2 Et tilgjengelig og likeverdig barnehagetilbud for alle barn
Barnehager av høy kvalitet åpner verden for barna og gir barna muligheter for lek, livsutfoldelse og meningsfylte opplevelser og aktiviteter. Barnehagen skal bidra til at alle barn som går i barnehage, får en god barndom preget av trivsel, vennskap og lek, uavhengig av bakgrunn og forutsetninger. Barn trenger stabile relasjoner til kompetente, støttende og omsorgsfulle ansatte som ser barnas behov og gir respons på barnas signaler.25 Alle barn skal erfare at de er betydningsfulle for felleskapet og få medvirke i sin barnehagehverdag.
Barnehagen speiler samfunnet. Barna har ulik kulturell og språklig bakgrunn, de lever i ulike typer familier, og familiene har i ulik grad et nettverk rundt seg. Mangfoldet er en berikelse for barnehagene og skal brukes som en ressurs i det pedagogiske arbeidet. Barna skal få oppleve at det finnes mange måter å tenke, handle og leve på, samtidig som de er en del av et fellesskap. Mangfold innebærer at barnehagene må ha en inkluderende praksis og evne å gi et tilbud der barna får mulighet til å delta på egne premisser, uavhengig av funksjonsnivå og bakgrunn. Dette arbeidet krever at personalet i barnehagen har kompetanse om flerspråklighet, mangfold og flerkulturalitet.
Barnehagen skal tilrettelegge det pedagogiske tilbudet etter barnas behov og forutsetninger, i tråd med barnehageloven og rammeplanen. Et godt og inkluderende tilbud til alle barn krever at barnehagene har relevant kompetanse og samarbeider med andre tjenester i kommunen, slik at barna får den hjelpen de trenger til rett tid av de rette fagfolkene.
2.1 Utviklingstrekk og utfordringer
Nesten alle barn går i barnehagen
Vi er på god vei til full barnehagedeltakelse, jf. figur 1.1 i kapittel 1. I dag er det få barn mellom tre og fem år som ikke går i barnehage, og barnehagene får stadig flere ett- og toåringer.
Likevel er det fremdeles 6,6 prosent av ett- til femåringene og 2,2 prosent av femåringene som ikke går i barnehage, og det er både geografiske og sosiale forskjeller i deltakelsen. Det har vært en gradvis økning i andelen minoritetsspråklige ett- og toåringer i barnehagene, men fortsatt deltar bare 58,9 prosent av ettåringene i denne gruppen. Totalt går 86,9 prosent av minoritetsspråklige barn i barnehagen26, jf. figur 2.1.
Figur 2.1 Andelen minoritetsspråklige barn i barnehage, 2008–2021
Kilde: Utdanningsdirektoratet (BASIL)
Det er ulike grunner til at barn ikke går i barnehagen. Undersøkelser har vist at årsakene kan være av både økonomisk, kulturell, ideologisk og praktisk art, eller en kombinasjon av disse.27
Undersøkelser viser tendenser til at barn med samme type bakgrunn går i de samme barnehagene.28 En OECD-studie viser at i Norge er andelen flerspråklige barn, barn fra hjem med lav sosioøkonomisk status og barn med rett til spesialpedagogisk hjelp høyere i kommunale enn i private barnehager.29
Åpen barnehage kan være godt egnet til å rekruttere til ordinær barnehage og kan bidra til å redusere sosiale forskjeller30, se boks 2.1. Som figur 2.2 viser, har det vært en nedgang i antall åpne barnehager de siste årene, og det er særlig de kommunale tilbudene som har blitt borte.
Figur 2.2 Utvikling i antall åpne barnehager, 2008–2021
Kilde: Utdanningsdirektoratet
Boks 2.1 Åpen barnehage
Åpen barnehage er et pedagogisk tilbud der foreldrene er sammen med barna sine i barnehagen, og barna kan delta i aktiviteter i et fellesskap med andre. Tilbudet ligger utenfor ordinært barnehagetilbud og er et supplement til ordinære barnehager, familiebarnehager og andre tilbud i kommunen for familier. Kommunen kan ikke oppfylle retten til plass i barnehage ved å gi plass i åpen barnehage. Tilbudet er ofte gratis, eller foreldrene betaler en lav sum per gang.
Kommunen har ikke plikt, men mulighet til å gi et slikt tilbud. Private åpne barnehager som er godkjent etter barnehageloven, mottar tilskudd fra kommunen. De må blant annet ha en styrer og følge kravene til pedagogisk innhold i tilbudet.
