5 Forslag til nytt system for resultatbasert uttelling

Utvalget anbefaler at systemet for resultatbasert uttelling forenkles til å kun omfatte indikatorer for gjennomførte studiepoeng og avlagte doktorgrader. Anbefalingen må sees i lys av vurderingene og anbefalingene i kap. 4, blant annet knyttet til at utviklingsavtalene gis en tyngre rolle i styringen av sektoren. For alle indikatorer som foreslås fjernet (utveksling, kandidater, publisering og eksterne inntekter), legger utvalget til grunn at det ikke inndras midler som følge av endringen.

Anbefalingen innebærer en avvikling av systemet med en regelstyrt omfordeling innenfor en lukket ramme. Vurderinger knyttet til både konsekvensene av en slik omfordeling og indikatorene i dagens system er gitt i kap. 4.

Utvalget har lagt stor vekt på de styringsmessige fordelene med en forenkling av systemet for resultatbasert uttelling. Forslaget gjør det tydelig at systemet ikke signaliserer at noen av universitetene og høyskolenes ulike oppgaver og resultater er viktigere enn andre. Systemet er et virkemiddel for å fordele midlene til utdanningskapasiteten mellom institusjonene på en hensiktsmessig måte, og gir samtidig et insentiv til å øke gjennomføringen i utdanningene.

Generelle signaler om regjeringens problemforståelse, mål og prioriteringer vil måtte gis i andre kanaler (fellestekst i tildelingsbrev, strategier eller meldinger). Utviklingsavtalene vil være hovedkanalen for å sette mål for de enkelte institusjonene. Dette vil legge til rette for en tydeligere styringsdialog som gir klarere oversikt over det samlede bildet av regjeringens prioriteringer og reelle forventninger til de enkelte institusjonene og for helheten og mangfoldet i sektoren. Et betydelig forenklet system vil videre redusere risikoen for at de resultatbaserte indikatorene blir oppfattet som de «egentlig» prioriterte målene uavhengig av den øvrige styringsdialogen, siden disse indikatorene har fått tilknyttet finansiering.

Utover indikatoren for avlagte doktorgrader, som både inneholder et viktig forskningselement og er viktig for rekrutteringen til forskning, innebærer ikke utvalgets forslag noen egne indikatorer for forskning. Dette er ikke bygget på en vurdering av at utdanning er viktigere enn forskning eller at balansen fremover bør endres i retning av mer vekt på undervisning. Anbefalingen er bygget på at utdanningsaktiviteten er bedre egnet for en generell regelstyrt fordeling av midler mellom institusjonene som skal ligge fast over lang tid. På forskningssiden utgjør uansett tildelingen av midler basert på fagfellevurderte søknader den viktigste mekanismen for å ivareta en dynamikk i ressursfordelingen som legger vekt på høy kvalitet.

Forslaget fra utvalget gjelder den resultatbasert uttellingen gjennom institusjonenes rammebevilgninger. Institusjoner som har opprettet egne insentivsystemer som er beregnet på å gi belønninger og stimulere motivasjonen til de ansatte, kan videreføre disse uavhengig av det nasjonale systemet. Forslaget vil kunne innebære at slike lokale systemer får en større legitimitet, ved at det er tydeliggjort at de er innført på institusjonenes eget ansvar, og at de kan utformes lokalt med utgangspunkt i mål og strategier ved den enkelte institusjon.

Av mandatet går det frem at regjeringen ønsker å øke basisfinansieringen av institusjonene. Utvalget oppfatter dette som et ønske om å redusere hvor stor del av rammebevilgningen som er utsatt for resultatbasert uttelling. Utvalget legger til grunn at fjerningen av kandidatindikatoren gir rom for å øke den resultatbaserte uttellingen for 60-studiepoengenheter tilbake til 40 prosent av summen av satsen for studieplasstildeling og satsen for den resultatbaserte uttellingen, slik den var før kandidatindikatoren ble innført i 2017. Ved å fjerne de øvrige indikatorene vil ikke det samlede bevilgningsnivået bli endret, men den såkalte basisdelen vil øke. Basisdelen er den delen av bevilgningen som ikke potensielt vil kunne bli berørt av den resultatbaserte uttellingen, og utgjorde 66 prosent av den samlede bevilgningen på sektornivå i 2022. Dersom utvalgets forslag gjennomføres, ville basisdelen utgjort ca. 70 prosent i 2022.

