4 God demokratisk styring og kontroll

Forstørr bilde

Regjeringen vil bevare og bygge videre på det som er bra med barnehagene i Norge og ønsker at barnehagesektoren fortsatt skal være en kombinasjon av private og kommunale barnehager. Da trenger vi et mer moderne styrings- og finansieringssystem hvor kommunene i større grad får virkemidler til å utvikle en helhetlig oppvekstpolitikk der både kommunale og private barnehager inngår.

Dagens finansieringssystem kan ha bidratt til å skape manglende tillit mellom private barnehager og kommunen, blant annet som følge av uenighet om tilskuddsvedtak. Et modernisert styrings- og finansieringssystem skal bidra til å redusere konfliktnivået, og rette oppmerksomheten mot kvalitetsutvikling i barnehagene.

4.1 Utviklingen fra 2003 og frem til i dag

Barnehageforliket – økonomiske støtteordninger ga full barnehagedekning

Som beskrevet i kapittel 1, opprettet staten en rekke økonomiske støtteordninger som skulle gi insentiver til å bygge og drive private barnehager etter barnehageforliket i 2003. Det var også flere private aktører som fikk billige tomter fra kommunene. Full økonomisk likeverdig behandling av kommunale og private barnehager var ett av målene i barnehageforliket. I 2009 ble rett til barnehageplass innført. Det er kommunen som skal sørge for at retten til plass oppfylles. I perioden fra 2003 til 2013 økte antall barn i barnehage med 82 000. Senere har antall barn i barnehage falt i takt med synkende barnekull, men dekningsgraden har økt.

Forstørr bilde

Figur 4.1 Antall barn i offentlige og private barnehager, 2003–2021

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Finansiering av private barnehager – økonomisk likeverdig behandling

Barnehage er en kommunal oppgave som hovedsakelig finansieres av kommunenes frie inntekter og foreldrebetaling.

Rammefinansiering ble innført i 2011. Stortinget vedtok samtidig at det fortsatt skulle være en nasjonal forskrift for finansiering av private barnehager. I forskrift om likeverdig behandling ble det utformet detaljerte bestemmelser om hvordan kommunens tilskudd til private barnehager skulle beregnes.71 Intensjonen var å sikre private barnehager gode og stabile rammevilkår i en rammefinansiert sektor. Før 2011 hadde alle godkjente private barnehager rett på tilskudd, men fra 2011 er det kommunen som avgjør om nye barnehager som godkjennes, skal få tilskudd. Målet i barnehageforliket om full økonomisk likeverdig behandling ble nådd i 2016.

Forskrift om likeverdig behandling har blitt endret flere ganger og ble i 2015 erstattet med finansieringsforskriften.72 Finansieringsforskriften fastsetter blant annet at driftstilskudd per heltidsplass skal beregnes ut fra kommunens gjennomsnittlige kostnader til egne barnehager. Det gis egne påslag for administrasjons- og pensjonskostnader og et eget kapitaltilskudd.

Innføringen av bemanningsnormen i 2018 og skjerpet pedagognorm i 2019 hadde blant annet til formål å sikre mer jevn ressursbruk i ulike typer barnehager og var viktige kvalitetssatsinger.

Utviklingen i barnehagesektoren etter 2011

I perioden etter 2011 har sektoren gått fra sterk vekst i antall barnehager og barnehageplasser til konsolidering. Over tid har det blitt færre enkeltstående barnehager. Barnehager som er en del av en barnehagekjede, har økt fra 36 prosent av de private barnehagene i 2016 til 42 prosent i 2020. Samtidig har det blitt færre barnehager med mindre enn 25 barn. I tillegg til flere barnehagekonsern på eiersiden og flere større enheter, har det vært en betydelig økning i salg av barnehager og barnehagebygg.

Dette er i stor grad en utvikling som skyldes at eiersiden har tilpasset seg et marked som i liten grad har vært politisk regulert. Se kapittel 4.2. for nærmere omtale av den økonomiske situasjonen for private barnehager.

