1 Bakgrunn
Urnes stavkirke er fra år 1130 og ligger i Vestland fylke. Vernestatus: fredet.
Foto: Riksantivarken
1.1 Opplysningsvesenets fond
Opplysningsvesenets fond ble dannet ved lov i 1821 og har gjennom 200 år forvaltet eiendommer og verdier som historisk har vært knyttet til prestegårdene i Norge. I grunnlovsbestemmelsene i 1814 ble disse eiendommene omtalt som det «geistligheten benefiserte gods». Det benefiserte godset skulle tjene til prestenes underhold.
I løpet av de årene som er gått siden fondet ble stiftet har det meste av eiendommene blitt solgt, og staten har overtatt finansieringen av prestenes lønn. I dag består fondet av gjenværende prestegårdseiendommer, eiendommer som i årenes løp er kommet til og den finanskapitalen som har oppstått fra eiendomssalg og forvaltning.
Eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond har vært omdiskutert siden 1800-tallet. Men ettersom det har vært en statskirkeordning der fondet har vært forvaltet av staten ved departementet, har det ikke vært behov for å avklare spørsmålet om eiendomsretten til fondet. Ved endringer i kirkeloven i 2016 fikk Den norske kirke en rettslig selvstendighet i 2017. Selvstendiggjøringen ble forsterket ved ny trossamfunnslov som trådte i kraft fra 2021. Med Den norske kirkes selvstendighet ble spørsmålet om eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond aktualisert. Forslag til løsning av eierspørsmålet ble lagt fram for Stortinget i en egen melding (Meld. St. 29 (2018–2019) Opplysningsvesenets fond) med to løsningsalternativer. Den norske kirke blir eier av hele fondet eller fondet blir delt mellom Den norske kirke og staten på bestemte forutsetninger.
Stortinget bestemte at verdiene i Opplysningsvesenets fond skal deles mellom Den norske kirke og staten, jf. Innst. 209 S (2019–2020). Ved denne løsningen ble det ikke ansett som nødvendig å ta stilling til spørsmålet om det var staten eller Den norske kirke som eide fondet. Fondet er et eget rettssubjekt som eier de verdiene det består av. De verdiene som ikke overføres til Den norske kirke, ble staten eier av fra og med 1. januar 2023. Stortinget forpliktet samtidig staten til å øke innsatsen for bevaring av kulturhistorisk verdifulle kirker tilsvarende verdien av statens andel av Opplysningsvesenets fond. Omfanget av denne forpliktelsen er beregnet med utgangspunkt i verdien på det tidspunktet staten formelt ble eier og er tidligere estimert til å være i størrelsesorden 10 mrd. kroner. Endelig verdi er ikke fastsatt enda. Det er disse verdiene som er grunnlaget for bevaringsstrategien.
Sylling prestegård med Sylling kirke i bakgrunnen. Sylling kirke er fra år 1852 og ligger i Buskerud fylke. Vernestatus: listeført.
Foto: Opplysningsvesenets fond
1.2 Relevante stortingsmeldinger og føringer fra Stortinget
Under behandlingen av Meld. St. 29 (2018–2019) Opplysningsvesenets fond 24. mars 2019, gjorde Stortinget følgende vedtak, jf. Innst. 209 S (2019–2020):
Betingelsen for delingen av fondet er at staten øker sin innsats for bevaring av de kulturhistorisk viktige kirkebyggene i et omfang som svarer til de verdiene som staten blir eier av på et bestemt tidspunkt. Når eiendelene i Opplysningsvesenets fond er endelig fordelt mellom staten og kirken, må det gjøres beregning av den reelle verdien. Den reelle verdien skal komme de kulturhistorisk viktige kirkebyggene til gode ved istandsetting og sikring av kirkene. Statens økte innsats for bevaring av kirkene må over tid minst svare til denne verdien (inflasjonsjustert).
