5 Det praktiske arbeidet med kommunal planstrategi

Kommunene er ulike, har svært ulike planbehov og vil tilpasse arbeidet med kommunal planstrategi til dette. By- og tettstedskommuner med vekstutfordringer og høyt press på arealene, har andre planbehov enn kommuner der hovedutfordringen er å hindre befolkningsnedgang. Samtidig er flere planoppgaver lovpålagt og noe kommunen må forholde seg til. I det følgende er det tatt opp noen generelle tema for det praktiske planstrategiarbeidet i kommunene.

5.1 Kunnskapsgrunnlaget

Kunnskapsgrunnlaget for planstrategien handler om utviklingstrekk og utfordringer for kommunen som samfunn og organisasjon som er relevant når planbehovet skal vurderes. For noen kan kunnskapsgrunnlag for planstrategien og kunnskapsgrunnlaget for kommuneplanens samfunnsdel være det samme. Omfanget på kunnskapsgrunnlaget for planstrategien vil variere med kommunenes behov og hvilke mål kommunen har satt seg for prosessen, men bør spisses mot kommunens viktigste utfordringer og muligheter.

Det er økende forventninger til hvilke tema kommunen skal ha tilgjengelig data og grunnlag om. Kunnskapsgrunnlaget bør utarbeides (revideres) i god tid før valget og holdes løpende oppdatert. Innhenting og systematisering av relevant kunnskap er en administrativ oppgave. Et godt kunnskapsgrunnlag har et bredt bruksområde. I tillegg til å være nødvendig i planprosesser, og for enhetene i kommunen i deres daglige drift og i den politiske hverdagen, er det også nyttig for næringsliv, innbyggere, og i dialog med regionale og statlige aktører, og andre aktører utenfor kommunen.

Det vil være ressursbesparende og nyttig om enhetene i kommunen samarbeider om ett felles kunnskapsgrunnlag. Jf. også arbeidet med rapportering og underlag for det årlige arbeidet med kommunens handlings- og økonomiplan. Har kommunen rutiner for å sammenstille underlag fra enhetene og eksterne kilder jevnlig, slipper man skippertak hvert fjerde år. Oppdaterte fakta øker sannsynligheten for at kunnskapsgrunnlaget blir brukt.

Lovbestemmelsene for planstrategien og kommuneplanens samfunnsdel sier lite om hva kunnskapsgrunnlaget bør inneholde, for å kunne gi en meningsfull diskusjon av samfunnsutviklingen, langsiktig arealbruk, miljøutfordringene og sektorenes virksomhet, og komme fram til kommunens planbehov. Et utgangspunkt kan være å se på plan- og bygningslovens § 1-1 om formålet og 3-1 om oppgaver og hensyn i planlegging.

Det er for folkehelse, klima, naturfarer og noen andre forhold stilt krav til kunnskapsgrunnlag i lov, forskrift, statlige planretningslinjer og liknende. Omtalen av utslipp av klimagasser, støy og lokal luftforurensning, avfall og energiforbruk, biologisk mangfold og kultur og kulturminner, kan bygge på kommunenes miljøstatus og indikatorer som rapporteres gjennom KOSTRA, samt sektorenes kunnskap om helse og miljøforhold. Mange fylkeskommuner og statsforvaltere lager gode underlag som kommunene kan benytte seg av. I tillegg sammenstiller SSB kommunenes innrapporteringer i Kommunefakta og Arealbruk i kommunene, og Folkehelseinstituttet utarbeider folkehelseprofil og oppvekstprofil på fylkes- og kommunenivå. For noen kommuner kan det være relevant å beskrive utviklingstrekk innenfor satsingsområdene i gjeldende kommuneplan. Er det utarbeidet et arealregnskap ut fra gjeldende kommuneplans arealdel jf. departementets veileder om arealregnskap i kommuneplan, er også dette et nyttig kunnskapsgrunnlag.

