3 Utviklingstrekk i universitets- og høyskolesektoren

3.1 Utvikling i måloppnåelse

Universitetene og høyskolene styres etter overordnede nasjonale sektormål, som har vært like siden 2015:

• høy kvalitet i utdanning og forskning
• forskning og utdanning for velferd, verdiskaping og omstilling
• god tilgang til utdanning
• effektiv, mangfoldig og solid høyere utdanningssektor og forskningssystem

De fire målene har tilhørende styringsparametre som skal bidra til å si noe om hvordan hver enkelt institusjon ligger an for hvert mål. Under vises utviklingen i utvalgte kvantitative styringsparametere på sektornivå de siste årene. Som følge av Meld. St. 19 (2020–2021) Styring av statlige universiteter og høyskoler vil Kunnskapsdepartementet forenkle målstrukturen fra 2023 og legge vekt på utviklingsavtaler som en sentral del av styringsdialogen.

Høy kvalitet i utdanning og forskning

For sektormålet høy kvalitet i forskning og høyere utdanning er gjennomføring på normert tid den viktigste kvantitative styringsparameteren. I figur 3.1 vises fullføringsgraden i høyere utdanning. SSB utgir i tillegg statistikk over studiepoeng pr. registrerte student i gjennomsnitt, se figur 3.2. Overordnet er det en positiv utvikling i andelen som gjennomfører på normert tid, både blant bachelor-, master- og ph.d-studenter. For gjennomførte studiepoeng pr. student over tid har utviklingen også vært positiv, unntatt for studenter med poeng i videreutdanningsfag, som har sunket over tid.

Forstørr bilde

Figur 3.1 Fullføringsgrad i høyere utdanning. 2004–2021. Prosent

Kilde: Database for statistikk om høgre utdanning (DBH); Statistisk sentralbyrå (SSB), tabell 10808.

Forstørr bilde

Figur 3.2 Gjennomførte studiepoeng per student. Studieår 2004/05–2020/21

Kilder: DBH, SSB tabell 10905.

Videre måler NOKUT hvert år studentenes oppfatninger om kvaliteten i studieprogrammene, inkludert faglig tidsbruk blant heltidsstudenter, gjennom Studiebarometeret. Faglig tidsbruk har avtatt de seneste årene, men norske studenter er stort sett fornøyde med studiet de går på, også i 2020 etter at pandemien brøt ut.2

Publikasjonspoeng er også en nasjonal styringsparameter som institusjonene måles på under høy kvalitet i utdanning og forskning. Totalt så man her en positiv tendens i årene frem til 2012, en nedgang fra 2012 til 2015, før utviklingen snudde igjen, se den mørkerøde linjen i figur 3.3. Antall publikasjoner har hatt omtrent samme utvikling, men noe flatere i årene 2012–15, se rosa linje. Tabell 3.1 viser utviklingen i publikasjoner, publikasjonspoeng og -andeler i større detalj. Når det gjelder studiepoeng per faglige årsverk, har dette svingt mer. Utviklingen har vært negativ de siste årene, før man så en markant økning i 2020. Dette henger både sammen med at økningen i studenttallet i 2020 var betydelig høyere enn økningen i faglige årsverk, og med at strykprosenten gikk ned i 2020.

Forstørr bilde

Figur 3.3 Studiepoengenheter, publikasjoner og publiseringspoeng per faglige årsverk. 2004–2020

Note: Publiseringspoeng er ikke beregnet med sammenlignbar beregningsmåte for hele perioden. For årene 2012–2014 er poengene beregnet med begge metodene. Se note til tabell 3.1 for stillinger som inngår i årsverkstallene.

Kilde: DBH.

Tabell 3.1 Publikasjoner per årsverk. 2005–2020. Publikasjoner, publikasjonsandeler og publiseringspoeng

Note: Andeler er beregnet av forfatter-institusjon-kombinasjonene blant forfatteradressene på publikasjonene. Endret beregningsmåte gjør at publiseringspoeng fra og med 2015 ikke sammenlignbare med tidligere år. Førstestillinger er førsteamanuensis, professor, postdoktor, forsker (1109, 1110, 1183), førstelektor, dosent, høyskoledosent og forskningssjef. Faglige årsverk omfatter i tillegg årsverk i stillingene stipendiat, universitetslektor, høyskolelektor, høyskolelærer, amanuensis og forsker (1108).