Statens økte innsats overfor kirkebyggene skal ikke avløse kommunenes økonomiske ansvar for kirkebyggene eller komme til erstatning for andre tiltak eller ordninger som finnes på området.
I samråd med kirkelige instanser, antikvariske myndigheter mfl. igangsettes arbeidet med bevaringsprogrammer for ulike kategorier av kulturhistorisk viktige kirkebygg, for eksempel ved å kategorisere kirkebyggene etter alder, verneverdi eller vedlikeholdstilstand.
(Vedtak nr. 500)
Stortinget ber regjeringen utarbeide en plan for utbedring av verneverdige kirkebygg.
(Vedtak nr. 502)
I forbindelse med behandlingen av Meld. St. 16 (2019–2020) Nye mål i kulturmiljøpolitikken – Engasjement, bærekraft og mangfold 10. juni 2020, gjorde Stortinget følgende vedtak, jf. Innst. 379 S (2019–2020):
Stortinget ber regjeringen legge til grunn at en av de nye bevaringsstrategiene skal handle om kirker, og at det i den forbindelse legges til grunn en målsetting om at alle steinkirker fra middelalderen skal ha ordinært vedlikeholdsnivå innen 1000-årsjubileet for slaget på Stiklestad.
(Vedtak nr. 708)
Utarbeidelsen av bevaringsstrategien for kulturhistorisk verdifulle kirkebygg er en oppfølging av disse anmodningsvedtakene fra Stortinget.
1.3 Faglig underlag
I samråd med Klima- og miljødepartementet (KLD) ga Barne- og familiedepartementet (BFD) 20. desember 2021 Riksantikvaren i oppdrag å utforme forslag til et eller flere bevaringsprogram/vernestrategier for istandsetting av kulturhistorisk verdifulle kirkebygg. Oppdraget skulle gjennomføres i samarbeid med Den norske kirke. Samlerapporten med Riksantikvarens og Den norske kirkes faglige anbefaling ble overlevert Barne- og familiedepartementet 15. desember 2022. I tillegg leverte Riksantikvaren og Den norske kirke en utfyllende beskrivelse av «samarbeidsmodellen» som styringsmodell den 15. mai 2023. Som en del av utarbeidelsen av den faglige anbefalingen, ble det gjennomført en medvirkningsprosess med innhenting av innspill fra ulike aktører, deriblant kirkevergelagene, bispedømmerådene, kulturmiljøforvaltningen i fylkeskommunene og Norsk institutt for kulturminneforskning.
I tillegg har Riksantikvaren, Den norske kirke og Hovedorganisasjonen KA deltatt i arbeids- og dialogmøter med departementene underveis i arbeidet.
Riksantikvar Hanna Geiran og direktør i Kirkerådet Ingrid Vad Nilsen overleverer Riksantikvarens og Den norske kirkes faglige anbefalinger for arbeidet i Grønland kirke, 15. desember 2022.
Foto: Thea Finstad, Barne- og familiedepartementet.
Bevaringsstrategien for kulturhistorisk verdifulle kirkebygg bygger på det rammeverk og kunnskapsgrunnlag som har fremkommet av nevnte leveranser.
1.4 Om forbehold og behovet for å gjøre endringer i strategien
Flere steder i det faglige underlaget pekes det på et mulig behov for å gjøre justeringer underveis for å sikre god ressursutnyttelse og en kunnskapsbasert istandsetting. Økonomiregelverket i staten sier også at alle tilskuddsordninger skal evalueres. Barne- og familiedepartementet mener derfor det er naturlig å se nærmere på innretningen av arbeidet når vi har vunnet mer erfaring. I dette arbeidet vil erfaringsinnhenting skje kontinuerlig. Hovedelementene i strategien som fastsettes nå, vil imidlertid ligge fast.
