5 Regjeringens eierskapspolitikk

5.1 Bakgrunn og innledning

Regjeringen mener staten skal utøve et aktivt eierskap preget av langsiktighet, forutsigbarhet og tydelighet. Statens eierskapsforvaltning skal utøves profesjonelt og moderne ved at den tar inn over seg de viktige utviklingstrekkene i norsk og internasjonal økonomi og samfunn. Bedrifter er tjent med gode og aktive eiere. Særlig viktig er det at staten, med sitt omfattende eierskap, er en god og aktiv eier.

Det er fire år siden denne regjeringen lanserte St.meld. nr. 13 (2006 – 2007) Et aktivt og langsiktig eierskap. Statens prinsipper for god eierstyring ligger fast, med ansvarsdelingen mellom styre og eier som et bærende element. Det settes klare mål for eierskapet i det enkelte selskap. Slik får selskapene og andre aksjonærer en forutsigbar situasjon å forholde seg til.

Men eierskapspolitikken må også videreutvikles. Raskere endringer i næringslivet og nye krav til eierskapsutøvelsen har gitt behov for større fleksibilitet i det statlige eierskapet. Staten må ha en dynamisk tilnærming til eierskapet, slik at virkemidlene hele tiden er tilpasset målene for statens eierskap. Hvor mye staten bør eie i et selskap har sammenheng med om statlig eierskap er egnet som virkemiddel for å nå relevante samfunnsmessige mål, utviklingen til selskapet, bransjen det opererer i og strukturelle forhold.

Samtidig som regjeringen i denne meldingen varsler en større fleksibilitet i statens eierskap, er regjeringen også tydelig på at omfanget av det samlede statlige eierskapet skal opprettholdes om lag på dagens nivå. Det betyr ikke at staten må eie det samme som i dag i hvert enkelt selskap. Likevel er det noen selskaper hvor regjeringen mener det er særlig viktig at eierskapet ikke endres, også blant selskaper som har kommersielle mål. Regjeringen vil opprettholde de statlige eierandelene i bl.a. Telenor, Norsk Hydro, DnB NOR og Statoil, og selskaper som Statkraft, Statnett og Statskog skal fortsatt være heleide av staten. Det fremmes også forslag om at Nærings- og handelsdepartementet får fullmakt til å delta i eventuelle egenkapitalutvidelser dersom dette blir foreslått i Yara International og Kongsberg Gruppen for å kunne oppretteholde statens eierandeler.

Kravene til selskapers samfunnsansvar har utviklet seg både i Norge og internasjonalt de siste årene. På dette feltet er Norge og norske selskaper langt fremme og har et godt utgangspunkt for å ta lederskap. Et strategisk og godt samfunnsansvar bidrar til å styrke den langsiktige posisjonen og konkurranseevnen til selskapene. En statlig eier med tydelige forventninger på dette området vil være med å ytterligere profesjonalisere et slikt arbeid.

Moderasjon i lederes lønnsvilkår var et av målene i forrige eierskapsmelding. Dette har regjeringen bidratt til, blant annet ved å stanse selskapenes akjseopsjonsprogammer som til tider ga svært urimelige utslag. Samlet sett har imidlertid ikke utviklingen i lederlønningene innfridd forventningene om moderasjon. Særlig gjelder dette for lederne i de heleide statlige selskapene. De har i de siste årene hatt en sterkere lønnsutvikling enn lederne i næringslivet for øvrig, ifølge undersøkelser gjort av bl.a. Riksrevisjonen. Regjeringen strammer derfor inn retningslinjene for lederlønn ved å pålegge de heleide selskapene å gi økt innsyn i lønnsfastsettelsen. Dette vil bli gjort gjennom økte krav til rapportering og foreleggelse for generalforsamlingen slik det i dag gjelder for allmennaksjeselskaper. I tilegg forventes det at selskapene strammer inn på hvilke pensjonsytelser selskapene bør ha i sine avtaler med topplederne.

Statens eierskapspolitikk vil i størst mulig grad samordnes med regjeringens øvrige politikk, blant annet knyttet til miljø og forsknings- og utviklingsområdet. Det må imidlertid ikke kunne herske tvil om hvilken rolle staten til enhver tid opptrer i, enten som regulator, tilsynsmyndighet eller eier. Staten vil derfor være tilbakeholden med å bruke eierstyringsvirkemidler der den kan oppnå det samme gjennom andre virkemidler, som for eksempel lovregulering, skatte- og avgiftspolitikk, konsesjoner eller kjøp av tjenester.

Den statlige eierskapsutøvelsen vil bli videreutviklet og ytterligere profesjonalisert. Det vil medføre en styrking av eierskapsforvaltningen samt et forsterket samarbeid mellom eiermiljøene i de ulike departementene. Et ledd i dette vil være å styrke Nærings- og handelsdepartementets rolle som et kompetanse- og ressursmiljø for den statlige eierskapsutøvelsen.

5.2 Hvorfor staten bør eie – mål med statens eierskap

5.2.1 Overordnede begrunnelser for statlig eierskap

Regjeringen mener det er riktig og viktig at staten bidrar til næringsutvikling i Norge gjennom en betydelig og aktiv eierposisjon i norsk næringsliv. Et statlig eierskap innebærer en forutsigbarhet og mulighet for satsing på langsiktig industriell utvikling og verdiskaping. Statlig eierskap betyr også mye for et sterkt norsk eierskap. Ofte vil de eneste eiermiljøene som er store nok til å overta statens eierandel være utenlandske. En privatisering av det statlige eierskapet vil derfor i mange tilfeller også bety at eierskapet flagges ut av Norge.

Regjeringen legger vekt på at det skal være klarhet om hvorfor staten er eier i ulike selskaper. Dette tydeliggjør statens ambisjoner med eierskapet og gjør det lettere for selskapene å forholde seg til statens interesser som aksjonær. Samtidig gjør klarhet om statens mål det enklere å kommunisere statens forventninger til selskapene og å følge opp disse i eierskapsforvaltningen.

Som den historiske gjennomgangen i kapittel 2.1.2 viser er det ulike begrunnelser som ligger bak utviklingen av det statlige eierskapet og statens direkte eierportefølje slik den er i dag. Gjennomgangen viser også at staten over tid har vært villig til å endre sitt eierskap, når andre virkemidler på en bedre måte har kunnet bidra til å nå statens målsettinger bak eierskapet.

Regjeringen vil peke på noen overordnede hovedbegrunnelser for at staten skal være en betydelig direkte eier i selskaper, i tillegg til den langsiktige verdiskapingen.

Nasjonal forankring av viktige selskaper og nøkkelkompetanse

Regjeringen vil føre en næringspolitikk som legger til rette for et nyskapende, kunnskapsbasert og bærekraftig næringsliv i hele landet. Statlig eierskap skal spille en viktig rolle og være et positivt bidrag i utviklingen av det samlede norske næringslivet. Regjeringen vil derfor gjennom det statlige eierskapet bidra til at norske bedrifter, teknologi, og virksomheter beholdes og videreutvikles i Norge. For å kunne lykkes med dette er det nødvendig at selskaper som representerer bransjer og nøkkelkompetanse som er av nasjonal betydning, opprettholder sin forankring i Norge og sitt tyngdepunkt i Norge.

Med en eierandel på minst en tredel kan staten som eier sikre at et selskap beholder sitt hovedkontor, og dermed viktige hovedkontorfunksjoner, i Norge. Regjeringen mener at statlig eierskap på denne måten bidrar til et større innslag av langsiktighet og nasjonal forankring av eierskapet i noen av de store norske industrikonsernene.

Beslutninger med konsekvenser for selskapets forretningsmessige utvikling fattes som regel ved hovedkontoret og i selskapets styre og bedriftsforsamling. Nasjonal forankring av hovedkontorfunksjoner er derfor et viktig spørsmål både i Norge og i mange andre land. Norsk hovedkontor i selskaper av strategisk betydning kan bidra til å sikre og utvikle spesialisert industriell, teknologisk og finansiell kompetanse. Hovedkontoret er også en arena for å utvikle og trene ledere som senere går ut i øvrige deler av norsk næringsliv. Regjeringen mener at samspillet mellom hovedkontormiljø og ulike nasjonale institusjoner har betydning for næringslivsutviklingen innenfor enkelte sektorer i Norge og bidrar til å styrke regionale næringsmiljøer.

Boks 5.1 Kongsberg Gruppen – Eksempel på et teknologimiljø med nasjonal forankring og statlig eierskap

Kongsberg Gruppen ASA

Kongsberg Gruppen ASA er et internasjonalt, kunnskapsbasert konsern som leverer høyteknologiske systemer og løsninger til kunder i olje- og gassindustrien, handelsflåten, forsvar og romfart. Kongsbergkonsernet har tre hovedforretningsområder: Kongsberg Maritime, Kongsberg Defence Systems og Kongsberg Protech Systems. Kongsberg Oil & Gas Technologies er et satsingsområde som rapporterer under annen virksomhet. De viktigste kompetanseområdene er signalbehandling, kybernetikk, programvareutvikling og systemintegrering.

Selskapet er notert på Oslo Børs, med staten som største eier med en eierandel på 50 pst. Private aksjonærer og institusjonelle investorer eier resten av aksjene. I 2010 hadde selskapet driftsinntekter på 15,5 mrd. kroner og 5 681 medarbeidere i mer enn 25 land. Markeder utenfor Norge utgjør en stadig større del av inntektene, nå med en andel på over 80 pst. av totalomsetningen. Av de ansatte arbeider ca. 70 pst. i Norge, og hovedkontoret er lokalisert på Kongsberg.

Kongsberg Gruppen har industritradisjoner som strekker seg 200 år tilbake i tid. Konsernet legger vekt på teknologisk nyvinning, langsiktighet, kunnskap og forskning som grunnlag for å utvikle, bygge og levere avanserte produkter som i mange tilfeller er ledende globalt. Dette gjøres i et integrert samarbeid med kunder og ledende forskningsmiljøer. Mye av selskapets kompetanse, inkludert forsknings- og utviklingsmiljøene, har tradisjonelt hatt tilknytning til selskapets hovedkontor. Strategisk viktige beslutninger, herunder om samfunnsansvar på konsernnivå, vil alltid håndteres av selskapets styrende organer, som normalt har tilknytning til hovedkontoret.

Kongsberg Gruppen er en hjørnesteinsbedrift i Kongsberg-regionen og bygger på en lang tradisjon for gode ordninger og organisering i arbeidslivet. Dette kjennetegner ofte virksomheter med høy konsentrasjon av fagarbeidere, noe som forsterkes med et tyngre innslag av høyt utdannede ansatte. Kongsberg har i dag et sterkt industrimiljø som består av mange kunnskapsbedrifter, som Kongsberg Gruppen, FMC Technologies, Kongsberg Automotive, Volvo Aero Norge, Dresser Rand, Esko Artwork og Kongsberg Devotek. Flere er globalt ledende på undervannsteknologi, offshore, maritim, bil, fly, forsvar og romfart. Mange av bedriftene har sprunget ut av tidligere sivile divisjoner ved Kongsberg Våpenfabrikk AS. Flere av bedriftene er lokalisert i Kongsberg Teknologipark som huser selskaper som opererer internasjonalt og utvikler høyteknologiske løsninger i verdensklasse. Selskapene i næringsparken sysselsetter 5 500 personer hvorav 70 pst. har høgskole og universitetsutdanning. De 40 selskapene i parken omsetter årlig for rundt 30 mrd. kroner.

Kilde: Nærings- og handelsdepartementet og Kongsberg Gruppen ASA

Kontroll med og avkastningen av felles naturressurser

På enkelte områder er andre offentlige virkemidler ikke tilstrekkelig for å sikre råderetten over og inntektene fra landets store naturressurser, spesielt innenfor energi. Regjeringen mener det i disse tilfellene er nødvendig med statlig eierskap. Statoil ASA, Petoro AS, Statkraft SF og Statskog SF er eksempler på at statlig eierskap benyttes som virkemidler ved utnyttelsen av naturressursene til fellesskapets beste.

Målet om at inntektene fra naturressursene skal komme hele befolkningen til gode ivaretas bl.a. gjennom skattesystemet. Statens eierskap i energiselskapene er likevel viktig i regjeringens politikk for at inntektene fra naturressursene skal komme fellesskapet til gode i størst mulig grad. I tillegg gir statlig eierskap i denne typen selskaper god mulighet for kontroll av rammene for selskapenes virksomhet gjennom fastsettelse av formålsparagraf og andre vedtekter.

Sektorpolitiske hensyn

Regjeringen mener at enkelte oppgaver er så grunnleggende viktige å ivareta at disse bør utføres av offentlige organer eller selskaper som ikke styres av kommersielle interesser. Dette omfatter blant annet sektorpolitiske oppgaver knyttet til helsesektoren, samferdselssektoren og annen samfunnskritisk infrastruktur. Eksempelvis har AS Vinmonopolet en viktig rolle i gjennomføringen av en ansvarlig alkoholpolitikk.

Som beskrevet i kapittel 3 om statens ulike roller, påhviler det staten som politikkutformer og myndighetsutøver et særskilt ansvar for å ivareta god nasjonal infrastruktur, herunder hovedveier, jernbane, flyplasser, strømnett og nett for leveranse av elektroniske kommunikasjonstjenester (ekomtjenester) mv. For ekomtjenster er dette eksplisitt uttrykt i ekomloven, hvis formål er å sikre brukerne i hele landet gode, rimelige og fremtidsrettede elektroniske kommunikasjonstjenester gjennom effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for bærekraftig konkurranse samt stimulere til næringsutvikling og innovasjon.

Selv om statlige selskaper med sektorpolitiske mål ikke skal styres av kommersielle interesser er det viktig at virksomhetene drives effektivt.

Produksjon ved markedssvikt og forvaltning av monopoler

For et samfunn er det enkelte varer og tjenester som best produseres på en annen måte enn i et marked med fri konkurranse. Dette kan for eksempel være tilfellet ved produksjon av fellesgoder eller produksjon på områder hvor det er naturlige monopoler. Denne begrunnelsen for statlig eierskap må sees i sammenheng med ønsket om å ivareta sektorpolitiske hensyn, jf. omtale over, og i hvert enkelt tilfelle bør det vurderes hvorvidt statlig eierskap gjennom en selskapsform er det mest hensiktmessige virkemiddelet, målt mot andre virkemidler og endringer i markedsforholdene.

Staten har således skilt ut statlige virksomheter for å etablere markedsplasser for virksomhet som tidligere er drevet som statlig monopol, der markedet ikke fungerer eller der markedet preges av ufullkommen konkurranse. Slike selskaper vil normalt drives på forretningsmessige vilkår og ha et sterkt fokus på å oppnå god konkurranseevne. Omgjøringen av den statlige etaten Televerket til Telenor i 1994 er et eksempel på det å etablere både et selskap og en markedsplass, i dette tilfelle for teletjenester.