4.2 Utfordringer

Kommunene har få styringsmuligheter

Barnehagene er en viktig velferdstjeneste for barn i hele landet, og kommunen har et lovpålagt ansvar for å tilby barnehageplass. Regjeringen mener at kommunene, som ansvarlige for det totale barnehagetilbudet, bør få flere styringsvirkemidler slik at de har mulighet til å føre en mer enhetlig barnehagepolitikk på tvers av offentlige og private barnehager. Regjeringen ønsker derfor å gi kommunene mer demokratisk styring over barnehagesektoren.

Regelverket gir i dag for lite rom for lokalpolitiske prioriteringer. Kommunene kan som eier påvirke hvordan de kommunale barnehagene benytter sine tildelte midler. Overfor de private barnehagene har ikke kommunene de samme styringsverktøyene når det gjelder driften. Samtidig beregnes tilskuddene som gis til private barnehager ut fra kommunens gjennomsnittlige driftskostnader i tilsvarende kommunale barnehager. I dag praktiseres dette i stor grad slik at midler til de kommunale barnehagene med sikte på å gjennomføre særlige satsinger, styrke bemanningen mv. blir tatt med i tilskuddsgrunnlaget til de private barnehagene i kommunen uavhengig av om de private barnehagene er en del av satsingen. Dette kan føre til færre lokale satsinger på barnehage fordi det blir dyrt for kommunen, eller at ikke alle barn i kommunen drar nytte av kommunens barnehagesatsinger fordi de private barnehagene ikke deltar i satsingen, jf. også beskrivelsen av utfordringer knyttet til økonomisk likeverdig behandling under.

Kommunene kan også ha behov for flere virkemidler for å sikre en barnehagestruktur som er til det beste for innbyggerne i kommunen. Da kan kommunen ha behov for mer fleksibilitet når det gjelder opptak og dimensjonering av hele barnehagetilbudet i kommunen. Kommunen kan i dag ikke foreta endringer i dimensjonering gjennom å gjøre endringer ved en privat barnehage, men må i stedet gjøre endringer i sitt eget kommunale tilbud. Denne problemstillingen vil derfor være ekstra relevant i kommuner som har nedgang i fødselstall.

Finansieringsmodellen vanskeliggjør likeverdige barnehagetilbud

Økonomisk likeverdig behandling

Regjeringen mener prinsippet om likeverdig økonomisk behandling av kommunale og private barnehager har vært viktig for å nå målet om full barnehagedekning.

Regjeringen vil at et nytt og forbedret regelverk skal flytte oppmerksomheten fra å handle om likeverdig behandling av barnehageeierne, til å handle om å gi barna et likeverdig barnehagetilbud. Private og kommunale barnehager er underlagt de samme kvalitetskravene og må derfor ha de samme økonomiske forutsetningene for å oppfylle kravene i loven. Økonomisk likebehandling er derfor fortsatt nødvendig for at alle barn i samme kommune skal få et likeverdig barnehagetilbud. Men det trenger ikke bety at hver barnehage skal få det samme tilskuddet. Innenfor det ordinære barnehagetilbudet skal hver barnehage gi barna et individuelt tilpasset og likeverdig tilbud. Enkelte barnehager kan koste mer enn andre fordi barnegruppene har ulike behov. Det finnes også andre årsaker til at ressursbehovet kan være høyere i enkelte barnehager. For eksempel kan det være tilfellet der kommunen ønsker å ha en liten barnehage (kommunal eller privat) i et område som er lavt befolket. Finansieringssystemet tar ikke alltid hensyn til at ressursbehovet er ulikt, og kan dermed stå i veien for ressurseffektive løsninger og være et hinder for at alle barn får tilgang til et likeverdig barnehagetilbud i hele landet.

Regjeringen ønsker at finansieringssystemet skal legge til rette for kostnadseffektiv drift, og det skal ikke kompenseres for kostnader barnehagene ikke har. Vi vil ha et finansieringssystem som gjør det mulig for kommunene å bruke mest ressurser på de barna som trenger det mest, både i kommunale og private barnehager.