Noen kommuner velger å ha et sammendrag av kunnskapsgrunnlaget som en enkel oversikt tilpasset å kunne inngå i den endelige planstrategien, eventuelt med lenker til mer omfattende underlag. Andre kommuner lager større utfordringsdokument som også brukes i kommuneplanleggingen videre. Her velger kommunen det som passer best. «Godt nok» og «behovstilpasset» er gode stikkord for kunnskapsgrunnlag som tas med i planstrategiarbeidet. Omfanget må vurderes opp mot kommunens egen kapasitet og kompetanse til både å samle inn og aktivt bruke kunnskapen.

5.2 Status gjeldende kommuneplan

Gjeldende kommuneplan danner et viktig utgangspunkt for den kommunale planstrategien. Her vil situasjonen i kommunene være forskjellige, og arbeidet med planstrategien må tilpasses dette. En viktig diskusjon i planstrategien er om hele eller deler av kommuneplanen skal revideres. Kapittel 3.1 beskriver hvordan dette kan gjøres. Startpunktet vil være status for gjeldende kommuneplan der det innledningsvis må avklares noen sentrale momenter, jf. tabellen under.

Tabell 5.1 Momenter knyttet til gjeldende kommuneplan som bør avklares innledningsvis

5.2.1 Nylig vedtatt kommuneplan

Noen kommuner vil ha nylig vedtatt kommuneplan (samfunnsdel, arealdel eller begge deler) når det nye kommunestyret konstitueres. Det faglige arbeidet vil da begrense seg til å klarlegge om det er nye utviklingstrekk og utfordringer kommunen må forholde seg til, ut over det som ligger til grunn for gjeldende plan. Normalt vil det da i planstrategien inviteres til at gjeldende kommuneplan videreføres, jf. kapittel 3.

Det nye kommunestyret kan likevel ønske å revidere kommuneplanen for å stake ut en ny kurs for kommunen på viktige samfunnsområder. Det kan innebære at en nylig vedtatt kommuneplan tas opp til revisjon helt eller delvis.

Det kan også foreligge nye nasjonale forventninger som kan ha betydning for vurderingene av behovet for om kommuneplanen bør revideres.

5.2.2 Behov for ny samfunnsdel

For kommuner som har en utdatert samfunnsdel bør behovet for ny samfunnsdel få hovedfokus i planstrategien. Slås planstrategien og planprogrammet for samfunnsdelen sammen til et dokument kan det innebære at vurderingene av kommunens øvrige planlegging (areal-, tema- og sektor/fagplaner) først blir tatt med når planstrategien revideres. Dersom det er viktig å få med kommunens øvrige planbehov i første års planstrategi, bør planstrategien og planprogrammet for samfunnsdelen utarbeides som to adskilte dokumenter og prosesser. Se også nærmere omtale i kapittel 3.2 og 3.3.

5.2.3 Kommuner med etablerte rutiner for fireårig rullering av kommuneplanen

En del kommuner har etablerte rutiner for fireårig oppdatering av kommuneplanen. Disse kommunene vil i praksis allerede ha en kommunal planstrategi gjennom rammedokumenter eller tilsvarende som utarbeides i forbindelse med forberedelsene av den fireårige rulleringen. I slike tilfeller kan arbeidet med planstrategien bygge på kommunens etablerte rutiner og dokumenter.

Kommuner med etablerte rutiner for rullering av kommuneplanen vil når det gjelder planstrategien ha et system der;

• Rammedokumenter eller tilsvarende for rullering av kommuneplanen konverteres til en kommunal planstrategi, med eventuell utvidelse der kommunens øvrige planbehov vurderes.
• Arbeidsopplegg gjennomføres med det nye kommunestyret etter konstituering

Arbeidsopplegget tilpasses nødvendig samarbeid med fylkeskommunen, regionale myndigheter, nabokommuner og offentlighet som kreves etter § 10-1, mens hovedtyngden av medvirkning og allmenn debatt skjer i arbeidet med kommuneplanen.

