1 Barnehagen for en ny tid
Regjeringen vil med denne strategien bidra til at barn i hele Norge skal ha tilgang til et likeverdig barnehagetilbud av høy kvalitet. Strategien konkretiserer ambisjonene i Hurdalsplattformen og legger grunnlaget for at barnehagesektoren utvikles i en felles retning frem mot 2030.
Strategien skal bidra til:
- Bedre kvalitet i tilbudet til barna gjennom økt kompetanse hos de ansatte, god ledelse og tilstrekkelig bemanning
- Økt deltakelse i barnehagen gjennom lav maksimalpris og gode moderasjonsordninger
- At fellesskapets ressurser går til barna gjennom bedre regulering av barnehagesektoren
- Et mer likeverdig barnehagetilbud i hele landet gjennom å gi kommunene bedre demokratisk styring og kontroll
Regjeringen vil bevare og bygge videre på barnehagetradisjonen i Norge og den nordiske barnehagemodellen. Den nordiske barnehagemodellen er internasjonalt anerkjent for sin helhetlige tilnærming til arbeidet i barnehagen der trivsel, lek, læring, barnet i sentrum, profesjonalitet og like muligheter for alle står sentralt.1
Alle barnehager skal bygge på verdigrunnlaget som er fastsatt i barnehageloven, rammeplanen og internasjonale konvensjoner som Norge har sluttet seg til, slik som FNs barnekonvensjon. Forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver (rammeplanen)2 slår fast at Norge med bakgrunn i urfolks særlige rettigheter, har en særlig forpliktelse til å ivareta samiske barns og foreldres interesser, jf. Grunnloven § 108, Barnekonvensjonen art. 30 og ILO-konvensjonen.
Strategien bygger på rammeplanen som er tydelig på at barnehagene skal ivareta barns perspektiv og rett til medvirkning. Barnehagene skal, i samarbeid og forståelse med hjemmet, ivareta barns behov for omsorg og lek og fremme læring og danning.
I Norge har vi en sterk fellesskole som gir alle barn og unge like rammer for opplæringen, uavhengig av bakgrunn, kjønn og geografisk tilhørighet. Regjeringen vil med denne strategien bygge videre på og styrke det inkluderende fellesskapet i barnehagene, barrierene for deltakelse skal bygges ned, og barnehagen skal få økt kompetanse.
Regjeringen vil at barnehagesektoren skal bestå av en kombinasjon av kommunale og private barnehager. Det skal fortsatt være mulig å drive barnehage som privat virksomhet, men private barnehager skal være en del av det kommunale velferdstilbudet, ikke et investeringsobjekt for kommersielle interesser. Kommunene må få bedre muligheter til å prioritere små privateide og ideelle barnehager. På denne måten vil regjeringen både bevare og utvikle mangfoldet i barnehagesektoren.
1.1 En sektor i rask utvikling
Barnehagesektoren er fremdeles en ung sektor. Mens skolene fikk sin første lov i 1739, kom den første barnehageloven i 1975. Med denne loven gikk barnehagene fra å være et privat initiativ for svært få, til å bli et pedagogisk velferdsgode. Som figur 1.1 viser, har det vært en markant utvikling i andelen barn som går i barnehage de siste 40 årene, fra rundt en fjerdedel i 1980 til tilnærmet alle barn i dag.
Figur 1.1 Utvikling i andel barn i barnehage 1980–2021
Kilde: Statistisk sentralbyrå, Utdanningsdirektoratet
Viktige milepæler i barnehagenes historie er den første rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver som kom i 1996, og barnehageforliket på Stortinget i 2003.3 Barnehageforliket hadde mål om lovfestet rett til barnehageplass, maksimalpris for foreldrebetaling og full økonomisk likeverdig behandling av kommunale og private barnehager. Som følge av forliket, opprettet staten en rekke økonomiske støtteordninger som ga insentiver til å bygge og drive private barnehager. I årene som fulgte, var det en storstilt utbygging av både kommunale og private barnehageplasser.
I 2005 ble barnehageområdet flyttet til Kunnskapsdepartementet og barnehagene ble med dette en del av det samlede utdanningsløpet. Barns rett til barnehageplass ble innført fra 1. januar 2009. Samtidig ble det lovfestet at kommunen skulle sikre at retten til plass for barn i kommunen ble oppfylt. I 2011 overtok kommunene også hele finansieringsansvaret for barnehagesektoren. Til tross for at det siden 2003 har skjedd flere endringer i finansieringssystemet for private barnehager, er ikke systemet oppdatert i takt med hvordan sektoren har utviklet seg.