Stor variasjon i lønnsomhet

Barnehagesektoren er samlet sett svært lønnsom sammenlignet med andre sammenlignbare sektorer.73 Det er likevel store variasjoner i lønnsomhet mellom ulike typer private barnehager, se figur 4.2. Over tid har norskeide større konsern hatt høy driftsmargin, mens ideelle barnehager har vært de minst lønnsomme. Årlig går om lag 1/3 av de private barnehagene med underskudd.

Forstørr bilde

		2015	2016	2017	2018	2019	2020
	Ideelle	2,6 %	2,8 %	2,5 %	2,4 %	1,2 %	3,1 %
	Norskeide små konsern	5,7 %	6,0 %	4,4 %	5,0 %	3,6 %	4,8 %
	Norskeide større konsern	8,9 %	10,3 %	9,6 %	7,9 %	5,3 %	5,4 %
	Personlig næringsdrivende o.l	8,6 %	7,2 %	4,3 %	5,6 %	6,7 %	4,9 %
	Selvstendige aksjeselskaper	4,8 %	4,7 %	3,5 %	3,8 %	3,4 %	4,7 %
	Utenlandskeide konsern	4,6 %	5,1 %	4,2 %	6,4 %	5,2 %	2,4 %
	Totalt	5,0 %	5,5 %	5,3 %	5,0 %	3,4 %	4,1 %

Figur 4.2 Driftsmarginer i ordinære private barnehager etter virksomhetskategori, 2015–2020

Kilde: Lunder et al. 2022

Velferdstjenesteutvalget konkluderte i 2020 med at barnehagesektoren samlet sett er den mest lønnsomme sektoren for private aktører som produserer offentlige velferdstjenester.74 Utvalget mener at det kan tilsi at kommunene samlet har utbetalt unødvendig mye i offentlige tilskudd til private barnehager.

Regjeringen mener det er en utfordring at noen barnehager har høy fortjeneste i den årlige driften samtidig som andre trues av nedleggelse. Nedgangen i enkeltstående barnehager vitner om at ulike driftsvilkår over tid inviterer til konsolidering av barnehagesektoren.

Små privateide og ideelle barnehager er viktig for sektoren. Regjeringen ønsker derfor å stoppe utviklingen med økt konsolidering og at private barnehager er et investeringsobjekt for kommersielle interesser.

Tilskuddsutmålingen oppleves som utfordrende

For et helhetlig og godt tilbud til barna i den enkelte kommune, mener regjeringen det er viktig at private barnehager er en integrert del av kommunens velferdstilbud på lik linje med kommunale barnehager. Basert på høringsinnspillene departementet har mottatt etter Storberget-rapporten75, synes imidlertid mange private barnehager primært å se på seg selv som tilbydere av en tjeneste til en gruppe foreldre, og ikke også som en del av kommunenes tjenestetilbud til alle barnefamiliene i kommunen. Regjeringen mener det kan skape utfordringer for lokaldemokratiet ettersom de private aktørene finansierer driften med offentlige tilskudd og foreldrebetaling.

Finansieringssystemet kan ha bidratt til å skape manglende tillit mellom private barnehager og kommunen fordi systemet oppleves som komplisert, og det oppstår uenigheter om tilskudd. Det er også en utfordring at økte kvalitetskrav og nye reformer i sektoren først blir finansiert for de private barnehagene to år etter de kommunale.

Norske kommuner har ulik geografi, alderssammensetning og ulike levekår. Noen har mange barn i skolealder, andre har mange eldre, lange reiseavstander eller spredt bosetting. Dette gjør at ulike velferdstjenester ikke koster det samme i alle kommuner. Det er variasjon i hvor mye kommunene bruker på barnehager, men det er også tilsvarende variasjon i andre kommunale tjenestetilbud.

Kostnadsvariasjonen i barnehagesektoren får mye oppmerksomhet. Det trekkes gjerne frem som et problem at det er forskjell på tilskuddet til private barnehager i ulike kommuner. Samtidig er nettopp hensikten med rammefinansiering at kommunene skal kunne gjøre prioriteringer og tilpasse kostnadsnivået til ulike kommunale tjenester etter lokale behov. Regjeringen mener at kommunene ikke har god nok mulighet til dette i dag, og jobber derfor med å gi kommunene større muligheter til å prioritere lokalt.