Kilde: DBH.

Videre har institusjonene rapportert på deltakelse i Horisont 2020 (verdien av kontrakter pr. FoU-årsverk) og Erasmus+ (antall utvekslingsstudenter). Begge disse parameterne har hatt en positiv utvikling de seneste årene, bortsett fra at antallet utvekslingsstudenter på grunn av pandemien gikk ned i 2020.

Forskning og utdanning for velferd, verdiskaping og omstilling

For sektormålet om forskning og utdanning for velferd, verdiskaping og omstilling, er viktige styringsparametre inntektene institusjonene har fra Forskningsrådet og andre bidrags- og oppdragsinntekter. Utviklingen i disse parameterne er vist i figur 3.4 under. Utviklingen i inntekter fra Forskningsrådet har vært svakt stigende de siste årene, med en liten nedgang i 2020. Andre bidrags- og oppdragsinntekter har ligget relativt stabilt i samme periode.

Forstørr bilde

Figur 3.4 Bidrags- og oppdragsinntekter fra EU, Forskningsrådet og andre kilder. 2007–2021. Tusen kroner per faglige årsverk

Kilde: DBH.

Videre er delen mastergradskandidater sysselsatt i relevant arbeid et halvt år etter fullført utdanning en styringsparameter under dette sektormålet. Kandidatundersøkelsen som ble gjennomført rett før pandemien, viste en positiv utvikling ved at arbeidsledigheten var lavere for de nyutdannede i 2019-kullet enn den var for 2017-kullet.3 Unntaket var realister, som har en vesentlig høyere ledighet enn nyutdannede i andre fagfelt.

Når det gjelder nyutdannede med høyere utdanning, svinger ledigheten på samme måte som i befolkningen ellers, men ledigheten blant nyutdannede er mer følsom for konjunkturendringer og har derfor historisk sett hatt sterkere svingninger.4 Arbeidsmarkedet har endret seg betraktelig under koronapandemien, og arbeidsledigheten for nyutdannede med mastergrad økte med 1,7 prosentpoeng fra høsten 2019 til høsten 2020.5 Dette ser ut til å være drevet av økt ledighet blant nyutdannede innen humanistiske og estetiske fag og samfunnsvitenskapelige fag, i tillegg til natur- og realfag. Det har også vært en økning i ufrivillig deltid på 1,6 prosentpoeng.

Fremskrivinger fra SSB viser en større vekst i arbeidsstyrken enn i forventet etterspørsel for en rekke fag på bachelor- og masternivå.6 Dette er fag der relativt få vil gå av med pensjon de neste årene, og bare en liten del av de nye som kommer inn i arbeidsstyrken vil derfor erstatte de som går av med pensjon. Ifølge SSB har personer med tekniske og naturvitenskapelige fag på høyere nivå i stor grad vært ansatt i petroleumsnæringen og industrien. Sysselsettingen i begge disse næringene fremskrives av SSB til å bli lavere enn tidligere. Dette bidrar til å trekke andelen som disse utdanningsgruppene står for av samlet sysselsetting nedover, mens utviklingen i privat tjenesteproduksjon og offentlig sektor drar i motsatt retning.

Effektiv, mangfoldig og solid høyere utdanningssektor og forskningssystem

Under dette sektormålet måles institusjonene blant annet på studiepoeng pr. faglig årsverk (vist over), andelen kvinner i dosent- og professorstillinger og andelen midlertidig ansatte i undervisnings- og forskerstillinger. Utviklingen i de to sistnevnte styringsparameterne har vært positiv de siste årene. Andelen kvinner i dosent- og professorstillinger har økt fra rundt 25 prosent i 2012 til i overkant av 33 prosent i 2020. Andelen midlertidig ansatte i undervisnings- og forskerstillinger har sunket de siste årene, fra 18,8 prosent i 2012 til 12,9 prosent i 2021.

