4 Aktuelle problemstillinger knyttet til den samlede finansieringen av universiteter og høyskoler med utvalgets vurderinger og anbefalinger

Utgangspunktet for utvalgets vurderinger er hovedoppgavene slik de er nedfelt i mandatet:

• vurdere hvordan dagens statlige finansiering19 av universitetene og høyskolene tilfredsstiller de politiske målene, og foreslå endringer for å forbedre måloppnåelsen
• vurdere målene og virkemidlene som er omfattet av Stortingets anmodningsvedtak i 2020 om finansieringen av universiteter og høyskoler20
• vurdere helheten i den statlige finansieringen på tvers av tildelingsformer

Utvalget har videre lagt til grunn regjeringens mål om at finansieringen av universiteter og høyskoler skal fremme de brede samfunnsoppdraget til institusjonene og ivareta en desentralisert struktur. Utvalget har lagt særlig vekt på føringene i styringsmeldingen i de veivalgene utvalget har stått overfor:

• Et hovedbudskap i styringsmeldingen er å styre mer i det store og mindre i det små. Utvalget oppfatter dette som et klart signal om forenkling – også av de økonomiske styringsvirkemidlene.
• Et annet hovedbudskap i styringsmeldingen er mer differensiert styring for å bidra til et mangfold i sektoren og at utviklingsavtalene blir det sentrale virkemidlet for å oppnå dette.

Innspill til utvalget

Utvalget inviterte i oktober og november 2021 til innspillsmøter med sentrale aktører. Man åpnet også for at alle som ønsket det kunne sende inn skriftlige innspill gjennom en portal på regjeringen.no. Totalt deltok 42 aktører på innspillsmøter, og utvalget mottok 37 skriftlige innspill. Under redegjøres det for de viktigste momentene fra innspillene.

Den viktigste tilbakemeldingen fra aktørene i sektoren var at systemet stort sett fungerer godt slik det er lagt opp i dag. Det er viktig for institusjonene å ha forutsigbarhet og transparens, og få aktører tar til orde for store endringer i finansieringen, annet enn å øke basisbevilgningen som andel av total bevilgning på bekostning av den resultatbaserte delen. Flere uttrykker bekymring for at det skal komme endringer i finansieringen som man ikke i tilstrekkelig grad har utredet på forhånd, blant annet at man kan miste viktig datagrunnlag som har blitt samlet inn i forbindelse med indikatorene.

Innspillene konsentrerte seg rundt noen sentrale problemstillinger. Dette var blant annet mangfold i sektoren, dagens indikatorsystem og ønsket om avvikling av lukket ramme, utviklingsavtaler og finansiering, arbeidslivsrelevans, livslang læring og desentralisert og fleksibel utdanning. Innspillene er oppsummert i vedlegg 2.

4.1 Mangfold og utvikling av profiler

Ett av målene med gjennomgangen av finansieringen er å sørge for at det faglige mangfoldet i og mellom institusjonene bevares og styrkes. Mangfold kan i denne sammenhengen tolkes bredt som å gjelde alle slags forskjeller i aktivitetsprofilen. Det kan for eksempel handle om fordeling på fagområder og ulik faglig bredde og deltakelse i ulike typer av samarbeid. Et viktig institusjonelt særtrekk finnes ved universitetene med særskilt ansvar for å drive museer.

Mangfoldet internt ved institusjonene finnes mellom ulike avdelinger, men også i det enkelte fagmiljø. Dette gjelder for forskningsprofilen, men dreier seg i tillegg om ulik vektlegging og tidsbruk til oppgaver som undervisning, datahåndtering, vitenskapelig publisering, formidling, infrastruktur, kommersialisering og innovasjonsaktiviteter.

En dimensjon som ofte går igjen når det institusjonelle mangfoldet skal beskrives, er skillet mellom fagmiljøer med stort fokus på grunnforskning, og fagmiljøer som er mer orientert mot anvendt forskning. Skillet mellom grunnforskning og anvendt forskning er ikke absolutt, og mye forskning lar seg ikke enkelt kategorisere. Grunnforskning kan ha et anvendelsespotensiale på sikt, uten å være rettet mot en spesifikk anvendelse.

Finansieringen skal bidra til at institusjonene hver for seg utvikler sin virksomhet gjennom å prioritere ulike forsknings-, utdannings-, kommunikasjons- og innovasjonsaktiviteter. Samtidig må finansieringen og styringen stimulere til gode resultater og god måloppnåelse samlet sett.

Mangfold er ikke et mål i seg selv, men nødvendig for å oppnå gode resultater innenfor en realistisk ressursbruk. Med flere titalls institusjoner i en sektor som samlet skal levere på en rekke ulike mål og aktiviteter som krever svært høy spesialisering, er det opplagt at ikke alle kan drive med alt. Selv om miljøer av alle størrelser kan ha høy kvalitet, er det i mange tilfeller en sammenheng mellom størrelse og kvalitet og evnen til å opprettholde kvaliteten over tid. Det kan både dreie seg om å etablere en såkalt kritisk masse som er nok til å holde et godt nivå over tid, eller danne virkelig slagkraftige miljøer som hevder seg internasjonalt uten å være avhengig av noen få enkeltpersoner.

En spredt fordeling av fagmiljøer og utdanninger gir bedre og likere tilgang til utdanning for befolkningen, og tilgang til kompetanse og samarbeidspartnere for det lokale arbeidslivet.

Hva som er den riktige graden av konsentrasjon eller mangfold på ulike områder, er i stor grad et politisk spørsmål som avhenger av å veie ulike mål mot hverandre innenfor de økonomiske rammene man er villig til å sette.

Mangfold knyttet til ulik forskningsintensitet

Ulikt forhold mellom forskning og utdanning og ulik innretning på forskningen er aspekter av mangfoldet i sektoren som har vært mye diskutert de siste 20 årene. Mens storparten av forskningsvirksomheten tidligere var konsentrert ved noen få institusjoner, er det i dag mange flere institusjoner som har et betydelig forskningsomfang. Utviklingen trekkes ofte frem som et eksempel på at institusjonene har blitt mindre forskjellige. En lignende utvikling finnes i utdanningsporteføljene, hvor forskjellene blant annet knyttet til fordeling på gradsnivå og ulike typer utdanning (disiplin- eller profesjonsbasert) er blitt redusert over tid.

Mens inndelingen i kategoriene universitet og høyskole tidligere hang sammen med tydelige forskjeller i blant annet forskningsintensitet (forstått som andelen forskning av den samlede virksomheten), er ikke dette like tydelig i dag. Det er fortsatt store forskjeller i profiler mellom institusjonene, men de faller ikke i klart separate kategorier. Figur 4.1 viser institusjonenes fordeling på ulike indikatorer som samvarierer. Alle indikatorene er utformet som andeler eller rater og er i utgangspunktet størrelsesuavhengige. Institusjonene er plassert langs den horisontale aksen etter gjennomsnittlig skår på alle indikatorene i figuren, og har samme plass i alle delfigurer. Indikatorene i figuren henger sammen med både forskningsintensitet og forskningsprofil. Institusjonene til høyre i figuren har både høyere andel forskning og en profil som i større grad er disiplin- enn profesjonsrettet.

Figuren viser for det første at det er tydelige forskjeller mellom institusjonene, men at de i stor grad er glidende og at institusjonene ikke er klart adskilt i kategorier. Forskjellen mellom laveste og høyeste verdi på indikatorene er større for andelen doktorgradsutdanning eller eksterne forskningsinntekter enn for andelen i førstestillinger eller publiseringspoeng pr. årsverk.

Forstørr bilde

Figur 4.1 Indikatorer som henger sammen med forskningsintensitet og profil

Note: Figuren viser indikatorene for institusjoner med finansiering fra Kunnskapsdepartementet. Siteringer gjelder for artikler publisert 2016–2018. FoU-utgifter er for 2019 og øvrige indikatorer for 2020. Noen observasjoner som skiller seg ut som ekstremverdier og basert på lave tall, er ikke vist. Institusjonene har følgende plassering fra høyre til venstre (se vedlegg for forkortelsene): UiO, UiB, NMBU, NTNU, NIH, UiT, NHH, MF, UiS, NMH, UiA, AHO, NU, OM, USN, BI, HiM, HVL, HFDK, KHiO, SA, HINN, HK, BD, VID, HiØ, AHS, FIH, DMMH, BAS, HVO, HGut, LDH, STH, NLA, HLT.

Kilder: FoU-statistikk fra NIFU (FoU-statistikkbanken). Siteringsstatistikk fra Indikatorrapporten (Norges forskningsråd, 2021), beregnet av NIFU basert på Web of Science. Øvrige data fra Database for statistikk i høyere utdanning (DBH).

Institusjonene har også ulik faglig og tematisk profil på forskningen sin, noe som igjen gjenspeiles i forskjeller når det gjelder hvilke virkemidler institusjonene søker på og mottar finansiering fra gjennom Forskningsrådet. Universitetet i Oslo har for eksempel flest tildelinger fra Senter for fremragende forskning og andre virkemidler for nysgjerrighetsdrevet forskning, mens NTNU henter ut klart mest fra innovasjonsprosjekter og Sentre for forskningsdrevet innovasjon. De aller fleste institusjonene har relativt tydelige satsingsområder og tyngdepunkt. Et lignende mønster kan identifiseres når det gjelder finansieringen fra EUs rammeprogrammer.

Det finnes også profilforskjeller som ikke henger sammen med fordelingen vist i figur 4.1, blant annet når det gjelder institusjonenes samarbeid med arbeids- og næringsliv. Figur 4.2 viser fordelingen av oppdrags- og bidragsinntekter utenom Forskningsrådet og EU, som andel av institusjonenes totale driftsinntekter. Institusjonene har samme horisontale plassering som i figur 4.1. Det er en viss sammenheng mellom forskningsintensitet og eksterne inntekter fra næringslivet, men ellers er det stor variasjon i profilen til de eksterne inntektene, og ingen sterk sammenheng mellom ulike typer inntekter. Institusjoner med høye inntekter fra næringslivet er blant annet NTNU, NHH, NMBU og MF, mens institusjoner med høye inntekter fra offentlig sektor er blant annet HINN, OsloMet, UiT og HVO. Vi finner en høy andel oppdragsinntekter ved NHH, BI, OsloMet, UiO og HiØ, mens inntektene for NTNU, UiT, NIH og UiA i større grad er i form av bidrag.

Forstørr bilde

Figur 4.2 Andre bidrags- og oppdragsinntekter, etter type og finansieringskilde. Andel av totale driftsinntekter. 2020.

Note: Institusjonene er plassert horisontalt som i figur 4.1, se note til den figuren for rekkefølgen.

Kilde: DBH.

Politikken for finansiering av forskning ved institusjoner med ulike profiler

En mindre andel av forskningen og doktorgradsutdanningen foregår i dag ved de mest forskningsintensive institusjonene enn tidligere. Tabell 4.1 viser andelen for dagens universiteter som var akkrediterte som universitet eller vitenskapelig høyskole før 2005 (inkludert senere sammenslåtte institusjoner).

Tabell 4.1 FoU-utgifter og doktorgrader. 2005 og 2019/2020. Prosent

Kilde: Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU): FoU- og doktorgradsstatistikk.

Til tross for denne utviklingen har det vært en tilbakevendende diskusjon om hvorvidt mange institusjoner er tilstrekkelig finansiert til å drive forskning i tråd med de politiske forventningene. Innvendingen har vært at betydelige størrelsesforskjeller i basisfinansieringen gir institusjonene ulike muligheter bl.a. til å konkurrere om eksterne forskningsmidler og til å tilby utdanninger med utgangspunkt i forskningsintensive fagmiljø.

Det har helt siden åpningen for at høyskolene kunne akkrediteres som universiteter vært en forutsetning at det å bli universitet ikke medførte til økte budsjetter. I St.meld. nr. 27 (2000–2001) Gjør din plikt – Krev din rett står det bl.a. følgende:

Etter departementets vurdering bør statlige midler til grunnforskning konsentreres for å gi grunnlag for internasjonalt konkurransedyktige forskningsmiljøer. Uten en slik konsentrasjon vil den kvalitetshevingen av norsk forskning som er forutsatt i forbindelse med Stortingets behandling av Forskningsmeldingen, bli vanskelig å realisere. Departementet mener det ikke er rom for flere breddeuniversiteter utover de fire som eksisterer i dag. Departementet mener de fire eksisterende breddeuniversitetene fortsatt bør ha en særstilling når det gjelder midler til grunnforskning, slik at deres rolle som grunnforskningsinstitusjoner og institusjoner med særskilte forutsetninger for bredde og tverrfaglighet i utdanning og forskning styrkes. (s. 51–52)

Plikter og arbeidsoppgaver som er tillagt universitetsbetegnelsen, gjelder innenfor de fagområder institusjonene har rett til å tildele doktorgrad, og vil ikke direkte berøre rammebetingelsene for de øvrige fagområdene. Endret benevnelse innebærer derfor ikke at alle ansatte ved institusjonen får større tidsressurser til forskning. (s. 53)

At det ikke følger økte ressurser med når høyskoler endrer status til universitet, ble bekreftet av statsråd Øystein Djupedal i 2006 i et svar på et skriftlig spørsmål fra Stortinget.21 Denne politikken har ligget fast i hele perioden frem til i dag.

Hægeland-utvalget omtalte også spørsmålet om ulik finansiering mellom institusjonene i sin rapport:22

Etter ekspertgruppens vurdering er det ikke grunnlag for å si at dagens fordeling mellom institusjonene er feil eller uheldig. Ulik finansiering kan forklares med en kombinasjon av historiske og politiske vedtak gjennom mange år, ulik oppgaveportefølje og institusjonens resultatoppnåelse innenfor dagens finansieringssystem. Institusjonene har i en årrekke hatt rammebudsjettering, og kostnadsforskjeller vil dermed i noen grad være et resultat av strategiske valg den enkelte institusjon har foretatt innenfor sitt handlingsrom. Det som foreligger av analyser indikerer at ulik finansiering reflekterer ulike oppgaver og aktiviteter, snarere enn skjevfordeling av budsjettmidler. Det anbefales derfor ikke å omfordele basiskomponenten mellom institusjonene. (s. 11)

Høyskolene og de nye universitetene har likevel hatt en større vekst i rammebevilgningen enn de gamle universitetene, hovedsakelig fordi de har vært prioritert både i fordelingen av midler til flere studieplasser og til nye rekrutteringsstillinger.

Denne utviklingen har likevel ikke vært tilstrekkelig til at diskusjonene om forskjeller i finansieringen av nye og gamle universiteter har avtatt.

Selv om fordelingen av forskningsmidlene har innebåret en større oppbygging relativt sett ved de nye universitetene, har dette ikke vært beskrevet tydelig som en planlagt politikk i forskningsmeldinger eller i langtidsplanen.