Langsiktig eierskap i det norske kapitalmarkedet

Regjeringen mener at staten, som en langsiktig og kapitalsterk eier, gir et viktig bidrag til å styrke langsiktig eierskap i det norske kapitalmarkedet. Staten kan sammen med andre langsiktige investorer, bidra til stabilitet i eierskapet og stimulere til industriell utvikling av norske selskaper og oppbygging av norsk kompetanse over tid. Staten er opptatt av den økonomiske utviklingen i selskapene og krav til denne på kort sikt, men staten har som eier et langsiktig perspektiv på sitt eierskap som vektlegger en god utvikling av selskapene over tid.

5.2.2 Målene med eierskapet i det enkelte selskap – kategorisering av selskapene i det direkte eierskapet

Med bakgrunn i de overordnede begrunnelsene for det direkte statlige eierskapet, jf. omtale i kapittel 5.2.1, og et ønske om å tydeliggjøre eierskapet, klargjorde regjeringen målene med det statlige eierskapet eksplisitt for første gang i St.meld. nr. 13 (2006 – 2007) Et aktivt og langsiktig eierskap. Selskapene ble delt inn i fire kategorier ut fra statens mål med eierskapet i det enkelte selskap. Regjeringen mener at det har vært nyttig å synliggjøre at staten har forskjellige mål med eierskapet på denne måten og vil videreføre denne praksisen.

Statens særlige mål med eierskapet i det enkelte selskap fremgår av selskapsomtalen i kapittel 6. Disse målene vil også være relevante faktorer dersom regjeringen på et senere tidspunkt vurderer størrelsen på statens eierandel i selskapet.

Regjeringen har valgt å endre kategoriplassering av to selskaper. Dette gjelder Cermaq ASA (fra kategori 2 til 1) og Veterinærmedisinsk Oppdragssenter AS (fra kategori 3 til 1). Norsk Eiendomsinformasjon AS skal videreføres i kategori 4, men vil bli flyttet til kategori 1 når overgangsordningen for å sikre drift, vedlikehold og systemutvikling av grunnboken blir avviklet.

De fire kategoriene som ligger til grunn for statens eierengasjement i de ulike virksomhetene er:

1. Selskaper med forretningsmessige mål

2. Selskaper med forretningsmessige mål og nasjonal forankring av hovedkontorfunksjoner.

3. Selskaper med forretningsmessige mål og andre spesifikt definerte mål

4. Selskaper med sektorpolitiske mål

Kategori 1 – Selskaper med forretningsmessige mål

For selskapene i denne kategorien er målet med det statlige eierskapet bedriftsøkonomisk lønnsomhet, høy verdiskaping og størst mulig avkastning over tid. Dette innebærer blant annet at selskapene ikke gis pålegg som svekker selskapenes langsiktige verdiskaping og konkurransekraft.

For enkelte av selskapene i kategori 1 kan det være aktuelt med endringer i statens eierandel dersom det kan bidra til at selskapet får en bedre industriell og kommersiell utvikling og at statens verdier ivaretas på en god måte. I relevante tilfeller kan mulige tiltak bestå i statlig nedsalg, støtte til industrielle løsninger eller andre grep som innebærer at staten går ned i eierandel eller selger seg ut av et selskap. Det kan også være situasjoner som tilsier at statens eierandel bør økes eller at staten bør bidra med kapital ved oppkjøp eller fusjoner slik at statens eierandel opprettholdes.

Kilde: Rockheim/Geir Mogen

Kategori 2 – Selskaper med forretningsmessige mål og nasjonal forankring av hovedkontorfunksjoner

Statens eierskap i denne selskapskategorien er forretningsmessig motivert, men med den tilleggsdimensjon at det sikrer en norsk forankring av selskapets hovedkontor og tilhørende hovedkontorfunksjoner som for eksempel forskning, innovasjon og teknologiutvikling. Regjeringen er opptatt av at nasjonal forankring av hovedkontorfunksjoner bidrar til å sikre og utvikle spesialisert industriell, teknologisk og finansiell kompetanse, og er også en viktig arena for å utvikle og trene ledere, som senere går ut i øvrige deler av norsk næringsliv. Regjeringen mener at samspillet mellom hovedkontormiljø og ulike nasjonale institusjoner har betydning for næringslivsutviklingen innenfor enkelte sektorer i Norge. Hovedkontor og medfølgende sentral beslutningsmyndighet i Norge bidrar til at selskapene utnytter produksjons- og investeringsmulighetene i Norge med de positive effekter det har for næringsutvikling og FoU-virksomhet. Det gir nær kontakt til samarbeidspartnere i det øvrige næringslivet, til forsknings- og utdanningsinstitusjoner, og gir selskapene mulighet til nær dialog med offentlige myndigheter.

Kilde: Kjetil Alsvik/Statoil

Gjennom etterspørsel etter tjenester og kompetanse kan hovedkontorer ha betydningsfulle indirekte verdiskapingseffekter. Tilstedeværelse av flere hovedkontorer kan bidra til utvikling av ulike typer spesialisert tjenestevirksomhet.

Det legges til grunn at selskapene skal utvikle seg på fullt ut forretningsmessig grunnlag, gitt en forankring av hovedkontoret i Norge. Selskapenes kjøp og salg eller opprettelse og nedleggelse av virksomheter innenlands og utenlands forutsettes således gjort på forretningsmessig basis. Dette er også saker som naturlig hører hjemme under selskapets ledelse i henhold til selskapslovgivningen.

Operasjonalisering av eierstyring og selskapsledelse for disse selskapene vil være den samme som i kategori 1. Det er kun lagt til en tilleggsdimensjon om at selskapene skal ha hovedkontorfunksjoner i Norge. Dette sikres ved en eierandel på over en tredel.

Statens eierandeler i selskapene i kategori 2 skal ligge fast, med mindre det i spesielle situasjoner vurderes som hensiktsmessig å endre på eierandelen. Eksempler på slike situasjoner kan være en fusjon eller en emisjon for å muliggjøre internasjonal vekst gjennom eksempelvis oppkjøp i utlandet.

Kategori 3 – Selskaper med forretningsmessige mål og andre spesifikt definerte mål

Ivaretakelsen av spesifikt definerte mål gjennom eierskap til selskaper er over tid i økende grad blitt overtatt av alminnelige reguleringsinstrumenter som lover og forskrifter, konsesjonsregler og gjennom forretningsmessige, statlige kjøp fra selskapene. Kjennetegnet ved kategori 3 er imidlertid at det foreligger mål ut over bedriftsøkonomisk lønnsomhet som skal ivaretas gjennom eierskapet i et selskap. For enkelte selskaper kan situasjonen være nokså lik kategori 2, i den forstand at det ikke er behov for særskilt oppfølging i eierskapsforvaltningen for å realisere spesifikt definerte mål. Målene realiseres ved at selskapet driver sin virksomhet på forretningsmessig basis innenfor den aktuelle sektor. Dette gjelder for eksempel der målet med eierskapet er å sikre kontroll med at det fortsatt foregår produksjon av varer og tjenester av betydning for nasjonal sikkerhet eller for å ivareta nasjonal suverenitet. Det samme gjelder der målet med statlig eierskap er å sikre nasjonalt eierskap til naturressurser og ønsker om å korrigere svikt i kapitalmarkedene ved å bidra til konkurranse, kapital m.m.

Selskapene i kategori 3 skal normalt ikke skille seg fra de forretningsmessige selskapene i kategori 1 og 2 med hensyn til utøvelse av god eierstyring og selskapsledelse.

Kilde: Stine Gabrielsen

Statens eierandeler i selskapene i kategori 3 skal normalt ligge fast. Det kan likevel i spesielle situasjoner vurderes som hensiktsmessig å endre eierandelen. Slike situasjoner kan for eksempel være dersom målene på et område oppnås mer effektivt ved at regulatoriske tiltak erstatter eierskap som virkemiddel.

Kategori 4 – Selskaper med sektorpolitiske mål

Statens eierskap i selskapene i denne kategorien har hovedsakelig sektorpolitiske formål. Kvalitative eller kvantitative mål for slike selskaper bør tilpasses formålet med eierskapet i det enkelte selskap. Dette krever avveininger og vurderinger som må gjøres av de ansvarlige politiske myndigheter. Målene bør oppnås på en effektiv måte. Som eier vil staten fokusere på at de sektorpolitiske målene nås mest mulig effektivt og med kostnadsdekning, og der det er mulig med et eventuelt regnskapsmessig overskudd.

Statens eierandeler i selskapene i kategori 4 skal ligge fast, med mindre det i helt spesielle situasjoner vurderes som hensiktsmessig å endre på eierandelen. I praksis vil slike situasjoner oppstå svært sjelden.

Kilde: Aina Holst

5.3 Hva staten bør eie

Det er som beskrevet over ulike grunner til at staten er eier i viktige norske selskap. Regjeringen mener det er riktig at staten fortsatt skal eie i de fleste selskapene staten eier i dag. Regjeringen mener også at det totale omfanget av statens eierskap skal være på om lag samme nivå som i dag. Innenfor denne rammen er det ikke nødvendigvis hensiktsmessig at staten skal ha uendrede eierandeler i hvert enkelt selskap i all fremtid. Det må med jevne mellomrom gjøres vurderinger av om begrunnelsen for statlig eierskap fortsatt er til stede. Samtidig må det vurderes om økt statlig eierskap eller tilførsel av statlig kapital kan være hensiktsmessig i noen tilfeller.

5.3.1 Relevante endringer i næringslivet

Raske globale endringer når det gjelder teknologi og innovasjon og et økt globalt handelsmønster gjør det krevende for selskaper å opprettholde sine strategiske posisjoner over tid. Selskapene må ha vilje og evne til å endre seg for å kunne opprettholde eller styrke sin verdiskaping. Som drøftet mer inngående i kapittel 2.2.3, er en sterk posisjon i dag i stadig mindre grad en garanti for en sterk posisjon i fremtiden. Nedbygging av handelshindringer gir mer konkurranse over landegrensene i mange bransjer. Dette berører naturligvis de selskapene som opererer globalt og har stor grad av internasjonal virksomhet. Men også bedrifter som produserer for hjemmemarkedet og som tradisjonelt har vært beskyttet, møter i større grad økt konkurranse.

Høyere endringstakt i næringslivet vil kreve at selskaper i sterkere grad enn før forholder seg til raske og omfattende omstillinger. Slike omstillinger krever medvirkning fra eierne, for eksempel gjennom tilførsel av kapital, ved oppkjøp, fusjoner og salg m.m. Regjeringen legger vekt på at staten som eier evner å opptre slik at selskapene kan utnytte sine utviklings- og forretningsmuligheter, samtidig som statens aksjonærverdier ivaretas på en forsvarlig måte. Dette betyr at staten må kunne ta stilling til forslag som fremmes av selskapene, og at vedtak kan fattes raskt nok til at selskapene kan realisere aktuelle tiltak gitt at Stortinget gir sin tilslutning.

5.3.2 Regjeringens erfaringer og praksis

Regjeringen slo i St.meld. nr. 13 (2006 – 2007) fast at ‹‹Staten skal med sitt eierskap bidra til selskapenes langsiktige vekst og industrielle utvikling››. Endringer i eierstruktur og finansiering er en naturlig del av et selskaps utvikling. Basert på dette har regjeringen valgt å støtte opp om og delta i en rekke transaksjoner de seneste år. Eksemplene nedenfor illustrerer situasjoner der staten har valgt å bidra til utviklingen:

• For å styrke finansieringen av et selskap, kan det være hensiktsmessig å skyte inn ny egenkapital (for eksempel SAS i 2009 og 2010, DnB NOR i 2009 og Statkraft i 2010). Hvis staten ikke deltar i kapitalutvidelser i selskapene, vil statens eierandel kunne bli redusert eller selskapet ikke få anledning til å utvikle seg i tråd med sitt potensial.

• I forbindelse med sammenslåing med andre selskaper, kan hele eller deler av oppgjøret skje i aksjer. I så fall vil eksisterende eiere få redusert sin eierandel (for eksempel ved Norsk Hydros kjøp av aluminiumsvirksomheten til brasilianske Vale i 2010/2011). Redusert eierandel kan avhjelpes ved at staten kan øke sin eierandel igjen i etterkant. Grensene for at tilbudsplikt utløses legger visse begrensninger på mulighetene. Staten kan ikke kjøpe seg opp over slike grenser uten å måtte gi forpliktende tilbud om å kjøpe alle aksjene.

• Bruk av enkelte typer finansielle instrumenter, bl.a. konvertible lån, kan innebære fremtidig utstedelse av nye aksjer med mulighet for tilsvarende utvanning (for eksempel SAS i 2010).

• Mindre endringer i eierandel kan komme gjennom utstedelse av nye aksjer i forbindelse med aksjeprogrammer for ledelse og ansatte. Ofte gjennomføres imidlertid slike programmer gjennom tilsvarende kjøp av aksjer i markedet, slik at aksjonærer som ikke selger aksjer til selskapet til et slikt formål ikke blir vannet ut.

• Det kan være hensiktsmessig at staten på eget initiativ kjøper eller selger aksjer i selskaper. Eksempelvis kan det være riktig at et selskap i en viss fase får private eiere med bransjekompetanse og industrielle ambisjoner (for eksempel BaneTele, 2008) eller at et selskap børsnoteres for bl.a. å forbedre tilgangen til kapital (for eksempel Telenor, 2000).

Staten har siden 2006 investert om lag 58 mrd. kroner, fratrukket inntekter fra salg av aksjer, for å opprettholde eller øke statens direkte eierskap. De øvrige transaksjonene er alle omtalt i kapittel 2 og illustrerer hvordan regjeringen aktivt har bidratt til selskapenes industrielle utvikling i en rekke tilfeller.

5.3.3 Behov for fleksibilitet i eksisterende selskapsportefølje

Regjeringen mener at det er et økende behov for staten som eier å kunne utøve fleksibilitet i eierskapet, ikke for å redusere det samlede statlige eierskapet, men for å kunne møte endringer og situasjoner som krever handling. Et godt eksempel på dette er Norsk Hydros kjøp av aluminiumsvirksomheten til Vale S.A. Statens totale eierskap økte, selv om statens eierandel i Hydro gikk ned. Regjeringen mener at det samlede omfanget av statens eierskap i fremtiden skal ligge på om lag samme nivå som i dag.

Regjeringen mener det kun er aktuelt med økt fleksibilitet i denne forstand i selskap med forretningsmessige mål. Regjeringen vil ikke gå inn for endringer i sitt eierskap i selskaper med sektorpolitiske mål. Disse selskapene skal fortsatt være heleide. Regjeringen vil videre opprettholde eierandelene i viktige selskaper som bl.a. Telenor ASA, Norsk Hydro ASA, DnB NOR ASA og Statoil ASA, samt videreføre at Statkraft SF, Statnett SF og Statskog SF skal være heleid av staten. Samtidig fremmer regjeringen forslag om at Nærings- og handelsdepartementet får fullmakt til å delta i eventuelle egenkapitalutvidelser dersom dette blir foreslått i Yara International ASA og Kongsberg Gruppen ASA for å kunne opprettholde statens eierandeler.