Forstørr bilde

Figur 4.3 Korrigerte kommunale brutto driftsutgifter per barn/elev for ulike kommunale tjenester, 2021

Kilde: KOSTRA, Statistisk sentralbyrå

Merknad: De kommunale utgiftene for hver sektor er rangert fra lavest til høyest uavhengig av kommune, dvs. at figuren ikke kan brukes til å sammenligne en gitt kommunes utgifter til hhv. SFO/skole/barnehage.

Uenighet om tilskuddsberegning og klager på tilskuddsvedtak fra kommunen fører til merarbeid i kommuner, private barnehager og andre deler av offentlig forvaltning, og bidrar dermed til høye styringskostnader.

Finansieringssystemet bør være fleksibelt, treffsikkert og etterprøvbart, samtidig som det bør være så enkelt som mulig. Regjeringen mener at et godt finansieringssystem for private barnehager bør etterstrebe å finne en god balanse mellom disse ulike hensynene.

At 50 prosent av sektoren er privat, innebærer noen ekstra styringskostnader for det offentlige. Eksempler på styringskostnader kan være kostnader knyttet til tilskuddsutmåling, klagesaker, rettsaker, tilsyn mm. Regjeringen er opptatt av å regulere private barnehager på en slik måte at styringskostnadene blir så lave som mulig, uten at det går på bekostning av behov for kontroll og tilsyn. For å holde styringskostnadene nede, må regelverket gi forutsigbarhet, og det må være lett å forstå. Det bør i større grad reguleres gjennom lov og forskrift, slik at det blir mindre behov for veiledninger og tolkingsuttalelser. Regelverket bør gi færrest mulig klagesaker og rettssaker, og det bør stimulere til økt kvalitet i barnehagene.

Svak regulering av de økonomiske sidene ved eiendomsdriften

Private eiere har fått gunstige betingelser til bygging og drift av eiendom for å kunne drive en pedagogisk virksomhet som oppfyller kravene i barnehageloven. Eierne har blant annet mottatt investeringstilskudd og gunstige lån gjennom Husbanken for å bygge barnehager.

Velferdstjenesteutvalgets rapport viser at barnehageeiendom anses som attraktive investeringsobjekter for eiere av næringseiendom. Fordi private barnehager har sikre langsiktige inntekter fra det offentlige, får eierne god avkastning med lav risiko. Barnehagebygg selges også fordi eiere ønsker å realisere de økonomiske verdiene som er bygget opp gjennom barnehagedriften, og de gode offentlige støtteordningene eierne mottok for å bygge barnehager.

Barnehagene får et eget kapitaltilskudd. Tilskuddet skal bidra til å dekke kostnader til egne bygg. De siste årene har mange eiere solgt barnehagebyggene, men beholdt driften av barnehagene selv. Barnehagene leier i stedet byggene av den nye eieren.

Når barnehageeierne går fra å eie til leie ser vi at kostnadene til bygg øker betydelig, og at kapitaltilskuddet ikke kompenserer for de nye og høyere kostnadene til husleie. Vi kan registrere at konsernene bruker mer av tilskuddet fra kommunen og foreldrebetalingen til å dekke kostnader til bygg og mindre til å dekke personalkostnader. For foreldrene og barna i disse barnehagene innebærer det at en større andel av barnehagens inntekter ikke nødvendigvis går til barna, men til eiere av næringsbygg. Regjeringen mener det er en utfordring at eierne har gjort omstruktureringer i selskapene som er kostnadskrevende for barnehagene. Det kan være en optimal tilpasning for eiere av næringsbygg, men det er negativt for barnehagen som pedagogisk virksomhet. Regjeringen er bekymret for at barnehageloven har for svak regulering av husleie, noe som kan gi insentiver til å drive leiekostnadene i barnehagene opp. Faren er at økonomien i barnehagene blir svak, og at risikoen for konkurs kan øke.