Strukturreformen hadde ikke noe uttalt mål for hvor mye forskningsandelen ved de tidligere høyskolemiljøene var forventet å øke. En del av argumentasjonen for reformen pekte tvert imot på det som et problem at ressursene ble spredt for tynt utover. Strukturmeldingen beskrev det som et hovedproblem i norsk forskning at det var for mange små og sårbare fagmiljøer, blant annet med bakgrunn i forskningsevalueringer som påpekte at forskningen ofte var for fragmentert på små miljøer til å kunne konkurrere på et internasjonalt nivå.23

Etter strukturreformen har andelen av institusjoner i sektoren som er akkreditert som universitet, økt betydelig, både gjennom sammenslåinger og nye akkrediteringer. Presset på å få økte ressurser til å drive forskning har dermed økt. I vedlegg 3 er det gjort en analyse over forskjeller i mulighetene til å forske over rammebevilgningen til universitetene. Analysen underbygger at de gamle universitetene har et større rom til å forske over rammebevilgningen enn de nye universitetene.

At forskningsinsentivene i finansieringssystemet gjelder på lik måte for institusjoner med ganske forskjellige profiler og forutsetninger, kan være en kilde til uklarhet om de reelle politiske forventningene til sektoren. Argumentene i styringsmeldingen for å gå bort fra styringsparametere som er felles for alle, gjelder også for indikatorene som felles insentiver i finansieringssystemet. Selv om det reelt sett er ulike forventninger til institusjonene, kan finansieringssystemet gi et annet inntrykk.

Det er vanskelig å si hvor mye finansieringen har bidratt til å gjøre institusjonene likere, med tanke på blant annet forskningsintensitet og gradsnivåer i utdanningsporteføljen. Andre faktorer – som utvidede fullmakter til å opprette og nedlegge studier, felles lovverk og kriterier for institusjonsakkreditering – har sannsynligvis betydd mer for utviklingen de siste 20 årene. De store fusjonene mellom universiteter og høyskoler har også påvirket institusjonslandskapet kraftig.

Når det gjelder utvikling i forskningsintensitet og -profiler, finnes det stemmer i debatten som argumenterer for at institusjonene er blitt for like ved at de tidligere høyskolene sikter mot en lignende profil som de etablerte universitetene, og det finnes stemmer som argumenter for at de økonomiske vilkårene for å drive forskning fremdeles er for forskjellige, og at profilene burde bli likere. Naturlig nok kommer en del av stemmene fra institusjoner som er henholdsvis er bekymret for å miste eksisterende ressurser eller ønsker å få tilført ytterligere ressurser

Flere har pekt på at insentivene i finansieringssystemet også kan virke negativt på mangfoldet internt ved institusjonene. Når indikatorene tolkes som et verdisystem, kan forskere som bruker tid på andre aktiviteter, oppleve at de handler på tvers av forventningene. Det gjelder blant annet om man bruker tid på å skrive norskspråklige læremidler, formidler til yrkesfelt eller allmennheten, kommersialiserer eller gjør andre innovasjonsaktiviteter, tilrettelegger forskningsdata for deling eller driver kunstnerisk utviklingsarbeid. Det er vanskelig å si hvilke effekter dette har på den faktiske adferden, men de stadige tilbakemeldingene tyder i hvert fall på at insentivene bidrar til uklarhet i styringen og skaper misnøye for manglende anerkjennelse av aktiviteter som ikke har egne insentiver, men som er en del av samfunnsoppdraget.

Utvalgets vurdering og anbefaling

Utvalget mener at den vedvarende diskusjonen om finansieringen av universitetene etter strukturreformen viser et behov for en større åpenhet og tydelighet fra regjeringen om forventningene til profilene til de ulike institusjonene. Det er naturlig at institusjonene argumenterer for sine egne interesser, og ikke realistisk at sektoren samlet er enige om hvordan finansieringen bør fordeles på ulike formål som vil slå ulikt ut for institusjonene. Det er imidlertid en fordel om prioriteringsdiskusjonene i sektoren kan bygge på en felles forståelse av regjeringens politikk. En større klarhet om hvordan regjeringen vurderer det eksisterende mangfoldet av institusjonsprofiler og utviklingsbehovet på sikt, kan redusere usikkerhet for institusjonene og legge bedre rammer for utviklingen og gjennomføringen av deres strategier.

I Hurdalsplattformen står det bl.a. at regjeringen vil:

Utvide satsinga på framifrå forskings- og utdanningsmiljø og etablere nye forskingsmiljø i internasjonal toppklasse knytt til næringsklynger.

Etter utvalgets oppfatning bør det over tid legges til rette for en ytterligere styrking av flere forskningsmiljøer, for slik å sikre god tilgang til forskningsbasert utdanning av høy kvalitet i hele landet og gi større deler av arbeidslivet bedre tilgang til kunnskapsmiljøer. Utvalget mener det er særlig aktuelt å styrke forskningen innenfor de viktige profesjonsutdanningene for velferdsstaten samt forskning som bidrar til en god utvikling av arbeids- og næringsliv over hele landet.

En slik styrking bør ikke gjøres som en omfordeling mellom institusjonene, men gjennomføres som en satsing i langtidsplanen for forskning og høyere utdanning. Utvalget mener planen som legges frem høsten 2022, kan være et relevant sted å vurdere tiltak på dette området. Utvalget har merket seg satsningen på samfunnsoppdrag (missions) i Horisont Europa som et eksempel for utvikling av nasjonale kvalitetssikrede satsninger med brede konsortier. Slike satsinger må være langsiktige, helst 10-årige. Tildeling av må skje på grunnlag av internasjonalt kvalitetssikrede søknader.

Ved avslutningen av samfunnsoppdragene bør det vurderes en mekanisme som viderefører finansiering i rammebevilgningen for på den måten å styrke institusjonens langsiktige muligheter til å bevare og videreutvikle de forskningsmiljøene som har blitt bygget opp.

4.2 Balansen mellom rammebevilgningen og prosjektbasert finansiering

Rammebevilgningen for de statlige institusjonene utgjorde i 2020 79 prosent av de samlede driftsinntektene, mens tildelingene fra Norges forskningsråd utgjorde 7 prosent. Tildelingen fra det som nå er Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse utgjorde mindre enn 1 prosent.

4.2.1 Norges forskningsråd

Norges forskningsråd har som formål å være et nasjonalt utøvende forskningsstrategisk organ, med ansvar for å øke kunnskapsgrunnlaget og bidra til å dekke samfunnets behov for forskning ved å fremme grunnleggende og anvendt forskning og innovasjon. I dette ligger bl.a. å bidra til kvalitet i norsk forskning og grunnlaget for politikkutforming, arbeide for å fremme internasjonalt forskningssamarbeid og innovasjon i næringsliv og offentlig sektor i hele landet. Forskningsrådet har med det en sentral rolle i å følge opp regjeringens forskningspolitiske prioriteringer, herunder de tre overordnede målene og de fem langsiktige tematiske prioriteringene i langtidsplanen samt øvrige strategier fra Kunnskapsdepartementet.24 Forskningsrådet finansierer forskning og innovasjon i norsk UH- og instituttsektor samt i norsk næringsliv og offentlig sektor.

En studie av langtidsplanen som forskningspolitisk verktøy som nylig er gjennomført av NIFU, viser at Forskningsrådet i praksis har vært den eneste aktøren hvor langtidsplanen legger reelle føringer på tildelingen av midler. Det konkluderes med at Forskningsrådet ser ut til å ha vært det viktigste styringsvirkemiddelet for oppfølging av langtidsplanen på FoU-siden og at grunnbevilgningene til UH-institusjonene ikke ser ut til å ha blitt påvirket i særlig grad.25

De senere årenes fagevalueringer tegner et tydelig bilde av «kvalitetsutfordringer» for norsk forskning. Selv om det har skjedd en positiv utvikling de siste ti årene, presterer få miljøer i Norge på de høyeste kvalitetsnivåene sammenlignet med Danmark, Nederland og Sveits26. Dette er noe av bakgrunnen for at utvikling av fagmiljøer av fremragende kvalitet er en av tre hovedsatsinger i langtidsplanen for forskning og høyere utdanning.

I 2019 var i underkant av 70 prosent av FoU-utgiftene i den norske universitets- og høyskolesektoren finansiert gjennom den statlige rammebevilgningen. Blant landene i OECD og EU som fører slik statistikk, er det bare Slovakia som har en betydelig høyere andel. Andelen var 57 prosent for Danmark, 46 prosent for Finland og 41 prosent for Sverige. Av den øvrige finansieringen utgjorde midler fra Forskningsrådet omtrent halvparten, med 16 prosent av FoU-utgiftene ved norske universiteter og høyskoler. NMBU hadde den høyeste andelen finansiert av Forskningsrådet, med 25 prosent av driftsutgiftene til FoU, og med 56 prosent finansiert gjennom rammebevilgningen.

Tildelingene fra Forskningsrådet er svært konsentrert, i det fem institusjoner henter ut ca. 88 prosent av midlene som går fra Forskningsrådet til UH-sektoren.27

I 2020–2021 sto UH-sektoren bak 64 prosent av søknadene innenfor prosjekttypene Forskerprosjekt og Kompetanse- og samarbeidsprosjekt i Forskningsrådet, mens instituttsektoren sto for 30 prosent. UiO, UiB, NTNU, UiT og NMBU sto for ca. 75 prosent av søknadene og hadde også samme prosentandel av de innvilgede søknadene. Av de største institusjonene hadde OsloMet, NMBU og HVL den høyeste innvilgelsesraten på 17 prosent av søknadene, fulgt av UiS og UiO med 16 prosent. Av institusjonene med flere enn ti søknader var innvilgelsesraten høyest ved NHH og NIH med henholdsvis 21 og 18 prosent.

En overføring av midler fra Forskningsrådet til rammebevilgningen vil styrke universitetenes og høyskolenes muligheter til å utvikle og gjennomføre forskningsstrategier med utgangspunkt i egne fortrinn og prioriteringer. En slik overføring av midler vil samtidig med stor sannsynlighet føre til en reduksjon i midler som lyses ut gjennom Forskningsrådet. Gitt at dagens søknadstrykk opprettholdes, vil det kunne medføre lavere tilslagsprosent i Forskningsrådet. Dette vil ikke bare få konsekvenser for UH-sektoren, men også for instituttsektoren, da instituttene deltar på de samme konkurransearenaene i Forskningsrådet. En lav tilslagsrate medfører høye transaksjonskostnader knyttet til arbeid med søknader som blir avslått.

En eventuell overføring av midler fra rammebevilgningen til Forskningsrådet vil på sin side kunne gi større dynamikk i ressursfordelingen til forskning og føre til økt kvalitet hvis mer av ressursene går til de fremste miljøene. En slik omfordeling vil også med sannsynlighet øke tilslagsprosenten for søknadene til Forskningsrådet og øke effektiviteten i systemet. Dersom midlene gjøres tilgjengelig for konkurranse også for instituttsektoren, kan det medføre reduksjon i de samlede inntektene til UH-sektoren, og svekke grunnlaget for bl.a. forskningsbasert undervisning. I tillegg vil en overføring fra rammebevilgningen kunne innebære en omfordeling av midler fra universiteter og høyskoler med lav andel finansiering fra Forskningsrådet til universiteter som ligger høyt. Det vil avhenge av hvordan en eventuell reduksjon i rammebevilgningen fordeles mellom UH-institusjonene.

Ekstern finansiering og midlertidighet

OECD advarer mot å ha en for stor andel ekstern finansiering, da større andel kortsiktig prosjektfinansiering og behov for å hente inn spisskompetanse i et prosjekt kan medføre høyere bruk av midlertidige stillinger ved UH-institusjonene.28 I Kunnskapsdepartementets strategi for forskerrekruttering tilskrives den høye bruken av midlertidig ansettelser i norsk UH-sektor en blanding av kulturelle, finansielle og organisatoriske forhold, og dermed ikke ekstern finansiering alene.29 Instituttsektoren, som i enda større grad enn UH-sektoren er finansiert via eksterne kilder, har lykkes med å gjennomføre eksternt finansierte prosjekter uten de samme utfordringene med midlertidighet.

Utvalgets vurdering og anbefaling

Slik utvalget ser det, er en viss andel konkurranseutsatte midler viktig for å sikre fleksibilitet i finansieringssystemet, og med det gi rom for kvalitetssikrede satsninger og politisk styring innenfor tematiske områder. I tråd med dette mener utvalget at Forskningsrådet har en sentral rolle i det norske forskningssystemet for å løfte kvalitet og bygge kapasitet i norsk forskning, samt å tilrettelegge for at sektoren kan søke om internasjonal finansiering og vinne frem på internasjonale konkurransearenaer.

Utvalget mener videre at Forskningsrådet, og den konkurransearenaen det representerer, er en viktig aktør for å følge opp de politiske prioriteringene i langtidsplanen.

Utvalget har i sin vurdering vektlagt at det vil medføre betydelige utfordringer og negative konsekvenser for regjeringens evne til forskningspolitisk styring, samt å sikre videre utvikling av høy kvalitet i norsk forskning, om midler flyttes fra Forskningsrådets konkurransearenaer til rammebevilgningen. På den andre siden vil det med stor sannsynlighet svekke UH-institusjonene å flytte midler andre veien. Utvalget har derfor i sin vurdering konkludert med at det ikke vil anbefale endringer i balansen mellom rammebevilgningene og søknadsbaserte midler som kanaliseres via Forskningsrådet.

Utvalget har ikke diskutert hvorvidt omfanget eller innretningen av den eksterne finansieringen er en utfordring for den akademiske friheten.

4.2.2 Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse

I Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir) er det etablert en nasjonal konkurransearena for utdanningskvalitet. Kvalitetsprogrammene er etablert for at fagmiljøene kan søke om prosjektmidler for å drive innovativt arbeid med utdanningene. Programmene er ment å supplere rammebevilgningen, og bidra til at arbeidet med utdanningskvalitet får strategisk oppmerksomhet og høyere status. HK-dir har også søknadsbaserte ordninger for utvikling og drift av fleksible og desentraliserte utdanningstilbud. For en utdypende omtale av de ulike ordningene, vises det til vedlegg 1.

Søknadsbaserte ordninger kan fungere godt som et supplement til og understøtte institusjonenes arbeid med kvalitet, men det fordrer at ordningene er innrettet klart og tydelig med dette som formål. Det betyr at ordningene ikke bør bli for store, slik at de blir en hovedarena for kanalisering av midler til bestemte formål, og at de ikke finansierer aktivitet som i utgangspunktet er ment å finansieres gjennom rammebevilgningene. Dersom nye behov oppstår, er ikke nødvendigvis svaret nye midler til ordningene, men en omprioritering av innretningen på midlene som allerede er der. Dette kan bidra til å unngå at søknadsbaserte midler til bestemte formål blir faste over tid.