Regjeringen foreslår at den statlige eierandelen i enkelte selskaper med forretningsmessige mål kan reduseres dersom dette er fornuftig for å fremme en god industriell utvikling for selskapet og begrunnelsen for statlig eierskap ikke lenger er tilstede. Samtidig foreslår regjeringen å øke statens kapitaltilførsel til næringsvirksomhet på andre områder. Regjeringen har særlig vurdert behovet for fullmakter til å opprettholde statens eierandeler i enkelte selskaper i forbindelse med eventuelle egenkapitalutvidelser i disse.

Om emisjoner

Selskaper henter ofte inn kapital ved å gjennomføre en aksjekapitalutvidelse (heretter kalt emisjon). Det finnes ulike typer emisjoner, slik som (1) rettet emisjon – mot et definert utvalg/gruppe av investorer, (2) offentlig emisjon – mot alle, (3) fortrinnsrettsemisjon – mot eksisterende aksjonærer, og (4) ansatteemisjon – mot selskapets egne ansatte. Et selskap må ha tillatelse fra generalforsamlingen for å gjennomføre en emisjon.

Den mest benyttede emisjonsformen er en rettet emisjon. Bakgrunnen for dette er at en slik emisjon ofte kan gjennomføres raskt, og ofte innenfor en allerede gitt fullmakt til styret. Dersom styret ikke har egen fullmakt, må dette forelegges generalforsamlingen. En rettet emisjon er hensiktsmessig der det er nødvendig med rask tilgang til kapital i forbindelse med strategiske transaksjoner. Siden det ikke er krav til utarbeidelse av prospekt kan en slik emisjon gjennomføres raskere enn emisjoner rettet mot aksjonærene eller mot allmennheten.

Vurdering av fullmakter til styrene i statlig eide bedrifter

Aksjonærer i mange private og børsnoterte selskaper har gitt styrene fullmakter til å utstede aksjer ut over den mindre adgang som ofte har ligget i aksjeprogrammer for selskapets ansatte. Både staten og flere andre, særlig institusjonelle, investorer har imidlertid vært forsiktige med å gi styrene fullmakter til å utstede aksjer uten vedtak i generalforsamling og uten at fullmakten er knyttet til et bestemt formål. Regjeringen legger ikke opp til en endring av statens politikk på dette området og vil ikke stemme for forslag på generalforsamlingen i statlig eide selskap som gir styrene fullmakt til kapitalendringer som tradisjonelt tilhører generalforsamlingen.

Regjeringen vil imidlertid fortsatt kunne støtte at staten medvirker til tilbakekjøpsprogrammer (at selskapet kjøper tilbake aksjer i markedet, for så å slette disse, som et supplement til utbytte) under forutsetning av at statens eierandel i selskapet ikke endres som følge av tilbakekjøp.

Vurdering av beslutningsfullmakter til regjeringen

Etter Grunnloven § 19 er det Kongen (regjeringen) som forvalter statens eiendom (herunder aksjer), jf. kapittel 3.2.2. Det faller imidlertid ikke inn under statsrådens myndighet etter § 19 å kunne kjøpe eller selge aksjer i selskaper med statlig eierandel. Dette må ha sitt grunnlag i særskilt fullmakt fra Stortinget. Stortinget har selv ved behandlingen av Dokument nr. 7 (1972 – 1973) i Innst. S. nr. 277 (1976 – 1977) lagt til grunn at Stortinget har den reelle avgjørelsen når det gjelder beslutninger som i vesentlig grad vil endre statens engasjement i selskaper hvor staten er eneaksjonær. Det er lagt til grunn at praksisen beskrevet i Innst. S. nr. 277 (1976 – 1977) også gjelder for deleide selskaper.

Regjeringen foreslo for Stortinget i forbindelse med St.meld. nr. 13 (2006 – 2007) å trekke tilbake de ubenyttede fullmaktene til salg av aksjer som lå hos regjeringen fra tidligere stortingsperioder. I dag må regjeringen fremme aktuelle, konkrete forslag om transaksjoner for Stortinget som egne saker.

I kraft av heleierskap eller dominerende eierandeler har staten avgjørende innflytelse på valg av styre, større investeringer, oppkjøp/fusjoner eller restrukturering, innskudd av ny kapital, utbyttepolitikk og kapitalstruktur. Staten bør generelt bidra til en effektiv kapitalstruktur slik at selskapet får muligheter til å realisere god industriell utvikling eller effektiv drift. Samtidig bør selskapene ikke være overkapitaliserte. Det kan lede til mindre effektiv drift, overinvestering og svak avkastning på kapitalen. Fusjoner og fisjoner samt andre strukturelle grep i de kommersielle selskapene bør vurderes med utgangspunkt i forretningsmessige mål og vurderinger. Det tilsier at eierne deltar i avgjørelser om investeringer eller transaksjoner som er betydelige i forhold til selskapets virksomhet. Dynamikken i næringslivet tilsier at beslutninger om kapitaltilførsel eller endringer i eierandeler må fattes med et visst tempo. Finanskrisen har vist at selskaper i gitte situasjoner må kunne agere meget raskt på kapitalsiden for å sikre aksjonærverdier eller utnytte industrielle muligheter.

Regjeringen mener at staten som eier bør legge til rette for en rask og mest mulig effektiv behandling av eiersaker. Det er imidlertid etter regjeringens syn ikke nødvendig å gå bort fra prinsippet om at større aksjonærsaker skal underlegges behandling på generalforsamlinger, eller endre den etablerte fullmaktsstrukturen mellom regjering og Storting i eierskapssaker. Innenfor de rammene er det imidlertid regjeringens syn at den i tillegg til fullmakter om å medvirke i industrielle omstruktureringer i enkelte selskaper også kan få fullmakt fra Stortinget til å delta ved emisjoner på visse vilkår. Regjeringen fremmer samtidig med denne stortingsmeldingen en proposisjon for Stortinget der den foreslår at Nærings- og handelsdepartementet ut inneværende stortingsperiode gis fullmakt fra Stortinget til å delta i eventuelle egenkapitalutvidelser i Yara International ASA og Kongsberg Gruppen ASA innenfor gitte begrensede rammer for å kunne opprettholde statens eierandeler.

5.3.4 Endring i statens eierandeler

Profesjonelt eierskap handler ikke bare om å stille forventninger til selskapets strategiske utvikling, kapitalisering og samfunnsansvar, men også om å ha en løpende vurdering av hva staten skal eie og ikke eie. Enkelte selskaper hvor staten er eier, kan stå i situasjoner hvor eiere med en annen industriell og kommersiell bakgrunn bedre enn staten kan bidra til at selskapene utvikler seg. Regjeringen mener at det vil være hensiktsmessig å be om fullmakter fra Stortinget til å endre statene eierskap i utvalgte selskaper. Regjeringen fremmer derfor samtidig med denne meldingen en egen proposisjon der den ber om slike fullmakter for salg av aksjer i SAS AB og Secora AS. Regjeringen vil komme tilbake til nedsalg/børsnotering av Entra Eiendom AS etter at eiendommene er gjennomgått.

SAS AB

SAS er kategorisert som et selskap der staten kun har forretningsmessige mål.

Selskapet har også en viktig rolle i norsk samferdsel, og leverer gjennom samspillet mellom SAS og Widerøe et sømløst rutetilbud innenriks i Norge og mellom Norge og utlandet. De samferdselspolitiske konsekvensene var med i regjeringens vurdering i forbindelse med kapitalutvidelsene i SAS AB i 2009 og 2010.

SAS står fortsatt overfor en rekke utfordringer som selskapet trolig best kan møte med en industriell partner på eiersiden. Den største utfordringen er økende konkurranse, men selskapet har også mindre andel i det interkontinentale flymarkedet enn det som er ønskelig fra et forretningsmessig ståsted. Den økende konkurransen kan tvinge frem en konsolidering i bransjen. Det er i denne sammenheng viktig å aktivt søke en god industriell løsning for SAS, hvor hensynet til verdiene i selskapet, arbeidsplasser og flytilbudet i Norge vil være viktige vurderinger. Regjeringen mener at staten i denne situasjonen bør være åpen for å selge aksjene i SAS AB til en industriell aktør som har et langsiktig perspektiv på sin investering og som kan videreutvikle selskapet på en god måte. Regjeringen forutsetter at et salg av SAS skjer i dialog med våre nordiske partnere i tråd med tradisjonen for nordisk samarbeid når det gjelder eierskapet i SAS. Regjeringen vil i den sammenheng også vurdere hvordan nødvendige samferdselspolitiske interesser skal sikres.

Kilde: SAS Group

Secora AS

Secora AS er et maritimt entreprenørselskap, etablert i 2005 ved utskillelse av produksjonsenheten til Kystverket. Secora har ca. 115 ansatte og en årlig omsetning på i overkant av 200 mill. kroner. Selskapet er kategorisert som et selskap der staten kun har forretningsmessige mål.

Selskapet opererer i et marked som fullt ut er konkurranseutsatt og selskapet har ikke en størrelse eller karakter som tilsier at det er av strategisk nasjonal betydning. Secora har i dag en betydelig markedsandel i Norge og spisskompetanse knyttet til maritim entreprenørvirksomhet på hard bunn. Secora står imidlertid overfor noen utfordringer med å få til tilstrekkelig lønnsom drift over tid. Selskapets industrielle og kompetansemessige utgangspunkt er etter regjeringens vurdering for begrenset til å ekspandere vesentlig på egen hånd. Det kan være behov for sterkere industrielle eiere for å utnytte selskapets vekstmuligheter og realisere det potensialet som er i Secora i dag. Det kan være hensiktsmessig at selskapet bringes inn i et større miljø som kan bidra til en bedre utvikling enn med staten som eier. Regjeringen har derfor i egen proposisjon bedt Stortinget om fullmakt til å finne en god og bærekraftige løsning for Secora AS gjennom fusjon eller salg av statens aksjer. Ved vurderinger av muligheter vil regjeringen legge vekt på selskapets tilknytning til Nord-Norge.

Entra Eiendom AS

Entra Eiendom ble etablert i 2000 ved Stortingets vedtak om utskillelse av de mest konkurranseutsatte byggene i eiendomsporteføljen til Statsbygg. Selskapet har ca. 170 ansatte, og den regnskapsmessige egenkapitalen er 7,0 mrd. kroner. Selskapet er kategorisert som et selskap der staten kun har forretningsmessige mål.

Entra opererer i en bransje med full konkurranse. Det er selskapets vurdering at statlige virksomheter er viktige kundegrupper som fortsatt vil bli godt betjent selv om Entra Eiendom får et annet eierskap. Regjeringen deler oppfatningen av at statlige leietagere er sentrale i selskapets forretningsmodell. Fullt statlig eierskap synes således ikke nødvendig for å sikre tilbud på lokaler.

Entra Eiendom kan ha behov for mer kapital for å utnytte sitt utviklingspotensial. Siden selskapet arbeider i full konkurranse med andre eiendomsselskap vurderer regjeringen det som gunstig at selskapet finansierer egenkapitalbehovet knyttet til en videre vekst i det private markedet. Selskapet vil kunne ha nytte av å få inn private eiere som er krevende og utviklende når det gjelder selskapets strategi og forretningsmessige løsninger. En god løsning kan være statlig nedsalg som ledd i en strukturell transaksjon og/eller en børsnotering. Før et eventuelt nedsalg vil regjeringen vurdere om enkeltbygg i Entras portefølje bør overtas av Statsbygg på kommersielle vilkår.

5.3.5 Etablering av nytt statlig eierskap

Regjeringen mener at statens direkte eierskap skal være på om lag samme nivå som i dag. Det direkte eierskapet må imidlertid være dynamisk og bidra til en god utvikling i verdiskapingen i norsk næringsliv. Det er viktig at eierskapet ikke er låst med begrunnelse i historiske forhold, men at det er rettet mot selskaper og aktiviteter som har betydning for morgendagens verdiskaping.

Tradisjonelt har statlig eierskap blitt etablert gjennom omdanning av en statlig virksomhet til selskap, gjennom etablering av et nytt selskap, eller gjennom kjøp av hele eller deler av en eksisterende privat virksomhet. I de fleste tilfeller har statlige eierskap blitt etablert tidlig i selskapets historie, eller som følge av en grunnleggende industriell endring eller krise. Regjeringen ser det som naturlig at etablering av nytt statlig eierskap i fremtiden normalt skjer på kommersielt grunnlag, gjerne sammen med private investorer. Dersom det vurderes annet type eierskap må utgangspunktet være at slik eierskap skjer ut fra hensyn til samfunnsøkonomisk lønnsomhet eller nærmere spesifiserte mål, for eksempel sektorpolitiske mål.

Utfordringer ved endring av statlig eierskap i dagens struktur

Regjeringen mener at det innenfor departementsstrukturen er utfordrende å etablere et organ som skal arbeide aktivt med jevnlig å etablere nye strategiske eierskap.

Det er spesielle utfordringer knyttet til aksjehandel i selskap der staten er eller ønsker å bli eier. Dette knytter seg til fortrolig behandling av informasjon og effektiv opptreden i markedet. Kunnskap om en stor potensiell kjøper eller selger i markedet vil som hovedregel raskt gi seg utslag i markedsprisen på aksjene. Det gjør at staten ved slike vurderinger som hovedregel må ha en høy grad av konfidensialitet, også knyttet til bruk av eksterne rådgivere.

Departementene kan ofte ha informasjon om prosesser rundt rammebetingelser for norsk næringsliv eller spesielle bransjer som ikke er offentlig kjent. Staten som reguleringsmyndighet har myndighet over lover, reguleringer/konsesjoner, tilsyn, offentlig støtte/garantier, offentlig kjøp av tjenester, skatter, avgifter m.v. som påvirker selskapenes økonomi og konkurranseforhold. Utfordringene for staten som eier er likeartet enten det dreier seg om kjøp eller salg av aksjer, og inkluderer varsling om innsideinformasjon, bruk av uavhengige rådgivere, prosedyrer for å sikre konfidensialitet, hensynet til likebehandling av aksjonærer m.v. Dette er likevel forhold som staten kan håndtere innefor dagens rammer. I enkelte tilfeller kan imidlertid transaksjoner måtte utsettes fordi staten som myndighet har hatt spesiell kunnskap av markedsmessig betydning.

Eierskap med sikte på fremvekst av nytt næringsliv

Gjennom Investinor AS og Argentum Fondsinvesteringer AS er det etablert strukturer for henholdsvis direkte og indirekte statlig eierskap i bedrifter i tidlig fase. I tillegg kommer de statlig støttede såkornfondene. Disse selskapene skal bidra til fremvekst av nytt næringsliv og er sentrale virkemidler i regjeringens innovasjonspolitikk.