Figur 1.2 Utviklingen i antall 1–5-åringer i barnehage og i befolkningen, 2003–2021
Kilde: Statistisk sentralbyrå
Samtidig som en økende andel barn mellom 1–5 år går i barnehage, har antall barnehagebarn gått ned i tråd med synkende barnekull, jf. figur 1.2. Oppmerksomheten i sektoren har flyttet seg fra utbygging til utvikling av kompetanse og bemanning, kvalitetsutvikling, styring og finansiering. I 2017 ble det innført en ny rammeplan for barnehagen. Året etter ble det innført en bemanningsnorm, og pedagognormen ble skjerpet, se boks 1.1.
Det har skjedd endringer i hvilken barnehagetype barn går i de siste 20 årene. Andelen barn som går i familiebarnehage, har gått ned fra fem prosent i 2003 til én prosent i dag. Men fremdeles får over 3 000 barn oppfylt sin rett til plass gjennom tilbud i en familiebarnehage.
Boks 1.1 Bemanningsnorm og pedagognorm
Bemanningsnormen innebærer at det stilles krav om at barnehagene har en grunnbemanning som tilsvarer minimum én ansatt per tre barn som er under tre år, og én ansatt per seks barn som er over tre år. Barn skal regnes for å være tre år først fra og med august det året de fyller tre år.
Pedagognormen innebærer at det skal være minst én pedagogisk leder per syv barn under tre år og minst én pedagogisk leder per fjorten barn over tre år. Barn skal regnes for å være tre år først fra og med august det året de fyller tre år.
I familiebarnehager er det ikke samme krav til pedagogisk bemanning som i ordinære barnehager. Familiebarnehager skal fortrinnsvis være i bebodde hjem, og ett hjem kan normalt ha maksimalt fem barn. En assistent har ansvar for barna i det daglige, og assistenten skal motta veiledning av en barnehagelærer. Én assistent kan ha ansvaret for inntil fem barn der flertallet av barna er over tre år. Er flertallet av barna under tre år, må antallet reduseres. Det kan være maksimalt 30 barn per barnehagelærer som gir pedagogisk veiledning. Bemanningen må, også her, være forsvarlig med tanke på barnas alder og forutsetninger.
Utviklingen i samiske barnehagetilbud
Den første barnehagen for samiske barn ble opprettet i Kautokeino i 1969 med målsetting om at samisktalende barn skulle lære norsk før skolestart. I 1996 ble kommunens ansvar for å tilrettelegge for samiske barnehagetilbud i forvaltningsområdet nedfelt i barnehageloven. I dag er rammeplanen tydelig på at samiske barn i barnehage skal få støtte til å bevare og utvikle sitt språk, sin kunnskap og sin kultur uavhengig av hvor i landet de bor. Innholdet i tilbudet til samiske barn utenfor samiske distrikt skal tilpasses barnas samiske bakgrunn.
Tabell 1.1 og 1.2 viser utviklingen i barn i barnehager med samisk tilbud fordelt etter type tilbud og språkbakgrunn siden 2016. Totalt 778 samiske barn fikk et barnehagetilbud som bygger på samiske verdier, språk, kultur og tradisjonell kunnskap i 2021. Samiske barnehagers rolle er viktigere enn noensinne for å bevare, utvikle og styrke samisk kultur.
Tabell 1.1 Barn i barnehager med samisk tilbud, fordelt etter type tilbud
2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | |
|---|---|---|---|---|---|---|
Samisk barnehage | 522 | 573 | 547 | 538 | 588 | 565 |
Barnehage med samisk avdeling | 129 | 143 | 139 | 202 | 123 | 137 |
Barnehage med samisk språktilbud | 107 | 130 | 167 | 110 | 88 | 76 |
Totalt | 758 | 846 | 853 | 850 | 799 | 788 |
Kilde: Sametinget
Tabell 1.2 Barn i barnehager med samisk tilbud, fordelt etter språkbakgrunn
2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | |
|---|---|---|---|---|---|---|
Nordsamisk | 708 | 788 | 791 | 783 | 714 | 696 |
Sørsamisk | 31 | 35 | 30 | 35 | 53 | 54 |
Lulesamisk | 19 | 24 | 32 | 32 | 32 | 28 |
Totalt | 758 | 846 | 853 | 850 | 799 | 778 |
Kilde: Sametinget
Boks 1.2 Sametingets barnehagestrategi – Et krafttak for samiske barnehager
Sametinget4 har utviklet en strategi for samiske barnehager og andre samiske barnehagetilbud. Hovedmålet er å sikre at samiske barn får et samiskspråklig barnehagetilbud som tar utgangspunkt i samiske verdier og språk, og i samisk kultur og samfunnsliv. Strategien har følgende innsatsområder:
- Samiskspråklige barn i dagens samfunn: Sametinget ønsker at samiske barn skal få rett til samiskspråklig barnehageplass / et samiskspråklig barnehagetilbud, og jobber for at det samiske innholdet i barnehager skal være av høy kvalitet og ta utgangspunkt i samiske pedagogiske prinsipper og sterke språkopplæringsmodeller.