3.2 Videreutdanning og nettbaserte og desentraliserte tilbud

Universitetene og høyskolene skal sørge for at samfunnet og arbeidslivet har tilgang på kunnskap og kompetanse. Dette innebærer blant annet å tilby etter- og videreutdanning. En vanlig inndeling av dette begrepet, som hos Markussen-utvalget i NOU 2019: 12 Lærekraftig utvikling, er at videreutdanning gir studiepoeng, i motsetning til etterutdanning, som ikke gjør det. Videreutdanning kan enten defineres ut fra studentens situasjon, at det omfatter alle studier som tas etter et opphold fra annen høyere utdanning, eller ut fra at selve tilbudet er særlig tilrettelagt for å tjene som videreutdanning. I en kartlegging gjort av BDO i 2019 på oppdrag for Markussen-utvalget så man på tilbud som institusjonene selv definerte som videreutdanning i Database for statistikk om høyere utdanning (DBH), og fant flest videreutdanningstilbud for lærere og pedagoger, og innen helse-, sosial- og idrettsfag.7 Det er i liten grad videreutdanningstilbud innen primærnæringsfag og ingeniørfag, bygg- og anlegg. De fleste videreutdanningstilbud tilbys som deltidsstudier, og om lag 13 prosent av videreutdanningstilbudene i kartleggingen er registrert som nettbasert undervisning. Totalt var det 1341 aktive studieprogrammer i 2021 som var definert som videreutdanning i DBH. Dette utgjorde 28 prosent av studieprogrammene.

En rekke tiltak som skal styrke utviklingen av fleksible og desentraliserte tilbud i årene fremover er iverksatt og under utvikling. Kompetansereformen – Lære hele livet har to hovedmål.8 Det første er at ingen skal gå ut på dato på grunn av manglende kompetanse. Det andre er å tette kompetansegapet, det vil si gapet mellom hva arbeidslivet trenger av kompetanse, og den kompetansen arbeidstakerne har. Reformen retter seg mot sysselsatte som har behov for mer kompetanse som følge av digitalisering og annen omstilling. Kompetansereformen legger stor vekt på utviklingen av fleksible tilbud og videreutdanningstilbud, og det geografiske perspektivet ble ytterligere forsterket gjennom strategien for desentralisert og fleksibel utdanning.9 Regjeringen ønsker å øke tempoet i utviklingen av fleksible utdanningstilbud og særlig forsterke det desentraliserte tilbudet i hele landet. Fleksible utdanningstilbud er tilbud med flere alternativer for hvordan læringsaktivitetene gjennomføres. Det kan handle om fleksibilitet både når det gjelder tid, sted, omfang og progresjon. Tilbudene kan både være nett- og stedbaserte, og på hel- og deltid.

Mange institusjoner har flere campuser som er geografisk spredt. De statlige institusjonene har rundt 70 fysiske studiesteder, mens de private har 40. Desentraliserte utdanningstilbud kommer i tillegg og foregår ved fysiske samlingssteder som ikke er universitets- eller høyskolecampus. Det kan eksempelvis være nærings-/utdanningsparker, studie-/utdanningssentre eller biblioteker. Undervisningen blir gjerne gitt i bolker (ukes- eller helgesamlinger). Det er alltid et universitet eller en høyskole som står faglig ansvarlig for tilbudene som gis, i og med at det ikke er andre aktører som er akkrediterte for å tilby høyere utdanning i Norge.

Desentraliserte og fleksible utdanningstilbud skal være nært knyttet til arbeids- og samfunnslivets kompetansebehov. En forutsetning for dette tilbudet er derfor at institusjonene, fylkeskommunene som kompetansepolitiske aktører og offentlig og privat arbeidsliv samarbeider for å finne ut hvor det er behov. Det er ikke gitt at samfunnets kompetansebehov, studentenes preferanser og utdanningsinstitusjonenes tilbud er samstemte.