Som nevnt over kan det være spesielle utfordringer knyttet til aksjehandel i selskaper der staten er eller ønsker å bli eier. Statens direkte eierskapsforvaltning er således ikke strukturert for å kunne arbeide jevnlig med oppkjøp av eierandeler i nye selskaper av særlig næringspolitisk betydning. Dette ivaretas av andre statlige forvaltere som eksempelvis Investinor. Dette utelukker imidlertid ikke at staten gjennom det direkte eierskapet kan gjøre eventuelle oppkjøp i nye selskaper i enkelttilfeller.

Innovasjon Norge er lånegiver til totalt 14 privateide såkornfond som er opprettet i perioden 1997 – 2008. Ordningen ble evaluert i 20091. Såkornfondene utløser privat kapital og kompetanse til prosjekter i tidlig fase. Evalueringen tilsier også at de supplerer Investinor AS og Argentum Fondsinvesteringer AS og fyller et rom i tidligere fase, som ikke dekkes av andre offentlige virkemidler. Fondene i såkornordningene står for over 90 pst. av såkornkapitalen under forvaltning. Regjeringen mener at dette viser at det er behov for offentlig engasjement i dette segmentet.

Kapitalen i de eksisterende såkornfondene er i stor grad investert i porteføljeselskaper eller satt av til forvaltning og oppfølgingsinvesteringer i disse selskapene. Det forventes dermed i liten grad nyinvesteringer i tiden framover. Resultatene for fondene for 2006–2008 synes å være bedre enn for fondene for 1998–2000. Det vil være viktig for fremtidige såkornfond å bruke erfaringene fra tidligere fond.

For å stimulere til økte investeringer i såkornfasen, og dermed fremvekst av nye bedrifter, vil regjeringen legge frem forslag om å etablere nye landsdekkende såkornfond. For nye såkornfond skal det vurderes hvordan det kan legges til rette for å gi insentiver for best mulig forvaltning av statens verdier. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med et forslag til innretning av fondene på egnet måte.

Investinor AS startet sin virksomhet i februar 2008 med en innskutt egenkapital på 2,2 mrd. kroner. Formålet med investeringsselskapet er å bidra til økt verdiskaping gjennom å tilby risikovillig kapital til internasjonalt orienterte konkurransedyktige bedrifter, primært nyetableringer. Investinor skal først og fremst investere i bransjer hvor Norge står sterkt og hvor det vurderes å være vekstpotensial. Investeringer fra Investinor er ettertraktet. Allerede etter to års drift er omlag to tredjedeler av kapitalen disponert. Regjeringen vil legge frem et forslag om tilførsel av ytterligere investeringskapital til Investinor for å sikre at selskapet også fremover kan bidra til fremvekst av nye internasjonalt konkurransedyktige bedrifter. Før tilførsel av kapital vil departementet foreta en gjennomgang av Investinor.

På sikt kan resirkulering av kapital i større grad frigjøre midler til nye investeringer, ved at Investinor avhender eierandeler i enkeltselskaper til andre eiere. Dersom enkeltbedrifter som Investinor skal selge seg ut av, viser seg å ha et helt spesielt potensial eller av andre grunner er særlig viktige, og der staten kan være en god langsiktig eier, vil det i hvert enkelt tilfelle tas stilling til en eventuell overdragelse av eierandeler, på kommersielle vilkår, til staten direkte. Et slikt eventuelt kjøp av eierskap vil på ordinær måte forelegges Stortinget.

5.4 Eierskapsutøvelsen

Regjeringen mener at hovedformålet med statens forretningsmessige eierskap (selskapene i kategori 1 – 3) er å bidra til selskapenes langsiktige verdiskaping, industrielle utvikling og lønnsomhet, med sikte på en best mulig avkastning på statens investeringer. Avkastingskrav og forventninger til utdeling av utbytte skal være en sentral del av dialogen med selskapene. Det er en klar forutsetning at selskapene må være konkurransedyktige over tid for å kunne videreføre og utvikle sin posisjon. Dette vil også legge grunnlaget for sysselsetting og trygge arbeidsplasser. Regjeringen mener at også selskapene med sektorpolitiske mål må drives så effektivt som mulig, samtidig som de ivaretar de sektorpolitiske målene på best mulig måte.

Staten forvalter store verdier i norske selskaper på vegne av samfunnet. Regjeringen mener de store kravene som stilles til staten som eier, innebærer at staten må utøve eierskapet profesjonelt. Dette er avgjørende for å sikre verdiene og slik skape tillit til staten som en stor eier både hos investorer og aktører i næringslivet, og hos innbyggerne gjennom en god avkastning på de midlene som fellesskapet har investert i selskapene.

Regjeringen vil forvalte statens eierskap i tråd med statens etablerte prinsipper for godt eierskap. Disse prinsippene retter seg mot alle statlige selskaper enten de er heleide eller deleide. Rolledelingen mellom styret og eier i henhold til aksjelovene skal ligge til grunn i statens eierskapspolitikk. Statens eierstyringsprinsipper er utformet i tråd med allment aksepterte eierstyringsprinsipper og omhandler vesentlige forhold som likebehandling av aksjonærer, åpenhet, uavhengighet, styresammensetting, styrets rolle, samfunnsansvar mv. Statens prinsipper for god eierstyring suppleres av Norsk anbefaling for eierstyring og selskapsledelse, som retter seg mot børsnoterte selskaper, og av OECDs retningslinjer for eierstyring av statlig eide bedrifter. Det kan likevel være noen forskjeller i hvordan staten utøver sitt eierskap i heleide og deleide selskaper, særlig i selskaper som har særskilte samfunnsoppgaver som del i sektorpolitikken og/eller er finansiert over statsbudsjettet. Det kan i slike tilfeller være behov for klarere å avgrense virksomheten for selskapet, og å sette noe snevrere rammer for hva styrene kan vedta uten å forelegge dette for eieren.

Regjeringen vil fortsatt ha en aktiv eierskapspolitikk der det formuleres forventninger til styrene om høye ambisjoner for selskapenes utvikling. Den økende globaliseringen og hurtige innovasjons- og teknologiutviklingen gjør at selskaper løpende må vurdere omstillinger av virksomheten. Sammen med klarere forventninger til samfunnsansvar stiller det selskapenes styrer og ledelse overfor store utfordringer. Men det stiller også krav til eierne. De må ha oppfatning av hvilke omstillingsutfordringer selskapene står overfor, og kunne ta stilling til viktige strategiske tiltak som strategiske investeringer, oppkjøp eller fusjoner. I denne sammenheng må styrenes sammensetting og kompetanse vurderes, og eierne må foreta endringer når det er nødvendig. Samtidig er det i mange selskaper en fragmentering av det private eierskapet, noe som leder til mindre markert eieraktivitet særlig rettet mot strategiske spørsmål. I slike selskaper vil styret og administrasjonen lett lene seg mot det alminnelige markedet som ofte kan representere et mer kortsiktig perspektiv på selskapene enn det staten har. I en slik situasjon stilles det større krav til staten som eier. Departementene må ha kompetanse til å opprettholde en reell strategisk dialog med selskapene, innenfor de rammer som rolledelingen mellom eier, styre og daglig ledelse tilsier.

Regjeringen mener de økte kravene til staten som eier, jf. drøftingen i kapittel 2, vil medføre at staten må øke kapasiteten i eierskapsforvaltningen fremover for å sikre at regjeringens mål med eierskapet ivaretas gjennom de tiltak som styret og ledelsen i selskapene ber om tilslutning til. I dette ligger det også et behov for å ha høyere beredskap til å møte strategiske beslutninger og løpende kunne følge opp dialogen med selskapene om deres industrielle og økonomiske utvikling. Regjeringen vil legge til rette for at eierdepartementene har nok kapasitet til at staten på en god måte kan forstå både de utfordringer selskapene står overfor og hvordan staten aktivt kan bidra til å videreutvikle selskapene.

Regjeringens forventninger til statlig eide selskaper er i hovedsak redegjort for under de ulike temaene dekket i dette kapittelet. Enkelte forventninger er imidlertid av generell eller overordnet karakter og er derfor beskrevet i denne innledende delen.

Regjeringen forventer at statlig eide selskaper har langsiktige strategier for utviklingen av virksomhet i Norge, i tillegg til eventuelle internasjonale satsinger, som kan bidra positivt med arbeidsplasser og verdiskaping i lokalsamfunnene. Dette gjelder særlig i regioner der virksomheten er basert på lokale naturressurser. Omstillinger i mindre lokalsamfunn er særlig krevende og forutsetter derfor tett dialog med både ansatte og lokalsamfunn. Det påhviler staten som politikkutformer og myndighetsutøver et særskilt ansvar for å ivareta god nasjonal infrastruktur, herunder hovedveier, jernbane, flyplasser, strømnett og nett for leveranse av elektroniske kommunikasjonstjenester (ekomtjenester) mv. Tilknyttet sistnevnte infrastruktur er dette eksplisitt sagt i ekomloven, hvis formål er å sikre brukerne i hele landet gode, rimelige og fremtidsrettede ekomtjenester gjennom effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for bærekraftig konkurranse samt stimulere til næringsutvikling og innovasjon.

Regjeringen vil derfor:

• Forvente at statlige eide selskaper gjennom eierskapsdialogen redegjør for sin langsiktige forretningsmessige strategi for utvikling av virksomhet i Norge, i tillegg til eventuelle internasjonale satsinger, som kan bidra positivt til lokalsamfunnene med arbeidsplasser og verdiskaping. Dette gjelder særlig i regioner der virksomheten er basert på lokale naturressurser. Videre vil staten også gjennom eierdialogen be de relevante selskaper informere om oppfølgingen av lov 4. juli 2003 nr. 83 om elektronisk kommunikasjon.

I arbeidet med internasjonalt samfunnsansvar forventer regjeringen at selskaper med statlig eierskap følger med på og vurderer områder som er under utvikling. Et eksempel på dette er arbeidet som gjøres med å utvikle systemer for land-for-land-rapportering (LLR). Dette er et arbeid som regjeringen mener er viktig og som kan bidra til å synliggjøre hvordan flernasjonale selskaper blant annet opererer i utviklingsland. LLR er et tiltak for økt åpenhet, som innebærer at flernasjonale selskaper pålegges å inkludere operasjonell informasjon for den enkelte jurisdiksjon der de er etablert, i sine årsrapporter. LLR er under vurdering blant annet i OECD, i organer som fastsetter internasjonale regnskapsstandarder og i enkeltland. USA har innført et slikt lovkrav for utvinningsindustrien som trolig trer i kraft i 2012. Europakommisjonen vurderer også om det er hensiktsmessig å pålegge børsnoterte selskaper å innta i årsrapporten nøkkelinformasjon om selskapets aktiviteter i tredjeland. Regjeringen mener det er fornuftig å se an utviklingen i EU, men vil vurdere om det kan være grunnlag for å innføre slike regler i Norge, enten som ledd i prosessen med eventuelle nye EU-regler på området, eller på selvstendig grunnlag.

Et annet eksempel der selskapene kan være ledende i utviklingen er knyttet til FNs arbeid med menneskerettigheter. FNs menneskerettighetsråd fikk seg forelagt rammeverket «Protect, Respect and Remedy» i 2008. Det er nylig lagt frem et utkast til retningslinjer for operasjonalisering av rammeverket i dokumentet «Guiding Principles for the Implementation of the United Nations’ ‘Protect, Respect and Remedy’ Framework». Retningslinjene er ikke rettslig bindende, men inneholder anbefalinger til myndigheter, næringsliv og det sivile samfunn om hvordan man kan håndtere utfordringer knyttet til menneskerettigheter og næringsliv.

5.4.1 Regjeringens forventninger til utbytte og avkastning

5.4.1.1 Avkastning

Verdien av statens direkte eierskap i norsk næringsliv er betydelig. Staten har investert i aksjeselskaper og statsforetak i form av aksjeinnskudd, innskuddskapital og tilbakeholdt overskudd i virksomheten. Regjeringen har et langsiktig perspektiv på disse investeringene og ønsker å bidra til industriell vekst, sysselsetting og positiv verdiutvikling. Et viktig mål er at selskapene oppnår langsiktig avkastning på investert kapital. For børsnoterte selskaper vil dette ofte måles gjennom avkastningen på markedsverdien av egenkapitalen. For selskaper der staten har forretningsmessige mål med eierskapet er slik avkastning det sentrale hensynet i eierskapsforvaltningen. Eierne kan fremme verdiskaping i selskapene blant annet ved å stille klare avkastningskrav overfor styret.

Boks 5.2 Eksempel på selskap med sektorpolitiske mål – Avinor AS

Avinor AS

Avinor ble dannet i 2003 gjennom en omdanning av forvaltningsbedriften Luftfartsverket til et statsaksjeselskap. Avinor er klassifisert som et kategori 4-selskap, dvs. et selskap der formålet med det statlige eierskapet er å oppnå sektorpolitiske målsetninger. I tråd med de sektorpolitiske målsetningene ligger forvaltningen av eierskapet i Samferdselsdepartementet.

Samfunnsoppdraget til Avinor er å tilby et landsomfattende nett av lufthavner til den sivile luftfarten og en landsdekkende flysikringstjeneste til den sivile og militære luftfarten. Selskapet har ansvaret for 46 lufthavner i hele landet. Bare fire av lufthavnene går jevnlig med overskudd. Det er et mål at virksomheten i Avinor skal være selvfinansierende. Det skjer derfor en relativt omfattende samfinansiering i Avinor gjennom overføringer fra de bedriftsøkonomisk lønnsomme lufthavnene til de bedriftsøkonomisk ulønnsomme.

Omtrent halvparten av inntektene i Avinor stammer fra betaling for tjenester Avinor yter til flyselskapene. Avgiftene blir fastsatt av Samferdselsdepartementet i egenskap av myndighet for luftfarten. Resten av inntektene i Avinor kommer fra kommersiell virksomhet i tilknytning til lufthavnene (parkeringsvirksomhet, hotellvirksomhet, utleie av arealer og avgiftsfritt salg).

Som eier pålegger Samferdselsdepartementet videre Avinor en rekke såkalte samfunnspålagte oppgaver. Dette omfatter statistikkproduksjon, planlegging og utredning, bl.a. i forbindelse med arbeidet med Nasjonal transportplan. Avinor har videre et ansvar for å holde lufthavnene åpne for ambulanseflyginger utenfor den ordinære åpningstiden. Avinor skal ellers legge forholdene til rette for personer med redusert funksjonsevne, arbeide for at tilbringertransporten kan skje med kollektive transportmidler, medvirke i det nasjonale arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap, samt bistå redningstjenesten.

I likhet med de andre selskapene med statlig eierandel skal Avinor være ledende i arbeidet med samfunnsansvar.