Det er en fare for at noen av dagens ordninger fremover kan gli for langt i en retning som gjør at grenseoppgangene og arbeidsdelingen blir utydelig. Et eksempel på det er midler til utvikling og drift av fleksible utdanninger. Ordningen er ment å stimulere institusjonene til å utvikle flere fleksible tilbud i samarbeid med arbeidslivet. Å styrke samarbeidet mellom tilbuds- og etterspørselssiden, blant annet for å definere behov, har vært et sentralt element i ordningen. En oppbygging av ordningen med sikte på at den skal finansiere økt kapasitet for fleksible tilbud i sektoren, vil være en annen måte å dimensjonere denne typen utdanningstilbud enn dimensjonering av utdanningene ved universiteter og høyskoler for øvrig.

Utvalgets vurdering og anbefaling

Utvalget har registrert at universitetene og høyskolene er kritiske til et stort omfang av søknadsbaserte midler i HK-dir, og at dette særlig gjelder midler knyttet til utdanningskapasitet.

Utvalget oppfatter det som hensiktsmessig at HK-dir har en portefølje av utviklingsmidler. Disse må imidlertid supplere det institusjonene er ment å gjøre innenfor sine rammebevilgninger og være innrettet mot kvalitetsutvikling. Ordningen med sentre for fremragende utdanning (SFU) er et godt eksempel på en ordning som er klart i tråd med hva som bør være rasjonale for søknadsbaserte ordninger i direktoratet. Mer eller mindre faste midler som finansierer faste oppgaver og kapasitetsoppbygging, bør ligge i rammebevilgningene. Utvalget mener at søknadsbaserte ordninger må rendyrkes til formålet, det vil si utviklingsmidler som supplerer institusjonenes arbeid og på områder hvor det er identifiserte utviklingsbehov. Det taler for at noen av dagens ordninger, særlig de som går på kapasitet og dimensjonering i utdanningene, vurderes flyttet til institusjonenes rammebevilgninger og vurderes i sammenheng med kapasitet og dimensjonering av utdanningene som helhet. Utvalget anbefaler at midler til faste studieplasser herunder til drift av fleksible tilbud bør legges inn i rammebevilgningen fra departementet. Utvalget anbefaler videre at departementet gjør en kritisk gjennomgang av de andre ordningene i HK-dir med sikte på at andre ordninger som nå eller på sikt finansierer faste oppgaver eller genererer unødvendig mye søknadsbyråkrati, flyttes til rammebevilgningene.

4.3 Arbeidslivsrelevans i studietilbudene, samarbeid med arbeids- og samfunnsliv

Bakgrunn

Ifølge mandatet skal utvalget vurdere målene og virkemidlene som er omfattet av Stortingets anmodningsvedtak i 2020 om finansieringen av universiteter og høyskoler. Stortinget ba da regjeringen om å legge frem et forslag til nytt finansieringssystem for universiteter og høyskoler som bl.a. omfatter insentiver/faktorer for relevant arbeid etter endt studium og arbeidslivsrelevans i studiet.

Arbeidslivsrelevans vektlegges mer i mange land

Arbeidslivsrelevans er et viktig aspekt ved kvaliteten i høyere utdanning. Relevansen refererer til hvordan kandidatene kan bruke sin kompetanse i arbeids- og samfunnslivet i dag og i fremtiden. Arbeidslivrelevans, eller employability, diskuteres i mange land, men med ulik tilnærming. I Tyskland har det for eksempel vært satset på doble utdanningsløp, der studentene kan ta en bachelorgrad samtidig som de får opplæring i en bedrift. Også i Storbritannia har nye programmer som kobler studier og læring på arbeidsplass vært et satsingsområde. I Nederland og en rekke andre land har bruken av praksis økt kraftig, og blitt en obligatorisk del også av mange disiplinfaglige studieprogrammer.

Andre land, som Danmark og Finland, har brukt økonomiske insentiver for å få institusjonene til å legge mer vekt på kandidatenes arbeidsmarkedsutfall. Den danske modellen innebærer at opptak til studier er regulert sentralt. Det settes et tak på utdanninger som det ifølge sysselsettingsbehov er et overskudd på, såkalt systematisk overledighet, for å få bedre samsvar mellom studievalg og mulighetene på arbeidsmarkedet. Visse utdanninger, bl.a. pedagogikk og sykepleie, er omfattet av en annen modell, hvor antall plasser fastsettes etter innstilling fra avtakerne om antall praksisplasser.30

Sysselsettingsgraden ett år etter fullført grad, og posisjon i arbeidsmarkedet (graduate tracking) etter fem år (tre på ph.d.), brukes også som bakgrunn for finansiering av studieplasser i det finske finansieringssystemet. Sysselsettingsgraden er basert på registerdata og data om arbeidslivsrelevans er basert på selvrapportering.31

Arbeidslivsrelevans i Norge

I Norge har politikken vært å styrke grunnlaget for arbeidslivsrelevans og dimensjonering ved å legge opp til tettere dialog mellom arbeidslivet og institusjonene om kompetansebehovene samt å bedre informasjonen til studentene og andre om arbeidsmarkedsbehov og arbeidsmarkedsutfall.

Institusjonene har selv fullmakter til å opprette og legge ned utdanninger. Generelt har arbeidsmarkedets behov hatt mindre å si for endringer i studietilbudet enn studentenes preferanser.32 De fleste fagområder, særlig mange disiplinfag, vokste kraftig på grunn av stor studenttilstrømning i perioder med vekst i antall studieplasser og økende arbeidsløshet. For noen fagområder, særlig helse- og lærerutdanninger, har departementet drevet en mer styrt dimensjonering av studieplassene ut fra arbeidsmarkedet behov.33

I arbeidslivrelevansmeldingen identifiserte regjeringen fire innsatsområder hvor det er behov for mobilisering for å nå målet om å styrke arbeidslivsrelevansen i høyere utdanning:34

• aktørene styrker samarbeidet
• en åpen og tilgjengelig høyere utdanning
• studentaktive lærings- og undervisningsformer
• mer og bedre praksis

I tillegg er styrket kultur for innovasjon og entreprenørskap en tverrgående prioritering i meldingen.

Som en oppfølging av arbeidslivsrelevansmeldingen har det gjennom HK-dir vært lyst ut midler til prosjekter som skal styrke arbeidslivsrelevansen gjennom å utvikle gjensidige samarbeid med arbeidslivet. Flere av prosjektene som fikk støtte jobber for å utvikle praksis på fagområder som tidligere ikke har hatt tradisjoner for dette. Etablering av Arbeidslivsportalen, som er en nettbasert løsning for å lette samarbeidet mellom institusjonene og praksisstedene, er et annet tiltak som understøtter arbeidet med å øke bruken av praksis i høyere utdanning.

Sammenlignet med mange land har Norge de siste to tiårene skilt seg ut med et godt arbeidsmarked og lav arbeidsledighet. Kandidatundersøkelsene til Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) bekrefter inntrykket av at nyutdannede raskt kommer i arbeid, jf. også kapittel 3.1. Det fremgår imidlertid at kandidater fra disiplinfagene, og særlig realistene og humanistene, har relativt høy ledighet et halvt år etter eksamen. Humanister arbeider også mer ufrivillig deltid eller i stillinger der de ikke får brukt kompetansen sin enn andre kandidater.35 God økonomi og godt arbeidsmarked brukes ofte som en forklaring på hvorfor Norge har kommet kort sammenlignet med mange andre land når det gjelder å lage systemer som styrker samarbeidet mellom utdanning og arbeidslivet.36

Utvalgets vurdering og anbefaling

Selv om institusjonenes evne til å møte fremtidige kompetansebehov er viktig for samfunnsutviklingen, og må tillegges større vekt, vil ikke utvalget anbefale at det innføres en indikator for ledighetsbasert dimensjonering i finansieringssystemet. En viktig grunn til det er det overordnede målet om at systemet skal forenkles.

Videre ser utvalget at det ikke uten videre er lett å utvikle en indikator som bidrar til at vi når målet om at universitets- og høyskolesektoren og arbeidslivet skal samarbeide mer og bedre om utdanning enn det de gjør i dag. En indikator vil være tilbakeskuende, mens universiteter og høyskoler skal utdanne kandidater med ferdigheter og holdninger som gjør at de kan bidra til å utvikle nye arbeidsplasser og utvikle seg gjennom hele yrkeslivet. Tverrfaglighet, men også mer samarbeid mellom sektorer, er en forutsetning for å møte de store samfunnsutfordringene som er knyttet til digitalisering, utvikling av klima- og miljøvennlige løsninger og omstillingen som er nødvendig med tanke på det grønne skiftet. Utvalget er også kjent med at arbeidsgivere i økende grad etterspør kandidater med generiske ferdigheter, eller ferdigheter for det 21. århundre.37 Det er ferdigheter som går på tvers av utdanningsprogrammer, som blant annet skriftlig og muntlig formuleringsevne, digital kompetanse, evne til samarbeid og læring, selvstendighet og ansvar.

Det kan også oppstå uenighet om hva som faktisk er relevant arbeid og være problemer med datainnhenting. I tillegg er noen utdanninger særlig utsatt for konjunktursvingninger, mens andre ikke har nok søkere til at samfunnets kompetansebehov dekkes. Utvalget mener også at de regionale hensynene kan bli vanskeligere å ivareta med et indikatorbasert dimensjoneringssystem.

4.4 Livslang læring, fleksible og desentraliserte tilbud

I Hurdalsplattformen varsler regjeringen styrking av det desentraliserte utdanningstilbudet og en satsing på utdanning og livslang læring der folk bor. Utdanningssystemet skal være tilpasset regionale kompetansebehov og et arbeidsliv med økende behov for oppdatert kompetanse.

For å nå de politiske målene om livslang læring må tilbudene både være faglig relevante for personer som ønsker å oppdatere eller omstille kompetansen sin, og de må være organisert slik at de kan følges av personer som er i arbeid eller av andre grunner ikke kan flytte til en etablert campus. For noen kan nettbasert undervisning eller samlinger ved større læresteder fungere godt, mens for andre og i enkelte utdanninger, er det nødvendig med desentralisert undervisning ved lokale studiesentre eller lignende. Behovet for desentraliserte tilbud er større i målgruppen av etablerte voksne enn for unge førstegangsstudenter, og det er en betydelig overlapp mellom målet om livslang læring og desentralisert utdanning.

God geografisk dekning i utdanningstilbudene er viktig både for å gi likere reelle muligheter til utdanning til de utdanningssøkende og likere tilgang til høyt utdannet personell for arbeidsgivere. Godt samarbeid med etterspørselssiden, enten det er utdanningssøkende eller arbeidsgivere, er avgjørende for å finne frem til de riktige tilbudene og de beste måtene å organisere undervisningen på. Her kan det være ulike behov i ulike deler av landet og i ulike sektorer.

Videreutdanning

Ifølge mandatet skal utvalget vurdere hvordan det kan bli mer attraktivt for høyskoler og universiteter å tilby kortere etter- og videreutdanningstilbud. Utvalget tar utgangspunkt i at dette gjelder studiepoenggivende videreutdanning.

I dag finansieres videreutdanningstilbud både over rammebevilgningen, ved egenbetaling fra studentene eller ved bidrags- og oppdragsfinansiering. Aktiviteter regnes som oppdrag når det avtales en konkret motytelse til oppdragsgiver, f.eks. hvis en bedrift dekker et videreutdanningstilbud for sine ansatte. Oppdragsinntektene skal dekke alle kostnadene i prosjektet i tillegg til en rimelig fortjeneste. Videreutdanning kan også finansieres gjennom bidrag, f.eks. fra direktorater, hvor bidragsyter ikke krever kontroll over hvem som tas opp.

Det er en gjennomgående oppfatning blant høyskoler og universiteter at finansieringen ikke er tilstrekkelig for en stor satsing på videreutdanningsfeltet uten at det går på bekostning av grunnutdanningene. Det pekes også på at innføringen av kandidatindikatoren i 2017, som premierer gjennomføring av hele grader, kan påvirke høgskolenes og universitetenes tilbud av kortere etter- og videreutdanningstilbud negativt.

I NOU 2019: 12 Lærekraftig utvikling — Livslang læring for omstilling og konkurranseevne (EVU-utvalget) ble det foreslått flere tiltak for å gjøre det mer attraktivt for institusjonene å tilby kortere etter- og videreutdanningstilbud:

• økt uttelling for emner som er tilrettelagt for å kombineres med arbeid
• økt uttelling for mindre emner, f.eks. under ti studiepoeng
• ingen avkortning for utdanning med delvis egenbetaling

Hensikten med forslagene var å gjøre det mer attraktivt for institusjonene å utvikle arbeidslivsrelevante og fleksible tilbud som kan følges av personer i full jobb. En uttelling for fleksible tilbud innebærer en egen kategorisering, som kan bygge på dagens rapportering av tilbud som særlig tilrettelagt videreutdanning eller organisert med nettbasert eller desentralisert undervisning i samlinger eller utenfor faste campus. Formålet med EVU-utvalgets forslag om økt uttelling for mer fleksible emner var å kompensere for at slike kunne innebære ekstra kostnader, og dermed fjerne et disinsentiv. Administrative kostnader for opptak og eksamensavvikling vil for eksempel utgjøre en større andel av de mindre emnene, og fleksible tilbud kan innebære behov for nye teknologiske løsninger. EVU-utvalget anså det likevel som vanskelig å utforme et velfungerende påslag for fleksibilitet i utdanning innenfor dagens finansieringssystem. EVU-utvalget mente videre at det å fjerne avkortningen av den resultatbaserte uttellingen for betalingsstudier vil gi nye muligheter til å tilby arbeidslivsrelevante emner mot delvis deltakerbetaling.

Høsten 2021 fastsatte Solberg-regjeringen vesentlige endringer i egenbetalingsforskriften. Endringene, som opprinnelig skulle ha virket fra 1. januar 2022, skulle gi institusjonene anledning til å gjenbruke innhold fra det ordinære utdanningstilbudet i utviklingen av tilbud for personer med yrkeserfaring. Institusjonene skulle også kunne velge om betalingsstudier skal finansieres med inntil 25 prosent egenbetaling eller med 100 prosent egenbetaling. Dagens regjering har vedtatt at forskriften ikke skal tre i kraft før 1. januar 2023. Begrunnelsen er at regjeringen ønsker tid til å vurdere innholdet i den.

God tilgang til utdanning i hele landet

De statlige institusjonene har samlet rundt 70 ordinære studiesteder geografisk spredt rundt i hele landet. Gjennom strukturreformen i høyere utdanning (2015–2017), ble antallet statlige universiteter og høyskoler redusert fra 33 til 21. Reformen medførte at Norge fikk flere flercampusinstitusjoner. Dette gjelder særlig Nord universitet, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, Høgskolen i Innlandet, Høgskolen på Vestlandet, Universitetet i Sørøst-Norge og Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet, som alle har tre eller flere ordinære studiesteder.