Tabell 4.1 Kostnadsandeler i private ordinære barnehager i årene 2018–2020. Barnehager fordelt etter virksomhetskategori

^a Husleie inngår også i byggkostnader

Kilde: Lunder et al. 2022

Regjeringen er også bekymret for at manglende regulering av de økonomiske sidene av eiendomsdriften gir insentiver til konsolideringer som handler om optimale tilpasninger for eiere av næringseiendom, i stedet for å øke kvaliteten i barnehagene. Dette kan være uheldig for kommunen som har ansvar for å tilby barnehageplasser til sine innbyggere.

Regjeringen mener det er utfordrende at målene til eiere av næringseiendom og samfunnets mål for barnehage, ikke er like. Dette medfører blant annet at kommunene ikke har en samfunnsøkonomisk effektiv ressursbruk på barnehageområdet. Regjeringen ønsker at det fremtidige tilskuddssystemet skal legge til rette for at offentlige tilskudd og foreldrebetaling går til drift av barnehager, og at det gir insentiver til kvalitetsutvikling i barnehagen.

4.3 Prioriteringer frem mot 2030

Regjeringen vil at alle barn skal ha tilgang til et likeverdig tilbud av høyere kvalitet. En forutsetning for å få det til, er en desentralisert barnehagestruktur. Et godt tjenestetilbud nær folk er viktig for at folk kan bo der de vil i landet.

Regjeringen vil bevare og bygge videre på det som er bra med barnehagene i Norge. Da trenger vi et mer moderne styrings- og finansieringssystem som styrker kvaliteten og kompetansen i barnehagene. Private barnehager skal være en naturlig del av det kommunale velferdstilbudet, og ikke bli oppfattet som et investeringsobjekt for kommersielle interesser. Kommunene trenger derfor de riktige verktøyene for å drive god styring av både private og kommunale barnehager. Barna skal være i sentrum, og likeverdige barnehagetilbud krever at finansieringen må tilpasses behovene i barnegruppene.

Denne regjeringen har allerede fremmet en rekke forslag til nye bestemmelser i barnehageloven som gir økt åpenhet om pengebruken, og sikrer at pengene kommer barna til gode og ikke går til profitt til eierne. Bestemmelsene er vedtatt av Stortinget og trådte i kraft 1. juli 2022 og 1. januar 2023, jf. Prop. L 82 (2021–2022) og Innst. 403 L (2021–2022). Som en oppfølging av lovproposisjonen har Kunnskapsdepartementet fastsatt en ny økonomiforskrift til barnehageloven. Den nye forskriften trådte i kraft 1. januar 2023.

Departementet har også hatt på høring forslag om å gjeninnføre kommunens mulighet for å holde dyre kommunale barnehager utenfor tilskuddsgrunnlaget til private barnehager. Formålet med forslaget er at det skal bli enklere og mer kostnadseffektivt for kommunen å tilby barnehageplasser. I høringen ble det spilt inn en del problemstillinger som departementet vil vurdere nærmere. Forslaget og innspillene fra høringen vil bli fulgt opp som en del av det helhetlige arbeidet med å gjennomgå regelverket for finansiering og styring.

For å gjøre finansieringssystemet mer treffsikkert har et av regjeringens første steg vært å nedjustere private barnehagers tilskudd til pensjon. Fra 1. januar 2022 ble pensjonspåslaget nedjustert fra 13 prosent til 10 prosent av lønnsutgiftene i de kommunale barnehagene. Formålet med nedjusteringen var å sikre at pensjonstilskuddet i større grad samsvarer med barnehagenes faktiske pensjonskostnader. Samtidig anerkjenner regjeringen at enkeltstående barnehager har mindre handlingsrom til å tilpasse seg inntektsbortfallet, og det er derfor innført en egen overgangsordning for disse barnehagene.

