3 Kommunal planstrategi og kommuneplanleggingen

Det er i kommuneplanens samfunnsdel nye mål og strategier skal behandles og vedtas – ikke i den kommunale planstrategien. Dette skillet er viktig, blant annet fordi kommuneplanprosessen har helt andre krav til medvirkning, samråd og høring/offentlig ettersyn enn planstrategiarbeidet. Det er ikke intensjonen at planstrategiarbeidet skal erstatte eller «tømme» kommuneplanprosessen for innhold.

En viktig del av grunnlaget for å vurdere om kommuneplanen skal revideres vil være erfaringene med gjeldende kommuneplan, utviklingstrekkene framover og de utfordringene kommunen har som samfunn og organisasjon. I tillegg spiller det en rolle hvorvidt det nye kommunestyret ønsker en ny eller endret politikk for kommunen.

3.1 Hel eller delvis revisjon av kommuneplanen

Gjennom den kommunale planstrategien tar kommunen stilling til om kommuneplanen skal revideres eller videreføres uten endringer. Det finnes flere alternative veier for hvordan planstrategien kan følges opp gjennom videre kommuneplanlegging. Dette kan tilpasses kommunens plansituasjon og behov.

Gjeldende kommuneplan kan videreføres i sin helhet, slik at videre planlegging for eksempel skjer gjennom reguleringsplaner, kommunedelplaner eller annen tema- og sektorplanlegging. Alternativt kan kommuneplanen revideres helt eller delvis, eller det kan være behov for revisjon av kun samfunnsdelen eller kun arealdelen. Samfunnsdel og arealdel kan dermed gis ulikt løp.

Dersom kommunen velger å gå for en delvis revisjon av kommuneplanen, finnes det flere mulige alternativer. I planstrategien kan kommunen:

1. Vedta å revidere samfunnsdelen, men ikke arealdelen: Dette kan være aktuelt hvis samfunnsdelen trenger justeringer, mens arealdelen anses som tilstrekkelig oppdatert. Det kan også være aktuelt når kommunestyret ønsker å diskutere de strategiske valgene først, og vedta samfunnsdelen med langsiktig arealstrategi og andre utviklingsstrategier før en vurderer om arealdelen skal revideres.
2. Vedta å revidere arealdelen, men ikke samfunnsdelen: Dette kan være aktuelt der de overordnede strategiene i samfunnsdelen fortsatt er relevante, men gjeldende arealdel ikke følger opp målene i samfunnsdelen godt nok. Det kan også være fordi arealdelen ikke gir tilfredsstillende styring, for eksempel ved hyppig bruk av dispensasjoner.
3. Gjennomføre delvis revisjon av arealdelen ved kun å revidere planbestemmelsene eller utvalgte arealformål: Dette innebærer å åpne for kun bestemte typer arealinnspill, eksempelvis revurdering av tidligere utbyggingsareal for å tilbakeføre dem til LNFR eller endre kombinerte formål til kun noen av de opprinnelige formålene, og tilhørende begrenset endring (sletting) i planbestemmelsene. Alternativt kan man kun justere bestemmelsene for eksisterende arealformål, typisk endre grad av utnytting, byggegrenser mv., uten å åpne for endret arealbruk.
4. Gjennomføre delvis revisjon av arealdelen ved å begrense åpningen for arealinnspill: Dette kan være avgrenset til visse deler av kommunens område eller visse hovedformål. For eksempel kan det være en oppfølging av en arealstrategi som sier at nybygging og vekst skal skje innenfor en bestemt langsiktig utbyggingsgrense. Det kan også være et resultat av erkjennelsen av at kommunen trenger nye næringsområder, men ikke nødvendigvis nye bolig- eller fritidsboligområder.

3.2 Overgangen fra planstrategi til planprogram og kommuneplanprosess

Kommunestyret kan i vedtaket av den kommunale planstrategien bestemme seg for hvordan de ønsker å håndtere revisjonen av kommuneplanen. Dette gir en fleksibilitet som gjør det mulig å tilpasse planarbeidet til kommunens spesifikke behov og utfordringer.

I de politiske diskusjonene om og i hvilken grad kommuneplanen skal revideres, vil planbehovet kunne avgrenses til særskilte temaer eller satsingsområder. Det gir muligheten til å fokusere på de områdene der det er størst behov for endringer eller der kommunestyret ønsker å legge større vekt. For eksempel kan et nytt kommunestyre ønske endringer i kommunens boligpolitikk, næringspolitikk, miljøpolitikk eller utbyggingsmønster, sammenlignet med gjeldende kommuneplan. Det kan også være ønske om å legge større vekt på utvalgte satsingsområder som for eksempel folkehelse. Øvrige deler av kommuneplanen kan kommunestyret ønske å videreføre uten vesentlige endringer. Ved vedtak av kommunal planstrategi kan kommunestyret gi rammer og et mandat for revisjonsarbeidet, og avgrense det til særskilte tema.