I henhold til mandatet skal utvalget vurdere hvordan finansieringen kan kompensere for merkostnader ved flercampusinstitusjoner. Utvalget oppfatter at merkostnader i denne sammenhengen er kostnader knyttet til antallet studiesteder, blant annet til administrasjon og bygg. Med campus forstår man et sted hvor institusjonene driver undervisning og forskning på langsiktig basis. Utvalget tolker ikke merkostnader ved flercampusinstitusjoner til å omfatte kostnadene ved å styrke forskningsaktiviteten ved tidligere høyskoler som er slått sammen med et universitet.

I alle sammenslåingene i strukturreformen ble de eksisterende budsjettrammene til de tidligere virksomhetene videreført uten kutt. Strukturendringene ble støttet av midlertidige midler til institusjonene (SAKS-midler: samarbeid, arbeidsdeling, konsentrasjon og sammenslåing). I perioden 2015–2020 ble det bevilget ca. 480 mill. kroner i slike midler over statsbudsjettet til private og statlige høyskoler og universiteter, hvor de statlige fikk ca. 450 mill. kr. Departementet har ellers ikke gitt øremerkede tildelinger for å kompensere for eventuelle merkostnader ved flercampusinstitusjoner. Det forutsettes at institusjonene selv gjør en helhetlig vurdering av hvordan de skal fordele sine ressurser og håndtere eventuelle merkostnader.

Som en oppfølging av strukturreformen besluttet Solberg-regjeringen i 2019 en overordnet gevinstrealiseringsplan for hver av de sammenslåtte institusjonene. I planen er det satt måltall for 2025 for et sett av indikatorer. Dette fremgår av tildelingsbrevene til disse institusjonene for 2020. Gevinstrealiseringsplanen innebærer ikke krav om budsjettkutt.

Det har imidlertid blitt gjennomført kutt i budsjettene for institusjonene med andre begrunnelser. Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen (ABE-reformen) er årlig et kutt på alle statlige virksomheter (0,5–0,7 prosent) som ble innført i 2015 for å gi insentiver til mer effektiv drift og skape handlingsrom for prioriteringer i statsbudsjettet. For statlige universiteter og høyskoler har ABE-kuttet utgjort 1,5 mrd. kroner (nominelt) over perioden 2015–2021.

Utvalget har ikke hatt mulighet til å gjøre en kartlegging av eventuelle merkostnader ved flercampusinstitusjoner sammenlignet med tilsvarende aktiviteter ved institusjoner med færre campus. Regnskapene avgis på institusjonsnivå, og det er en omfattende og faglig krevende jobb å fordele kostnadene ned på campusnivå og å avgrense hva som er tilsvarende aktiviteter på tvers av institusjoner.

Utvalget mener på generelt grunnlag at det kan oppstå både kostnadsøkninger og besparelser ved sammenslåtte institusjoner. Det kan f.eks. være at fusjonerte institusjoner med flere campuser jobber på en annen måte enn tidligere med organisering på tvers av campuser, og at dette har medført et større og mer ressurskrevende interne koordineringsbehov. Det kan også være kostnader knyttet til å ha fagmiljøer fordelt på flere campuser. Samtidig kan man ha stordriftsfordeler på enkelte områder i sammenslåtte virksomheter, f.eks. felles styre, felles administrasjon, felles IKT-systemer osv. Utvalget har imidlertid ikke grunnlag for å si hvordan dette samlet slår ut. Utvalget antar likevel at eventuelle merkostnader er av et mindre omfang, sett opp mot størrelsen på rammebevilgningene til institusjonene.

I og med at de fusjonerte institusjonenes rammebevilgning består av summen av de tidligere institusjonenes rammebevilgning, kan det argumenteres for at flercampusinstitusjonene som ble etablert som en del av strukturreformen, i utgangspunktet er kompensert for kostnader ved å ha de samme campusene fortsatt. I og med at SAKS-midlene bidro til selve prosessen med sammenslåingene, har også staten tatt medansvar for kostnader i en overgangsperiode.

I Hurdalsplattformen har regjeringen varslet at den vil lansere en reform for desentralisert utdanning over hele landet, blant annet gjennom lokale utdanningssentre som i hovedsak er eid av fylkene eller har samarbeidsavtaler med eksisterende institusjoner. Utdanningssentrene, som altså ikke regnes som campus i denne sammenhengen, skal få et særlig ansvar for utdanning der folk bor, basert på lokale kompetansebehov. En finansiering av etterspørselssiden hvor utdanningssentre kan gå i dialog med både lokalt arbeidsliv og relevante læresteder om å opprette tilbud, kan styrke relevansen i tilbudene, ved at disse bygger på behov som er identifisert lokalt eller regionalt.

Regjeringen varsler også i Hurdalsplattformen at den vil bruke oppdragsbrev og utviklingsavtaler til å stille tydeligere nasjonale krav til universitet og høyskoler om regionalt nærvær for å styrke det desentraliserte tilbudet og møte regionale kompetansebehov.

Utvalgets vurdering og anbefaling

Utvalget har registrert at sektoren oppfatter at eksisterende finansiering ikke er tilstrekkelig for en betydelig økt satsning på livslang læring. Det vil også gjelde etter en eventuell endring i egenbetalingsforskriften fra 1. januar 2023. 25 prosent egenbetaling innebærer at 75 prosent av kostnadene må tas over rammebevilgningen, mens 100 prosent egenbetaling vil kunne redusere etterspørselen betydelig. Samtidig er utvalget opptatt av at gratisprinsippet ikke må svekkes, dvs. at statlige universiteter og høyskoler ikke kan kreve egenbetaling fra studenter for ordinære gradsgivende utdanninger.

Utvalget mener derfor at økt kapasitet for videreutdanning må finansieres med nye penger. Det betyr at det enten må skje gjennom mer egenbetaling eller gjennom nye midler til institusjonene, eller i en kombinasjon av disse. Reglene for egenbetaling, og vurderinger opp mot gratisprinsippet og betalingsvilje i ulike deler av arbeidslivet, vil legge rammer for hvor mye som kan dekkes gjennom egenbetaling og hvor mye som bør dekkes av staten. Utvalget støtter en endring av egenbetalingsforskriften som gir institusjonene mulighet til å gjenbruke innhold fra det ordinære utdanningstilbudet i utviklingen av tilbud for personer med yrkeserfaring. Dette er viktig for å kunne få et bredere og mer kostnadseffektivt videreutdanningstilbud enn i dag.

Utvalget mener at nye midler til institusjonene til videreutdanning og fleksibel utdanning bør finansieres over rammebevilgningen til institusjonene. Utvalget anbefaler at en satsing på videreutdanning finansieres som en del av de årlige bevilgningene til institusjonene. Det betyr at en ekstra satsing på videreutdanning finansieres på samme måte som en økning av studiekapasiteten for øvrig, det vil si gjennom flere studieplasser.

Utvalget foreslår også at kandidatindikatoren avvikles og at den resultatbaserte uttellingen for studiepoeng økes tilbake til nivået før kandidatindikatoren ble innført, jf. kap. 4.6.3. og kap. 5. I utgangspunktet mener utvalget at en fjerning av kandidatindikatoren er tilstrekkelig for å fjerne disinsentivene mot fleksible tilbud som ligger i finansieringssystemet. Den økte uttellingen for studiepoeng vil også være et positivt bidrag til finansieringen av videreutdanningstilbudene. Utvalget anbefaler å fjerne uttellingen for uteksaminerte kandidater annet enn for doktorgradsutdanning. Kandidatindikatoren gir et insentiv til å dimensjonere gradsutdanningene på bekostning av ikke-gradsgivende videreutdanning. Dersom regjeringen ønsker å bruke den resultatbaserte uttellingen til å gjøre det enda mer attraktivt for universitet og høyskoler å legge til rette for videreutdanninger, anbefaler utvalget at finansieringen styrkes med et påslag i satsen for gjennomførte studiepoeng.

Utvalget registrerer også at det er kommet opp ideer og fremmet forslag både i Norge og internasjonalt, som på ulike måter stimulerer og gir enkeltindivider en rett til etter- og videreutdanning gjennom livet.38 Utvalget synes dette er interessante ideer som fortjener å bli nærmere vurdert av regjeringen.

Utvalget vil videre peke på at departementet i styringsdialogen med universitetene og høyskolene om dimensjonering av utdanningene, må legge stor vekt på behovet for ulike tilbud for livslang læring og fleksible tilbud. I den varslede gjennomgangen av kandidatmåltallene for utvalgte utdanninger, mener utvalget at departementet bør vurdere å sette måltall for videreutdanninger og fleksible tilbud.

Utvalget vil ikke anbefale at det gis et generelt insentiv for å opprette utdanninger med delvis egenbetaling, f.eks. ved å fjerne avkortningen i den resultatbaserte uttellingen. Det vil kunne føre til at en større del av den statlige finansieringen brukes på betalingsstudier. Mens kandidatindikatoren har skapt usikkerhet om institusjonene prioriterer gradsstudier på bekostning av videreutdanninger av økonomiske hensyn, vil en belønning av betalingsstudier skape usikkerhet andre veien. Dersom regjeringen ønsker at en større del av tilbudet ved de statlige institusjonene skal ha egenandeler, bør dette formuleres åpent som et politisk styringssignal.

Utvalget mener for øvrig at det ikke er hensiktsmessig å innføre en generell ordning med kompensasjon for historiske merkostnader ved flercampusinstitusjoner. Imidlertid mener utvalget det er viktig at departementet har en forståelse for at kostnadene varierer mellom institusjonene av ulike grunner, og at det derfor i mange tilfeller vil være naturlig at den faktiske kapasiteten som følge av en gitt tildeling vil variere mellom institusjonene. Samtidig mener utvalget det vil være relevant å dekke merkostnadene hvis myndighetene skulle ønske nye studiesteder/campuser og et økt omfang av fleksible og desentraliserte tilbud.

Utvalget mener videre at studiesentre eller utdanningssentre og lignende aktører kan spille en viktig rolle i å nå ut med fleksible og desentraliserte tilbud. Det er også viktig med en enhetlig og lik finansiering av slike sentre. Studiesentrene må legge til rette for et godt læringsmiljø og studentvelferden må ivaretas. Ved utbygging av kapasitet for fleksible tilbud i gjennomføringen av reformen for desentralisert utdanning, mener utvalget at regjeringens må se de ulike elementene i videreutdanninger, fleksible tilbud og desentraliserte tilbud i sammenheng. Dette ligger til grunn for utvalgets anbefalinger.

En satsing på desentralisert utdanning kan skje gjennom å rette finansiering enten til universiteter og høyskoler som tar initiativ til å bygge opp slike tilbud, eller til utdanningssentre eller andre aktører som ser utdanningsbehovene og ønsker å tiltrekke seg tilbydere. Utvalget mener begge disse tiltakene kan være aktuelle, også i kombinasjon. En finansiering av etterspørselssiden hvor utdanningssentre kan gå i dialog med både lokalt arbeidsliv og relevante læresteder om å opprette tilbud, kan i tillegg til den geografiske dimensjonen også styrke relevansen i tilbudene, ved at disse bygger på behov som er identifisert lokalt.

4.5 Viktige hensyn ved endringer i rammebevilgningen

Endringer i rammebevilgningen varierer i sin innretning på flere måter:

• formålet med endringene (behovet som skal dekkes eller problemet som skal løses)
• graden av øremerking eller avgrensning av handlingsrommet for hvordan endringene skal disponeres
• kriteriene for hvordan endringene er fordelt

Hvordan finansieringen bidrar til måloppnåelsen og er i overenstemmelse med styringspolitikken for sektoren, vil avhenge av de konkrete valgene departementet gjør på disse punktene. I tillegg vil det være avgjørende hvordan det skapes åpenhet og forutsigbarhet om politikken fremover, og hvordan man justerer politikken over tid basert på kunnskap og erfaringer, og endringer både i sektoren og i samfunnet rundt.

Åpenhet og forutsigbarhet

I mandatet for utvalget er det satt som et mål for finansieringen at det er åpenhet om hva som er de tilsiktede resultatene av bestemte valg i finansieringen. Åpenhet om grunnlaget for budsjettendringer var også blant målene da det nåværende finansieringssystemet ble etablert.39 Det er videre et mål at systemet balanserer hensynene til forutsigbarhet og langsiktighet i forskning og høyere utdanning og hensynet til fleksibilitet i de politiske prioriteringene.

I dagens system er det en markant forskjell i åpenheten om den resultatbaserte uttellingen, som er både beskrevet nøyaktig og kjent på forhånd, og andre budsjettendringer, som i liten grad er det. Departementet har for noen typer av tildelinger (til studieplasser og rekrutteringsstillinger) gitt generelle beskrivelser av at fordelingene kombinerer skjønnsavgjørelser og objektive kriterier, men den konkrete balansen er ikke synliggjort.

Som regel medfølges budsjettendringer av en generell beskrivelse av de tilsiktede resultatene av endringen i form av et generelt formål som økt kapasitet i utdanning og forskning, eller heving av kvaliteten på et bestemt område. På noen områder er det imidlertid uklart hva som er de ønskede resultatene mer konkret, og hvordan man vekter eventuelt motstridende mål. Dette var blant funnene i evalueringen av publiseringsindikatoren i 2014. Evalueringen fant at indikatoren hadde medvirket til en markant økning i publiseringsomfanget, særlig drevet av at flere forskere publiserte. Økonomisk hadde indikatoren gitt en omfordeling fra institusjoner med historisk høy vitenskapelig publisering til institusjonene som økte omfanget relativt sett mer fra et lavt nivå. Evalueringen fant imidlertid at det var uklart om dette skulle regnes som en ikke-intendert effekt eller ikke.

Ordningen med resultatbasert uttelling med åpen ramme gir et signal om at produksjonsøkninger i sektoren skal finansieres med økte ressurser. Med økende budsjetter i perioden etter innføringen, har den resultatbaserte uttellingen stort sett blitt bevilget uten avkortning, og det er i tillegg blitt bevilget ytterligere midler. Usikkerheten om hvordan andre budsjettendringer vil bli fordelt, har dermed i stor grad vært en usikkerhet om fordelingen av økte ressurser. Ved strammere budsjetter blir det enda viktigere med åpenhet om kriteriene for hvordan kuttene blir fordelt.