I tillegg inneholder strategien elementer som presenteres med et forbehold om at det kan komme justeringer. Den kommunale medfinansieringen og tilskuddsordningen i sin helhet må fastsettes i forskrift, som har Stortingets bevilgningsvedtak som hjemmelsgrunnlag. Etter planen skal hovedelementene i tilskuddsordningen legges fram for Stortinget i revidert nasjonalbudsjett. Tilskuddsordningen (Forskrift om tilskudd til kulturhistorisk verdifulle kirkebygg) må på vanlig måte på alminnelig høring og det tas derfor forbehold om at det kan komme justeringer i strategien på dette området. Det må også tas forbehold om at Stortinget slutter seg til innretningen. I tillegg er størrelsen på den statlige forpliktelsen på om lag 10 mrd. kroner basert på tidligere anslag. Den endelige verdien av fondet blir beregnet når beslutninger knyttet til eiendommer med mer til Den norske kirke er tatt.
Interiør og veggmalerier i Gravberget kirke. Gravberget kirke er fra år 1955 og ligger i Innlandet fylke. Vernestatus: listeført.
Foto: Riksantikvaren
Sentrale begreper i bevaringsstrategien
Kulturhistorisk verdifulle kirkebygg: Alle fredete og listeførte kirkebygg i Norge, uavhengig av eierskap.
Fredete kirker: Kirker av nasjonal verdi, som er fredet med hjemmel i kulturminneloven. Skal det gjøres tiltak på disse ut over vanlig vedlikehold, må Riksantikvaren godkjenne tiltaket. I tillegg må det sørges for kirkelig godkjenning av tiltaket etter kirkeordningen. Alle kirker som er oppført før år 1650 er automatisk fredet.
Listeførte kirker: Verneverdige kirker av nasjonal verdi fra tiden etter år 1649. Regler om listeføring og forvaltning følger av forskrift til trossamfunnsloven § 15. Skal det gjøres tiltak ut over vanlig vedlikehold på listeført kirke, må Riksantikvaren uttale seg før biskopen godkjenner tiltaket. Alle kirker fra perioden 1650 til 1850 er listeført. I tillegg er et utvalg kirker bygget etter 1850 listeført.
Kirkeeier: Kirker som eies av Den norske kirke er soknets eiendom, jf. trossamfunnsloven § 15. Når begrepet kirkeeier brukes i strategien, refereres det for disse kirkene til det kirkelige fellesrådet, som opptrer på vegne av soknet. For kirkebygg som eies av Fortidsminneforeningen eller andre aktører, inkludert andre tros- og livssynssamfunn, refererer kirkeeier til den faktiske eier.
Menighetene/soknene: I Den norske kirkes organisasjon og struktur er hvert enkelt medlem av Den norske kirke knyttet til et geografisk sokn og en menighet. Alle sokn har (minst) en kirke. Soknene er egne rettssubjekter og representeres av to organer: menighetsrådet og fellesrådet. Menighetsrådet opptrer alltid på vegne av soknet og er et valgt organ. Fellesrådet er et fellesorgan som opptrer på vegne av flere sokn – dersom det er flere sokn i kommunen – og består av valgte representanter fra de enkelte menighetsrådene.
Kirkebevaringsfondet: Begrep som brukes for å benevne den økonomiske forpliktelsen som følger av delingen av verdiene i Opplysningsvesenets fond mellom staten og Den norske kirke. Rent budsjetteknisk er det ikke helt korrekt å bruke begrepet «fond» i denne sammenhengen, se nærmere omtale under kapittel 4 «Finansiering». «Kirkebevaringsfondet» er likevel et innarbeidet uttrykk som gjør at man i dagligtale enkelt kan referere til denne samlede statlige forpliktelsen til å sette i stand de kulturhistorisk verdifulle kirkebyggene i tråd med denne strategien.
Nærmere informasjon om disse og andre aktuelle begreper i kirkeforvaltningen, finnes i rundskriv Q-06/2020 Forvaltning av kirke, gravplass og kirkens omgivelser som kulturminne og kulturmiljø.