For kommuner der det er åpenbart at kommuneplanen må revideres, eller kommunen har som rutine at nytt kommunestyre skal vedta en oppdatert samfunnsdel, kan det være hensiktsmessig med et samlet løp helt fra starten. Kommunestyret velger selv hvor mye de vil samordne arbeidet med planstrategien og kommuneplanen, fra fullt integrert til to helt adskilte prosesser som parallell behandles i større eller mindre grad. Dersom planstrategien og planprogrammet til kommuneplanen blir slått sammen, vil arbeidet med planstrategien inngå som oppstart av en ordinær kommuneplanprosess, og planstrategien må følge prosessreglene for planprogrammet. Det vises for øvrig til omtale av forholdet mellom planstrategi og planprogram i kapittel 3.3.

Når planstrategien identifiserer spesielle temaer og fokusområder, er det viktig at disse inkluderes i planprogrammet for revisjonen av kommuneplanen. I planprogrammet kan det gjøres en mer detaljert vurdering av rammer, prioriterte temaer, alternative strategier, og opplegg for deltakelse. Dette behovet er størst for arealdelen der det skal gjøres vurderinger av konsekvensene for miljø og samfunn av arealbruk som helhet og planprogrammet skal fastsette rammene for konsekvensutredning av alle nye og endrede arealformål. Planprogrammet har derfor i plan- og bygningslovene noe mer omfattende krav til medvirkning enn planstrategien, slik at spørsmålene blir mer grundig diskutert i offentligheten. Når planprogrammet behandles, skal kommunestyret ha et bredt grunnlag for å vurdere og bestemme innholdet i revisjonsarbeidet. På denne måten sikres det en god forankring for revisjonsarbeidet. Samtidig er plan- og bygningsloven fleksibel på å slå sammen ulike prosesstrinn. Slik at kommunestyret kan velge en for dem logisk sammenheng mellom planstrategien og den påfølgende prosessen med kommuneplanen.

3.3 Nærmere om forholdet mellom kommunal planstrategi og planprogram

Planprogrammet er den tidlige fasen av kommuneplanprosessen og er et program for å gjennomføre en spesifikk planprosess (§ 4-1). Planprogrammet skal forklare formålet og forutsetningene for planarbeidet, hovedtemaer og fokusområder som skal tas opp, alternative utviklingsstrategier, behov for utredning (jf. krav om konsekvensutredning av arealdel), og hvordan sikre medvirkning.

Det er også viktig at planprogrammet tydelig angir hvilke deler av kommuneplanen som ikke skal revideres, i tråd med retningslinjene fra planstrategien.

Tabell 3.1 Kjennetegn ved kommunal planstrategi og planprogram for revisjon av kommuneplanen

Planprogrammet har blitt en viktig tidlig fase i kommuneplanprosessene. Mange kommuner bruker aktivt planprogrammet for å sette rammer og forutsetninger for revisjonsarbeidet, og for å diskutere alternative strategier for areal- eller samfunnsutvikling. Dette hjelper til med å gjøre planarbeidet mer målrettet, effektivt og forutsigbart. For kommuneplanens samfunnsdel har det i noen kommuner blitt en uklar overgang mellom planstrategien, planprogram for og arbeidet med kommuneplanens samfunnsdel. I dag har plan- og bygningsloven krav om et planprogram for samfunnsdelen også når den revideres alene. Samtidig har kommunene mulighet til å slå sammen planstrategi og planprogrammet. Planprogrammet for samfunnsdelen bør ikke gjøres mer omfattende enn nødvendig.

For kommuneplanens arealdel er planprogrammet det rette stedet for de mer strategiske og overordnede diskusjonene tidlige i planprosessen. Det er kun kommunens langsiktige arealstrategi som skal diskuteres i forbindelse med planstrategien, ikke den konkrete arealbruken. Arealdelen skal svare ut mål og strategier fra samfunnsdelen og omsette dem til konkret lokalisering og arealbruk. Planprogrammet har dermed for arealdelen en annen og bredere funksjon ved at det fastsetter kravene til utredning av enkeltområder og krav til utredning av planen som helhet, og kan gi rammene for eller brukes til siling av alternativer mv. Jf. forskrift om konsekvensutredninger. Det vil derfor ofte være mindre hensiktsmessig å slå sammen kommunens planstrategi og planprogrammet for kommuneplanens arealdel om ikke det er en svært begrenset revisjon som skal gjøres.