Regjeringen har følgende mål for moderniseringen av styrings- og finansieringssystemet:

• Kommunen skal få demokratisk styring og kontroll med barnehagesektoren
• Offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal gå til drift av barnehager og stimulere til mangfold og kvalitetsutvikling over tid
• Private barnehager skal være en del av det kommunale velferdstilbudet, ikke et investeringsobjekt for kommersielle interesser

Kommunen skal ha demokratisk styring og kontroll med barnehagesektoren

Regjeringen vil fornye offentlig sektor og gjennomføre en tillitsreform. Målet med tillitsreformen er å gi bedre tjenester til innbyggerne. Det skal oppnås blant annet gjennom større handlingsrom for kommunene. Regjeringen mener at dette vil gi mer velferd, mindre administrasjon, mer lokal frihet og mindre detaljstyring ute i kommunene. Alle skal ha tilgang til tilpassede velferdstjenester av god kvalitet gjennom det offentlige. For å oppnå dette vil vi bygge videre på prinsippene om rammefinansiering, slik at beslutningene om fordeling av midler blir tatt av de som best kjenner de lokale forholdene i kommunen. Dette er mer i tråd med kommuneloven og prinsippet om at det kommunale selvstyret ikke bør begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål, og at oppgaver bør legges til det forvaltningsnivået som er nærmest innbyggerne.

Regjeringen vil legge til rette for at kommunen har tilstrekkelige styringsvirkemidler for å utøve demokratisk styring og kontroll med barnehagesektoren. Disse virkemidlene har ikke kommunene i dag. Når kommunene skal få et større ansvar for styringen av sektoren, er det blant annet viktig at systemet med tilsyn og veiledning fungerer i kommunene. Det er også viktig at kommunen har tilstrekkelig kompetanse og ressurser til å utføre rollen som barnehagemyndighet på en god måte. Kommunen må ivareta samiske barns rettigheter og samiske barnehager, og skal legge forholdene til rette for at samiske barn kan sikre og utvikle sitt samiske språk og sin samiske kultur.

Skal vi nå disse ambisjonene må:

• Kommunene få større mulighet til å bestemme finansiering og krav til alle barnehager
• Kommunene ha styringsrett når det gjelder godkjenning av barnehager, opptak, dimensjonering og kapasitet. Private barnehager må ha reell medvirkning i disse beslutningene
• Kommunene få bedre muligheter til å prioritere små privateide og ideelle barnehager for å kunne ivareta et mangfoldig barnehagetilbud
• Kommunene få muligheten for å føre økonomisk tilsyn med private barnehager

Offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal gå til drift av barnehager og stimulere til mangfold og kvalitetsutvikling over tid

Regjeringen vil at offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal brukes i barnehagen, og at finansieringen støtter opp under de barnehagene som satser på kvalitet og mangfold. Dette må også ses i sammenheng med regjeringens mål og prioriteringer i kapittel 2 og 3, særlig med hvordan barnehagene skal være mer sosialt utjevnende og hvordan vi skal styrke de ansattes kompetanse.

Skal vi nå disse ambisjonene må:

• Regelverket tilpasses slik at kommunene kan prioritere små private og ideelle barnehager
• De ansatte i private barnehager ha lønns- og arbeidsvilkår på linje med ansatte i offentlige barnehager
• Det bli lettere for kommunen å forplikte private barnehager til å delta i lokale satsinger, herunder ulike typer kompetansehevingstiltak

Private barnehager skal være en del av det kommunale velferdstilbudet, ikke et investeringsobjekt for kommersielle interesser

Regjeringen mener at private barnehageeieres primære oppgave er å drive god pedagogisk virksomhet. Et strengt regelverk skal sørge for at drift av offentlig finansierte velferdstjenester ikke er attraktivt for kommersielle konserner.

Skal vi nå disse ambisjonene må:

• Regelverket for private barnehager være tydelig og stille strenge krav til kvalitet og ressursbruk
• Overskudd og profitt fra den årlige barnehagedriften være moderat og reflektere risikoen eieren står overfor
• Kjøp og salg av barnehager reguleres strengere
• Innføring av kommunal forkjøpsrett vurderes
• Det stimuleres til mer lokalt eierskap av private barnehager, både når det gjelder drift og eiendom

Regjeringen vil, basert på målene ovenfor, gjennomgå regelverket for finansiering og styring av barnehagesektoren innen utgangen av 2023 og legge frem et helhetlig forslag til regelverksendringer.