5.3 Nye overordnede føringer

I vurderingene av kommunens planbehov vil både nasjonale og regionale føringer og synspunkter fra nabokommuner være en del av grunnlaget. Her vil samhandlingen mellom kommunene, fylkeskommunen, statsforvalteren og øvrige regionale statsetater om planstrategiarbeidet i regionen være en viktig arena for avklaringer jf. kapittel 4.

For eksempel vil statlige samferdselssatsinger, regionale planer, nye reformer og/eller oppgaver som følger av ny lovgivning kunne ha innvirkning på kommunens planbehov innenfor både samfunnsplanlegging og arealforvaltning. Nye arealrettede regionale planer (som for eksempel berører areal- og transportplanlegging, villreinfjellene, kystsonen mv.) kan også gi et behov for å revidere deler av kommuneplanens arealdel som følge av nye regionale planføringer.

Utviklingstrekk og utfordringer som påvirker planbehovet

For de fleste kommunene vil det være nyttig å sammenstille eller gi en oversikt over utviklingstrekk og utfordringer for kommunen som samfunn og organisasjon som kan ha betydning for vurdering av planbehovet. Omfanget vil variere etter kommunenes behov, men det er viktig å legge til grunn at underlaget skal brukes til å vurdere planbehovet i valgperioden og må tilpasses dette formålet. Jf. også omtalen av kunnskapsgrunnlaget i kapittel 5.1.

I noen kommuner kan det være aktuelt å utarbeide et eget utfordringsdokument som grunnlag for en politisk diskusjon om planbehovet. I andre kommuner kan det være tilstrekkelig med en kort beskrivelse som del av planstrategidokumentet.

Aktuelle tema for å beskrive utviklingstrekk og utfordringer som grunnlag for å vurdere planbehovet kan være:

• Befolkningsutvikling og -sammensetning
• Levekår og folkehelse
• Næringsliv og sysselsetting
• Boligbygging
• Klima og natur
• Forurensning, ras, flom, mv.
• Behov for infrastrukturutbygging
• Langsiktig arealbruk
• Kommunal tjenesteyting og forvaltning og utfordringene framover innenfor kommunens tjenesteområder.

For noen kommuner kan det også være relevant å beskrive utviklingstrekk innenfor satsingsområdene i gjeldende kommuneplan.

5.4 Erfaringene med gjeldende kommuneplan

Erfaringene med, eller evaluering av, hvordan nåværende kommuneplan har fungert bør være en del av grunnlaget for å vurdere planbehovet i kommunestyreperioden. Vurderingene vil omfatte to adskilte tema:

• Hvordan kommuneplanen har fungert som politisk og administrativt styringsverktøy
• I hvilken grad utviklingen har gått i den retningen som var trukket opp i mål og føringer i den nåværende kommuneplanen

5.4.1 Kommuneplanen som politisk og administrativt styringsverktøy

En vurdering av hvordan gjeldende kommuneplan har fungert som styringsverktøy, kan omfatte;

• Hvordan kommuneplanen har blitt brukt som politisk styringsredskap. En eventuell evaluering bør gjøres med det sittende kommunestyre.
• Hvordan kommuneplanen har blitt brukt som administrativt styringsredskap.
• Kan det gjøres endringer i kommuneplanen eller kommunens plansystem som gjør kommuneplanen mer egnet som styringsverktøy?

Vurderingene av hvordan kommuneplanen har fungert som styringsverktøy kan gjøres på en enkel måte av administrasjonen, eller mer omfattende som en undersøkelse.

5.4.2 Utviklingstrekk sett i forhold til mål og føringer i gjeldende kommuneplan

Vurderinger av dokumenterte utviklingstrekk sett i forhold til vedtatte mål og føringer i gjeldende kommuneplan kan være nyttig underlag for de politiske vurderingene av behovet for endringer i kommuneplanen. Hvis det er stor forskjell mellom det man ønsket å oppnå og det som faktisk har skjedd, for eksempel innenfor områder som klima, miljø, boligtilbud, jobbskaping eller arealutvikling, kan det være på tide å diskutere strategiene i kommuneplanen på nytt. De fleste kommuneplanene er og bør være av overordnet strategisk karakter. Derfor bør hovedfokuset være på retningen av utviklingen i forhold til retningslinjene i kommuneplanen, ikke en detaljert analyse av målene.