Aktørbildet og roller i kirkeforvaltningen
Barne- og familiedepartementet (BFD): Ansvarlig departement for bevaringsstrategien for kulturhistorisk verdifulle kirkebygg og oppgjøret etter delingen av Opplysningsvesenets fond. Klageinstans for vedtak fattet av programstyret for bevaringsstrategien, se nærmere omtale under organiseringen av bevaringsarbeidet.
Klima- og miljødepartementet (KLD): Ansvarlig departement for blant annet kulturmiljøpolitikken, og har blant annet etatsstyringansvar for Riksantikvaren. Klageinstans på vedtak Riksantikvaren fatter etter kulturminneloven.
Riksantikvaren: Direktorat underlagt Klima- og miljødepartementet. Departementets rådgiver i saker som gjelder kulturmiljø. På kirkefeltet har Riksantikvaren en rolle som kulturmiljømyndighet for forvaltningen av fredete kirker (jf. forskrift om fastsetting av myndighet mv. etter kulturminneloven) og listeførte kirker (jf. kirkebyggforskriften). Alle istandsettingsarbeider («tiltak ut over vanlig vedlikehold») på en fredet kirke må godkjennes av Riksantikvaren før arbeidet kan påbegynnes. På en listeført kirke skal det foreligge uttalelse fra Riksantikvaren. Riksantikvaren er også myndighet til å fastsette omfang og kostnader til særskilt gransking av automatisk fredete arkeologiske kulturminner eller særskilte tiltak for å verne dem.
Fylkeskommunene: Regional kulturmiljømyndighet med vedtaksmyndighet for alle automatisk fredete arkeologiske kulturminner som kan være bevart på et kirkested (eksempelvis middelaldersk gravplass, kirkegrunn, gravhauger og spor etter førreformatorisk bosetning/aktivitet). Fylkeskommunene er rett myndighet til å avgjøre om undersøkelsesplikten etter kulturminneloven § 9 er oppfylt. Fylkeskommunene har også ansvar for rådgivning om tiltak i listeførte kirkers omgivelser.
Sametinget: Kulturmiljømyndighet for alle samiske kulturminner og kulturmiljø, med tilsvarende ansvar og myndighet som fylkeskommunene.
Norsk institutt for kulturminneforvaltning (NIKU): Ansvar etter forskriften om fastsetting av myndighet mv. etter kulturminneloven. NIKU gir på anmodning råd i saker som gjelder nye tiltak på middelalderske gravplasser. NIKU gjennomfører arkeologiske utgravninger mv. på middelalderske gravplasser, kirker, kirketufter og rester av slike kulturminner.
Statsforvalteren i Vestfold og Telemark: Godkjenningsmyndighet for anlegg, utvidelse, nedleggelse eller annen vesentlig endring på en gravplass. Større tiltak som berører gravplassen i forbindelse med et bevaringsarbeid på kirken, kan også kreve godkjenning fra Statsforvalteren i Vestfold og Telemark.
Kommunene: Økonomisk ansvarlig for drift og vedlikehold av kirkebygg, jf. trossamfunnsloven § 14. Lokal planmyndighet med ansvar for at tiltak er innenfor plan- og bygningsloven. Skal utarbeide kommunal planstrategi, kommuneplan med samfunnsdel og arealdel, samt reguleringsplan, i form av områderegulering eller detaljregulering. Visse endrings- og sikringstiltak i kirkene krever også byggesaksbehandling i kommunen.
Kirkelig fellesråd i Den norske kirke: Kirkebyggene i Den norske kirke eies av det enkelte kirkesokn. Kirkelig fellesråd er et fellesorgan som opptrer på vegne av flere sokn og som ivaretar administrative og økonomiske oppgaver for soknene, herunder forvaltningen av kirkebyggene i kommunen og de kommunale – og under denne strategien også de statlige – tilskuddene til soknene. Kirkelig fellesråd utarbeider også mål og planer for den kirkelige virksomheten og fremmer samarbeid med kommunen.