Åpen barnehage kan være godt egnet til å rekruttere til ordinær barnehage og til forebyggende arbeid, og kan bidra til å redusere sosiale forskjeller. Tilbudet kan brukes av foreldre som er i fødselspermisjon, som venter på plass, som ikke ønsker ordinær barnehageplass eller som ønsker å utsette barnehagestart. I åpen barnehage kan barna oppleve vennskap og lek, og foreldrene kan få kontakt med andre foreldre og bygge nettverk. Innvandrerforeldre kan få mulighet til å ta del i norsk kultur og barnehagetradisjon, og det kan være et lavterskeltilbud for barn og familier som er helt nye i Norge.
Foreldrebetalingen har økt
Etter barnehageforliket i 2003 ble foreldrebetalingen til barnehagen betydelig redusert, men i perioden mellom 2014 og 2020 økte den igjen, jf. figur 2.3. I 2022 har regjeringen senket maksimalprisen til samme prisnivå som ble lagt til grunn ved barnehageforliket, og i 2023 er den ytterligere redusert. Det er i dag to nasjonale inntektsgraderte moderasjonsordninger i barnehage i tillegg til søskenmoderasjon, se boks 2.2.
Figur 2.3 Utviklingen i maksimalprisen per måned i barnehage, 2004–2022
Kilde: Kunnskapsdepartementet
Boks 2.2 Moderasjonsordninger
Det er i dag to nasjonale inntektsgraderte moderasjonsordninger i barnehage.
- Nasjonal ordning for reduksjon i foreldrebetalingen innebærer at ingen husholdninger skal betale mer enn seks prosent av samlet skattbar inntekt for en barnehageplass. Foreldrebetalingen er oppad begrenset av maksimalprisen. Denne ordningen gjelder for alle barn i barnehagen uavhengig av alder.
- Gratis kjernetid i barnehage innebærer at alle barn mellom 2–5 år fra familier med inntekt under en gitt grense har rett til 20 timers gratis opphold i barnehagen per uke. Inntektsgrensen for gratis kjernetid fastsettes årlig gjennom Stortingets budsjettvedtak.
Det er også nasjonale krav til søskenmoderasjon i barnehagen som gjelder uavhengig av familiens inntekt. Foreldre med to barn i barnehagen har krav på minimum 30 prosent reduksjon i prisen for det andre barnet. For det tredje barnet og oppover er det et krav om minst 50 prosent reduksjon i prisen. Fra 1. august 2023 blir barnehagen gratis fra det tredje barnet som går i barnehage samtidig.
Forskrift om foreldrebetaling i barnehager regulerer maksimalprisen, men betaling for kost kan komme i tillegg dersom barnehagen har et mattilbud. Kostprisen skal ikke overstige de faktiske utgiftene barnehagene har for mat og drikke til barna (selvkost). Det er store variasjoner i kostpenger, jf. boks 2.3 og figur 2.4.
Figur 2.4 Kostpenger per måned i kommunale og private barnehager, 2021
Kilde: Utdanningsdirektoratet
Boks 2.3 Kostpenger og andre tilleggsutgifter
Tall fra 2021 viser at rundt 97 prosent av alle barnehagene rapporterer at foreldrene betaler kostpenger, mens fire prosent av barnehagene rapporterer at de tar betalt for andre utgifter, for eksempel utflukter eller ulike aktiviteter.31 Andelen barnehager som oppgir at de krever inn kostpenger og andre tilleggsutgifter, er noe høyere for private barnehager enn for kommunale. Det er også variasjon i hvor mange måltider og hva slags mat som tilbys i ulike barnehager.
I 2021 var gjennomsnittlig kostpenger i barnehagene 322 kroner per måned. Kommunale barnehager tar i snitt 295 kroner i kostpenger, mens private barnehager i snitt tar 347 kroner. Som vist i figur 2.4, er det variasjon i hvor mye barnehagene tar i kostpenger. Et fåtall private barnehager tar over 1 000 kroner i måneden.
2.2 Prioriteringer frem mot 2030
Økonomi skal ikke være et hinder for å gå i barnehage
Maksimalpris og moderasjonsordninger
Regjeringen vil at alle barn skal ha mulighet til å gå i barnehage. For å oppnå dette er det viktig at den samlede prisen foreldrene må betale for et godt barnehagetilbud, ikke blir for høy. Regjeringen vil at viktige velferdstjenester, som barnehage og skolefritidsordning (SFO), skal bli billigere for alle gjennom universelle ordninger. Dette vil bidra til å sikre fortsatt høy oppslutning om og legitimitet for velferdsstaten. I regjeringsplattformen satte vi derfor mål om at nivået på maksimalprisen i barnehagen ikke skal være høyere enn prisen som ble lagt til grunn etter barnehageforliket i 2003. For å følge opp dette reduserte regjeringen maksimalprisen med 265 kroner per måned fra 1. august 2022. I 2023 er maksimalprisen redusert med ytterligere 50 kroner per måned. Lavere maksimalpris vil gi barnefamilier bedre økonomi og gjøre barnehagen mer tilgjengelig. Regjeringen vil derfor fortsette å holde maksimalprisen i barnehage på et lavt nivå.