Innsatsområdene i strategien for desentralisert og fleksibel utdanning er:

• å øke tilgangen til fleksible og desentraliserte tilbud i hele landet
• å styrke samarbeidet mellom aktørene i utdanning og arbeidsliv og koble tilbud og etterspørsel
• å jobbe for at fleksible tilbud har høy kvalitet og er tilpasset den enkeltes og arbeidslivets behov
• å bedre rammebetingelsene som gir institusjonene, arbeidslivet og studentene større muligheter

Generelt har det vært en vekst i rammebevilgningene til universitetene og høyskolene de siste årene og søknadsbaserte ordninger for utvikling og drift av fleksible tilbud er etablert. Det har også blitt bevilget ekstraordinære midler for at utvikling av fleksible utdanningstilbud på institusjonene under pandemien. Digitale løsninger og nye organisatoriske modeller for fleksibel undervisning, eksamen og praksis har blitt utviklet.

Tross ambisjonene viser figur 3.5 og tabell 3.1 at det bare er den nettbaserte undervisningen som øker. Statistikken er imidlertid mangelfull. Det er ikke alt institusjonene tilbyr som fremkommer i statistikken, noe som henger sammen med måten rapporteringene er lagt opp på. Strategien for desentralisert og fleksibel utdanning pekte derfor også på at det er behov for bedre rapporteringer og kunnskapsgrunnlag om omfang, kvalitet, gjennomføring og resultater av fleksible tilbud. Tabell 3.2 viser at andelen studenter på eksternfinansierte tilbud har vært ganske stabil.

Forstørr bilde

Figur 3.5 Registrerte studenter med nettbasert og desentralisert undervisning. 2011–2021

Kilde: DBH.

Tabell 3.2 Andel i videreutdanning eller fleksible tilbud. 2008–2021. Prosent av studiepoeng og registrerte studenter

Note: Kategorien videreutdanning overlapper med kategoriene for nettbasert og desentralisert undervisning, som ikke overlapper med hverandre.

Kilde: DBH.

Tabell 3.3 Andel på eksternfinansierte tilbud ved de statlige institusjonene, etter andel eksternfinansiering. 2004–2021. Prosent av studiepoeng og registrerte studenter

Note: Andel eksternfinansiering er beregnet ut fra satsene for studieprogrammets finansieringskategori, ikke faktiske kostnader.

Kilde: DBH.

3.3 Internasjonale utviklingstrekk i finansieringen av høyere utdanning

Nye utviklingstrekk

OECD peker i en rapport fra 202010 på følgende utviklingstrekk:

• Rammefinansiering er fortsatt hovedmodellen i de fleste land, riktignok med variasjoner i hvor fri og uten kriterier eller inndelinger i kategorier finansieringen kommer med.
• Offentlig finansiering er i økende grad knyttet til prosjekter eller målrettede midler som kommer i tillegg til rammebevilgning, og som tildeles basert på konkurranse. Det gjelder særlig midler til forskning, men også i økende grad finansiering av infrastruktur/utstyr, innovasjon og aktiviteter for kunnskapsoverføring, samt livslang læring og utdanning for arbeidslivets behov.
• Utviklingsavtaler/kontrakter med kobling til finansiering er implementert i 13 OECD-land. Finansieringsandelen som er knyttet til avtalene varierer. Utformingen av avtalene og hvordan resultater vurderes, varierer også.
• De fleste formelbaserte systemer omfatter indikatorer for inngangsdata (antall studenter tatt opp f.eks.), aktivitet, og produksjon (output), mens det er lite som omfatter ønskede utfall (outcome), slik som eksempelvis arbeidsmarkedssuksess. Det er en økende interesse for dette, spesielt i USA hvor minst 7 delstater bruker en eller annen form for arbeidsmarkedsmål i finansieringen. Danmark har også innført dette for sysselsettingsgrad.
• Rapporten diskuterer også suksesskriterier, betingelser og risiko knyttet til resultatbasert finansiering. OECD peker blant annet på at finansieringen bør tilpasses oppgavene til ulike typer institusjoner; dersom en stor andel av finansieringen er resultatbasert og lik for alle institusjoner, kan det gi utslag i svak differensiering/lite mangfold. Slik finansiering virker best på institusjonene dersom indikatorene er stabile og dersom konsekvensene er tydelige og det er åpenhet om dem på forhånd.
• Det er to hovedmodeller for strategisk finansiering. Den ene er direkte bevilgninger til institusjonene, med prioriteringer basert på utviklingsavtaler e.l. Dette er modellen i Finland og Nederland. Den andre er målrettet finansiering av nasjonale prioriteringer, gjennom utlysninger/konkurranse. OECD peker på at den første modellen gir institusjonene mer kontroll og mindre byråkrati, men krever tillit og accountability-mekanismer. Den andre modellen gir nasjonale myndigheter mer kontroll, men er mer byråkratisk.