- Tradisjonell kunnskap i ny tid: Strategien vektlegger at den samiske barnehagen skal bygge på samisk tradisjonell kunnskap. Det må legges til rette for at barnehageansatte får kunnskap og kompetanse i samiske tradisjonelle lærings- og arbeidsmetoder, bærekraft/birgejupmi-tenkning, og at det utarbeides støttemateriell.
- Kunnskap og kompetanse bygger fremtidens samiske barnehage: Sametinget ønsker å styrke rekrutteringen av samiske barnehagelærere og andre samiskspråklige ansatte. Sametinget vil utvikle kompetansehevingsprogram slik at ansatte i samiskspråklige barnehager og andre barnehager med samisk tilbud får mulighet til å øke sin kompetanse i samiske verdier, samiske pedagogiske prinsipper, samisk barnehagepedagogikk og sterke språkopplæringsmodeller.
Kilde: Sametinget
1.2 Barnehagesektoren i dag
Barnehageforliket har hatt stor betydning både for barna, familiene deres, lokalsamfunnene og samfunnet. Forskning viser at utbyggingen av barnehager førte til at yrkesdeltakelsen for kvinner økte, og var dermed viktig for likestillingen i Norge.5 Forskning viser også at flere av barna som fikk et barnehagetilbud etter barnehageforliket, gjorde det bedre på skolen.6 I dag går de aller fleste barn i barnehagen, men det er fremdeles noen barn som ikke deltar, jf. figur 1.1 og figur 2.1 i kapittel 2.
Den pågående evalueringen av implementeringen av rammeplanen viser at de ansatte i barnehagene opplever at rammeplanen gir gode føringer for arbeidet i barnehagene.7 Bemannings- og pedagognormen har ført til flere ansatte, flere barnehagelærere og mer likeverdig kompetanse- og bemanningssammensetning på tvers av barnehagene, jf. figur 3.1 og 3.2 i kapittel 3. De fleste foreldre er fornøyde med tilbudet barna får og opplever at barna deres trives.8
Samtidig er det store kvalitetsforskjeller i og mellom barnehager. Mens mange barnehager jobber systematisk med å utvikle kvaliteten, er det fremdeles ulikheter og en del som ikke jobber i tråd med alle rammeplanens intensjoner.9 Forskning viser at ikke alle barn får den hjelpen, omsorgen og støtten de trenger for å trives, leke, utvikle seg og lære.10 Det kan skyldes mangel på rammeplanforståelse og didaktisk kompetanse, for svake profesjonelle læringsfellesskap eller for lite tid til å jobbe systematisk med rammeplanen.11
Å jobbe systematisk med å utvikle kvaliteten krever kompetanse, god ledelse og gode rammer for arbeidet. I barnehagene er det mange ansatte uten relevant utdanning. Mange barnehager har dessuten høyt sykefravær og mangel på vikarer, noe som fører til perioder med uforutsigbar og lav bemanning.12
De sterke insentivene for å bygge private barnehager har vært viktige for å oppfylle retten til barnehageplass for alle, men har også gitt utfordringer. Kommunen mangler i dag styringsverktøy for å sikre en helhetlig oppvekst- og utdanningspolitikk der både kommunale og private barnehager inngår. Dermed er det ikke gitt at alle barn i kommunen får ta del i kommunens barnehagesatsinger, uavhengig av om barnet går i privat eller kommunal barnehage. Dagens finansieringssystem legger ikke godt nok til rette for at kommunen kan variere tilskuddene til barnehagene ut fra barnas behov i den enkelte barnehage. Finansieringssystemet kan også ha bidratt til å skape manglende tillit mellom private barnehager og kommunen, blant annet som følge av uenigheter om tilskuddsutmålingen.13 Svak regulering av eiendom har medført at flere eiere har tatt ut store gevinster både fra drift og salg av barnehagebygg. Regjeringen har derfor startet arbeidet med å gjennomgå regelverket med sikte på å utvikle et mer moderne styrings- og finansieringssystem for barnehagesektoren.