Biskopen i Den norske kirke: Kirkelig godkjenningsmyndighet for tiltak ut over vanlig vedlikehold som gjennomføres på en kirke i Den norske kirkes eie. Det vil si at istandsettings-, sikrings- og konserveringsarbeider som gjennomføres innenfor bevaringsprogrammenes rammer på kirker som soknet eier, enten må godkjennes av biskopen (listeførte) eller sendes til biskopen for uttalelse (fredet).
Kirkerådet: Kirkemøtets forberedende og iverksettende organ. Kirkemøtet (Den norske kirkes «Storting») fastsetter regelverk for bruk av kirkebygg, herunder godkjenningsordninger ved endringer på alle kirkebygg, og har også fastsatt en egen kulturarvstrategi. Kirkerådet gir veiledning om Kirkemøtets regelverk og er klageinstans på biskopens vedtak etter kirkebyggforskriften. Myndigheten som klageorgan vil trolig overføres til Den norske kirkes klagenemnd fra 2024.
Hovedorganisasjonen KA: Arbeidsgiverorganisasjon for landets kirkeeiere (kirkelige fellesråd), som siden 2004 har fått tilskudd over statsbudsjettet for å være et nasjonalt fagmiljø for kirkeeiere. KA driver veiledning/rådgivning og kompetanseheving av kirkeeiere innenfor byggherrerollen, offentlige anskaffelser, forvaltning, drift, sikring, ENØK, vedlikehold og konservering av kirkeinventar. KA utvikler også bransjestandarder og gjennomfører jevnlige tilstandskontroller av landets kirkebygg.
Oppgavefordelingen mellom de ulike aktørene i kulturmiljøforvaltningen følger av forskrift om fastsetting av myndighet mv. etter kulturminneloven. Oppgavefordelingen mellom de kirkelige aktørene fremgår av kirkeordningen. I rundskriv Q-06/2020 Forvaltning av kirke, gravplass og kirkens omgivelser som kulturminne og kulturmiljø er det gitt en gjennomgang av det samlede aktørbildet og rollefordelingen i forvaltningen av kirkene med deres omgivelser.
Interiør Rollag stavkirke. Rollag stavkirke er fra år 1250 og ligger i Buskerud fylke. Vernestatus: fredet.
Foto: Riksantikvaren.
Eksempler på relevante samarbeidsparter og kompetansemiljøer for bevaringsstrategien
Fylkeskommunene: Ansvar for videregående opplæring og fagskoleutdanningen. Fylkeskommunene er også relevante gjennom sin samfunnsutviklerrolle.
Fagskolene: Utdanninger som retter seg mot yrkesutøvere, som enten har fag- eller svennebrev, studiekompetanse eller realkompetanse/opptaksprøve e.l. Eksempler på relevante utdanninger er: Fagskolen Vestfold og Telemark (tilbyr utdanning innen «Rehabilitering av verna konstruksjoner i betong, mur og puss»). Fagskolen Innlandet (tilbyr «Bygningsvern 1» og «Bygningsvern 2», samt «Bygg og treteknikk», som retter seg mot snekkere og tømrere, murere, blikkenslagere, malere osv.). Fagskolen Vestland (tilbyr «Klassisk bygningshåndverk og restaurering» i Bergen, som kvalifiserer til restaurerings- og vernearbeid på museum, kulturvern osv. og retter seg mot de som allerede har fag- eller svennebrev treskjæring, limtre osv. og bøkkere, møbelsnekkere, orgelbyggere, tømrere osv. fra videregående opplæring).
Universiteter og høgskoler: Universiteter og høgskoler tilbyr høyere utdanning innenfor flere relevante fagområder for bevaringstrategien for kulturhistorisk verdifulle kirkebygg. Blant annet tilbyr Norge teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) i dag et bachelorstudium i tradisjonelt bygghåndverk med fokus på tre som materiale, og bygningsvernutdanning for arkitektstudenter. NTNU jobber også med nye studietilbud som kan favne flere fagområder/materialer og samarbeider tett med bl.a. Nidaros Domkirkes Restaureringsarbeider (NDR) og Innlandet fylkeskommune. Også forskning og analyse-arbeid (som dendrokronologi) som er relevant for arbeid på antikvariske bygninger foregår på universiteter og høgskoler.