Budsjettendringenes formål og grad av øremerking

De siste tiårene har de budsjettmessig største endringene vært midler til økt utdanningskapasitet, flere rekrutteringsstillinger og den resultatbaserte uttellingen. Den største delen av den resultatbaserte uttellingen er knyttet til utdanningsindikatorene og innrettet for å finansiere økt kapasitet. I tillegg har det blitt tildelt midler uten kapasitetsbegrunnelser. I tildelingen av studieplassmidler varierer graden av øremerking mye, fra enkeltprogrammer til fagområder til helt frie midler. Der midler har vært øremerket til konkrete utdanninger, har det ofte vært basert på dialog med institusjonene, enten gjennom de årlige budsjettinnspillene fra institusjonene eller dialog initiert av departementet for å kartlegge institusjonenes evne til kapasitetsutvidelser.

Fordelingskriterier

For andre budsjettendringer enn den resultatbaserte uttellingen har fordelingskriteriene sjelden vært nøyaktig beskrevet. Ifølge noen generelle beskrivelser har midler til studieplasser vært fordelt blant annet ut fra søkertall, gjennomføring av tidligere tildelinger, institusjonenes kapasitet innenfor prioriterte områder (inkludert praksisstudier) og kompetansebehov i samfunnet. Midler til rekrutteringsstillinger har i hovedsak vært fordelt ut fra forskningsomfanget og kompetansenivået ved institusjonene. Både institusjoner med en allerede høy forsknings- og førstestillingsandel og institusjoner med behov for en økende andel, har vært prioriterte. Det skal også ha vært tatt hensyn til det forskningsstrategiske arbeidet ved institusjonene og gjennomføringsgraden i forskerutdanningen. Ved noen tilfeller er økte bevilgninger blitt fordelt ut fra indikatorene for den resultatbaserte omfordelingen, eller et underutvalg av disse.

Basisfinansieringen

Av mandatet går det frem at regjeringen ønsker å øke basisfinansieringen av universitetene og høyskolene. Utvalget oppfatter dette som et ønske om å gjøre rammebevilgningen mindre utsatt for den resultatbaserte uttellingen, og dermed øke andelen som vil videreføres uavhengig av hvilke resultater de oppnår. En stabil finansiering er et viktig grunnlag for langsiktig planlegging og utvikling og legger til rette for en personalpolitikk med faste ansettelser.

For sektoren totalt er 34 prosent av rammebevilgningen for 2022 utsatt for den resultatbaserte uttellingen, som vil si at institusjonene i gjennomsnitt ville fått videreført 66 prosent av bevilgningen selv om produksjonen på alle resultatindikatoren falt til null. Dette er en lite realistisk situasjon, og tallet sier derfor lite om hvilke budsjettendringer som kan forventes ved realistiske produksjonsendringer. For de statlige institusjonene har den største reduksjonen gjennom den resultatbaserte uttellingen vært på 6 prosent, og kun i rundt ti tilfeller har reduksjonen vært over 4 prosent. De fleste budsjettendringene har vært under 1 prosent.

Utvalgets vurdering og anbefaling

Utvalget vurderer at en fleksibilitet i tildelingen og fordelingen av budsjettmidler er hensiktsmessig. Hovedvekten av endringene bør imidlertid være knyttet til generelle formål og i stor grad fordeles etter objektive kriterier. Samtidig er det naturlig at det gjøres politiske skjønnsvurderinger og i noen tilfeller gis midler til enkeltformål.

For at både myndighetene og institusjonene skal ivareta sine tiltenkte roller på en god måte må budsjettendringene ha fornuftige avgrensninger og ikke gå lenger i å øremerke midler til konkrete aktiviteter enn det den politiske begrunnelsen for midlene krever. Å klargjøre hva som ligger innenfor institusjonenes autonomi å bestemme og hva som er underlagt direkte politisk styring, vil bidra til gode rolleavklaringer.

Innspillene til utvalget tyder på at sektoren i hovedsak er fornøyd med handlingsrommet knyttet til budsjettendringene. Utvalget vurderer at dagens system oppleves å balansere målene for dimensjoneringen om å møte både studentenes etterspørsel etter utdanning og samfunnets behov for kompetanse. Den resultatbaserte uttellingen og frie tildelinger gir rom for kapasitetsutvidelser også utenfor politisk prioriterte områder, mens øvrige studieplasstildelinger ivaretar at kapasiteten økes mest på områder med identifiserte behov.

Styringsmeldingen påpekte behovet for å tydeliggjøre institusjonenes ansvar for dimensjoneringen av utdanningskapasiteten, og forvente av institusjonene at de gjør løpende vurderinger av dimensjoneringen, blant annet i forbindelse med styringsdialogen og utviklingsavtalene. Utvalget mener at regjeringen i denne sammenhengen bør gå i dialog med institusjonene om hvordan kapasitetsforventningene ved budsjettendringer bør beregnes og uttrykkes, og hvordan institusjonene bør utforme sine budsjettinnspill. Utvalget mener videre at langtidsplanen for forskning og høyere utdanning kan være et egnet sted for å trekke opp mer overordnede og langsiktige planer for dimensjoneringen av høyere utdanning i Norge.

Langtidsplanen er uttrykt å skulle sette kursen og legge rammene for investeringene i forskning og høyere utdanning. Det er imidlertid generelt svake koblinger mellom langtidsplanene og endringene gjort i rammebevilgningen siden den første planen ble lagt frem. Meldingene synes ikke å ha blitt brukt som en arena for å vurdere endringsbehovene eller legge frem prioriteringene knyttet til rammebevilgningen for universiteter og høyskoler, som utgjør en helt vesentlig del av finansieringen av høyere utdanning og forskning. Siden målene og prioriteringene i planene er svært åpne, vil det meste av endringer kunne sies å være i tråd med strategien. Det gir en stor fleksibilitet, men mindre forutsigbarhet om de reelle prioriteringene.

Utvalget mener at regjeringen i større grad i langtidsplanen og videre i de årlige budsjettene bør vurdere og beskrive generelt hvilke formål man ser for seg å ville prioritere fremover gjennom endringer i rammebevilgningene, og hvordan endringene ev. vil innrettes (fordelingskriterier mv.).

Utvalget vurderer at det er potensial for en større åpenhet om hvilke kriterier som blir lagt til grunn for budsjettendringer. Det er naturlig med en viss utstrekning av politiske skjønnsavgjørelser, men der midler er fordelt dels etter objektive kriterier, er det en fordel at disse synliggjøres åpent.

Særlig ved større tiltak mener utvalget det er viktig å tydelig beskrive de tilsiktede resultatene og hvordan ulike mål bør vektes mot hverandre. Det er nødvendig for å kunne evaluere om tiltakene har virket som tiltenkt, og er viktig for forståelsen av politikken i sektoren.

Utvalget mener at en forutsigbar politikk for finansieringen bør være åpen om prioriteringene som vil gjøres under ulike scenarier for den samlede budsjettutviklingen. Det innebærer å tenke gjennom kriteriene man vil bruke for å fordele så vel økte som reduserte bevilgninger og for omfordelinger innenfor gjeldende ramme. Behov for budsjettkutt kan oppstå plutselig, og det vil da være en fordel om man har hatt en åpen politikk for hvordan slike vil fordeles.

Utvalget mener at den resultatbaserte uttellingen til nå ikke har utgjort et vesentlig problem for forutsigbarheten. Den samlede uttellingen vært positiv i de fleste tilfeller, og som oftest under én prosent. Utvalget mener det ikke er behov for å gjøre bevilgningen mindre resultatutsatt av hensyn til stabiliteten, men at det kan være aktuelt som følge av andre grunner, f.eks. hvis antallet resultatbaserte indikatorer blir redusert. Det vises til kap. 5 og 6.

4.6 Resultatbasert finansiering

4.6.1 Resultatbasert finansiering som insentiv

Generelt om insentivbasert finansiering

Ifølge insentivteorien vil et finansieringssystem som gir mottakerne en økonomisk fordel av å handle i tråd med målene for finansieringen, gi en bedre måloppnåelse enn dersom det ikke finnes slike økonomiske insentiver. Utfordringen består i å finne en struktur for hvilke resultater som skal belønnes, som gjør at mottakerne får den riktige motivasjonen til å opptre i tråd med målene. Det er flere utfordringer ved å danne en generell og felles betalingsstruktur for universiteter og høyskoler som er optimalt kalibrert i forhold til målene:

• Mange av de viktigste målene man vil oppnå, som høy kvalitet, er vanskelig å kvantifisere. Jo mindre treffsikre resultatmålene er på de egentlige målene, jo større er risikoen for uønskede vridningseffekter hvor aktørene i større grad tilpasser seg målemetodene enn det egentlige målet. Eksempler på slik tilpasning kan være at faglige standarder senkes for å øke studentenes gjennomføring, eller at publikasjonsantallet økes gjennom såkalt salami-publisering, dvs. publisere forskningsresultater i flere artikler enn nødvendig.
• Sektoren skal samlet sett oppnå en rekke ulike mål, som må avveies mot hverandre. Setter man resultatmål for mange av målene, kan motivasjonseffekten bli mindre fordi systemet blir vanskelig å forstå. Setter man få resultatmål, risikerer man at disse prioriteres i større grad på bekostning av de andre målene enn det som egentlig er ønsket.
• Institusjonene har til dels svært ulike profiler. Skal systemet være felles for alle er det begrenset hvor mange resultatmål som kan inkluderes, med samme risiko for målforskyvning som i punktet over. Inkluderer man resultatmål som ikke er felles, risikerer man uønskede omfordelinger eller reduksjon av mangfoldet i sektoren.

Skal resultatmålene ha en insentiveffekt, må de påvirke motivasjonen til personene som reelt sett kan påvirke resultatene. Effekten vil avhenge av samspillet med de motivene personene har i utgangspunktet. Erfaringer viser at effektene gjerne er større for resultatmål som i større grad kontrolleres mer direkte av individer (som publisering), enn for mål som er mer systemavhengige. Effektene er også avhengige av at de økonomiske insentivene samsvarer med den eksisterende motivasjonen og forsterker denne, men også i slike tilfeller kan det finnes utilsiktede virkninger eller såkalte perverse effekter. Et høyt ytre press for å oppnå bestemte resultater kan øke risikoen for blant annet tvilsomme forskningspraksiser eller ressurssløsende adferd.

Generelt viser erfaringer med insentivbaserte finansieringssystemer i høyere utdanning at de kan bidra til å øke produktiviteten i form av f.eks. publisering eller gjennomføring av studiepoeng, men at kvalitetsforbedringer er vanskeligere å påvise. En del av de positive effektene ved resultatbaserte indikatorer på institusjonsnivå finner ofte sted rundt innføringen ved at styringsoppmerksomheten rundt resultatene endres, men at den økte vektleggingen på resultater relativt raskt blir innarbeidet som en del av den normale kulturen og opprettholdt uavhengig av den resultatbaserte indikatoren.

Insentivbasert finansiering i styringspolitikken for universiteter og høyskoler

Mandatet for gjennomgangen beskriver det som et mål for finansieringen at den ivaretar både myndighetenes og institusjonenes evne til å oppfylle sine roller og ansvar i den gjeldende styringspolitikken. En konklusjon i styringsmeldingen var at den gjeldende styringen av universiteter og høyskoler er kompleks, med mange virkermidler og mål som overlapper. Kompleksiteten fører til en uklarhet i styringen om de reelle prioriteringene og avveiingene, og som reduserer institusjonenes reelle handlingsrom.40 Et av tiltaksområdene i meldingen er derfor rettet mot en tydeligere styringsdialog som er tilpasset den enkelte institusjon, med en videreutvikling av de individuelle utviklingsavtalene som verktøy i styringen.

Den resultatbaserte uttellingen forstått som et insentivsystem, gir noen utfordringer vurdert ut fra denne bakgrunnen. Ulike begrensninger gjør at systemet aldri kan være heldekkende for alle mål som institusjonene er forventet å bidra til. Begrensningene er både knyttet til praktiske måleproblemer og til at systemet ellers ville bli for komplekst til å gi tilstrekkelige insentiveffekter. Resultatmålene som inngår i systemet vil derfor alltid måtte kompletteres av andre systemer for målsetting, enten gjennom utviklingsavtalene eller målformuleringer i strategier og lignende. Man vil derfor ikke kunne komme bort fra at et insentivsystem vil medføre en viss uklarhet om de samlede målene og avveiningen mellom disse. Når teorien tilsier at et økonomisk insentiv vil vri adferden i den aktuelle retningen i større grad enn annen styring, vil inkluderingen av et resultatmål i systemet naturlig tolkes som en opprioritering av dette sammenlignet med mål som ikke insentiveres økonomisk.

En insentivbasert finansiering kan skape utfordringer for fordelingen av ansvar mellom myndighetene og institusjonene. Styringspolitikken er basert på at institusjonene har et ansvar for å disponere bevilgningen for å nå de overordnede målene best mulig innenfor rammene satt av departementet. En insentivbasert finansiering innebærer at institusjonene også eksplisitt er forventet å disponere aktiviteten for å øke uttellingen i systemet. Den delen av aktiviteten som skyldes at institusjonene retter seg etter insentivene, må naturlig departementet ha et delt ansvar for. Det er imidlertid ikke mulig å observere hvilke disponeringer som er motivert ut fra aktørenes egen vurdering av hvordan den gjeldende bevilgningen best bør brukes, og hvilke disponeringer som har som motiv å øke kommende bevilgninger. Dette gir en uklarhet om ansvaret for resultatene i sektoren.

Ansvarsspørsmålet kan eksemplifiseres med noen svar på skriftlige spørsmål fra Stortinget om hvordan statsråden stiller seg til at indikatorene for publisering og uteksaminerte kandidater kan føre til at annen forskningsformidling og videreutdanning blir nedprioritert:

At finansieringssystemet ikke har noen indikatorer for annen formidling enn vitenskapelige publikasjoner, betyr ikke at slik forskningsformidling ikke er viktig. Siden innføringen har departementet vært tydelig på at finansieringssystemet bare er ett av flere virkemidler for styringen av sektoren. Det er et grovmasket system som dekker de områdene som egner seg for resultatindikatorer på tvers av en mangfoldig sektor, og skal ikke stimulere alle oppgaver institusjonene har. Formidling er en oppgave som institusjonene er pålagt i universitets- og høyskoleloven, på linje med utdanning og forskning.

Dokument nr. 15:863 (2018–2019)

De statlig finansierte universitetene og høyskolene skal bruke ressursene sine til å oppnå målene satt av Storting og regjering. I lys av dette mener jeg at det ikke er grunn til å frykte at insentivet for gradsfullføring gjør at institusjonene nedprioriterer samfunnsmessig viktige tilbud, som å møte befolkningens kompetansebehov, på bekostning av tilbud som vil kunne gi noe høyere fremtidige bevilgninger.

Dokument nr. 15:2618 (2019–2020)

Svarene uttrykker en tillit til at institusjonene ivaretar de nødvendige formålene godt nok uten økonomiske insentiver, fordi de er en del av institusjonenes samfunnsoppdrag. Denne vurderingen legger imidlertid til grunn at insentivene har liten effekt. Dersom insentivene virkelig vrir adferden til aktørene sammenlignet med hvordan de ellers ville disponert bevilgningen ut fra deres egen forståelse av samfunnsmålene, må man også forvente at noe nedprioriteres.