Eksempler fra enkelte land

Finland har en finansieringsmodell for universitetene og en for yrkeshøyskolene11. Begge har en del av bevilgningen avsatt til en «strategisk komponent». For yrkeshøyskolene er denne andelen 5 prosent, og den består av to deler. Del A er knyttet til institusjonens strategi iht. utviklingsavtalen mellom departement og institusjon, implementering av strategien, profilering og internasjonalisering. Del B består av nasjonale utdannings- og forskningspolitiske mål. For universitetene er andelen avsatt til den strategiske komponenten 15 prosent og den består også av samme del A og B. For begge institusjonstyper er det større vekt på del A enn del B. Utviklingsavtalene gjelder for fire år av gangen, og finansieringen er en del av den samlede bevilgningen. Avtalene består av institusjonenes strategiske mål, valg og profil og hvordan dette passer inn som del av den nasjonale strategien for Finland. Avtalen angir spesifikke utviklingsmål med kriterier for å vurdere måloppnåelse. Avtalen angir hva som vil være finansieringen for fireårsperioden, dvs. størrelsen på den strategiske komponenten inkludert nasjonale prioritere satsinger (dvs. summen av del A og B). Utviklingen vurderes årlig, kvalitativt og kvantitativt. Det er ingen eksplisitte finansielle konsekvenser knyttet til vurdering av måloppnåelse, men det er uttalt at måloppnåelse kan få konsekvenser for forhandlingene av senere års avtaler og tilhørende finansiering.12 For begge institusjonstyper er deler av finansieringen i Finland også knyttet til livslang læring, arbeidslivsrelevans (kandidater i jobb) og tilbakemeldinger fra studentene i en spørreunderundersøkelse.

I Danmark er om lag 75 prosent av finansieringen av utdanning fleksibel, mens 25 prosent er en fast basisdel. I tillegg er det en fast del pr. studiested utover hovedcampus og som er lokalisert utenfor de fire største byene. Hvert universitet kan få støtte til opptil seks studiesteder. Studieproduksjon utgjør den største delen (67,5 prosent) av den fleksible delen. I tillegg er det to indikatorer for studielengde (gjennomføringsgrad) og sysselsetting. Sysselsettingsindikatoren måler sysselsettingsgrad blant uteksaminerte kandidater mot den generelle sysselsettingsraten. Videre er det kvalitetsmidler som skal støtte spesifikke kvalitetsinitiativer.13

Universitetene i Danmark mottar en egen bevilgning med basismidler til forskning, som utgjør om lag 30 prosent av de samlede driftsinntektene. En stadig økende andel av basismidlene fordeles regelstyrt etter visse indikatorer, som til nå har omfattet utdanningsbevilgningen, eksterne forskningsmidler, vitenskapelig publisering og doktorgrader. I 2022 ble 18 prosent av basismidlene til forskning fordelt etter indikatorene, og andelen øker med om lag to prosent årlig. I Danmark ble det i 2021 inngått en ny avtale mellom et flertall av Folketingets partier om basismidlene.14 Avtalen innebærer en forenkling av systemet ved at publiseringsindikatoren ikke lenger benyttes i fordelingen av basismidler frem til 2025. Midlene som tidligere er fordelt gjennom indikatoren, videreføres på samme nivå som i 2021. Avtalen innebærer også at de årlige basismidlene til forskning til de fire yngste universitetene økes med til sammen 130 mill. kroner i perioden 2022–2025 sammenlignet med 2020.