Kilde: Samferdselsdepartementet

Det følger av statens økonomireglement at det skal utformes avkastningsmål til selskaper med statlig eierandel. Med avkastningsmål menes den avkastning som en investor kan forvente å få på sine aksjer i et selskap over tid, i lys av den risiko investoren utsetter seg for. Avkastningsmål kan også kalles referanseavkastning, uttrykker hva en investor kan forvente av en investering i en annen aksje eller portefølje med tilsvarende systematisk risiko. Staten har spesifikke avkastningsmål for det enkelte selskap, det vil si forventninger til langsiktig avkastning på sine eierposter i form av utbytte og verdistigning. Slike avkastningsmål reflekterer også et ønske fra regjeringens side om at selskapene skal ha en hensiktsmessig kapitalstruktur, da denne kan påvirke avkastningen.

For enkelte selskaper der det foreligger andre spesifikt definerte mål, kan det være aktuelt å se avkastningen også i lys av disse målene. EØS-avtalen setter imidlertid rammer for fastsettelsen av avkastningskrav, slik at denne ikke skal gi grunnlag for konkurransevridning. Staten må forvente normal markedsmessig avkastning på kapital som er innskutt i et foretak som opererer i konkurranse med andre. For selskaper med sektorpolitiske mål og som ikke opererer i et marked eller forvalter et monopol, vil en referanseavkastning ha mindre betydning. Her kan avkastningsforventninger erstattes av andre mål som eksempelvis effektivitetsmål.

Regjeringens forventninger til selskapenes ivaretakelse av samfunnsansvar påvirker imidlertid ikke avkastningsmålene. Selskapenes arbeid med slike forhold forventes å utføres på en strategisk måte slik at det skaper grunnlag for en like god eller bedre avkastning på lang sikt og innenfor den horisonten avkastningsmålene gjelder for.

Hva som utgjør markedsmessig avkastning på investert kapital, fastsettes ut fra selskapsspesifikke forhold og er summen av risikofri rente og et risikotillegg for det enkelte selskap. Statens avkastningsmål bør være på linje med andre investorers.

En mye brukt modell for å beregne avkastningsmål for selskaper med forretningsmessige mål er kapitalverdimodellen, jf. boks 5.3. Avkastningsmålet er spesielt relevant for å vurdere selskapenes prestasjoner over flere år (typisk 3 – 5 år) og kan være mindre relevant på kort sikt (ett år). Det bør derfor suppleres med andre tall som viser selskapets utvikling, resultater og nøkkeltall sammenlignet med andre. Regjeringen har forventninger om at selskapene skal ligge i et øvre sjikt i slike sammenhenger.

Kapitalverdimodellen gir et mål for den avkastningen som bør forventes på en selskapsplassering i forhold til den risikoen denne tilfører investors portefølje.

Avkastning blir i stor grad avgjort av utvikling i markedsverdier. For unoterte selskaper foreligger ikke informasjon om dette i markedet og en må foreta særskilte analyser basert på tilgjengelig informasjon. Det kan være vanskelig å finne hensiktsmessige børsnoterte selskaper og bransjer å sammenligne med, men det kan foretas verdivurderinger av selskapene. Ved verdivurderinger benyttes som regel eksterne finansielle rådgivere. Verdiene av de unoterte selskapene kan være betydelige, og slike verdivurderinger er et viktig verktøy for at staten som eier skal kunne vurdere den økonomiske utviklingen i sin portefølje.

Vurderingen av avkastning gjøres ut fra en gjennomsnittsbetraktning over flere år. Avkastningsmålene som staten setter gjelder i utgangspunktet som et gjennomsnitt for en periode på tre til fem år, og revideres normalt hvert tredje til femte år. Det kan også være aktuelt med hyppigere justeringer, for eksempel dersom selskapenes risikoprofil endres betydelig. I oppfølgingen av avkastningsmålene sees det også hen til generell markedsutvikling. For børsnoterte selskaper sees det dessuten hen til bransjeindekser.

Det fastsettes ikke avkastningsmål for selskaper som ikke er basert på forretningsmessig drift, eller som er avhengig av statstilskudd til videreføring av driften. Disse selskapene følger i stedet statens bevilgningsregelverk med hensyn til bevilgninger og rapportering. Regjeringen forventer likevel at driften i slike selskaper skal være effektiv.

5.4.1.2 Utbytte

Som eier gir staten uttrykk for synspunkter og forventninger til selskapets utbyttepolitikk. Regjeringen vil generelt støtte en utbyttepolitikk som fremmer langsiktig verdiskaping i selskaper som har forretningsmessige mål. Statens utbytteforventninger skal reflektere hva staten som eier mener er en riktig balanse mellom utbytte og tilbakeholdt overskudd for å nå målet om høyest mulig verdiskaping over tid. De forventninger om utbytte som staten uttrykker overfor det enkelte selskap, skal være forutsigbare og normalt ligge fast over en periode på flere år. Over tid kan imidlertid selskapets situasjon endre seg og gjøre det naturlig å endre utbyttepolitikken.

Et sentralt hensyn ved fastsetting av utbytte er at selskapet bør ha en egenkapital som er tilpasset virksomhetens mål, strategi og risikoprofil. Selskaper hvor staten er aksjonær skal kunne drive sin virksomhet etter samme rammevilkår som selskaper de konkurrerer med. Dette innebærer blant annet at utbytteforventningene bør utformes slik at de ikke bidrar til at selskaper hvor staten er aksjonær får konkurransemessige fordeler eller ulemper sammenlignet med privateide selskaper.

Enkelte statseide selskaper er, ved siden av ordinær forretningsdrift, pålagt sektorpolitiske oppgaver som kan være ulønnsomme for selskapet. I slike tilfeller skal selskapene normalt kompenseres særskilt for dokumenterte ekstrakostnader, og ikke indirekte gjennom redusert utbytte fra selskapet. Enkelte sektorpolitiske selskaper har vedtektsfestet at de ikke skal betale utbytte. Andre selskaper som er avhengig av tilskudd/årlige bevilgninger betaler normalt ikke utbytte.

De ansvarlige eierdepartementene utarbeider langsiktige utbytteforventninger overfor selskaper med forretningsmessige mål. Eierdepartementet kommuniserer forventningene til styret. Forventningene gjelder som et gjennomsnitt over en periode på tre til fem år, eventuelt for en lengre periode der det anses relevant. Statens langsiktige utbytteforventning til det enkelte selskap formuleres normalt som en prosentsats av regnskapsmessig årsresultat etter minoritetsinteresser. For noen selskaper korrigerer man årsresultatet for enkelte poster for å beregne utbyttegrunnlaget. Dette er særlig aktuelt for selskaper hvor urealiserte verdiendringer på balanseposter gir store utslag på årsresultatet.

Ved fastsettelse av statens langsiktige utbytteforventninger for det enkelte selskap foretas det en systematisk gjennomgang av hovedsakelig følgende elementer:

• Selskapets strategi

• Selskapets modenhet

• Konjunkturer og bransjeforhold

• Selskapets kapitalstruktur og kapitalavkastning

• Selskapets investeringshistorikk

• Nødvendigheten av å fremme kapitaldisiplin

• Selskapets konkurrenter

I tillegg til de langsiktige utbytteforventningene utarbeider de ansvarlige eierdepartementene også forventninger til det årlige utbyttet. For de årlige utbytteforventningene gjennomgås de samme momentene som nevnt over med den hensikt å vurdere hvorvidt utbytteforventningen det enkelte år bør avvike fra de langsiktige utbytteforventningene.

Ved fastsettelse av statens årlige utbytteforventninger vurderes i tillegg følgende forhold:

• Tilbakekjøpsprogram for egne aksjer

• Bedriftsøkonomisk lønnsomhet

• Ønske om konstant eller konstant økende utbytte i kroner pr aksje

• Risikoen for mulig ulønnsomme beslutninger i selskapene

• Likviditetssituasjon

• Kjente, lønnsomme investeringsbehov i nær fremtid knyttet til eksisterende virksomhet

• Andre særskilte forhold som har særlig betydning for det enkelte selskaps utbytteevne

Eierdepartementet har dialog med selskapets ledelse om utbytteforventningene for et gitt år, slik at styret i selskapet er informert om statens forventninger før styrets forslag til det årlige utbytte fremmes for generalforsamlingen og vedtas.

Staten som aksjonær står ikke fritt til å bestemme utbyttenivået i deleide selskaper. Ifølge aksjeloven/allmennaksjeloven kan generalforsamlingen ikke vedta et høyere utbytte enn det styret foreslår eller godtar. Innenfor rammen av dette kan generalforsamlingen fastsette det høyeste beløp som kan utdeles. Det er imidlertid fullt legitimt for staten som eier å gi uttrykk for hvilke forventninger som stilles til utbytte, og gjerne også hvilke vurderinger disse bygger på.

Tilbakekjøp av aksjer

Selskapers kjøp av egne aksjer for sletting (tilbakekjøp av aksjer) i kombinasjon med utbytteutdeling kan være en effektiv og fleksibel måte å tilpasse selskapets egenkapital til selskapets behov.

Et tilbakekjøpsprogram er en form for anvendelse av overskudd og bør sees i sammenheng med kapitalsituasjonen i selskapet. Egenkapital som selskaper ikke ser hensiktsmessig anvendelse for, føres slik tilbake til aksjemarkedet gjennom eiere som velger å selge sine aksjer. Ved at de aksjene som kjøpes blir permanent slettet, endres ikke de underliggende verdiene som ligger bak hver av de gjenværende aksjene. Ved tilbakekjøpsprogram har selskapene dermed et virkemiddel for optimalisering av selskapenes kapitalstruktur.

Børsnoterte selskaper med statlig eierandel bør ha tilsvarende mulighet som andre selskaper til å benytte tilbakekjøp av aksjer som supplement til den ordinære utbyttepolitikken. Det understrekes her at staten som eier ser på tilbakekjøpsavtaler som et supplement og ikke som et alternativ til utbytte. Forespørsler fra selskaper om hvorvidt det er aktuelt for staten å delta i tilbakekjøpsavtaler vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle. I selskaper hvor staten er eier, er det ansett som ønskelig at tilbakekjøp av egne aksjer med etterfølgende sletting ikke skal medføre en endring av statens eierandel. Det er i samråd med de aktuelle selskapene utviklet et avtaleopplegg for dette som innebærer at staten i forbindelse med selskapers tilbakekjøpsprogram opprettholder sin eierandel ved at det korrekte antallet aksjer selges til selskapet. De avtaler som inngås skal være offentlig kjent, slik at andre aksjonærer får samme informasjon.

5.4.2 Regjeringens forventninger til selskapenes samfunnsansvar

Staten vil være en aktiv pådriver i arbeidet med samfunnsansvar og bruke det statlige eierskapet til å øke selskapenes ivaretakelse av samfunnsansvar. Regjeringen har derfor lagt frem en egen stortingsmelding om dette, St.meld. nr. 10 (2008 – 2009) Næringslivets samfunnsansvar i en global økonomi. I denne har regjeringen uttrykt en forståelse for bedrifters samfunnsansvar slik:

«Bedrifter integrerer sosiale og miljømessige hensyn i sin daglige drift og i forhold til sine interessenter. Samfunnsansvar innebærer hva bedriftene gjør på en frivillig basis ut over å overholde eksisterende lover og regler i det landet man opererer.»

Denne forståelsen av selskapers samfunnsansvar vil regjeringen skal gjelde for de statlig eide selskaper som for alle andre selskaper i Norge. Kjernen i begrepet omhandler hvilket ansvar selskaper forventes å påta seg for mennesker, samfunn og miljø som påvirkes av virksomheten.

Forståelsen av hva som ligger i begrepet samfunnsansvar, og hva det innebærer for bedriftenes virksomheter både i Norge og globalt, utvikler seg raskt. Historisk tok mange bedrifter, og særlig de med en viss størrelse, et bredt ansvar for de ansatte og deres familier, bygde boliger, sto for skoler og sørget for helsestell. Etter hvert som dette ble offentlige oppgaver, kom gaver og støtte til humanitære og kulturelle aktiviteter mer i sentrum. Tendensen i den senere tid er at samfunnsansvar knyttes mer opp mot bedriftens egen virksomhet og leveransekjede.

Utgangspunktet for de statlige selskapenes samfunnsansvar er at selskapet skal være lønnsomt over tid og bidra til gode og trygge arbeidsplasser, skatteinntekter og verdiskaping. Selskapers samfunnsansvar består også i å utvikle varer og tjenester, produksjonsmåter og forretningspraksis som fremmer en positiv utvikling. Regjeringens forventninger om samfunnsansvar innebærer ikke særskilte krav som gjør det vanskeligere for selskapene å operere innenfor de rammer som følger av selskapslovgivningen, eierstyringsprinsipper eller av øvrige rammer selskapene er underlagt. Der staten vurderer visse virksomheter som skadelig, skal det som hovedregel reguleres gjennom lover og forskrifter eller økonomiske virkemidler som gjelder alle selskaper, og ikke reguleres gjennom statlig eierskap.

Det påhviler alle selskaper et ansvar for å ta samfunnsansvar og å ha dette integrert i virksomheten og strategier. Regjeringen forventer at de statlig eide selskapene går foran og arbeider systematisk med sitt samfunnsansvar og er ledende på sine områder. Regjeringen vil tydeliggjøre sine forventninger til selskapenes arbeid med samfunnsansvar for å bidra til dette. Regjeringens forventninger til samfunnsansvar omfatter alle statlig eide selskaper uavhengig av statens mål med eierskapet.

Regjeringen mener at selskaper som skjøtter sitt samfunnsansvar på en god og fremtidsrettet måte også viser at de har en strategisk orientert tilnærming til samfunnsansvar. Dette mener regjeringen bidrar til å styrke det enkelte selskaps konkurransedyktighet over tid og derved også til høyest mulig avkastning for staten som eier. Regjeringen mener at slike selskaper evner å gripe de forretningsmuligheter som oppstår, samtidig som de gjennom ansvarlighet reduserer risikoen for uheldige hendelser som kan svekke selskapets markedsposisjon og omdømme. Regjeringen mener at slike selskaper vil stå i fremste rekke for å få tilgang på den mest kompetente arbeidskraften, de mest lojale kundene og til lokalsamfunn som legger til rette for virksomheten. Dette vil understøtte en langsiktig verdiskaping og dermed god avkastning til staten som eier.

Selskaper med sektorpolitiske mål skal ofte ivareta særskilte samfunnsoppgaver uten å ha et klart kommersielt mål. Slike samfunnsoppgaver er noe annet enn det som betegnes som selskapenes samfunnsansvar. For eksempel innebærer samfunnsoppdraget til Posten Norge at selskapet arbeider for å innfri de kravene til formidlingstilbud av posttjenester som stilles gjennom postlov og konsesjonsvilkår. Også for disse selskapene gjelder det å være sitt samfunnsansvar bevisst ved utførelsen av sin virksomhet, det vil si tiltak som går ut over samfunnsoppdraget.