Temaet vil være relevant for det nye kommunestyret som skal vedta planstrategien både ved at kommunestyret får en gjennomgang av gjeldende kommuneplanen, hvordan den har virket og forholdet til utfordringer og planbehov framover.

5.5 Kommunens plansystem og øvrige planlegging

Kommuner utfører mange forskjellige planoppgaver innenfor en rekke områder, både lovpålagte og ikke lovpålagte Dette inkluderer oppgaver som følger av andre lover enn plan- og bygningsloven eller kommunens styringssystem, og planlegging som følger plan- og bygningsloven.

Når kommunen lager en planstrategi, er det naturlig å se på mer enn bare behovet for å revidere kommuneplanen. Kommunen bør vurdere alle planbehov de har i løpet av kommunestyreperioden. Dette inkluderer oppgaver pålagt i lov/forskrift, nasjonale forventninger, oppgaver som ikke er pålagt, og arbeid med utredning/utvikling. Det kan være lurt å dele opp arbeidet slik at planstrategien identifiserer status og behov for planene, mens prioritering og ressursfordeling skjer gjennom den årlige oppdateringen av handlings- og økonomiplanen. Mange kommuner lager egne programmer for plan- og utredningsarbeid som de skal utføre eller delta i, som en del av revisjonen av handlings- og økonomiplanen.

Plan- og utredningsarbeidet i kommunene kan være omfattende, spesielt i de store kommunene. Det kan kreve mye koordinering og være avhengig av fremdriften hos andre offentlige myndigheter og private aktører. Innenfor «sekkeposten» øvrige planer er det mange forskjellige typer planlegging og planoppgaver, knyttet til blant annet:

• Miljø og klima: Dette kan inkludere klima- og energiplaner, opprydding i kommunens arealplaner, vurdering av naturfarer, osv.
• Levekår og livskvalitet: Dette kan inkludere lovpålagte og ikke-lovpålagte planer knyttet til omsorg, helse- og sosialplan, oppvekst, kultur, idretts- og friluftsanlegg, smittevern og pandemihåndtering, osv.
• Samfunnssikkerhet og beredskap: Dette kan inkludere beredskapsplaner og risiko- og sårbarhetsanalyser.
• Nasjonal og regional utvikling: Dette kan inkludere kommunal innsats knyttet til Nasjonal transportplan, utredninger for vei og jernbane, regionale planer for sjøområdene, areal- og transportplanlegging, havneutvikling, flyplasser, osv.
• Næring og verdiskaping: Dette kan inkludere næringsplaner, prosjekter for by- og stedsutvikling, strategiske tiltak for næringsutvikling, osv.
• Oppfølging av store offentlige og private reguleringsplaner: Dette kan inkludere områderegulering i samarbeid mellom offentlige og private aktører, eller regulering av store offentlige tiltak.
• Kommunal infrastruktur: Dette kan inkludere hovedplaner for vann og avløp, renovasjon og brannberedskap.

I kommunens planstrategi er det flere punkter knyttet til kommunens plansystem og andre planer som kan være relevante å vurdere:

