4 Statlig eierskap i andre land

4.1 Generelt

Det siste tiåret har det skjedd en sterk formuesoppbygning på statlig hånd i en del land. Dette har vært mulig gjennom store handelsoverskudd, enten som følge av eksport av olje, som for eksempel Norge, eller gjennom mer generelle handelsoverskudd, som for eksempel Kina.

McKinsey’s Global Institute (MGI) har publisert flere analyser av såkalte Sovereign Wealth Funds som en raskt voksende maktfaktor i internasjonale kapitalmarkeder1. Flere statlige investerings- og pensjonsfond har langsiktige eierperspektiver og ekspansive agendaer. Enkelte stater anvender også sitt eierskap og sine finansielle midler som et virkemiddel for å ivareta nasjonale interesser. Statseide selskaper i Midt-Østen bruker dels sine finansielle ressurser for å fremme industriutvikling i eget land, dels for å sikre eierinteresser i globalt ledende selskaper og dels for å sikre tilgang på strategiske ressurser. Singapore investerer i næringsklynger og satser store ressurser på å bygge opp en livskraftig industri innenfor farmasi og bioteknologi. Gjennom det statseide selskapet Temasek arbeider myndighetene i Singapore aktivt med operasjonell og strategisk utvikling av et antall viktige Singapore-selskaper. I scenarier for økonomisk utvikling i verdensøkonomien er dette en utvikling som forventes å fortsette.

I mange OECD-land representerer verdiskapingen i statseide selskaper mellom 5 og 25 pst. av brutto nasjonalprodukt (BNP), og opp til 10 pst. av sysselsettingen. I Norge har det gjennom lang tid vært relativ bred politisk støtte for å beholde et betydelig statlig eierskap i det som anses som strategisk viktige bedrifter. En rekke øst-europeiske stater har en betydelig portefølje av statseide kommersielle selskaper, som følge av nasjonalisering og utviklingen etter den annen verdenskrig. Mange av disse landene, eksempelvis Polen, har i de siste årene satt i gang omfattende privatiseringsprosesser.

I mange land utenfor OECD dominerer statlige eide selskaper næringslivet. Deres andel av verdiskapingen er mange steder større enn i OECD-land. I Asia representerer statlig eid virksomhet mer enn 30 pst. av all aksjekapital, noe som gjør at kvaliteten på statens eierskapsutøvelse blir av interesse for en stor mengde minoritetsaksjonærer. Kina har et betydelig statlig eierskap der de fleste børsnoterte selskaper har staten inne på eiersiden. Videre eier sentrale myndigheter og regionale myndigheter et stort antall selskaper. Kina sikrer eksempelvis deler av sin råvaretilgang gjennom internasjonale oppkjøp som de statseide selskapene foretar. I land som Brasil og India er også det statlige eierskapet betydelig. I Russland er staten en betydelig eier, særlig innenfor industriproduksjon og i banksektoren. Føderale og regionale myndigheters eierandel summerer seg til ca. 25 pst. av all virksomhet i disse sektorene. Det foreligger begrenset informasjon om statlig eierskap i land utenfor OECD, noe som gjør det vanskelig å få en fullgod oversikt over hva statene eier totalt sett, og hvordan dette forvaltes. OECD og statene selv har søkelys på hvordan statene i disse landene utøver sitt eierskap der målsettingen er å bedre forvaltningen av det statlige eierskapet.

I de følgende avsnittene vil det redegjøres for hvordan statlig eierskap forvaltes i enkelte OECD-land.

4.2 OECDs arbeid med utvikling av statlig eierskap

OECD har lenge hatt et pågående arbeid med å utvikle og påvirke utøvelsen av eierskap og selskapsledelse (corporate governance) i medlemslandene. Nærings- og handelsdepartementet deltar i arbeidet gjennom OECDs Corporate Governance Committee og dens arbeidsgruppe knyttet til statlig eierskap; Working Party on State Ownership and Privatisation Practices. Departementet har over en lengre periode støttet arbeidet til arbeidsgruppen finansielt. Departementet har også bidratt i OECDs utadrettede virksomhet med faglig bistand til forskjellige regionale nettverk for forbedring av eierskapsforvaltningen.