Kilde: Foto: Telenor Group

5.4.2.1 Sammenhengen mellom forventningene til statens direkte eierskap og forventningene til investeringer gjennom Statens pensjonsfond

Det er regjeringens mål at forventningene staten har som direkte eier til selskapers arbeid med samfunnsansvar, skal være mest mulig omforent med forventningene som stilles til selskaper staten har eierandeler i gjennom Statens pensjonsfond (Statens pensjonsfond utland (SPU) og Statens pensjonsfond Norge (SPN)). Regjeringen vil tydeliggjøre forventningene staten har i det direkte eierskapet til selskapenes arbeid med samfunnsansvar og bygge på den samme plattformen som i forvaltningen av Statens pensjonsfond. Denne plattformen springer ut av internasjonale konvensjoner, prinsipper og retningslinjer som FNs Global Compact, OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper og ILO-konvensjonene. Samtidig er det vesentlige ulikheter mellom forvaltningen av statens direkte eierskap og statens investeringsvirksomhet gjennom Statens pensjonsfond som gjør at regjeringen ikke vil innføre likelydende retningslinjer for utøvelsen av eierskapet i de ulike eierrollene.

Et hovedskille mellom statens direkte eierskap og statens investeringsvirksomhet gjennom Statens pensjonsfond er at staten i det første tilfellet er en strategisk eier med store eierandeler i de enkelte selskapene, mens man gjennom Statens pensjonsfond er en finansiell investor og minoritetsaksjonær. Den underliggende eierrollen påvirker hvilke virkemidler man har til rådighet og hvorledes virkemidlene brukes. Som strategisk eier har man stor tyngde og større muligheter for oppfølging og påvirkning av selskapene gjennom både styring og dialog. I rollen som bredt diversifisert, finansiell investor vil muligheten til påvirkning i porteføljeselskapene være mindre.

SPU har investeringer i omtrent 8000 bedrifter og i de fleste markeder verden over. Det er Norges Bank som forvalter SPU på vegne av staten ved Finansdepartementet. Finansdepartementet har gitt retningslinjer for ansvarlig forvaltningspraksis og eierskapsutøvelse som del av forvaltningsmandatet til Norges Bank. Som forvalter av små eierposter i mange selskaper fokuserer Norges Bank på noen utvalgte områder som de oppfatter som særlig relevante for den langsiktige avkastningen, både relatert til god selskapsstyring og til selskapers samfunnsansvar, herunder håndtering av miljømessige og sosiale faktorer. Norges Bank har i sin eierskapsutøvelse definert tre hovedområder knyttet til samfunnsansvar hvor de har utarbeidet forventningsdokumenter; klimaendring, vannforvaltning og barns rettigheter. Norges Bank følger opp disse områdene i dialogen med selskaper som oppfattes å være særlig sårbare for risiko og/eller muligheter på disse områdene. Finansdepartementet har også fastsatt Retningslinjer for observasjon og utelukkelse fra Statens pensjonsfond utlands investeringsunivers. Disse retningslinjene innebærer at SPU ikke skal være investert i selskaper som produserer våpen som bryter med grunnleggende humanitære prinsipper eller som produserer tobakk. Selskaper kan også bli satt til observasjon eller utelukket fra SPU på bakgrunn av grov uetisk atferd, herunder grove krenkelser av menneskerettighetene, alvorlig miljøskade og grov korrupsjon. Finansdepartementet beslutter observasjon eller uttrekk av selskaper basert på råd fra Etikkrådet for SPU.

Det er Folketrygdfondet som forvalter SPN på vegne av staten ved Finansdepartementet. SPN investerer i omtrent 50 norske og 100 nordiske selskaper. Folketrygdfondets investeringsvirksomhet er regulert av retningslinjer gitt av Finansdepartementet. Folketrygdfondet legger etiske prinsipper til grunn for forvaltningen av investeringsvirksomheten i SPN. Folketrygdfondet vurderer selskapenes håndtering av utfordringer knyttet til god selskapsstyring, menneskerettigheter, korrupsjon, miljø og andre mulige brudd på grunnleggende etiske normer. Folketrygdfondet vurderer hvilke retningslinjer selskapet selv har nedfelt, hvordan disse retningslinjene blir fulgt opp gjennom konkrete tiltak og hvordan selskapet rapporterer om miljø- og samfunnsmessige forhold.

Som direkte eier forvalter staten langsiktig eierskap i omtrent 50 norske selskaper. Det gir mulighet til å følge opp hvert enkelt selskap på en mer direkte og regelmessig måte enn det som er mulig i Statens pensjonsfonds omfattende portefølje, blant annet ved tett eierdialog med alle selskapene. Videre vil det faktum at staten er en så stor eier i selskapene med direkte eierskap måtte antas å ha som konsekvens at statens uttrykte forventninger tillegges stor vekt av selskapene.

I forvaltningen av statens direkte eierskap og av Statens pensjonsfond benyttes eierdialogen som viktigste virkemiddel i spørsmål knyttet til samfunnsansvar. SPU har i tillegg andre mekanismer knyttet til sin forvaltning som omfatter muligheten for å sette et selskap til observasjon eller å utelukke selskapet når det anses å foreligge risiko for grov uetisk atferd og dersom eierdialog ikke kan antas å føre frem. For statens direkte eierskap er ikke uttrekk eller observasjon tilgjengelige virkemidler. Det vil derfor være naturlige grunner til at virkemidlene som brukes, bredden i de forventningene som stilles, og måten forvaltningen følger opp selskapene er forskjellige.

5.4.2.2 Regjeringens forventninger til de statlig eide selskapenes arbeid med samfunnsansvar

Regjeringen forventer at alle norske selskaper tar samfunnsansvar, uavhengig av om de er privat eller offentlig eid, eller om de har sin virksomhet i Norge eller i andre land. Alle selskaper bør ta samfunnsansvar og dette bør være integrert i selskapenes virksomhet og strategier. Selskaper med statlig eierskap skal være ledende i arbeidet med samfunnsansvar på områder der det er naturlig for virksomheten. Det forventes at selskapene legger til grunn beste praksis uavhengig av hvor virksomheten foregår. Som på alle andre områder er det selskapenes styrer og ledelse som skal ivareta selskapenes interesser, og som må foreta best mulig avveininger, også på områder knyttet til selskapets prioriteringer og arbeid med samfunnsansvar.

Regjeringen har høye forventninger til hvordan statlig eide selskaper arbeider med sitt samfunnsansvar, både fordi regjeringen mener det vil gi god avkastning over tid og fordi det har en egenverdi å opptre etisk riktig. Det er imidlertid noen grenser for hva som kan og bør legges inn i eierstyringen av statlig eide selskaper, særlig dersom selskapet er i konkurranse med andre aktører. Det vil ofte være andre offentlige og generelle virkemidler, som eksempelvis lovgiving, som er bedre egnet til å ivareta visse hensyn. Disse virkemidlene vil gjelde for alle selskaper og er derfor ikke konkurransevridende. Avveininger knyttet opp mot selskapenes konkurranseevne vil derfor av og til måtte gjøres for å ivareta statens eierskap på best mulig måte.

Regjeringen har både generelle og mer spesifikke forventninger til selskapene innenfor samfunnsansvar. De generelle forventningene er mer allmenngyldige. Statlige selskap er svært ulike i sin virksomhet og selskapenes utfordringer på samfunnsansvarsområdet vil variere. Regjeringen mener derfor det er hensiktsmessig å ha forventninger til de ulike selskapene eller grupper av selskaper som er tilpasset deres virksomhet. Metoden med ulike sett av forventninger, mener regjeringen vil være ett bidrag i arbeidet med å fremme selskapenes lønnsomhet eller oppnå spesifikke mål, samtidig som selskapenes virksomhet oppfattes som etisk forsvarlig.

Regjeringens overordnede og generelle forventninger

Regjeringens overordnede og generelle forventninger er rettet mot alle statlig eide selskaper. Regjeringens forventninger til samfunnsansvar understøtter målet om høyest mulig avkastning på statens investeringer over tid i de forretningsmessige selskapene. Regjeringen mener også at statlig eide bedrifter er til inspirasjon for resten av næringslivet ved å være i fremste rekke på sitt område innenfor samfunnsansvar. Selskapene bør forholde seg aktivt til internasjonale normer, regler og praksis på området. Regjeringens generelle forventninger knytter seg derfor i stor grad til nasjonale og internasjonale standarder, konvensjoner og rapporteringsnormer, fordi disse oppfattes som allmenngyldige.

Regjeringen legger opp til at selskapene kan benytte seg av det såkalte «følg eller forklar»-prinsippet knyttet til sitt arbeid med samfunnsansvar. Slik kan selskapene i sin kommunikasjon og rapportering om samfunnsansvar opplyse om i hvilken grad deres arbeid stemmer overens med de forventninger og retningslinjer som er satt, eller som de benytter tilknyttet deres virksomhet. Følg eller forklar-prinsippet innebærer eksempelvis at små selskaper med kun norsk virksomhet tilpasser sitt arbeid med samfunnsansvar på en annen måte enn selskaper med internasjonal virksomhet, og allikevel forholder seg til internasjonale standarder og normer. Selskaper som opererer i vanskelige markeder i utlandet, skal kunne drive sin virksomhet uten å bli beskyldt for å bryte med internasjonale konvensjoner og prinsipper. Et eksempel på dette kan være selskaper som har virksomhet i land hvor det er ulovlig med fagforeningsvirksomhet. I slike tilfeller er det ikke nødvendigvis best at selskapene trekker seg ut, men at de forklarer hva de gjør for å ivareta rettighetene til arbeidsstyrken i det aktuelle landet. Det at selskapene er åpne i slike saker og forklarer hvordan de håndterer problemstillingene, er etter regjeringens syn med på å drive utviklingen fremover, også internasjonalt.

Regjeringen mener at offentlig rapportering om selskapenes arbeid med samfunnsansvar både bidrar til å tilfredsstille offentlighetens informasjonsbehov om hvordan de statlig eide selskapene drives, og til å systematisere og utvikle selskapenes arbeid med samfunnsansvar.

Regjeringen forventer at selskapenes arbeid med samfunnsansvar er forankret i styrene som ansvarlig for selskapet. For at dette skal komme tydeligere frem forventer regjeringen at styrene er åpne om arbeidet med samfunnsansvar i sine årsberetninger, herunder også om hvordan arbeidet er forankret i organisasjonen.

Regjeringen forventer at statlige selskaper utarbeider gode systemer for varsling av kritikkverdige forhold, slik at henvendelser om varsling blir mottatt og behandlet på en profesjonell måte som ivaretar varslernes rettigheter2. Varsling omfatter forhold som korrupsjon og økonomiske forhold, men også andre forhold som helse, arbeidsmiljø og sikkerhet (HMS) og brudd på arbeidslivsbestemmelser eller miljøforhold.

Regjeringen forventer at:

• Selskapene skal være ledende innenfor arbeidet med samfunnsansvar på sine områder. Det forventes at selskapene aktivt følger og er med på å utvikle god forretningsskikk på de områder som er relevante for virksomheten.

• Selskapene har etiske retningslinjer, og at disse er offentlig tilgjengelig.

• Selskapene utarbeider retningslinjer for sitt arbeid med samfunnsansvar3, og at retningslinjene er offentlig tilgjengelig.

• Selskaper med internasjonal virksomhet knytter seg til FNs Global Compact, og at selskaper med internasjonal leverandørkjede vurderer det samme.

• Selskaper med internasjonal virksomhet eller internasjonal leverandørkjede setter seg inn i og følger OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper.

• Selskaper med internasjonal virksomhet eller internasjonal leverandørkjede legger ILOs åtte kjernekonvensjoner til grunn for sin virksomhet.

• Selskapene utvikler vesentlige målindikatorer knyttet til samfunnsansvar, i dialog med sine viktigste interessenter.

• Selskaper rapporterer om sitt arbeid med samfunnsansvar, herunder også vesentlige utfordringer, mål og indikatorer for måloppnåelse. Selskaper av en viss størrelse forventes å benytte den internasjonalt anerkjente rapporteringsstandarden Global Reporting Initiative4.

• Arbeidet med samfunnsansvar er forankret i selskapenes styrer og at styrene rapporterer på vesentlige områder i sin årlige beretning.

• Selskapene har gode varslingssystemer i egen virksomhet.

I tillegg til disse generelle forventningene er det fire områder regjeringen mener er så viktig for selskapenes utvikling at det er utformet særskilte forventninger. Det legges opp til at selskapene også her kan benytte «følg eller forklar»-prinsippet for å kunne tilpasse til egen virksomhet.

Regjeringens forventninger knyttet til menneskerettigheter

Offentlige myndigheter har et avgjørende ansvar for å ivareta menneskerettigheter. Samtidig er det slik at også andre kan bidra til å ivareta menneskerettighetene. Regjeringen mener dette også er relevant for bedriftene, også statlig eide selskaper. Regjeringen forventer at statlig eide selskaper respekterer grunnleggende menneskerettigheter i all sin virksomhet, herunder barns, kvinners, minoriteters og urfolks rettigheter, slik de fremkommer i internasjonale konvensjoner. Forventningene omfatter også at selskapene følger dette opp overfor sine leverandører og forretningspartnere.

Regjeringen forventer at:

• Selskaper med internasjonal virksomhet integrerer forhold knyttet til menneskerettigheter, slik de fremkommer i internasjonale konvensjoner, i sine retningslinjer for samfunnsansvar.

• Andre selskaper, og da særlig selskaper som har internasjonale leverandører eller forretningspartnere, vurderer å inkludere dette i sine retningslinjer.

Regjeringens forventninger knyttet til arbeidstakerrettigheter og anstendige arbeidsvilkår

Det forventes at selskaper med statlig eierskap, uavhengig av hvor de driver sin virksomhet, respekterer og fremmer et anstendig arbeidsliv hvor grunnleggende arbeidsstandarder ivaretas og arbeidstakerne gis en lønn man kan leve av. ILOs åtte kjernekonvensjoner regnes som grunnleggende på arbeidslivets område, og anses som minimumsstandard. Kjernekonvensjonene omfatter grunnleggende prinsipper og rettigheter i arbeidslivet; retten til å organisere seg og retten til kollektive forhandlinger, eliminasjon av alle former for tvangs- og slavearbeid, avskaffelse av barnearbeid og eliminasjon av alle former for diskriminering i arbeidslivet.

Selskaper med utstrakt internasjonal virksomhet kan ha andre utfordringer enn selskaper som opererer i Norge. Det norske arbeidsmarkedet er generelt godt regulert, og det er utstrakt samarbeid mellom arbeidstakere og arbeidsgivere. Norske selskaper med internasjonal virksomhet kan bidra til å utvikle arbeidstakernes rettigheter i andre land som ikke har kommet så langt på dette området, og bidra til etablering av globale rammeavtaler med fagbevegelsen.

Regjeringen forventer at:

• Selskaper med internasjonal virksomhet integrerer forhold knyttet til arbeidstakerrettigheter i sine retningslinjer for samfunnsansvar.

• Andre selskaper, og da særlig selskaper som har internasjonale leverandører eller forretningspartnere, vurderer å inkludere dette i sine retningslinjer.

• Selskaper med virksomhet i Norge opptrer langsiktig og ansvarlig i omstillingsprosesser, og gjennomfører disse i dialog med ansatte og lokalsamfunn.