Uklarhet åpner for ansvarsfraskrivelse hos både myndighetene og institusjonene. Myndighetene kan forsøke å ta æren for eventuelle positive adferdsendringer som følge av insentivene, men legge ansvaret for områdene som nedprioriteres over på institusjonene. Institusjonene på sin side kan forsøke å bortforklare manglende resultater på mange områder ved at «det finnes ikke noe insentiv for X», og dermed legge ansvaret på myndighetene som utformer insentivene.

4.6.2 Nærmere om de resultatbaserte indikatorene

Dagens resultatbaserte indikatorer med lukket ramme

De resultatbaserte indikatorene med lukket ramme er publiseringsindikatoren og indikatorene for eksterne inntekter (inntekter fra EU, Norges forskningsråd/regionale forskningsfond og annen bidrags- og oppdragsfinansiert aktivitet – BOA). Indikatorene med lukket ramme gir institusjonene uttelling etter hvordan deres andel av sektorens resultater endrer seg. Det innebærer at en institusjon som i utgangspunktet ikke har noen resultater på indikatoren, kun kan få en positiv uttelling. Institusjonene som i utgangspunktet står for store deler av resultatene, har noe å tape, og må ha den samme prosentvise økningen som de andre institusjonene for ikke å få negativ uttelling.

Av de åtte institusjonene som i 2004 hadde de høyeste EU-inntektene målt i forhold til rammebevilgningen, er det kun NTNU som har hatt en samlet uttelling siden 2007 på EU-indikatoren som overstiger kr 500 000. Institusjonene med en lavere uttelling enn dette har stått for 64 prosent av de samlede EU-inntektene siden 2004. Indikatoren har dermed innebåret en omfordeling fra institusjonene med høy EU-deltakelse til institusjonene med en lav deltakelse samt til NTNU. Dette henger sammen med at NTNU hadde et lavere utgangspunkt i EU-deltakelsen enn sammenlignbare institusjoner. EU-inntektene til dagens NTNU i 2004 tilsvarte 0,9 prosent av rammebevilgningen, mens det samlet for UiO, UiB, UiT og NMBU tilsvarte 1,5 prosent.

Et lignende mønster vil finnes for de øvrige indikatorene med lukket ramme. Fordi uttellingen er basert på endringen i andelen av det totale volumet, vil omfordelingen skje fra de institusjonene som i utgangspunktet skåret godt på indikatorene til de som lå lavt.

Om en slik fordeling har vært ønsket eller ikke, avhenger for det første av en avveining mellom de ulike målene for systemet. Ved innføringen av hovedtrekkene i dagens finansieringssystem var det mål både å premiere institusjoner som er preget av kvalitet, og å stimulere til forskning av høy kvalitet. Hvis målet om å stimulere aktiviteten hos de med et lavere utgangspunkt er viktigere enn selve den økonomiske fordelingen, kan det godt være i tråd med målene at midlene omfordeles fra institusjonene som skårer best på den aktuelle indikatoren. Dette er imidlertid avhengig av at utsiktene til omfordeling har stimulert til endring i aktiviteten.

Den faktiske effekten på resultatene av de økonomiske insentivene er vanskelig å avgjøre sikkert. Når det gjelder publiseringsindikatoren, økte veksttakten i produksjonen betydelig rundt innføringen, men har siden gått tilbake til et nivå mer i takt med ressursutviklingen. Veksten var særlig drevet av at flere forskere publiserte, og det var en mindre økning i produksjonen pr. forsker. Selv om det er mange andre faktorer som har medvirket til økt publisering, fant evalueringen fra 2014 at selve indikatoren etter alt å dømme har hatt en effekt. En del av denne effekten var imidlertid trolig begrenset i tid og rom, som den avtagende veksten er et tegn på. Publiseringskulturen ved norske universiteter og høyskoler i 2022, særlig for nye forskere, er radikalt annerledes enn det var da indikatoren ble utformet i første halvdel av 2000-tallet.

For EU-inntektene er det først fra 2015 og utover at disse har økt utover den generelle ressursveksten i sektoren. Økningen skjedde i en periode hvor den marginale uttellingen pr. EU-krone var under halvparten av hva den var ti år tidligere. Det er dermed tvilsomt om særlig mye av økningen i EU-deltakelsen kan tilskrives indikatoren. Den generelt økende oppmerksomheten om betydningen av en høy EU-deltakelse både hos myndighetene og ved institusjonene under programperioden for Horisont 2020 har trolig vært betydelig viktigere. I tillegg har støtteordningen PES i Forskningsrådet til prosjektetablering og posisjonering vært viktig. Når det gjelder offentlige bidrags- og oppdragsinntekter, bør målet om å stimulere aktiviteten tillegges liten vekt. Det gjelder særlig for arenaer som Norges forskningsråd, hvor det langt fra er et problem at det mangler søknader av tilstrekkelig høy kvalitet. For de som søker eksterne inntekter, må vi anta at motivasjonen i utgangspunktet er høy nok til å utforme prosjekter av så høy kvalitet som mulig, og at insentivene spiller liten rolle i å heve kvaliteten i det enkelte prosjekt. Den største effekten må dermed antas å være en stimulans til flere søknader. I noen tilfeller kan det antas å være kvalitetshevende hos miljøer som stimuleres til å komme i gang med å utforme prosjektsøknader i det hele tatt. Effekten vil imidlertid være begrenset, og være av liten betydning for det samlede kvalitetsnivået for norsk forskning. På den andre siden er det betydelige kostnader forbundet med oversøkning og høye avslagsrater i prosjektfinansieringen.

De andre såkalte BOA-inntektene (oppdragsinntekter og bidragsinntekter utenom Forskningsrådet, regionale forskningsfond og Europakommisjonen) har vært relativt stabile på sektornivå. Fordelingsmessig har indikatoren gitt positiv uttelling for flere av de nye universitetene og største høyskolene, noe som til en viss grad henger sammen med hvor store BOA-inntekter institusjonene hadde relativt sett i utgangspunktet.

Fordelingsmessig har BOA-indikatoren noen ytterligere utfordringer enn det som gjelder den resultatbaserte omfordelingen generelt. Institusjonenes profiler når det gjelder BOA-inntektene er svært ulike, både i vekten mellom bidrag og oppdrag og mellom finansiering fra næringslivet og offentlig sektor. Disse ulike markedene beveger seg ikke sammen i en naturlig takt. Markedet for oppdragsfinansiering fra næringslivet kan gå ned samtidig som finansieringen av f.eks. videreutdanning for yrker i offentlig sektor kan gå opp. Institusjonene er dermed utsatt for konjunktursvingninger i ulik grad, og det er ikke bare institusjonenes egne resultater som påvirker uttellingen. Når det gjelder stimuleringseffekten, er det generelt en fordel at indikatoren gir insentiver til å søke privat finansiering og bidra til å øke institusjonenes relevans for arbeids- og næringsliv. Dette er positivt for de offentlige finansene og gir sektoren alternative inntektskilder. En utfordring er imidlertid at en slik dreining kan gå på bekostning av forskningsinstituttenes inntekter snarere enn å øke det samlede markedet for forsknings- og innovasjonstjenester. I forhold til de uttalte målene for indikatoren, som var å stimulere til samspill, samarbeid og økt kontakt med arbeids-, samfunns- og næringsliv, er det en utfordring at indikatoren utelukkende dekker samspill representert ved økonomiske transaksjoner. Det gir en risiko for vridningseffekter hvor andre typer samspill nedprioriteres.

Resultatbaserte indikatorer med åpen ramme

De resultatbaserte indikatorene med åpen ramme omfatter studiepoeng-, kandidat-, utvekslings- og doktorgradsindikatoren. Åpen ramme innebærer at økte resultater gir økt bevilgning på grunnlag av satser for den konkrete produksjonen, og motsatt gir resultatnedgang redusert bevilgning. Indikatorene knyttet til utdanningskapasiteten, også doktorgradsindikatoren, skiller seg fra dem med lukket ramme ved at de utgjør en mekanisme for å fordele betydelige budsjettmidler, og de står i en nær sammenheng med de øvrige budsjettendringene for å regulere kapasiteten i sektoren.

Indikatoren for studiepoeng har flere ulike positive virkninger:

• Indikatoren åpner for at institusjonene kan utvide utdanningskapasiteten også uten å motta øremerkede midler, ved å basere seg på den resultatbaserte uttellingen som øker bevilgningene i ettertid.
• Indikatoren bidrar til at institusjonene opprettholder en høy utdanningskapasitet.
• Selv om indikatoren er basert på total gjennomføring av studiepoeng og ikke gjennomføring pr. student, gir det et visst insentiv også for å bedre gradsfullføringen.

Indikatoren kan på den andre siden også ha negative virkninger:

• Indikatoren kan hemme institusjonenes evne til en helhetlig disponering i tråd med departementets forventninger. Styringskulturen og egenarten til sektoren legger i utgangspunktet opp til en i overkant konservativ praksis med begrensede omdisponeringer. At underenheter oppfatter at de «eier» midler basert på indikatoren gjør ikke oppgaven enklere.
• Praksisen med resultatbasert uttelling i ettertid for pålagte kapasitetsutvidelser kan være utfordrende for institusjonene. Dersom institusjonene ikke har en tilstrekkelig buffer i form av ubrukte midler, innebærer det at de innledningsvis må drive utdanningene med et lavere kostnadsnivå enn det som er tiltenkt på sikt, selv om noen av kostnadene ved utvidelser kan være større i oppstartsåret.
• Indikatoren kan hemme tverrfaglighet og samarbeid på tvers av ulike enheter. En undersøkelse av institusjonens arbeid med dimensjonering av utdanningene (NIFU-rapport 2019-15) fant blant annet eksempler på at vanskeligheter med å fordele den resultatbaserte uttellingen hadde bidratt til at faglig ønsket samarbeid ikke ble gjennomført.

Indikatoren gir også insentiver til å dimensjonere utdanningsporteføljen i retning av utdanninger hvor kostnadene ligger under den gjeldende satsen. Dette kan være en fordel eller en ulempe avhengig av hvilke mål man legger vekt på. En effektivisering av utdanningene gjør at man kan gi tilbud til flere. Kvaliteten på tilbudet til hver enkelt student kan imidlertid bli lavere, eller profilen kan dreies bort fra arbeidskraftsbehovene i samfunnet.

Kandidatindikatoren ble innført for å gi insentiv til tettere oppfølging av studentene og bedret fullføring av grader, og fikk stor støtte i høringen av Hægeland-utvalgets rapport fra 2015 som foreslo indikatoren. Hægeland-utvalget vurderte den potensielle effekten av at indikatoren kunne føre til at institusjonene omdisponerte fra ikke-gradsgivende videreutdanningstilbud, og at det ville være svært uheldig i lys av arbeidslivets behov for omstilling. Hægeland-utvalget anbefalte derfor å se på effekten indikatoren hadde på tilbudet av videreutdanning. Utviklingen i fullføring av utdanninger etter innføringen av kandidatindikatoren er ikke entydig. En trend med økende fullføring på normert tid har fortsatt for bachelorprogrammer, men ikke for masterprogrammer. Det har ikke vært en endring i andelen studenter registrert på studieprogrammer som ikke gir uttelling for uteksaminerte kandidater, men en liten nedgang i andelen programmene utgjør av studiepoengproduksjonen. Det har ikke vært noen betydelig endring i andelen av studentene eller studiepoengproduksjonen i programmer som er klassifisert som videreutdanning. I lys av en økende vektlegging av behovet for videreutdanning de siste årene, har flere stilt spørsmål om denne potensielle effekten av kandidatindikatoren. Innspillene til utvalget om indikatoren har i overveiende grad vært negative.

Utvekslingsindikatoren må i stor grad betraktes som et symbol på at utveksling er en ønsket aktivitet. Den kumulative uttellingen av indikatoren tilsvarer rundt 0,2 prosent av den samlede bevilgningen, og status etter mange år med indikatoren er at kun 16 prosent av studentene drar på utveksling. I stortingsmeldingen om studentmobilitet fra 2020 er det satt som mål at halvparten av de uteksaminerte studentene skal ha hatt utveksling.

Doktorgradsindikatoren har klare paralleller til studiepoengsindikatoren ved at den er med på å finansiere økt kapasitet i doktorgradsutdanningen samtidig som den gir et insentiv til å bedre fullføringen. Den resultatbaserte tildelingen for avlagte doktorgrader spiller også en rolle for samarbeidet mellom gradsgivende institusjoner og ikke gradsgivende organisasjoner som helseforetak og forskningsinstitutter ved at tildelingen ofte blir betraktet som en kompensasjon for at ansatte ved de sistnevnte institusjonene får avlegge doktorgraden hos den gradsgivende institusjonen.

Finansieringskategoriene

Hægeland-utvalget som vurderte finansieringen i 2015, ga flere anbefalinger knyttet til finansieringskategoriene som brukes både i den resultatbaserte uttellingen og for å sette resultatkrav ved studieplasstildelinger:

• å redusere antallet kategorier fra seks til fire, med en grovere inndeling: teorifag, utdannings- og velferdsdag, laboratoriefag og utstyrskrevende fag, kliniske fag og kunstfag. Samme kategori for samme typer utdanning uavhengig av nivå, det vil si at lavere grad og høyere grad er i samme kategori (i dag er dette delt for flere utdanninger).
• vurdere endringer i bruken av kategoriene ved studieplasstildelinger, som bruk av en generell snittsats, at institusjonene selv anslår kostnader der hvor det er aktuelt å endre kapasiteten, eller at midler i stedet ble tildelt gjennom en åpnere konkurranse med søknader som ble vurdert etter kvalitet, kostnader, mv.

Anbefalingene var basert blant annet på antallet kategorier i lignende systemer i andre land, at det ville gi mer transparens for inndelingen av ulike fagområder, og at et mer enhetlig system ville gi signaler om at bachelor- og masterutdanninger er like viktige tilbud. Hægeland-utvalget beskrev også hvordan kategoriene påvirker institusjonenes handlingsrom, og at det ikke er realistisk at institusjonene kan gjøre disponeringer på fritt grunnlag når alle kjenner til satsene som departementet har satt for de enkelte utdanningene. Det er også en faktor at det knyttes status til innplasseringen som ikke handler om den økonomiske effekten av kategoriene i systemet.

Departementet tok ikke hensyn til Hægeland-utvalgets forslag og videreførte de seks kategoriene med samme inndeling. Bakgrunnen var at det overordnede prinsippet departementet hadde valgt for endringene i 2017 ville ha gitt store omfordelinger mellom institusjonene dersom kategoriinndelingen ble endret samtidig. En alternativ innføring ville ikke ført til omfordeling på grunn av selve kategoriendringene.