Privatisering av slike statlige eierinteresser var lenge ansett som et prioritert område i OECD; både for å forbedre effektiviteten i disse virksomhetene og fordi nedsalg av økonomisk betydning ble viktig som ledd i å bedre budsjettbalansen i en del land. Siden årtusenskiftet har flere land, særlig de nordiske, kommunisert at de ikke uten videre vil privatisere all statlig forretningsdrift. Dette skyldes at selskapene er en viktig del av landenes næringsliv med god inntjening. Økonomiske og nasjonale hensyn kan også tilsi at staten beholder betydelige eierinteresser i viktige nasjonale selskaper. Arbeidsgruppens virksomhet ble derfor utvidet til også å omfatte god eierstyring og selskapsledelse av statlig eide selskaper og det ble utarbeidet retningslinjer for forvaltningen på dette feltet. Retningslinjene ble fullført og vedtatt av OECDs råd våren 20052.

4.3 OECDs utadrettede arbeid

OECD la våren 2005 fram anbefalte retningslinjer for forvaltningen av statlige selskaper, som fikk tilslutning fra OECDs øverste organ. Retningslinjene er mottatt med positiv interesse i mange land utenfor OECD. En del land utenfor OECD har en betydelig statlig forretningssektor og er interessert i saksfeltet. Det er således grupper som arbeider med corporate governance-spørsmål i Russland, Asia, Latin-Amerika og det sydlige Afrika, samt i Nord-Afrika/Midt-Østen.

De såkalte BRICS-landene; Brasil, Russland, India, Kina og Sør-Afrika, har alle betydelige økonomier i verdenssammenheng, og flere av landene er aktuelle for OECD-medlemskap. De har fått anledning til å delta på OECD-møter om statlig eierskap og selskapsledelse. Statlig eid forretningsvirksomhet utgjør et betydelig innslag i landenes næringsliv, mens det totale omfanget av statlig eierskap har vært vanskelig å kartlegge, blant annet fordi eierskapet forvaltes av så vel sentrale som regionale statlige myndigheter.

Arbeidsgruppen har nå startet et arbeid med å kartlegge omfang og sammensetning av statlige selskaper i OECD og i andre land (State-Owned Enterprises in the World Economy). Det er et krevende arbeid, ettersom kvaliteten på rapporteringen varierer. Utviklingen av nasjonale pensjonsfond/investeringsfond i en del land (Sovereign Pension/Wealth Funds) skaper også definisjonsproblemer.

Norske myndigheter har i senere år ved en rekke anledninger hatt besøk av studiegrupper fra det sentrale kinesiske forvaltningsorganet The State-owned Assets Supervision and Administration Commission of the State Council (SASAC). Gjennom besøk i Nærings- og handelsdepartementet og hos norske selskaper med statlig eierandel har de satt seg inn i den norske modellen for å forvalte statlige eierinteresser.

4.4 Noen forvaltningsmodeller

Organiseringen av statens direkte eierskap varierer i nokså stor grad innenfor OECD-området. Det har imidlertid, etter konkurransefremmende reguleringsreformer og globalisering av økonomien over tid, vært en trend i retning av sentralisering av eierskapsforvaltningen innenfor det enkeltes lands statsadministrasjon. I dette kapittelet gis en kort omtale av forvaltningen i noen utvalgte land i OECD3.

Sverige og Finland har mange likhetstrekk med Norge, både med hensyn til omfanget av statens eierskap, mål med eierskapet og innretning av eierskapsforvaltningen. Også Danmark har mange likhetstrekk med Norge, men omfanget av statens direkte eierskap er relativt sett mindre. I Frankrike har staten et omfattende eierskap, men forvaltningsmodellen er annerledes enn i Norge. Storbritannia har gått langt i å redusere statens eierskap, men har fremdeles betydelige forretningsvirksomheter under statlig forvaltning.

Samtlige land har utarbeidet felles retningslinjer for eierskapsforvaltningen og har etablert en sentral samordnings- og kompetanseenhet for eierstyringen i staten. I Norge og Storbritannia er enheten tilknyttet Næringsdepartementet, i Danmark og Sverige er den tilknyttet Finansdepartementet, i Finland er det Statsministerens kontor som forvalter eierandeler både direkte og indirekte gjennom et eget holdingselskap. I Frankrike er det etablert et eget spesialorgan for eierskapet knyttet til departementet for økonomi, industri og sysselsetting.