• Selskapene er i fremste rekke når det gjelder HMS-arbeid, og at dette også omfatter den internasjonale virksomheten, samt at det stilles tilsvarende krav til leverandører og forretningspartnere.

Regjeringens forventinger knyttet til arbeid mot korrupsjon og åpenhet om pengestrømmer

Korrupsjon er et stort samfunnsproblem og hindrer demokratisk, sosial og økonomisk utvikling i deler av verden, særlig i utviklingsland. Ulike former for korrupsjon forekommer også i den industrialiserte verden og i Norge. Strenge krav til åpenhet og offentlighet er et effektivt virkemiddel i arbeidet mot korrupsjon, og bidrar også til å belyse de ulike dilemmaer selskapene kan møte på i ulike sammenhenger.

Åpenhet om pengestrømmer er viktig også for å ivareta selskapenes skatteansvar i de ulike land der de har sin virksomhet. Det er særlig relevant i enkelte utviklingsland hvor lave skatteinntekter er en viktig årsak til fattigdom. En av årsakene til lav skatteinngang er manglende åpenhet i det globale finanssystemet.

Regjeringen forventer at:

• Selskaper med statlig eierandel integrerer arbeidet mot korrupsjon i sine retningslinjer for samfunnsansvar.

• Selskapene utviser størst mulig grad av åpenhet knyttet til pengestrømmer, herunder også skatt.

• Selskaper med internasjonal virksomhet følger OECDs retningslinjer på skatteområdet, og herunder søker å unngå å benytte skatteparadiser som ikke følger standardene til Global Forum om transparens og effektiv informasjonsutveksling i skattesaker og som ikke vil inngå skatteopplysningsavtaler med Norge.

Regjeringens forventninger knyttet til miljø- og klimatiltak

Regjeringen har som mål at Norge skal være foregangsland i miljø- og klimapolitikken. For at fremtidens generasjoner skal ha tilgang til et godt miljø, stabilt klima og rikt naturmangfold må hensynet til miljø være gjennomgripende i alt vi foretar oss. Det omfatter også bedrifters handlemåte. Skal klimautfordringen løses krever det internasjonalt samarbeid som i hovedsak er et myndighetsansvar. Likevel er det slik at selskapers medvirkning til å løse miljø- og klimautfordringer er avgjørende, og de kan bidra gjennom mer miljøvennlig og ressurseffektiv drift i egen virksomhet, i tillegg til utvikling av ny teknologi, innovasjon og nye miljøvennlige varer og tjenester. Regjeringens mål er at selskaper hvor staten er eier, skal være ledende i sin bransje på lavutslipp og utvikling av klimareduserende teknologi. Regjeringen mener at selskaper med statlig eierandel bør utvikle og ta i bruk best mulig teknologi for å redusere sin miljø- og klimapåvirkning. Regjeringen mener at bedrifter som ligger i forkant av utviklingen når det gjelder innovasjon og miljøvennlig ressursanvendelse, på sikt kan oppnå både økonomiske og markedsmessige fortrinn.

Regjeringen forventer at:

• Selskaper med statlig eierandel integrerer arbeidet med miljø og klima i sine retningslinjer for samfunnsansvar.

• Statlig eide selskaper skal være i fremste rekke når det gjelder miljøtiltak i sin bransje.

• Selskapene bidrar til å utvikle og bruke miljøvennlig teknologi på sine områder. Det vil her påligge de store selskapene et særlig ansvar.

• Selskapene identifiserer og rapporterer på vesentlige målindikatorer knyttet til sin miljø- og klimapåvirkning, og at dette gjøres i dialog med viktige interessenter.

5.4.2.3 Regjeringens oppfølging av samfunnsansvar

Regjeringen vil benytte eierdialogen til å følge opp hvordan selskapene håndterer de uttrykte forventningene. For å kunne gjøre dette på en god måte forutsettes det at eierdepartementene har tilstrekkelig informasjon og nødvendig kompetanse om de viktigste problemstillingene som selskapene står overfor. Regjeringen mener derfor at det vil være nyttig, både for eierdepartementene og for selskapene, å benytte seg av kompetansen til de ulike frivillige organisasjonene, som har lang erfaring med å arbeide med disse temaene. Regjeringen vil ta initiativ til at det avholdes årlige interessentmøter mellom eierdepartementene og de frivillige organisasjonene for å belyse ulike problemstillinger, og for å øke kunnskapen om selskapene og de utfordringene de står overfor. Nærings- og handelsdepartementet vil få ansvaret med å koordinere slike møter.

Eierdialogen

Eierdialogen med selskapene vil fortsatt være det viktigste virkemiddelet eierskapsforvaltningen har for å følge opp selskapenes arbeid med samfunnsansvar. Det innebærer at samfunnsansvar fortsatt vil bli tatt opp på de regelmessige kvartalsmøtene og på de årlige møtene om samfunnsansvar som avholdes med selskapene. Rolledelingen mellom eier, styre og selskapsledelsen setter rammene for denne eierdialogen. Det er styrene og selskapenes ledelse som står ansvarlig for å vurdere regjeringens forventninger opp mot forventninger fra andre interessenter, og som skal ivareta selskapets verdier på en helhetlig måte. Regjeringen forventer at styrene i selskapene vurderer og tar en aktiv tilnærming til de forventningene regjeringen har til selskapenes arbeid med samfunnsansvar.

Eierdialogen er et virkemiddel som benyttes i større eller mindre grad av alle typer eiere, som private institusjonelle investorer, private equity-eiere og norske statseide finansielle investorer som Statens pensjonsfond. Staten er i sitt direkte eierskap i de fleste tilfeller enten eneeier eller majoritetseier i selskapene. I de tilfeller der staten eier sammen med andre må minoritetsaksjonærenes interesser også ivaretas. I eierdialogen er staten opptatt av at selskapene har retningslinjer, rutiner og oppfølging på plass for å ivareta sitt samfunnsansvar. Det er selskapenes styrer og ledelse som er ansvarlig for utformingen og operasjonaliseringen av rutiner og retningslinjer, og at det er åpenhet rundt disse.

Åpenhet om samfunnsansvar i den årlige eierberetningen

Det er selskapene som har ansvaret for relevant og riktig rapportering av selskapets virksomhet, både på økonomiske og andre forhold. Regjeringen uttrykker i denne meldingen klare forventninger til selskapenes og styrenes rapportering på samfunnsansvar. Regjeringen vil i den årlige beretningen om statens direkte eierskap være åpen om hvordan selskapene har blitt fulgt opp gjennom året. I selskapsomtalen av det enkelte selskap vil det på et overordnet nivå også omtales hvordan selskapet har arbeidet med samfunnsansvar det siste året. Her må hensynet til åpenhet veies opp mot hensynet til prosesser som ikke er ferdigstilt og hensynet til det enkelte selskap.

NHD som rådgiver og koordinator for departementenes arbeid med å følge opp selskapene

Eierskapsutøvelsen er spredt over flere eierdepartementer, hvorav selskaper med forretningsmessige mål hovedsakelig forvaltes av Nærings- og handelsdepartementet, mens de sektorpolitiske selskapene forvaltes av sektordepartementene. Regjeringen tar sikte på at Nærings- og handelsdepartementets Eierskapsavdeling skal ha en rådgivende og koordinerende rolle inn mot de andre eierdepartementene også når det gjelder oppfølgingen av forventningene til samfunnsansvar. Nærings- og handelsdepartementet vil også bidra ved behov til at det utarbeides forventinger knyttet til alle selskapene. Slike forventninger vil basere seg på de forventningene som er uttrykt i denne stortingsmeldingen, men tilpasses det enkelte selskaps virksomhet og relevans.

Regjeringen forventer at statlig eide selskaper over en viss størrelse rapporterer i henhold til Global Reporting Initiative. For enkelte selskaper, både statlig og privat eide, kan det være en ekstra barriere at rapporteringsnormen bare forekommer på engelsk. Regjeringen vil derfor bidra til at GRI oversettes til norsk og på denne måten gjøres lettere tilgjengelig for hele næringslivet.

5.4.3 Regjeringens forventninger til forskning, utvikling, innovasjon og kompetanse

Regjeringen forventer at forretningsmessige selskaper med statlige eierandeler driver sin virksomhet ut fra hva som tjener selskapet og aksjonærene i et langsiktig perspektiv. Selskapets utvikling er ikke minst avhengig av om det har en nyskapende og langsiktig selskapskultur. For store internasjonale industri- og teknologikonsern vil evne til nyskaping være avgjørende for fremtidig konkurransekraft. Det vises til drøfting av omstillingskravene i punkt 2.2.3.

Innovasjon har alltid vært en sentral kilde til verdiskaping og for utvikling av velferdssamfunnet. Økt verdiskaping skjer først og fremst når mennesker bruker ressursene på nye og smartere måter. Ved å gjøre ting på nye måter, eller utvikle nye varer og tjenester, kan bedriftene produsere billigere og bedre eller ta en høyere pris for det de produserer – altså endringer som øker bedriftenes lønnsomhet og samtidig styrker grunnlaget for velferdssamfunnet.

Tilgang på mennesker med spesialisert kunnskap blir en stadig viktigere konkurransefaktor for bedriftene, noe som også påvirker bedriftenes lokaliseringsbeslutninger. Internasjonal konkurranse har lenge vært en viktig stimulans for innovasjon og omstilling. Norske næringer er vante med både internasjonal arbeidsdeling og å tilpasse seg virkningen av internasjonal konkurranse.

I sterk internasjonal konkurranse kan ikke bedriftene bruke mer ressurser enn det som er strengt nødvendig i produksjonen. For å få en tilfredsstillende inntjening forventer regjeringen at bedrifter med statlig eierskap, på linje med andre private virksomheter, kontinuerlig følger den teknologiske og markedsmessige utviklingen og til enhver tid organiserer sin virksomhet så effektivt som mulig.

Selskapenes konkurranseevne avhenger av at de er i stand til å ta i bruk og videreutvikle ny kunnskap og nye teknologiske og organisatoriske løsninger gjennom ny kunnskap. Investeringer i forskning og utvikling vil variere fra selskap til selskap, blant annet avhengig av sektor, selskapets livssyklus, størrelse og strategi.

Det å forholde seg til ny kunnskap og nye teknologier er strategisk viktig for de fleste selskaper. Regjeringen har et høyt ambisjonsnivå for næringslivets satsing på forskning og utvikling, og forventer at også statlig eide selskaper har en bevisst holdning til egen FoU-virksomhet. Styrene og selskapsledelsen forventes å arbeide aktivt med forskning, innovasjon og kompetanseutvikling for å utvikle virksomheten, og for å legge til rette for kommersialisering av forskning internt i bedriften og gjennom knoppskyting. Selskapene bør også ha en bevisst tilnærming til å kommunisere egne forskningsresultater og kommersialisere resultater fra andre forskningsmiljøer og selskaper. Virksomhetene har dessuten tilgang til det forskningspolitiske virkemiddelapparatet som kan understøtte selskapenes egen satsing.

Boks 5.12 Norsk Hydro – ledende i Europa på moderne og miljøvennlige byggsystemer

Hydro er en ledende produsent av byggsystemer i aluminium og den største aktøren i Europa. Virksomheten hadde i 2009 en omsetning på vel 6 mrd. kroner og i underkant av 3 000 ansatte fordelt på 150 lokasjoner, i all hovedsak i Europa.

Hydro leverer avanserte aluminiumsvinduer, -dører og -fasader gjennom tre merkevarer, Wicona, Technal og Domal/Alumafel, som retter seg mot ulike markedssegmenter. Gjennom høyt fokus på forskning og teknologiutvikling har Hydro utviklet byggsystemer som vesentlig reduserer energiforbruket i bygg. Hydro anslår at om lag 40 pst. av verdens energiforbruk skyldes bygg, og mer energieffektive bygg er derfor en viktig del av løsningen på klimautfordringen. Hydros energieffektive løsninger kan også anvendes ved renovering av eksisterende bygg.

Aluminiumsprodukter inngår i moderne energieffektive bygg på flere områder siden aluminium er sterkt, lett og formbart og egner seg godt for totalløsninger for ventilasjon, solskjerming, oppvarming og nedkjøling.

Hydro bygget i 2009 et testsenter i Tyskland som er utstyrt med geotermisk varmepumpe, solcellepaneler og fasader som regulerer og utnytter lys, varme og ventilasjon effektivt. Bygget skulle være energinøytralt, men produserer i dag langt mer strøm enn det forbruker og kan selge kraft til det lokale strømnettet.

Bildet viser Vodafones nye italienske hovedkontor i Milano hvor Hydro har levert fasadeløsningen.

Kilde: Norsk Hydro ASA

Blant selskapene med statlig eierskap er flere ledende industriselskaper i Norge. Disse selskapene har en betydningsfull rolle i norsk industri og næringsliv. Det er viktig at disse selskapene bidrar til en god teknologiutvikling, til utviklingen av gode næringsklynger, knoppskyting og økt verdiskaping.

Selskaper med en stor offentlig eierandel er blant de ledende innenfor forskning og utvikling i Norge. I en ny rangering fra Europakommisjonen av verdens foretak etter forskingsinnsats, befinner syv norske foretak seg blant de 1 000 største (tabell 5.2). Fem av disse hadde betydelig offentlig eierandel. Det er nå flere norske foretak med blant de store aktørene i verden enn noen gang tidligere.

Bedriftenes evne til å kunne utvikle og ta i bruk ny kunnskap og teknologi, og gjennom det å styrke sin konkurransekraft og omstillingsevne, henger nært sammen med den kompetanse som medarbeiderne besitter. Norge har generelt en høyt utdannet befolkning, og ansatte, både i offentlig og privat sektor, har gjennomgående god kompetanse. Tilstrekkelig kompetanse sikres bl.a. ved at det enkelte selskap har en bevisst og langsiktig rekrutteringspolitikk. Men minst like viktig er det at selskapene oppdaterer og videreutvikler medarbeidernes kompetanse, slik at både selskapene og de enkelte ansatte står best mulig rustet til å møte nye krav og omstillingsbehov.

Regjeringen forventer at selskaper med statlig eierskap har en bevisst holdning til ansattes kompetanse og arbeider kontinuerlig og aktivt med kompetanseutvikling, slik at medarbeiderne til en hver tid har den kunnskap og de ferdigheter som skal til for å utvikle virksomhetene videre.

Fag- og yrkesopplæring er en viktig del av det norske utdanningssystemet. Næringslivets bidrag, gjennom opplæring i bedriftene, står sentralt i fag- og yrkesopplæringen. Fremskrivinger av arbeidskraftbehovet viser en økning i behovet for faglærte. Tilsvarende vil det bli færre arbeidsplasser som kun krever grunnskole som høyeste utdanningsnivå. Regjeringen forventer at selskaper med statlig eierskap tar ansvar for å rekruttere lærlinger.