Sverige har siden 2009 hatt en modell for å fordele forskningsbevilgninger til universitetene og høyskolene som dels er basert på antallet studenter og dels på forskningsindikatorer (vitenskapelig publisering og siteringer og ekstern finansiering). I 2024 vil det tas i bruk en ny modell med tildelinger til såkalte profilområder ved institusjonene som er basert på fagfellevurdering.15 Modellen skal videreføre målene om å premiere høy kvalitet i forskningen, men også i økt grad premiere strategisk profilering. Profilområdene skal være strategiske forskningssatsinger av høy kvalitet som institusjonene selv definerer og søker om midler til. Søknadene skal behandles av forskningsrådene og vurderes av fagfeller. Tildelingene til profilområdene skal vurderes etter 6-7 år.

Irland har en tredelt finansiering. I bunn ligger en rammebevilgning. Den andre delen («top slices») består av finansiering av spesifikke strategiske formål som er øremerket over en periode. For tiden gis det støtte til institusjonelle omstruktureringer, til å utvikle nye eller endre utdanningsprogrammer og til innovasjon. Felles for denne type finansiering er at den skal ligge fast en tid og deretter enten gjøres varig eller byttes ut med noe annet. Normalt sett er det uttalt hvor lenge denne type finansiering skal vare, når et bestemt formål blir introdusert. Den tredje delen, 10 prosent av midlene og implementert siden 2014, er en resultatbasert komponent hvor opp mot 10 prosent av bevilgningen holdes igjen i påvente av vurdering av måloppnåelse av målsetninger fra året før. Dette baserer seg på treårige mission-baserte avtaler. Institusjonene foreslår egne mål som er relevante for deres oppdrag og profil. Målene blir vurdert av et eksternt ekspertpanel og blir fastsatt i en formell avtale etter dialog.16 Det er årlig rapportering fra institusjonene inkludert selvevaluering, og dialog med departement og institusjon. Departementet får hjelp fra eksterne eksperter i sine vurderinger. Det er muligheter for straff eller belønning ut fra måloppnåelse, som kan variere mellom −3 til +5 prosent. Lærdommene fra Irland er blant annet at mulighetene for finansielle konsekvenser må være både positive og negative, fordi muligheten for kun negative konsekvenser hindrer risiko og innovasjon. Finansiell straff er ikke alltid nyttig, fordi dårlige resultater ofte er relatert til dårlig finansiering eller kapasitet.17

Nederland hadde tidligere et system hvor finansiering av utviklingsavtalene utgjorde 5 prosent av de direkte bevilgningene til institusjonene, hvor utviklingsavtalene hadde syv felles indikatorer og hvor institusjonene kunne straffes med budsjettkutt om målene ikke ble nådd. 2 prosent av de direkte bevilgningene gikk i tillegg til spesialisering og profilering mellom institusjonene. Erfaringene peker på negative sideeffekter og store måle-/vurderingsproblemer. Nederland har nå forlatt dette systemet. I Nederland utgjør den direkte bevilgningen til institusjonene 58 prosent av samlede inntekter (2020). Av dette igjen utgjør finansiering av utviklingsavtaler i overkant av 4 prosent (193 mill. euro i 2020, skal trappes opp til 5 prosent over tid). Nye utviklingsavtaler er inngått for perioden 2019–2024. De fem prosentene legges tilbake til institusjonene som et fast beløp, som kan brukes slik institusjonene ønsker selv innenfor seks tematiske områder for økt kvalitet. Det er fortsatt avtaler mellom departement og institusjon som ligger til grunn og det er vurderinger av måloppnåelse – men institusjonenes handlingsrom til å selv formulere innholdet og mål er altså økt og ikke felles for alle.18