I tillegg til å styrke de universelle ordningene, vil regjeringen gjennomgå og forbedre moderasjonsordningene for barnefamiliene med lavest inntekt. Dagens system med to inntektsgraderte moderasjonsordninger i barnehagen er komplisert, både for foreldre og for kommunene som administrerer ordningene. Dette kan bidra til at foreldre med rett til moderasjon enten lar være å benytte seg av en barnehageplass, eller ikke benytter seg av retten til moderasjon, og dermed betaler mer enn de må.32
Regjeringen vil derfor utrede mulighetene for å forenkle dagens moderasjonsordninger gjennom å slå sammen de to ordningene for familier med lav inntekt til én helhetlig ordning. Formålet er å få etablert en ordning som er enkel å forholde seg til for foreldre og kommuner, og som bidrar til å redusere sosial ulikhet, minimere uheldige insentiver og øke barnehagedeltakelsen til barn fra familier med lav inntekt. I dette arbeidet kan det også være aktuelt å utvide gjeldende ordninger slik at de omfatter flere aldersgrupper, eller at barna som allerede er omfattet av ordningene i dag, mottar økt støtte. Regjeringen vil nedsette en ekspertgruppe om betydningen av barnehage, skole og SFO for sosial utjevning og sosial mobilitet. Regjeringen vil vurdere endringer i moderasjonsordningene i sammenheng med ekspertgruppens rapport.
For noen barnefamilier kan det å få mange barn på kort tid være en stor økonomisk belastning og gi en sårbar økonomisk situasjon. Fra august 2023 blir barnehagen gratis fra og med tredje barn i familier som har flere barn som går i barnehagen samtidig, jf. Hurdalsplattformen. Dette gjelder uavhengig av familiens inntekt.
Fra 1. august 2023 får alle 1–5-åringer i Finnmark og Nord-Troms (tiltakssonen) gratis barnehage. Sametinget har vedtatt å gi tilskudd til samiskspråklige barnehager og avdelinger utenfor Finnmark og Nord-Troms. Samiske familier som har barn i samiskspråklige barnehager og avdelinger, skal få dekket foreldrebetalingen. Sametinget mener en slik ordning vil kunne motivere til at samiske foreldre søker sitt barn til samiske barnehagetilbud også i andre deler av landet.
Mat, måltider og kostpenger
For barnehagebarn utgjør måltider i barnehagen en vesentlig del av deres daglige inntak av mat og drikke, enten maten er medbragt eller servert. Mat og måltider i barnehagen har derfor stor betydning for barnas kosthold og matvaner, og kan ha stor betydning for fysisk og psykisk helse og sosial utjevning. Rammeplanen presiserer at barnehagen skal legge til rette for at alle barn kan oppleve matglede og matkultur. Gjennom at barna medvirker i mat- og måltidsaktiviteter, motiveres de til å spise sunn mat og får grunnleggende forståelse for hvordan sunn mat kan bidra til god helse. Barnehagen skal gjennom arbeid med fagområdet kropp, bevegelse, mat og helse også bidra til at barna får innsikt i matens opprinnelse, produksjon av matvarer og veien fra mat til måltid. Regjeringen viser til Nasjonal faglig retningslinje for mat og måltider i barnehagen utarbeidet av Helsedirektoratet.33 Retningslinjen gir barnehagene oppdaterte og kunnskapsbaserte anbefalinger, slik at barna gis gode rammer for måltidene og god ernæringsmessig kvalitet på mat- og drikketilbudet.
Variasjoner i kostpenger kan bidra til ulike vilkår for kvaliteten på mattilbudet i barnehagene og for foreldrenes valg av barnehage. Regjeringen ønsker ikke at kostpenger skal være en driver for sosiale forskjeller og kvalitetsforskjeller. Regjeringen vil derfor vurdere å innføre en tydeligere regulering av kostpenger i barnehager. Dette kan for eksempel være å avgrense hvilke kostnader som kan dekkes av kostpengene. Som del av dette utredningsarbeidet er det behov for å øke kunnskapsgrunnlaget om mattilbudet i barnehagene.
Barnehagen skal være en fellesarena som bidrar til å redusere sosiale forskjeller
Barnehagen kan spille en avgjørende rolle for sosial og geografisk utjevning og er en fellesarena der barn og familier møtes på tvers av bakgrunn. For å få mer kunnskap om bruk av barnehage blant ulike grupper har departementet bestilt en ny barnetilsynsundersøkelse fra SSB, som vil legges frem i 2023. I tillegg vil ekspertgruppen som skal se på betydningen av barnehage, skole og SFO for sosial utjevning og sosial mobilitet, gi oss mer kunnskap og anbefalinger om hvordan utdanningssystemet bør innrettes for at det i større grad skal bidra til like muligheter og mindre forskjeller i samfunnet.