1.3 Behov for tidligere innsats i utdanningsløpet
Barnehagen skal bidra til en god barndom her og nå og legge grunnlaget for livslang læring, et godt liv og deltakelse i fremtidens samfunn. Forskning viser at barns opplevelser og erfaringer i småbarnsalderen har stor betydning for hjernens utvikling. I løpet av de første leveårene utvikler hjernen seg raskere enn på noe annet tidspunkt i livet, og grunnlaget legges for nervebaner og områder i hjernen som påvirker læring, språkutvikling, følelsesmessig utvikling og atferd.14 De tidlige årene er derfor sentrale for videre utvikling av psykisk og fysisk helse, og barnehage er dermed en av våre viktigste psykisk helsefremmende og forebyggende arenaer.15
Barnas oppvekstsvilkår og bakgrunn betyr mye for hva barna erfarer og hvilke muligheter de får i livet, og forskjellene kan vise seg tidlig.16 Stadig flere barn vokser opp i familier med vedvarende lavinntekt.17 Forskning viser et stort potensial for å redusere sosial ulikhet gjennom barnehagetilbudet, og at gode barnehager kan kompensere for mindre gode hjemmeforhold.18 Barnehager med høy kvalitet er bra for alle barn, men er særlig positivt for barn som av ulike grunner trenger ekstra støtte og trygghet. Barnehager med dårlig kvalitet kan derimot virke mot sin hensikt, og for eksempel øke risikoen for atferds- og språkvansker, særlig for barn fra familier med lavere sosioøkonomisk status.19
Flere kunnskapsoversikter viser at tiltak som er innrettet mot å hjelpe barn i barnehagealder, oftere viser positive resultater enn tiltak senere i livsløpet.20 Det er derfor mer samfunnsøkonomisk lønnsomt å investere i høy kvalitet og forebyggende tiltak tidlig i utdanningsløpet enn å sette inn innsats senere i barns liv. 21
På bakgrunn av kunnskapen vi har om barnehagens betydning, mener regjeringen at barnehagekvalitet er noe av det viktigste vi kan prioritere for å utvikle et samfunn med mindre forskjeller.22
1.4 Regjeringens prioriteringer
Selv om barnehagesektoren har utviklet seg mye, har barnehagen fremdeles høyere pris og lavere krav til kompetanse sammenliknet med andre deler av utdanningsløpet. God og relevant kompetanse er like viktig for ansatte i barnehagen som for ansatte i det videre utdanningsløpet. Det er avgjørende for at barn skal kunne ha det godt her og nå, og for at barnehagen skal kunne bidra til sosial utjevning.
Siden 2000-tallet har tidlig innsats vært et viktig prinsipp i barnehage og skole, spesielt forstått som at problemer og vansker skal fanges opp og følges opp så tidlig som mulig.23 Regjeringen mener det ikke bare er viktig med tidlig hjelp, men like avgjørende med en generelt tidligere innsats i utdanningsløpet. Med det mener regjeringen at barnehagen, som første del av utdanningsløpet, bør prioriteres langt høyere enn tidligere. Regjeringen ønsker derfor, i tråd med kunnskap om barnehagens betydning, å investere mer i disse første viktige årene, først og fremst gjennom flere barnehagelærere og økt kompetanse for alle ansatte. Vi vil bygge et sterkere lag rundt barn og unge og legge til rette for at tjenester som er viktige for barna, samordnes bedre. Regjeringen har som ambisjon at flere barn skal gå i barnehage før skolestart, slik at de får mulighet til å være del av et inkluderende fellesskap i barnehagen.
Når vi øker innsatsen de første årene i utdanningsløpet betyr ikke det økt statlig detaljstyring. Regjeringen vil fornye offentlig sektor og gjennomføre en tillitsreform. Målet er å gi tid, tillit og makt til de som arbeider i førstelinjen i velferdsstaten for at innbyggerne skal få bedre tilbud. I barnehagen betyr det at ledere og medarbeidere må oppleve tillit og ha faglig handlingsrom, at det profesjonelle skjønnet må styrkes, og at standardisering må begrenses.