Nidaros Domkirkes Restaureringsarbeider (NDR): Nidaros Domkirkes Restaureringsarbeider forvalter Nidaros domkirke og Erkebispegården i Trondheim. Formålet er at disse byggene skal bevares, utvikles og formidles som levende kulturminner og kirkelige byggverk. Bygghytta er utpekt av Stortinget til å være et nasjonalt kompetansesenter for bevaring og restaurering av verneverdige bygninger i stein.
Kulturminnefondet: Underliggende etat under Klima- og miljødepartementet og tilskuddsordning for bevaring av verneverdige kulturminner og kulturmiljøer.
Norsk håndverksinstitutt: Arbeider med å dokumentere, bevare og fremme tradisjonelt håndverk som kunnskap, kultur og yrke, samt øke samfunnets kjennskap til og respekt for håndverkstradisjoner.
Norsk institutt for kulturminneforskning (NIKU): Uavhengig forsknings- og kompetansemiljø for kulturminner, med særlig kompetanse på blant annet middelalderarkeologi og kirker og kirkekunst, herunder konservering av kirkekunst og inventar.
Museene og bygningsvernsentrene: Mange museer rundt om i landet har kompetanse og kunnskap om kulturminner, antikvarisk istandsetting og bygningsvern. Museene har også kompetanse på formidling, som er et sentralt innsatsområde i strategien. Bygningsvernsentre og regionale kompetansearenaer og rådgivningstjenester finnes i de fleste fylker. De tilbyr ulike typer rådgivningstjenester, kurs og opplæringstiltak.Av sentrale aktører kan blant annet nevnes Rørosmuseet Bygningsvernsenteret (setter fokus på bygningsvern og tradisjonelt bygningshåndverk gjennom rådgivning, kurs og informasjonsvirksomhet), Arkeologisk museum i Stavanger(kompetansemiljø på arkeologiske utgravninger, arkitekturhistorie, steinhugger-teknikker og bygningskonstruksjon, delvis bygget opp i forbindelse med restaureringen av Stavanger Domkirke) og Sør-Troms museum i Harstad (fagmiljø for bygningsvern og tradisjonshåndtverk i Troms, som også er læringsarena for NTNU – Bachelor i tradisjonelt bygghåndverk). Det finnes også et eget museumsnettverk for bygningsvern og tradisjonshåndverk.
Frivillige organisasjoner: Frivillige lag og organisasjoner spiller en viktig rolle i å ta vare på kulturmiljøverdiene i og rundt kirkene. Både organisasjoner som blant annet Fortidsminneforeningen og andre relevante medlemsforeninger i Norges kulturvernforbund, men også mer uorganisert frivillighet, kan bidra med viktige kompetanse inn i arbeidet på flere av innsatsområdene i strategien.
På «Bygg og Bevar» sin nettside finnes god oversikt over flere relevante aktører. Bygg og bevar er et samarbeidsprogram mellom Klima- og miljødepartementet og Byggenæringens landsforening (BNL), og er bindeledd mellom bygningsvern og byggebransjen som bidrar med informasjon og kunnskap om hvordan eldre bygninger kan settes i stand.
Håndverker fra Norsk institutt for kulturminneforskning arbeider i Holdhus gamle kirke.
Foto: Riksantikvaren
Bygghytta ved Nidaros Domkirkes Restaureringsarbeider har plass på UNESCOs liste over gode vernepraksiser for sin unike kompetanse innen tradisjonelle håndverk. Her er steinhugger Espen i aksjon.
Foto: Henning Groett og Nidaros Domkirkes Restaureringsarbeider