• Tema- og sektorplaner: Disse kan være pålagt i lov/forskrift eller ikke. Hvilke av disse skal videreføres med eller uten revisjon, oppheves eller innarbeides som del av kommuneplanen, og er det noe som må lages av nye i løpet av kommunestyreperioden?
• Kommunedelplaner: Disse kan være tematiske (for eksempel idrett og friluftsliv) eller arealplaner. Hvilke av disse skal videreføres med eller uten revisjon, inkluderes i arealdelen, eller oppheves i løpet av kommunestyreperioden?
• Tematiske kommunedelplaner: Når skal det lages? Skal de utarbeides/vedtas som integrert del av kommuneplanen? Hvilke politikkområder er spesielt viktige? Er det behov for stor grad av deltakelse fra befolkningen, spesielle grupper/interesseorganisasjoner og berørte myndigheter?
• Større reguleringsplaner: Er det områdereguleringer som kommunen skal lage selv eller i samarbeid med andre myndigheter eller private aktører.
• Interkommunale og regionale planer: Hvor skal kommunen bidra med planinnsats i løpet av kommunestyreperioden?

I planstrategien vil det være naturlig å se på kommunens samlede plansystem og vurdere om det kan forenkles og forbedres. For eksempel ved å slå sammen flere planer/oppgaver, ha parallelle prosesser mv.

5.6 Medvirkning i planstrategiarbeidet

For å få en bred forankring av strategien, vil det være av betydning at synspunkter fra statlige og regionale organer, nabokommuner og befolkning på vurderingene og prioriteringene i strategien er kjent når kommunestyret skal fatte sitt vedtak. Det er derfor plikt til å innhente synspunkter fra statlige og regionale organer og nabokommuner. Det er opp til kommunen selv å bestemme hvordan synspunktene skal innhentes, men disse myndighetene bør ha reell mulighet til å fremme sine syn. Når det gjelder medvirkning fra befolkningen, organisasjoner og næringsliv er det ikke et lovkrav jf. kapittel 2.4, men kommunen kan oppfordre til å delta i diskusjoner og bidra til arbeidet med kommunal planstrategi.

Medvirkning er et krevende tema når det gjelder utarbeidelse av kommunal planstrategi. Hva skal det medvirkes om? Hvor interessant er medvirkning på dette nivået? I hvilken grad har befolkningen reell mulighet til å påvirke planbehovet?

Erfaringene fra medvirkning på dette nivået tilsier at medvirkningsambisjonene knyttet til kommunal planstrategi bør målrettes mot grupper som kan ha særlige interesser og behov som kan ivaretas ved at kommunen igangsetter planarbeid. Dette kan eksempelvis være utbyggere/grunneiere, miljøorganisasjoner som kanskje ønsker områder revurdert eller vernet, eller brukergrupper som mener at kommunen bør utarbeide temaplaner for å ivareta utsatte gruppers behov.

Dersom planstrategien knyttes sammen med planprogrammet for rullering av kommuneplanen vil medvirkningskravene til planprogrammet tre inn, jf. § 11-13.

5.7 Arbeidsprosess og koordinering i tid

Arbeidet med den kommunale planstrategien har fem viktige ytre tidsmessige avhengigheter;

1. Planstrategien skal utarbeides og vedtas av nytt kommunestyre.
2. Den skal være vedtatt innen ett år etter at nytt kommunestyre konstitueres.
3. Den skal være gjort offentlig kjent minst 30 dager før kommunestyret gjør vedtak.
4. Nasjonale forventninger til lokal og regional planlegging skal legges til grunn.
5. Nødvendig samhandling i forhold til nabokommuner og regionale myndigheter bør være gjennomført tidlig i prosessen. De første administrative avklaringene kan gjøres før det nye kommunestyret setter i gang sitt planarbeid, jf. at alle kommuner og fylkesting skal gjennomføre prosessen innenfor samme tidsperiode etter valget.

5.7.1 Hvor lang bør planstrategiprosessen være?

Kommunene bestemmer selv når de skal starte de administrative forberedelsene til arbeidet med planstrategien. Reglene i § 10-1 sier at det er det nye kommunestyret som skal utarbeide og godkjenne planstrategien.