Det er de ansatte i barnehagene som er nærmest til å vite hva barnegruppen har behov for, og de har sammen med eier og ledelse ansvar for at barna får et godt pedagogisk tilbud. Barnehagelærere utdannes spesielt for å kunne ivareta barnehagens oppgaver og er gitt ansvaret for å iverksette og lede det pedagogiske arbeidet ved bruk av godt faglig skjønn.
En forutsetning for et barnehagetilbud med høy kvalitet, er at de ansatte har god kompetanse og utvikler kvaliteten sammen i profesjonelle læringsfellesskap. Det er derfor viktig for regjeringen å øke kompetansen i barnehagen, samtidig som de ansatte får tillit til å bruke sin tid og fagkunnskap sammen med barna.
Rammeplanen er tydelig på at personalet skal fange opp og støtte barn som har ulike former for kommunikasjonsvansker, som er lite språklig aktive eller som har sen språkutvikling. Vurderinger om barnegruppens og enkeltbarns trivsel og allsidige utvikling skal ifølge rammeplanen dokumenteres «når det er nødvendig for å gi barnegruppen og enkeltbarn et tilrettelagt tilbud». Regjeringen mener at det må være opp til dem som er nærmest barna, å vurdere hvordan dette best kan gjøres. Regjeringen vil derfor ikke innføre en generell plikt til å kartlegge språkferdighetene til alle barn før skolestart.
Sammen med Sametinget, kommunene, barnehageeierne, partene og universitetene og høyskolene skal vi jobbe for at alle ansatte i barnehagene har relevant kompetanse. Mange av dem som jobber i barnehagen, har lang og verdifull kompetanse som vi ønsker å bygge videre på og formalisere. Flere skal være barnehagelærere og barne- og ungdomsarbeidere, og vi vil styrke ledelsen av barnehagene og kompetansetilbudet for alle ansatte. Regjeringen ønsker også å styrke barnehagelærerutdanningen.
Alle skal ha tilgang til offentlige velferdstjenester av god kvalitet over hele landet. Det er mye som er bra med barnehagene i dag, og dette vil regjeringen bevare og bygge videre på. Da trenger vi et mer moderne styrings- og finansieringssystem som styrker kvaliteten og kompetansen i barnehagene. Det er kommunen som kjenner behovene til sine innbyggere best, og kommunen trenger flere virkemidler slik at den får mer demokratisk styring og kontroll med barnehagesektoren.
Regjeringen er opptatt av at private barnehager skal være en del av det kommunale velferdstilbudet, ikke et investeringsobjekt for kommersielle interesser. Et strengt regelverk skal sørge for at drift av offentlig finansierte velferdstjenester ikke er attraktivt for kommersielle konserner. Regjeringen ønsker også at kommunen skal få mulighet til å prioritere små private og ideelle barnehager.
Gjennomføring av tiltakene i strategien forutsetter budsjettmessig dekning.
1.5 Barnehagen må utvikles i fellesskap
For å kunne utvikle barnehagesektoren er regjeringen avhengig av et godt samarbeid med partene i sektoren. Regjeringen har derfor opprettet et nasjonalt barnehageforum.24 Innspill fra medlemmene i barnehageforumet og andre aktører har vært viktige for å utvikle strategien.
Denne nasjonale barnehagestrategien har høye mål for hvordan regjeringen ønsker at barnehagesektoren skal utvikle seg frem mot 2030. For at vi skal nå disse målene, er vi avhengig av at vi sammen med alle aktørene på ulike nivåer i sektoren trekker i samme retning. Strategien inneholder en rekke tiltak som skal bidra til at utviklingen går i riktig retning, og regjeringen vil fortsette å prioritere barnehagekvalitet i årene som kommer. Likeverdig kvalitet i barnehagene kan ikke oppnås kun ved å stille krav i regelverket. Skal vi nå målene i strategien, er vi avhengig av at barnehager blir prioritert av lokalpolitikere og barnehageeiere over hele landet. Barnehageeiere har blant annet ansvar for at barnehagene jobber systematisk i tråd med rammeplanen, og at barnehagene har tilstrekkelig bemanning og ansatte med relevant kompetanse. Kommunene må vurdere hvordan prioriteringer og oppgaveløsning lokalt bidrar til å sikre og ivareta kvalitet for alle barn, og de må føre tilsyn med at barnehageeierne følger kravene i loven. Kommunene og barnehageeiere må operasjonalisere og tilpasse de nasjonale målene til en lokal kontekst.