Problemet med finansieringskategoriene og seks konkrete satser er at de kan legge et uønsket press på institusjonenes handlingsrom til å gjøre egne disponeringer, og påvirke budsjettfordelingen mellom utdanninger på måter som det ikke er faglig grunnlag for. Med en regelstyrt uttelling for produksjonsendringer er det imidlertid behov for en differensiering av satsene, siden systemet ellers ville gi for store insentiver for å omdisponere porteføljen til billigere studier – i hvert fall på papiret. En reduksjon i antallet kategorier, f.eks. fra seks til 2-4, kan kanskje redusere problemet til en viss grad. Med færre kategorier vil imidlertid forskjellene mellom satsene gjerne være større, og betydningen av innplasseringen vil øke for utdanninger som er i grenseland mellom kriteriene. I tillegg vil de resultatbaserte tildelingene øke for de billigste studiene og bli redusert for de dyreste studiene. Dette kan belyses med utgangspunkt i tabell 4.2 som viser satsene for tildelt studieplass og resultatbasert uttelling for studiepoeng i 2022.

Tabell 4.2 Satsene for studieplasstildelinger og resultatbasert uttelling for 60-studiepoengenheter (SPE) i 2022. Kroner

Hvis en reduksjon i antall kategorier gjennomføres f.eks. ved å slå sammen kategori A og B og med en vekting etter antall studiepoeng i de to kategoriene, vil gjennomsnittlig uttelling for studiepoeng bli 125 950 kr. Det innebærer en økt uttelling på 14 700 kr per 60-studiepoengenhet for utdanningene i kategori B og en reduksjon på 19 150 kr for kategori A. Denne effekten vil imidlertid bare gjelde for fremtidige endringer i nivået på studiepoengproduksjonen med de forutsetningene for gjennomføringen av utvalgets forslag som er omtalt i kap. 6.

Det synes ellers å være en utvikling i retning av at forskjellene i kostnadsnivåer mellom ulike studieretninger blir redusert og som gjør det mindre problematisk med færre finansieringskategorier. Det henger sammen med økt bruk av undervisning i mindre grupper, mer praksis mm.

Bruken av finansieringskategoriene ved opprettelse av nye studieplasser er allerede i dag mindre problematisk. Dette inkluderer en utstrakt bruk av en gjennomsnittssats pr. studieplass med relativt åpne føringer. Oppfølgingen fra departementet tar høyde for at de reelle kostnadene – og dermed resultatene i form av studiepoeng pr. beløp – vil variere. Dette gjelder både variasjon mellom ulike utdanninger innenfor samme fagområder og utdanninger på tvers av institusjoner med ulike campusstrukturer, bygningsregimer osv. Det er imidlertid viktig at det ved tildeling av midler til økt studiekapasitet tas hensyn til om dette gjelder helt nye studietilbud eller om det er utvidelse av eksisterende tilbud. Opprettelse av nye tilbud vil ofte være mer kostnadskrevende. Ved tildeling av nye studieplasser vil det også være mulig å ta hensyn til evt. uønskede skjevheter i uttellingen for studiepoeng som kan følge av færre kategorier.

Andre indikatorer

Blant innspillene til utvalget er det flere institusjoner som har påpekt at systemet også bør ha insentiver rettet mot formidling og innovasjon, som er viktige deler av samfunnsoppdraget til sektoren, men ikke fanget opp av egne insentiver. Disse temaene har også vært vurdert i flere sammenhenger tidligere. Et hovedproblem er at formidlings- og innovasjonsaktivitetene er svært varierte i form, og derfor lite egnet til å dekkes av insentiver basert på kvantitative indikatorer. Innspillene om indikatorer på disse områdene bærer også preg av å være begrunnet ut fra et generelt syn på at disse formålene er viktige, og dermed burde være representert i insentivsystemet, og ikke i konkrete problemer som indikatorer er egnet til å løse.

Noen få institusjoner har foreslått at utvalget vurderer indikatorer for utdanningssamarbeid med arbeidslivet gjennom utdanningen (avtaler knyttet til praksis, traineeordninger, hospiteringer, kombinasjonsstillinger). På samme måte som for innovasjon og formidling, er dette er mangfoldige aktiviteter som ikke egner seg å løse gjennom indikatorer.

4.6.3 Utvalgets vurdering og anbefaling for den resultatbaserte finansieringen

Mye fungerer godt i finansieringen av universiteter og høyskoler i dag. Sektoren selv gir uttrykk for at de langt på vei er fornøyd med systemet, og at de ønsker forutsigbarhet rundt bevilgningene fra staten.

Utvalget mener likevel at det er betydelige styringsmessige problemer ved den resultatbaserte finansieringen forstått som et generelt insentivsystem. Man kan ikke reflektere hele bredden av sektorens oppgaver med prissatte kvantitative indikatorer, og et system som omfatter nokså bredt, men ikke helt, gir en risiko for en uønsket vektlegging av mål og resultater som enklest lar seg telle. En målstyring som dels skjer gjennom økonomiske insentiver og dels andre virkemidler gir uklarheter om de reelle forventningene. Insentivene gir også en uklarhet om ansvarsfordelingen mellom myndighetene og institusjonene, og det er en svakhet at mange debatter om prioriteringer eller resultater i sektoren lett leder hen til å peke på at departementet må innføre eller fjerne insentiver.

For mange av indikatorene har institusjonene vidt forskjellige utgangspunkt og ambisjoner. Etter utvalgets oppfatning har indikatorene trukket institusjonene i samme retning og virket imot utviklingen av mangfoldet i sektoren, og det vil være en fordel om forventningene i større grad tilpasses de ulike institusjonene. På samme måte som man i styringsmeldingen gikk bort fra styringsparametere som er felles for alle institusjoner, vil det være hensiktsmessig å også redusere omfanget av felles målstyring gjennom insentivene, og i større grad basere styringen på utviklingsavtaler (se avsnitt 4.7).

Flere problemer gjelder særlig indikatorene med lukket ramme (publiserings-, forskningsråds, – EU- og BOA-indikatoren). Effekten av omfordeling fra institusjoner med i utgangspunktet gode resultater er uheldig, selv om beløpene er relativt små sammenlignet med de totale bevilgningene. De samlede stimuleringseffektene når man tar høyde for både ønskede og uønskede virkninger, er i beste fall usikre. Det mangler en tydelig beskrivelse av problemene som insentivene skal løse, og hvilke konkrete mål som skal oppnås. Utgangspunktet må være at institusjonene er i stand til å utføre sine hovedoppgaver på en tilfredsstillende måte uten å måtte lokkes av utsikter til økte bevilgninger, og at økonomiske insentiver bør brukes der man kan identifisere konkrete mål som ellers ikke nås.

Styringsmeldingens prinsipp om en strategisk styring legger vekt på at virkemidlene må tilpasses til behovene, og vurderes fjernet etter som målene nås eller ikke. Virkemidler som legger seg i lag på lag over tid danner en kompleksitet som gir lite effektiv styring. Blant annet i lys av at dette, og at de fleste indikatorene har virket over lang tid, mener utvalget at alle indikatorene med lukket ramme bør avvikles. Utvalget mener likevel at det kan være relevant å vurdere en indikator med åpen ramme som kan stimulere til forskning av høy internasjonal kvalitet.

Uavhengig av om det blir beholdt eller innført en indikator for forskning eller ikke, mener utvalget at Forskningsrådets ordning med støtte til prosjektetablering og posisjonering (PES) bør videreføres. Utvalget oppfatter at dette er et effektivt og målrettet virkemiddel for å øke omfanget av EU-prosjekter.

Åpen forskning, Plan S og DORA41, har endret det internasjonale publiseringslandskapet og hvordan det tenkes rundt rollen bibliometriske indikatorer har i vurderinger for vitenskapelige stillinger, opprykk og prosjektfinansiering. Å fjerne uttellingen for publiseringsindikatoren vil bidra til å redusere noen av spenningene og målkonfliktene mellom en indikator som insentiverer kvantitet og vurdering av forskning basert på innhold og kvalitet.

Utvalget har fått følgende innspill fra Det nasjonale publiseringsutvalget:

Publiseringsindikatoren opprettholdes med et lite innslag i finansieringen av universiteter og høgskoler for å motivere institusjonenes samarbeid om å skape felles forskningsinformasjon med god kvalitet og fullstendighet slik at den kan brukes i nasjonal statistikk og styring, til institusjonenes egne formål, og for å sikre forskningskvalitet ved overgangen til åpen publisering.

Utvalgets prinsipielle synspunkt er at det å innføre eller opprettholde en resultatbasert indikator må kunne begrunnes med at indikatoren har en klar positiv effekt på de resultatene man ønsker å styrke. Det vil f.eks. si at en publiseringsindikator faktisk må kunne bidra til økt publisering hvis den skal opprettholdes. Utvalget har tidligere i dette kapittelet pekt på at det er uheldige sideeffekter ved resultatbaserte budsjetteringssystemer som nytten av indikatorene må vurderes opp mot. Etter utvalgets oppfatning er det derfor ikke alene et tilstrekkelig argument for å opprettholde en indikator at den har positive sideeffekter i form av å bidra til gode data og statistikk. Dette er eksempel på målforskyvning fra det opprinnelige formålet med resultatbaserte indikatorer.

Utvalget mener likevel at det er viktig at det opprettholdes en god oversikt over de vitenskapelige publikasjonene i Norge selv om publiseringsindikatoren blir fjernet fra den resultatbaserte uttellingen for universiteter og høyskoler. Det er en mulig risiko for at datakvaliteten blir lavere når statistikken ikke har en regelstyrt økonomisk konsekvens. Utvalget mener denne risikoen ikke bør overdrives, og anser at både institusjonene og forskerne har interesser av en god og samlet oversikt over den vitenskapelige produksjonen. Departementet bør imidlertid opprettholde rapporteringskravene for vitenskapelige publikasjoner, følge med på datakvaliteten og eventuelt ta opp dette i etatsstyringsdialogen.

En positiv sideeffekt av arbeidet med publiseringsindikatoren er at det er bygget opp arenaer for faglig diskusjon om kvaliteten på ulike publiseringskanaler. En rekke faglige komitéer er virksomme med å «røkte» listene over godkjente publiseringskanaler for den norske publiseringsindikatoren, noe som gir viktig kvalitetssikret informasjon om forskning til hele samfunnet. En del av motivasjonen for å delta i komitéene er trolig knyttet til inndelingen av de mest prestisjefylte kanalene i nivå 2, som vil ha liten relevans uten den resultatbaserte uttellingen. Indikatoren brukes også i finansieringsmodellene for forskningsinstituttene og forskningstilskuddet til de regionale helseforetakene, men det er i hovedsak forskere fra universiteter og høyskoler som deltar i fagorganene under Det nasjonale publiseringsutvalget. Av medlemmene oppgitt på nettsidene er 9 prosent fra helseforetak og 4 prosent fra instituttsektoren. I lys av at dagens inndeling i nivå 2 kun vil ha direkte relevans for disse sektorene dersom indikatoren fjernes i UH-sektoren, kan det ikke uten videre forventes at forskere fra universiteter og høyskoler vil være motivert til å bidra i dugnaden med å vedlikeholde dagens inndeling i to nivåer. Regjeringen bør derfor vurdere om nivåinndelingen i publiseringsindikatoren for de øvrige sektorene bør justeres, og ev. erstattes av en vekting basert på artikkelsiteringer.

Kunnskapsdepartementet bør også gå i dialog med Det nasjonale publiseringsutvalget og andre relevante aktører for å sikre at arbeidet med kvalitetssikrede registre over vitenskapelige publiseringskanaler videreføres på en god måte fremover dersom publiseringsindikatoren fjernes fra den resultatbaserte uttellingen. Mens avgrensningen av godkjente vitenskapelige publiseringskanaler har høy relevans også uten den økonomiske uttellingen, er inndelingen i nivå 2 mindre relevant. En mulig utvikling fremover kunne være å innrette virksomheten i fagorganene i større grad mot fagmiljøenes egne behov, i stedet for behovene knyttet til finansieringssystemet. Det kan blant annet innebære en større vektlegging av den redaksjonelle kvaliteten i tidsskriftene og nytten for forskerne, og en større differensiering av kvalitetsnivåer.

Når det gjelder studiepoengindikatoren, mener utvalget at fordelene overstiger ulempene. Innspillene til utvalget tyder på at den også har bred støtte i sektoren. Indikatoren supplerer de øremerkede tildelingene for å øke utdanningskapasiteten, og gir samtidig insentiver til å opprettholde dagens aktivitet. Indikatoren fungerer på tvers av alle institusjoner. Den legger lite press på den enkelte ansatte, og gir dermed mindre risiko for uintenderte effekter. Utvalget vurderer blant annet at indikatoren ikke medfører en kontinuerlig senkning av de faglige standarder for å øke gjennomføringen av studiepoeng.

Utvalget mener også at doktorgradsindikatoren bør videreføres. Indikatoren har klare paralleller til studiepoengsindikatoren ved at den er med på å finansiere økt kapasitet i doktorgradsutdanningen. I tillegg bidrar doktorgradsindikatoren positivt til forskningen. Den resultatbaserte tildelingen for avlagte doktorgrader spiller også en rolle for samarbeidet mellom gradgivende universiteter og helseforetakene og instituttsektoren.

Utvalget mener kandidatindikatoren bør fjernes. En av oppgavene for gjennomgangen er å vurdere hvordan det kan bli mer attraktivt for universiteter og høyskoler å tilby videreutdanning. Selv om det ikke er grunn til å konstatere at indikatoren har ført til en reduksjon i tilbudet, er det uheldig at den er utformet på en måte som gir ulike insentiver for å tilby gradsgivende og ikke-gradsgivende tilbud. Både innenfor og utenfor sektoren skaper det usikkerhet om både regjeringens og institusjonenes prioriteringer for videreutdanningstilbudene.

Utvalget mener at det i lys av føringene i styringsmeldingen om å redusere omfanget av ulike virkemidler som er rettet mot samme mål og om å vurdere varigheten av virkemidler etter behov, at utvekslingsindikatoren er overflødig som insentivvirkemiddel.

Utvalget mener for øvrig at det ikke bør innføres indikatorer knyttet til formidling, arbeidslivsrelevans eller innovasjon/kommersialisering. Dette er oppgaver som er en del av samfunnsoppdraget for universiteter og høyskoler og som institusjonene må kunne følge opp uten at det innføres egne indikatorer. Utvalget mener at flere indikatorer ytterligere vil hindre ønskelige tilpasninger til lokale forhold og politiske prioriteringer.