I anbefalingen om å videreføre studiepoeng- og doktorgradsindikatoren har utvalget lagt vekt på at disse er transparente, gjelder i stor grad på tvers av alle institusjoner, og har lav risiko for uønskede tilpasninger eller målforskyvninger. Innspillene til utvalget har også vist at det er sterk støtte for å opprettholde studiepoengindikatoren i sektoren. Utvalget mener at systemet bidrar til en effektiv ressursbruk gjennom å belønne full kapasitetsutnyttelse og kanalisere midler til institusjoner som kan utvide kapasiteten på en effektiv måte. Fjerning av den resultatbaserte uttellingen vil også kunne innebære en betydelig risiko for at institusjonene reduserer utdanningskapasiteten, særlig for de studieplassene som er opprettet med sikte på å finansieres gjennom den resultatbaserte uttellingen.

Med doktorgradsindikatoren vil systemet omfatte alle nivåene av universitets- og høyskoleutdanning. Utvalget har også lagt vekt på at doktorgradsindikatoren er positiv for samarbeidet mellom gradsgivende institusjoner og andre institusjoner i forskerutdanningen.

Nærmere om forslaget

For å ivareta bredere hensyn enn dagens studiepoengindikator gjør, foreslås noen endringer:

• For å motvirke de negative konsekvensene med tanke på styring og institusjonenes ansvar og handlingsrom, reduseres antallet kategorier fra 6 til 2–4.
• En tydeliggjøring av at både kapasitet i videreutdanninger og kapasitet for fleksible og desentraliserte tilbud må finansieres på samme måte som øvrig utdanningskapasitet, dvs. med midler til studieplasser til institusjonene, med samme kategorier som studiepoengsindikatoren for øvrig.

Studiepoengindikatoren kan også gis en særskilt uttelling for videreutdanning i studiepoengindikatoren, se omtale i avsnitt 4.3.

Siden en fullført grad er særskilt relevant for doktorgradskandidater, og det ikke finnes samme utfordring med å balansere mellom gradsgivende og ikke-gradsgivende utdanning på doktorgradsnivå, foreslås det å videreføre dagens innretning hvor uttellingen for forskerutdanningen skjer på bakgrunn av fullførte grader.

Andre alternativer som er vurdert

Utvalget har vurdert flere alternative indikatorer for forskning i systemet. Et sentralt mål for en slik indikator ville være at den tydelig belønner forskning av høy kvalitet og stimulerer til kvalitetsutvikling, med mindre uønskede virkninger og med større effekt enn andre virkemidler. Ved siden av dagens indikatorer har utvalget blant annet vurdert alternativer som også tar hensyn til i hvilken grad de vitenskapelige publikasjonene siteres av andre forskere, og indikatorer for internasjonalt forskningssamarbeid eller samarbeid med ledende miljøer. Utvalget har imidlertid ikke funnet noen alternative indikatorer for forskning som på en god måte tilfredsstiller kriteriene. Ingen kjente og praktiserbare indikatorer vil reflektere den reelle forskningskvaliteten fullt ut, og det vil være stor usikkerhet om i hvilken grad de stimulerer til reell kvalitetsutvikling fremfor taktiske tilpasninger til målemetodene. Utvalget anbefaler derfor at politikken for å stimulere til kvalitetsutvikling i det enkelte forskningsmiljø ikke baseres på regelstyrte økonomiske insentiver i rammebevilgningen.

Videre ville et system med selv en svært treffende indikator for forskning fortsatt dekke store deler av institusjonenes oppdrag, men ikke alt. Det ville gitt en risiko for at systemet likevel ville oppfattes som en slags verdivurdering, ved at utdanning og forskning oppvurderes sammenlignet med formidlings- eller innovasjonsaktiviteter, og dermed redusere noe av fordelen ved den klare forenklingen av systemet som utvalget anbefaler.

Utvalget har også vurdert om dagens modell for resultatbasert uttelling bør fjernes helt jf. vedlegg 4. Utvalget har lagt dette alternativet til side, blant annet fordi indikatorene for utdanningskapasiteten ikke er vurdert å ha tungtveiende negative virkninger, og fordi utvalget mener det er uhensiktsmessig å fjerne dynamikken knyttet til den resultatbaserte uttellingen ved studiepoengindikatoren og budsjetteffekten av dette.