivloven et selvstendig ansvar for å ordne og innrette sine arkiver slik at dokumentene er sikret som informasjonskilder for samtid og ettertid. Arkivverket gir veiledning om hvordan kommunene kan ivareta dette ansvaret. Veiledningen omhandler blant annet håndtering av eksisterende papirarkiv og digitale arkiv, og etablering av arkiv i den nye kommunen.

Sammenslåing av kommuner får konsekvenser for kommunens dokumentasjon, enten den er på papir eller digital. Arkiv fra de nåværende kommunene skal avsluttes og avleveres til depot, og arkiv i de nye kommunene skal etableres. Det er viktig å sette i gang tiltak tidlig i gjennomføringsfasen for å unngå informasjonstap og legge til rette for effektiv forvaltning i den nye kommunen. Kommunene er selv ansvarlig for at arkiv og dokumentasjon (inkludert innholdet i fagsystemer) blir håndtert på rett måte.

I sammenslåingsprosessen vil det være viktig å klarlegge følgende spørsmål:

• Hvilke arkivløsninger har kommunene i dag, og hvordan håndteres disse?
• Hvilke arkivrutiner og systemer skal den nye kommunen ha?
• Hvordan skal gamle arkiv avsluttes og oppbevares?
• Hva innebærer dette av oppgaver og ressurser, og hvordan skal arbeidet organiseres og gjennomføres?

I de tidligere sammenslåingene har ansvaret for å se nærmere på arkiv vært lagt til en av arbeidsgruppene, gjerne i kombinasjon med IKT. Arbeidet med å avslutte og etablere nye arkiv kan være både ressurs- og tidkrevende, og i de fleste sammenslåingene som er gjennomført, har arbeidet med dette blitt videreført etter at sammenslåingen har funnet sted.

Erfaringene viser også at det kan bli økt etterspørsel etter gamle dokumenter i forbindelse med en sammenslåing, og dette krever mye fra arkivfunksjonen. Når det skal bygges ny arkivfunksjon må det også tegnes opp ny struktur for organisasjonen, med arbeidsflyt, roller og ansvar, slik at tilgang og linje blir plassert riktig. Det er en ryddejobb, men en god investering for kommunen. Dette var noe som ble gjort i sammenslåingen Harstad/Bjarkøy med stort hell.

Det kan også være nyttig å avklare hvordan man arkiverer det som er arkivverdig i den nye kommunen før den er etablert.

Riksarkivaren har fått utarbeidet en særskilt veileder i håndtering av arkiv og dokumentasjonsforvaltning for arkivledere i kommuner som planlegger kommunesammenslåing.

Denne veilederen omfatter tre faser:

• Del I omhandler fasen fram til vedtak er fattet. Denne delen tar for seg planleggingen av prosessen på et overordnet nivå og informerer om konkrete tiltak som kan igangsettes før vedtak fattes.
• Del II omhandler fasen fra vedtak er fattet til sammenslåing er gjennomført, og gir konkrete råd om håndtering av eksisterende arkiver og planlegging av dokumentasjonsforvaltning i ny kommune.
• Del III omhandler etableringen av ny kommune. Den tar for seg etablering av arkivfunksjon og dokumentasjonsforvaltning i ny kommune. Denne delen gir også råd om langsiktig arbeid med arkiv og dokumentasjonsforvaltning i ny kommune. For mer informasjon, se: http://www.kommunereformarkiv.no/