Utvalget mener at utfordringene ved studiepoengindikatoren og finansieringskategorienes påvirkning på institusjonenes styring er reelle. En reduksjon i antallet kategorier kan trolig redusere problemene knyttet til at kategoriene oppfattes som gitte kostnadsnivåer for de ulike studietilbudene. Rammefinansieringen og det utstrakte ansvaret for institusjonsledelsene til å disponere denne er et grunnprinsipp i styringspolitikken og avgjørende for institusjonenes utvikling. Anmodningsvedtaket om å gå gjennom finansieringskategoriene for å sikre riktig finansiering av utdanninger etterspurt i arbeidsmarkedet må følges opp gjennom å redusere hindringene som kategoriene utgjør for institusjonenes egen disponering, ikke en utvikling hvor departementet i større grad bestemmer hva som er de «riktige» kostnadene for bestemte utdanninger på tvers av institusjoner. En bedret dialog mellom departementet og institusjonene om institusjonenes eget ansvar for å dimensjonere utdanningene, som varslet i styringsmeldingen, kan være til hjelp for at institusjonene utnytter det handlingsrommet de faktisk har. Utvalget registrerer videre at studentorganisasjonene er opptatt av at finansieringskategoriene i større grad speiler de reelle kostnadene ved ulike studieprogram.

Utvalget anbefaler at antallet finansieringskategorier reduseres fra seks til 2-4, og at systemet evalueres etter en viss tid. Videre foreslår utvalget at departementet går i dialog med sektoren og studentene om den konkrete inndelingen. Justeringene i satsene må da også ta hensyn til videreutdanninger og fleksible utdanningstilbud. Ved tildeling av studieplasser til opprettelse av helt nye tilbud bør det tas utgangspunkt i det som vurderes å være de reelle kostnadene. Ved utvidelse av eksisterende studietilbud, benyttes finansieringskategoriene.

4.7 Utviklingsavtaler

4.7.1 Utviklingsavtaler – det sentrale virkemidlet for differensiering og mangfold

I henhold til mandatet har utvalget vurdert finansiering i sammenheng med andre styringsvirkemidler. Utvalget har videre tatt utgangspunkt i det overordnede målet for styringspolitikken som skissert i styringsmeldingen. Det vil si at styringspolitikken skal gi institusjonene større handlingsrom, tillit og ansvar. Styringspolitikken skal gi grunnlag for et transparent og forutsigbart styringssystem som gir institusjonene tydelige rammer, og der politikken omsettes til god styringspraksis ved å styre dialogbasert, differensiert, strategisk og kunnskapsbasert.

Utvalget har vurdert (se kap. 4.6.3) at finansieringssystemet, som er felles for alle universiteter og høyskoler, trekker institusjonene i samme retning. Finansieringssystemet er slik sett ikke et styringsvirkemiddel som på en god måte alene fremmer differensiering og mangfold i sektoren.

Også Hægeland-utvalget vurderte at det var behov for virkemidler for differensiering og mangfold i sektoren. Gruppen skrev i sin rapport i 2015 at summen av departementets styringsvirkemidler sto i fare for å bidra til en mer homogen sektor i fremtiden. En ordning med institusjonsvise utviklingsavtaler ble derfor foreslått som en motvekt til dette for å rette større oppmerksomhet mot de ulike institusjonenes forutsetninger, profil og behov. Hægeland-utvalget foreslo videre å knytte en andel av rammebevilgningen til måloppnåelse i utviklingsavtaler mellom departementet og institusjonene.

Utviklingsavtaler er nå på plass mellom departementet og den enkelte institusjon, men uten at det er knyttet finansiering til avtalene. Kunnskapsdepartementet har igangsatt prosessen med å revidere avtalene, med mål om at nye avtaler for neste periode skal tre i kraft i 2023 for perioden 2023–2026. Styringsmeldingen sier at:42

Utviklingsavtalene har som formål å bidra til høy kvalitet og en mangfoldig sektor gjennom tydelige institusjonsprofiler og bedre arbeidsdeling. En mangfoldig universitets- og høyskolesektor kjennetegnes av ulike og komplementære institusjoner med faglige profiler som bygger på egne fortrinn. Mangfold kan forsterke mobilitet, samarbeid og arbeidsdeling mellom institusjoner og bidra til fornyelse og omstilling i sektoren. Variasjon og mangfold er også et utslag av regionale ulikheter i arbeids- og næringslivets behov for kunnskap og kompetanse. Mer differensiert styring gjennom utviklingsavtalene skal bidra til å ivareta og utvikle institusjonenes samfunnsoppdrag knyttet til ulike regionale og lokale behov. Videre vil utviklingsavtalene kunne gi en tydeligere ramme for å håndtere særskilte utfordringer både for sektoren som helhet og for den enkelte institusjon. Avtalene vil blant annet kunne benyttes for å følge opp institusjonenes dimensjonering av utdanningstilbudet for å møte nasjonale og regionale kompetansebehov. (s. 53)

Ifølge styringsmeldingen skal det ikke knyttes finansiering til de reviderte avtalene:

Utviklingsavtalene er ikke ment som et finansieringsvirkemiddel. I tråd med prinsippene om mer differensiert og dialogbasert styring anser departementet det som lite hensiktsmessig å legge opp til nok et indikatorbasert virkemiddel som risikerer å motvirke intensjonen om et mindre komplekst styringssystem. Videre kan økonomiske insentiver bidra til at institusjoner setter mindre ambisiøse mål, og dermed ha liten effekt på utviklingen for sektoren samlet sett. Målene og parameterne vil ikke være de samme på tvers av institusjonene, og kriteriene for evaluering vil dermed kunne mangle legitimitet som grunnlag for ressursfordelingen mellom institusjonene. Institusjonene skal styres ut fra egne forutsetninger og muligheter, og utviklingsavtalene vil få en mer sentral plass i styringssystemet uten at det knyttes finansiering direkte til måloppnåelsen til hver institusjon. (s. 53–54)

I løpet av 2022 skal det inngås nye utviklingsavtaler mellom Kunnskapsdepartementet og de statlige universitetene og høyskolene som skal gjelde fra og med 2023. Som en del av prosessen skal nye sektormål og et oppdatert rammeverk for utviklingsavtalene etableres.43

Utvalgets vurdering og anbefaling

Utvalget vurderer i denne rapporten ulike modeller for endret finansiering av universiteter og høyskoler, som uavhengig av modell innebærer færre resultatbaserte indikatorer enn i dagens finansieringssystem. Utvalget mener en viktig forutsetning for et slikt grep er at styringen forsterkes gjennom andre styringsvirkemidler. I den sammenheng mener utvalget at utviklingsavtalene står i en særstilling, og at utviklingsavtaler i årene fremover må bli det sentrale virkemidlet for differensiering og mangfold i sektoren samt for etatsstyringen av hver enkelt institusjon. Utviklingsavtalene kan også omfatte resultatbaserte indikatorer med utgangspunkt i behovene ved den enkelte institusjon. Etter utvalgets oppfatning må utviklingsavtalene fungere på en tyngre måte enn de gjør i dag. Utvalget mener dette gjør det nødvendig å vurdere om det på en eller annen måte skal knyttes finansiering til avtalene. Finansiering knyttet til mål og resultater i utviklingsavtalen vil kunne øke sannsynligheten for at målene i avtalen vil bli nådd.

Dagens utviklingsavtaler har i stor grad blitt til gjennom en prosess hvor de er bygget opp nedenfra, fra institusjonene selv. Utvalget mener det er viktig at utviklingsavtalene utarbeides med medvirkning av ansattes organisasjoner og av studentorganisasjonene. Dersom avtalene skal fungere godt, mener utvalget at departementet må vurdere hvordan utviklingsavtalene for den enkelte institusjon passer inn i en helhet for sektoren. Avtalene må samlet sett bidra til å nå målene for sektoren.

Utvalget mener langtidsplanen for forskning og høyere utdanning bør trekke opp de langsiktige målene og rammene for utviklingen av universitets- og høyskolesektoren. Summen av utviklingsavtalene og etatsstyringen av virksomhetene må bidra til gjennomføringen av planen.

4.7.2 Utviklingsavtaler og finansiering

Utvalget har vurdert følgende alternativer for finansiering knyttet til utviklingsavtalene:

1 Tillegg eller kutt i basisbevilgningen basert på en evaluering av resultatene

Dette alternativet innebærer at det gjøres en evaluering av resultatene etter f.eks. 4 år. For at evalueringene skal ha bred legitimitet bør de gjøres av en ekstern komite (peer review) med internasjonal deltakelse. God måloppnåelse gir økte rammetildelinger, f.eks. med 0-2 prosent, mens lav måloppnåelse gir et tilsvarende kutt i rammetildelingen. Hvis evalueringen av resultatene skal skje innenfor uendrede budsjettrammer, må summen av økte og reduserte rammer være et nullsum-spill.

Noen land har hatt lignende innretninger. Et eksempel er Nederland, som har valgt å gå bort fra denne modellen i de utviklingsavtalene som gjelder pr. nå. Utvalget har kommet til samme konklusjon som styringsmeldingen for dette alternativet. Det vil kunne motvirke intensjonen om et mindre komplekst styringssystem. I tillegg vil det kunne være utfordrende å skape legitimitet knyttet til en evaluering av det mangfold av mål som vil inn i utviklingsavtalene. Utvalget vil ikke anbefale dette alternativet.

2 Tildele friske strategiske midler knyttet til gjennomføring av utviklingsavtalene

Dette alternativet innebærer at institusjonene får økte budsjettrammer som knyttes til gjennomføringen av målene i utviklingsavtalen. Det vil kunne øke sannsynligheten for at målene nås og departementet kan nytte utviklingsavtalene som virkemiddel for å bidra til ny og utvidet aktivitet, for eksempel økt studiekapasitet. Finlands modell for finansiering har elementer som delvis ligner dette alternativet. En ulempe ved dette alternativet er at det kan endre rammene rundt inngåelsen av utviklingsavtalene. Et sentralt premiss for utviklingsavtalene har vært at de ikke har vært en arena for budsjettforhandlinger og at de handler om hvordan institusjonene best kan utvikle seg innenfor eksisterende budsjettrammer. Åpnes det for at utviklingsavtalene kan utløse tilleggsbevilgninger, blir det en betydelig risiko for at institusjonene fremmer mange forslag som er avhengig økte rammer for å kunne gjennomføres, og at den edrueligheten som ligger i dagens system blir borte. Videre må da prosessen rundt inngåelse av avtalene legges opp på en måte som gjør at de må avstemmes med budsjettprosessen, dersom departementet er avhengig av nye midler for å kunne inngå avtaler.

På den andre siden er det opp til departementet å definere hvordan prosessen rundt inngåelse av avtalene skal være, og sammen med institusjonene vurdere innholdet i avtalene slik at summen av avtalene med den enkelte institusjon gir god helhet i sektoren. Departementet kan dermed sørge for å begrense i hvor stor grad prosessen rundt utviklingsavtalene ender opp som et spill om budsjettmidler.

3 Strategiske midler til gjennomføring av utviklingsavtalen gjennom øremerking av deler av rammebevilgningen

Dette alternativet innebærer at en del av den eksisterende rammebevilgningen øremerkes til gjennomføring av utviklingsavtalen. Øremerkingen må skje som en del av dialogen mellom virksomhetene og departementet om fastsettingen av avtalen. Dette vil innebære en forpliktelse for institusjonene til å avsette midler til gjennomføring av avtalen, noe som kan øke sannsynligheten for at målene i avtalen nås. At dette blir et tema i utviklingsavtalen, kan gi økt styrke til institusjonenes arbeid for å finne slike midler. Behovet for slike øremerkinger i utviklingsavtalene må skje på basis av en konkret vurdering fra institusjonenes side i den enkelte avtale og det er ikke hensiktsmessig med en fast mal for hvordan dette skal gjøres. Denne modellen kan minne om den som Nederland har pr. i dag, hvor midler er lagt inn som faste midler i rammen, og hvor institusjonene etter dialog med departementet om avtalen og innenfor noen konkrete tematiske områder kan velge hva som skal være innholdet og hva som skal satses på. Også Finland har en modell med elementer som kan ligne dette alternativet.

4 Løsere kobling mellom finansiering og utviklingsavtaler

Alternativene diskutert over innebærer et mer eller mindre mekanisk forhold mellom penger og utviklingsavtalene. Utviklingsavtaler og finansiering kan imidlertid ses i sammenheng på en mindre forpliktende måte. Gjennom politiske prioriteringer i de årlige budsjettene, vil det alltid være slik at det er ønskelig å bevilge penger til konkrete formål, enten gjennom omprioriteringer eller gjennom friske midler. Eksempler på det kan være midler til økt studiekapasitet, til desentralisert utdanning, til profesjonsutdanninger, til videreutdanninger, for å nevne noen sentrale tema som dette utvalget har vektlagt i sine vurderinger. Når midler skal fordeles, kan utviklingsavtalene være ett av flere elementer som fungerer som en kilde for de vurderingene departementet gjør av hvem som skal få midler. De institusjonene som gjennom utviklingsavtalene har klare profiler innenfor et område, og ønsker å satse på dette området, vil det da være særlig aktuelt å vurdere å tildele midler til. Dette uten at det er noen automatikk mellom hva som står i en utviklingsavtale og eventuelle midler i senere budsjettår.

Utvalgets vurdering og anbefaling

Utvalget mener at finansiering knyttet til utviklingsavtalene er nødvendig for å at de skal fungere som et godt styringsvirkemiddel. Utvalget er imidlertid kjent med at prosessen med å utarbeide utviklingsavtaler for neste periode (fra 2023) er i gang og at den i stor grad vil bli fullført innen utvalgets anbefalinger er vurdert og eventuelle endringer i finansieringen for universiteter og høyskoler blir implementert.

Utvalget er innforstått med at det å skulle innføre finansiering knyttet til avtalene som inngås med virkning fra 2023 vil være krevende med tanke på å få vurdert dette i sammenheng med øvrige endringer i finansieringen av universiteter og høyskoler. En mulighet er å forlenge dagens avtaler med ytterligere ett år, slik at de nye avtalene ikke trer i kraft før 2024.

Utvalget vil anbefale at departementet senest knytter finansiering til avtalene ved neste revisjon og viser til alternativene 2, 3 og 4, eller en kombinasjon av disse, som er omtalt ovenfor. Utvalget fraråder alternativ 1, blant annet på grunn av negative erfaringer med lignende alternativer i andre land og flere uheldige prinsipielle sider ved alternativet. Utvalget mener alternativene 2–4 bør vurderes nærmere av departementet. Her er det flere eksempler fra andre land som kan tjene som gode utgangspunkt for vurdering av alternativene.

Utvalget vil også oppfordre departementet til å vurdere om det er mulig å introdusere en kobling mellom de nye avtalene fra 2023 og finansiering av disse, underveis i avtaleperioden selv om det ikke er en slik kobling fra starten. Det kan være ulike måter å støtte opp under avtalene på gjennom de alternativene for finansiering som har en løsere kobling til finansiering.