Regelverket for finansiering av private barnehager kan være til hinder for at kommunene kan prioritere enkelte barnehager eller særskilte geografiske områder ut fra behov. Regjeringen vil legge til rette for at kommunene kan bruke mer ressurser i de barnehagene der behovene er størst, jf. kapittel 4.
Regjeringen vil prioritere barnehager i områder med integrerings-, språk- og levekårsutfordringer. I 2022 ble det opprettet et øremerket tilskudd til flere barnehagelærere i barnehager i levekårsutsatte områder. I 2023 har Stortinget besluttet å øke dette tilskuddet med 45 mill. kroner til totalt 80 mill. kroner.
Regjeringen vil øke barnehagedeltakelsen for minoritetsspråklige barn. I dag har Kunnskapsdepartementet to tilskuddsordninger, der den ene skal bidra til å rekruttere flere minoritetsspråklige barn til barnehagen, og den andre til å styrke deres språklige utvikling. Det er besluttet å styrke tilskuddet til språklig utvikling i statsbudsjettet for 2023. Frem mot 2024-budsjettet vil regjeringen vurdere innretningen på tilskuddene slik at de kan bidra til enda bedre måloppnåelse.
Familiebarnehagene og åpne barnehager er en del av det helhetlige barnehagetilbudet i Norge, men i de senere årene har det blitt færre av dem. Det er behov for å innhente mer kunnskap om og erfaringer fra åpne barnehager og familiebarnehager og deres rolle i det samlede barnehagetilbudet.
Flere undersøkelser peker på at det tverrfaglige samarbeidet i kommunen ikke alltid er godt nok, og at de private barnehagene i varierende grad er involvert. Regjeringen vil følge med på implementeringen av endringer i velferdstjenestelovgivningen, som har som formål å styrke oppfølgingen av utsatte barn og unge og deres familier gjennom økt samarbeid mellom velferdstjenestene, jf. boks 2.4.
Boks 2.4 Samarbeid til barns beste
Stortinget har vedtatt endringer i en rekke velferdstjenestelover som omfatter å harmonisere og styrke reglene om samarbeid og individuell plan, å innføre en samordningsplikt for kommunen ved ytelse av velferdstjenester og å innføre en rett til barnekoordinator, jf. Prop. 100 L (2020–2021) Endringer i velferdstjenestelovgivningen (samarbeid, samordning og barnekoordinator) og Innst. 58 L (2020–2021). Formålet med endringene er å styrke oppfølgingen av utsatte barn og unge og deres familier gjennom økt samarbeid mellom velferdstjenestene. Lovendringene trådte i kraft 1. august 2022.
Endringene innebærer blant annet at barnehagen og PP-tjenesten34 skal samarbeide med andre tjenester dersom samarbeid er nødvendig, for å gi barnet et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Kommunen skal samordne tjenestetilbudet. Ved behov skal kommunen bestemme hvilken kommunal tjenesteyter som skal ivareta samordningen. Dersom det er oppnevnt barnekoordinator etter helse- og omsorgstjenesteloven, skal koordinatoren sørge for samordning av tjenestetilbudet.
Dersom barnet har individuell plan, skal barnehagen og PP-tjenesten delta i samarbeidet om utarbeidelse og oppfølging av tiltak og mål i den individuelle planen.
Barnehagen og PP-tjenesten skal også samarbeide med andre tjenester for å ivareta andre oppgaver tjenestene har som går utover oppfølgingen av enkelte barn, for eksempel samarbeid om å forebygge utfordringer og om tidlig innsats.
Regjeringens mål og tiltak
Økonomi skal ikke være et hinder for å gå i barnehagen, og regjeringen vil derfor:
- Fortsette å holde maksimalprisen i barnehage på et lavt nivå
- Vurdere strengere regulering av kostpenger i barnehagene
- Vurdere dagens moderasjonsordninger
- Gjøre barnehagen gratis fra tredje barn som går i barnehagen samtidig
Barnehagen skal være en inkluderende fellesarena som bidrar til å redusere sosiale forskjeller, og regjeringen vil derfor:
- Styrke innsatsen i barnehager i områder med integrerings-, språk- og levekårsutfordringer, blant annet gjennom å legge til rette for at kompetanse og bemanning kan økes der behovene er størst
- Bidra til å øke andelen minoritetsspråklige barn i barnehagen og styrke minoritetsspråklige barns språkutvikling, blant annet gjennom nasjonale tilskuddsordninger
- Nedsette en ekspertgruppe om betydningen av barnehage, skole og SFO for sosial utjevning og sosial mobilitet
- Styrke kunnskapsgrunnlaget om tilbudet i åpne barnehager og familiebarnehager og deres rolle i det samlede barnehagetilbudet