4.4.1 Sverige

Staten er en betydelig foretakseier i Sverige, og hadde per september 2010 eierandeler i 57 selskaper. Selskapsporteføljen omfatter 43 heleide og 14 deleide selskaper, hvorav tre børsnoterte: Nordea, SAS og TeliaSonera. Verdien av eierandelene ble anslått til ca. 620 mrd. svenske kroner i mai 2010. For regnskapsåret 2009 ble det utbetalt 20,8 mrd. svenske kroner i utbytte, mot 21,8 mrd. svenske kroner året før4.

Mesteparten av kompetanse og ressurser i den statlige eierskapsforvaltningen er samlet i en egen eieravdeling i Finansdepartementet. Enheten ble overført fra Næringsdepartementet i 2010. Enheten for statlig eierskap ble etablert i 1998 og forvalter i alt 33 selskaper. Avdelingen har i underkant av 30 ansatte.

I den svenske statens eierpolitikk framgår det at regjeringen aktivt skal følge og forvalte statens eierandeler slik at verdiutviklingen blir best mulig og, når det er aktuelt, at særskilte samfunnsinteresser innfris. Dette skjer gjennom fastsettelse, oppfølging og evaluering av økonomiske mål, herunder samfunnsøkonomiske mål, samt andre særskilte mål. På samme måte som i Norge betones skillet mellom konkurranseutsatte selskaper som opererer på markedsmessige vilkår og selskaper med i hovedsak særskilt definerte samfunnsoppdrag med tilknyttede samfunnsøkonomiske og særskilte mål.

Finansministeren har et koordinerende ansvar for en enhetlig eierskapsforvaltning og nominering av styremedlemmer til selskaper med statlig eierandel. Den svenske staten er representert i en del selskapers styrer med embetsverk og politikere. Dette gjelder imidlertid ikke i børsnoterte selskaper. Sverige har den samme praksis som Norge når det gjelder deltakelse i valgkomiteer i børsnoterte selskaper.

4.4.2 Danmark

Finansministeriet og Trafikkministeriet er de største eierdepartementene og forvalter henholdsvis tretten og syv selskaper. Seks selskaper forvaltes av fire andre departementer.

Elleve av selskapene er statlige aksjeselskaper, noe som betyr at staten eier mer enn 50 pst. av aksjene. I de andre selskapene eier staten under 1 og opptil 50 pst. Tre selskaper er børsnoterte (København Lufthavne, SAS og Skælskør Bank). Dertil kommer to selskaper som er såkalte selvstendige offentlige virksomheter (DSB, Energinet.dk) som er heleid av staten og to interessentselskaper som eies sammen med kommuner5. I økonomisk betydning er det noen få selskaper som dominerer. DONG Energy, Danske Spil, Finansiell Stabilitet og DSB (Danske Statsbaner) stod for 87 pst. av den totale omsetningen til de statlige aksjeselskapene og selvstendige offentlige virksomhetene i 2009. Mesteparten av kapitalen er også bundet i tre av disse selskapene (DONG Energy, Finansiell Stabilitet og DSB) og i Sund og Bælt Holding og Energinet.dk. I de andre selskapene med staten som deleier er det København Lufthavne, Posten Norden og SAS som dominerer bildet både økonomisk, og når det gjelder antall medarbeidere.

Styringsmodellen er generelt den samme for alle selskaper6. Selskapene skal drives på en måte som gjør det prinsipielt mulig å inkludere private i eierkretsen. Selskapene drives på armlengdes avstand. Styret har ansvar for virksomhetens drift, og som i Norge er politikere og embetsmenn ikke valgbare til styret i selskapene.

4.4.3 Finland

Statens eierskapsforvaltning er hjemlet i en egen eierskapsforvaltningslov som trådte i kraft i begynnelsen av 2008. Loven regulerer statens eierutøvelse i alle selskaper, børsnoterte så vel som unoterte. Loven slår fast full likestilling når det gjelder normer og rammebetingelser mellom selskaper med staten som eier og andre selskaper med en annen eierskapsbase i Finland.