Planstrategiprosessen med det nye kommunestyret er ment å være et effektivt verktøy som kommunene kan tilpasse etter behov. Vanligvis bør den politiske prosessen med planstrategien (fra prosessen introduseres for nytt kommunestyre, til forslag til planstrategi gjøres offentlig kjent) gjennomføres i løpet av 3–4 måneder. Kommuner som åpenbart står foran en revisjon av kommuneplanen, bør legge vekt på en rask behandling av planstrategien, og eventuelt koble den sammen med planprogrammet til kommuneplanens samfunnsdel.

En effektiv framdrift forutsetter at administrasjonen har fått forberedt arbeidet med planstrategien, og at en eventuell evaluering av gjeldende kommuneplan som styringsverktøy er gjennomført med det sittende kommunestyret, jf. kapittel 5.5.

5.7.2 Planstrategi og folkevalgtopplæring

For mange kommuner vil det være naturlig å koble planstrategiarbeidet til det å sette nye politikere inn i kommunens plansystem og bli kjent med den gjeldende kommuneplanen. For det nye kommunestyret vil dette også være en anledning til å drøfte behovet for endringer i kommuneplanen som følge av ønske om en annen politikk i kommunen. Arbeidsprosessen med planstrategien bør legge til rette for dette.

Forstørr bilde

Figur 5.1 Flytskjema utarbeidet av Distriktssenteret som viser arbeidsoppgaver og prosesser koblet mot planstrategiarbeidet med særlig vekt på å ha en oppdatert samfunnsdel.
For figur med høyere oppløsning se Flytskjema for planstrategiarbeidet (distriktssenteret.no).

5.7.4 «Planstrategiåret» i valgperioden

En viktig, men utfordrende, del av planleggingen er samarbeidet med nabokommuner, fylkeskommunen og den regionale stat. Kommunene vil velge forskjellige tilnærminger og tidspunkter for å implementere planstrategien, basert på egne rutiner, plansituasjon og i noen tilfeller også administrativ kapasitet. Som det er forklart i kapittel 4, har fylkeskommunen et spesielt ansvar for å legge til rette for regional koordinering i forbindelse med arbeidet med regional planstrategi.

I planstrategiarbeidet for en valgperiode vil perioden fra tett opp til konstituering av nytt kommunestyre og ett år fram i tid i praksis være «planstrategiåret». I dette året må samarbeid om kommunal og regional planstrategi forberedes og gjennomføres. Samarbeidet må også ta hensyn til når kommunene velger å utarbeide sin egen planstrategi. «Planstrategiåret» kan i hovedsak deles inn i følgende fire faser.

Forstørr bilde

Figur 5.2 Hovedfaser i et «planstrategiår» i valgperioden

5.8 Momenter knyttet til innhold i kommunal planstrategi

Kommunene bestemmer selv innholdet i den kommunale planstrategien. Her er noen mulige hovedpunkter knyttet til innholdet:

• Formålet med kommunal planstrategi: Prioritering av kommunens planbehov i valgperioden.
• Kommunens plansystem: Beskrivelse av hvordan kommunen organiserer og gjennomfører planarbeidet.
• Samfunnsdel: Diskusjon om kommunens overordnede mål og strategier.
• Arealdel: Fokus på arealbruk, utbygging og vern.
• Erfaringer med gjeldende kommuneplan: Evaluering av nåværende plan.
• Overordnede føringer: Nasjonale og regionale forventninger som påvirker kommunens planbehov.
• Utviklingstrekk og utfordringer: Analyse av samfunns- og arealutvikling.
• Vurdering av planbehovet: Hvilke planer bør revideres eller utarbeides?
• Prioritering av planoppgaver: Hva skal revideres i kommuneplanen? Hvilke andre planer skal utvikles?
• Kommunedelplaner: Tema- eller sektorbaserte planer.
• Større reguleringsplaner: Områdereguleringer som er viktige for kommunen.
• Revisjon eller oppheving av eldre reguleringsplaner: Behov for revisjon eller oppheving.
• Andre planer: Tema- og sektorplaner som ikke følger plan- og bygningsloven.
• Matrise med oversikt: Hvilke planer skal utarbeides eller revideres i løpet av valgperioden.»