Avdeling for eierstyring tilknyttet Statsministerens kontor ble etablert 1. mai 2007. Sentralenheten for statens eierforvaltning var før dette tilknyttet Næringsdepartementet. Ved utgangen av 2009 var det i alt 52 selskaper med aksjeposter under statlig forvaltning. De aller fleste selskapene forvaltes av avdelingen for eierstyring, mens åtte ikke-strategiske aksjeposter i børsnoterte selskaper ble lagt inn i et nyopprettet heleid holdingaksjeselskap (Solidium Oy). 15 selskaper med spesialoppgaver forvaltes av andre departementsenheter7. Avdelingen for eierstyring har 22 ansatte.

Ved inngangen til 2010 var markedsverdien av statens børsnoterte aksjeportefølje 18,2 mrd. euro, opp fra 14,1 mrd. euro på samme tidspunkt året før. Markedsverdien av statens aksjer i de tre børsnoterte selskapene som staten forvalter direkte var 10,4 mrd. euro, mens aksjene eiet indirekte gjennom Solidium Oy var verdt 7,8 mrd. euro.

4.4.4 Frankrike

Med virkning fra 2004 ble det opprettet et spesialorgan – Agence des participations de l’État (APE) – som sorterer under det franske Økonomidepartementet. Organet ble opprettet for å ivareta aksjonærrollen innenfor rammene av det franske regelverket og i henhold til regjeringens retningslinjer. Hovedoppgaven er å optimalisere verdien av statens eierandeler.

APE forvalter en variert statlig portefølje som omfatter minoritetsandeler og store statskontrollerte selskaper. APE samarbeider med andre departementer, koordinerer strategi og retningslinjer for staten som aksjeeier, og er hovedrådgiver for departementet i alle saker som gjelder statens rolle som aksjonær.

Ansvaret omfatter sentrale problemstillinger som strategi, investeringer og finansiering, oppkjøp og sammenslåinger (M&A) og egenkapitaltransaksjoner.

APE er aktiv i selskapenes styrer og er regjeringens representant på generalforsamlingene. I 2008 omfattet APEs forvaltningsansvar 55 virksomheter. Det statlige eierskapet er størst innenfor forsvars-, medie-, transport- og energisektorene og omfatter verdier på til sammen 539 mrd. euro (31.12.2008)8. APE har rundt 60 ansatte.

4.4.5 Storbritannia

Statens sentralenhet for eierskapsforvaltning, The Shareholder Executive, ble etablert i september 2003. Enheten ble først organisert som en enhet ved Statsministerens kontor og senere overført til Nærings- og handelsdepartementet i 2004.

Sentralenhetens ansvarsområde er konsultativt og omfattet i 2009 i alt 28 virksomheter fra store organisasjoner som postvirksomheten Royal Mail til mindre institusjoner som UK Hydrographic Office. Enheten har 64 ansatte.

Samlet verdi av porteføljen beløp seg til ca. 21 mrd. britiske pund. Staten mottok til sammen nær 5,5 mrd. britiske pund i utbytte og andre kapitaloverføringer fra selskapene i 20099.

Sentralenheten for eierskapsforvaltningen er tillagt tre roller:

• Utøver av eierrollen (Executive role), 13 virksomheter

• Rådgiver for andre eierforvaltere i staten (Advisory role), ni virksomheter

• Utøver av eierrollen sammen med annen eierforvalter i staten (Joint role), seks virksomheter

Enheten er også prosjektansvarlig for forvaltning og salg av aktiva (Asset Management & Sales) som er en del av regjeringens driftseffektiviseringsprogram (Operational Efficiency Programme), i samarbeid med Finansdepartementet (HM Treasury). Dette programmet omfattet i 2009 ni aktiva på tvers av departementene, hvorav fem lå innenfor sentralenhetens domene. Det er videre etablert en eiendomsenhet (Property Unit) tilknyttet sentralenheten som gir råd på tvers av departementene i tilknytning til vurdering og salg av overflødig eiendomsmasse.

Da staten ble stor aksjonær i flere britiske banker under finanskrisen ble det opprettet et eget statlig selskap, UK Financial Investments Ltd., som på midlertidig basis forvalter disse særskilte aksjeinteressene.