5.4.4 Regjeringens forventninger til lederlønn

Regjeringen bygger sin politikk på den norske samfunnsmodellen med et godt sosialt sikkerhetsnett, relativt små lønnsforskjeller og et omfattende samarbeid med partene i arbeidslivet. Dette gir det beste grunnlaget for utviklingen av rammebetingelsene for arbeidsmarkedet og sysselsetting. Den gir bedriftene fleksibilitet som gjør omstilling mulig; samtidig tilbyr den dem som berøres av omstilling et sosialt sikkerhetsnett. Den norske modellen kjennetegnes også ved dialog mellom sentrale aktører i samfunnet og en forutsigbar økonomisk politikk. Trepartssamarbeidet mellom arbeidstager- og arbeidsgiverorganisasjonene og myndighetene er en sentral arena for dialog og bidrar til økonomisk utvikling, også i konkurranseutsatt virksomhet. Samarbeidet bidrar til at Norge lettere når det viktigste målet i den økonomiske politikken, arbeid til alle. Det bidrar igjen til høy verdiskaping. For at bedriftenes konkurranseevne skal opprettholdes, er det viktig at lønnsutviklingen henger sammen med produksjonsøkningen og at den ikke svekker Norges konkurranseevne.

Regjeringen lanserte de gjeldende retningslinjene for statens holdning til lederlønn i statlig eide selskaper i desember 20065. Bakgrunnen for at retningslinjene ble lansert var blant annet et ønske fra regjeringens side om å bidra til å stoppe en uønsket lederlønnsutvikling, der forskjellene mellom ledende ansatte og resten av arbeidsstyrken øker.

Regjeringen mener at disse prinsippene også bør gjelde for ledende ansatte. Lønnsutviklingen blant ledende ansatte i statlig eide selskaper er således et område staten som eier både kan og ønsker å påvirke. Dersom man forventer moderasjon fra vanlige lønnsmottakere, er det helt nødvendig at den samme ansvarligheten gjelder for ledende ansatte. Manglende moderasjon fra ledende ansatte er ødeleggende for mulighetene til ansvarlighet for andre grupper.

Regjeringen har merket seg Stortingets behandling av Innst. 246 S (2010 – 2011) knyttet til lederlønn, og vil følge opp dette i det videre arbeidet.

Regjeringen vil blant annet på bakgrunn av dette og lederlønnsutviklingen de siste årene justere retningslinjene med virkning fra 1. april 2011. De nye retningslinjene følger som vedlegg til stortingsmeldingen.

Retningslinjene gjelder for ledende ansatte i statsforetak, regionale helseforetak, særlovselskaper, samt allmennaksjeselskaper og aksjeselskaper hvor staten har en direkte eierandel. Begrepet ledende ansatte må forstås på samme måte som lagt til grunn i regnskapsloven6. Retningslinjene skal bidra til å ivareta statens aksjonærverdier. De formidler hvilke forhold staten vil legge vekt på i sin stemmegivning når styrets lederlønnserklæring behandles på selskapenes generalforsamlinger.

Retningslinjene er ment å være veiledende og et grunnlag for styrene i statlige eide selskaper ved deres fastsettelse av lederlønnsprinsipper og -avtaler. Eierdepartementene vil legge til grunn et «følg eller forklar»-prinsipp ved oppfølgingen av retningslinjene. Dette innebærer at staten forventer at selskapene følger retningslinjene og at fravikelse fra dem begrunnes med den adgang for unntak som fremgår av retningslinjene. Oppfølgingen av retningslinjene skal skje innenfor rammen av gjeldende selskapslovgivning og i samsvar med allment aksepterte prinsipper for eierstyring og selskapsledelse. Nærings- og handelsdepartementet vil ha et koordinerende og faglig ansvar for å bistå øvrige eierdepartementer i å følge opp retningslinjene overfor sine respektive selskaper.

Hovedprinsippene fra de gjeldende retningslinjene videreføres. På enkelte punkter er det likevel behov for innstramminger. Hovedmålsettingen med retningslinjene er fortsatt at lederlønningene i selskaper med statlig eierskap skal være konkurransedyktige, men ikke lønnsledende, sammenliknet med tilsvarende selskaper. Samtidig mener regjeringen at retningslinjene ikke har hatt det gjennomslag i lønnsutviklingen for lederne i de heleide statlige selskapene som forutsatt i 2006. I de justerte retningslinjene er det derfor tatt inn at regjeringen forventer at selskaper med statlig eierandel skal bidra til moderasjon i lederlønningene.

Hovedelementet i avlønningen for ledende ansatte bør være den faste grunnlønnen. Eventuelle ordninger med variabel lønn må være basert på objektive og målbare kriterier, og de må være åpne og tidsbegrenset. Videre må det være klare sammenhenger mellom de mål som ligger til grunn for den variable lønnen og virksomhetens mål. Det er viktig at variabel lønn ikke fremstår som belønning for forhold de ledende ansatte har liten eller ingen inflytelse over. Det fremgår av retningslinjene at samlet variabel lønn det enkelte år ikke bør overstige seks måneders fastlønn, med mindre særskilte hensyn tilsier det.

Aksjeopsjoner og andre opsjonslignede ordninger skal ikke benyttes i selskaper der staten har eierandel. Derimot åpner retningslinjene for at aksjeprogrammer, dvs. programmer hvor deler av lønnen utbetales i aksjer i selskapet, og hvor aksjene først kan selges etter en fastsatt bindingstid, kan benyttes dersom disse er særlig egnet til å nå langsiktige mål for selskapet. Aksjebasert avlønning må utformes slik at den bidrar til langsiktig innsats for selskapet. Det må være en endelig tildeling av rettigheter, slik at mottakeren har den fulle risiko både for tap og gevinst. Det bør være en bindingstid på aksjene på minst tre år. Slike ordninger kan bare benyttes i børsnoterte selskaper.

Pensjonsvilkår for ledende ansatte skal være på linje med andre ansattes vilkår i selskapet. Samlet godtgjørelsesgrad bør ikke overstige 66 pst. av pensjonsgrunnlaget. Det skal tas hensyn til pensjon som er opptjent fra andre stillinger. Dersom det er nødvendig å tilby ledere pensjon basert på et pensjonsgrunnlag over 12G skal dette organiseres som innskuddspensjon til en separat juridisk enhet atskilt fra foretaket med bindende virkning for arbeidsgiver, begrenset til 30 pst. av fastlønnen ut over 12 G. For selskap som er dels eller helt finansiert over statsbudsjettet videreføres hovedregelen om at samlet pensjonsgrunnlag ikke bør overstige 12 G, med mindre konkurransemessige hensyn tilsier det. I forhåndsavtale hvor toppleder fraskriver seg bestemmelsene om oppsigelsesvern i arbeidsmiljøloven kan det avtales sluttvederlag. Sluttvederlag bør ikke benyttes ved frivillig avgang. Samlet lønn i oppsigelsestiden pluss sluttvederlag bør ikke overstige 12 måneders fastlønn.

I børsnoterte selskaper og selskap som etter regnskapsloven ikke regnes som små foretak7, forventer regjeringen at styret etablerer et eget godtgjørelsesutvalg som forbereder styrets behandling av lederlønnssaker.

Styret skal ha en oversikt over den samlede verdi av den enkelte leders avtalte godtgjørelse, og redegjøre for dette på en lett tilgjengelig måte i selskapets regnskaper.

Regjeringen legger stor vekt på moderasjon i lederlønninger i statlige selskaper. Det er ønskelig med styrket bevissthet om regjeringens forventninger. Regjeringen går på denne bakgrunn inn for at styrene i heleide statlige selskaper og statsdominerte selskaper som ikke defineres som små foretak pålegges en utvidet rapporteringsplikt om lederlønnspolitikken. Det tas sikte på at dette gjøres ved at selskapenes vedtekter får en bestemmelse – tilsvarende den som nå gjelder for allmennaksjeselskaper – om at styrene hvert år skal legge en erklæring om fastsettelse av lønn og annen godtgjørelse til ledende ansatte fram for generalforsamlingen; for rådgivende avstemming eller godkjenning. Dette vil trolig skjerpe styrenes fokus på arbeidet med lederlønnsvilkårene, og samtidig gi både staten som eier og allmennheten bedre innsyn i lederlønningene i statlig eide selskaper.

Det å bidra til å sikre moderasjon i lederlønnsutviklingen er en prioritert oppgave i statens eierskapsforvaltning. Dette er en prinsipiell holdning som det forventes at styrene legger stor vekt på ved utformingen av selskapets lederlønnspolitikk. Oppfølgingen av dette vil inngå som et element i eierdepartementenes vurdering av styrene.

5.4.5 Sammensetning av styret og regjeringens forventninger til styret

Forvaltningen av selskapet hører under styret. Det sørger for forsvarlig organisering av virksomheten, ansetter administrerende direktør og fører tilsyn med daglig ledelse og selskapets virksomhet for øvrig. Styrene skal forvalte selskapet til det beste for selskapet, eierne og ansatte. Regjeringen mener det er avgjørende og statens viktigste oppgave å sørge for godt sammensatte og kompetente styrer som forvalter ansvaret på vegne av fellesskapet.

Valg til organene i selskaper med statlig eierandel, skjer på generalforsamling eller i foretaksmøte. I enkelte allmennaksjeselskap skjer styrevalget gjennom bedriftsforsamlingen. Forarbeidet til valget av styremedlemmer i børsnoterte selskaper skjer gjennom egne valgkomiteer (nominasjonskomiteer), hvor staten i samarbeid med representanter for resten av aksjonærfellesskapet søker å finne frem til en best mulig sammensetning av selskapenes styrende organer. Staten vil gjennom sine representanter i valgkomiteene se til at styrene representerer et mangfold av kompetanse og erfaring, har tilstrekkelig kapasitet til å utøve sine verv og er satt sammen på en måte som kan sikre de hensyn til langsiktig verdiskaping og andre mål staten har for sitt eierskap. De samme forhold som vektlegges i selskaper med eksterne valgkomiteer, blir vektlagt ved valg av styrer i de unoterte statsdominerte selskapene.

Regjeringen har som mål at styret i det enkelte selskap samlet sett representerer den ønskede kompetansen ut fra selskapets virksomhetsområde og utfordringer, de valgte personers kompetanse samt statens formål med eierskapet. For selskaper med forretningsmessige mål legges det vekt på å velge representanter med bred erfaring fra næringsliv og industri samtidig som de har kompetanse eller erfaring innenfor et eller flere av områdene ledelse, bransjeerfaring, finansiell kompetanse, internasjonal erfaring, juridisk kompetanse, revisjonskompetanse, erfaring fra fusjoner og oppkjøp, erfaring fra større omstillingsprosesser, samfunnsansvar, samfunnsforståelse mv.

Regjeringen vil vektlegge forskjeller i erfaringsbakgrunn i styresammensetningen. Et kompetent og relevant mangfold gir et bredere beslutningsgrunnlag, og regjeringen mener dette hever kvaliteten på styrearbeidet. Det er videre regjeringens syn at ordningen der en tredjedel av styrets medlemmer velges av og blant de ansatte er noe som i mange år har fungert svært positivt i Norge. Den har styrket styrets erfaringsgrunnlag og kompetanse, og bidratt til et godt samarbeid mellom styre, ledelse og ansatte.

Regjeringen vil legge vekt på kompetanse, kapasitet og relevant mangfold når staten foreslår personer valgt inn i styrer og bedriftsforsamlinger. Staten vil som et ledd i dette tilstrebe en mest mulig lik representasjon mellom kjønnene ved styreutvelgelse. Per utgangen av 2009 var kvinneandelen i styrene 45 pst. i alle selskapene som omfattes av denne meldingen. Regjeringen har en ambisjon om at det skal bli flere kvinnelige styreledere i de statlig eide selskapene. Regjeringen vil også legge vekt på geografisk, kulturelt og sosialt mangfold, samt en god alderssammensetting, når styret settes sammen. Alle disse faktorene bidrar, slik regjeringen ser det, til gode diskusjoner og bredt beslutningsgrunnlag. Regjeringen mener dette er avgjørende for selskapets resultater og utvikling.

Av ulike grunner kan det være krevende å finne kandidater som oppfyller disse kravene. Slik kunnskap må av og til opparbeides gjennom styrearbeid. Det er derfor behov for å ha en kontinuitet i mange styrer for å sikre at opparbeidet kompetanse ikke forsvinner.

Stortinget har bestemt at stortingsrepresentanter ikke bør velges til verv i bedrifter som er underlagt Stortingets kontroll, med mindre det kan forutsettes at representanten ikke stiller til gjenvalg. Det er også en uskreven regel at statsråder, når de trer inn i regjeringen, frasier seg slike verv. Tilsvarende gjelder for statssekretærer. Ut over disse begrensningene må det være relevant kompetanse for styrevervet, ikke politisk tilhørighet eller aktivitet, som avgjør styrevalg. Politisk deltakelse og erfaring kan være nytttig kompetanse i et bredt sammensatt styre.

Det er fastsatt bestemmelser om at embets- og tjenestemenn ansatt i et departement eller i sentraladministrasjonen for øvrig, som har saker vedrørende virksomheten som sitt saksområde, eller som er ansatt i et departement eller annet sentraladministrativt organ som regelmessig behandler saker av betydning for selskapet eller for vedkommende bransje, ikke bør foreslås valgt til medlem av styre og lignende i selskapet. Administrerende direktør bør heller ikke velges til medlem av styret.

Valgene til styrene finner vanligvis sted for en periode på to år, i samsvar med aksjelovens hovedregel. Styrenes arbeid, kompetanse og utfordringer må imidlertid vurderes på løpende basis, og utskiftninger utenom perioden vil derfor forekomme. Nærings- og handelsdepartementet bør ha en koordinerende rolle overfor de andre eierdepartementene for å bistå eierdepartementene i å finne kandidater som oppfyller disse kriteriene.

I statens eierskap er det valgt selskapsformer som aksjeselskap, allmennaksjeselskap, statsforetak og særlovsselskaper. I henhold til selskapslovgivingen hører forvaltningen av selskapet under styret og daglig leder. Forvaltningen av selskapet skal utøves i tråd med selskapets og eiernes interesser. Utvikling og omstilling av selskapets drift og virksomhet, vurdering av større prosjekter og langsiktig strategi er viktige styreoppgaver. Staten som eier fremmer sine interesser gjennom generalforsamlingen/foretaksmøtet. Styremedlemmer har et vesentlig ansvar for at selskapet forvaltes forsvarlig. Dette innebærer at styret må være sammensatt slik at det er i stand til å håndtere det som anses som selskapets viktigste oppgaver og utfordringer. Et allsidig sammensatt og kompetent styre må kunne utfordre administrerende direktør og bedriften slik at det tas gode beslutninger. Styret skal ivareta den strategiske ledelsen av selskapet innenfor de rammene som er gitt av eieren, herunder vurdering av balansering av vekstmuligheter mot risiko. I denne rollen bør styret ta føringen i diskusjonen om strategiske veivalg for selskapet og være i dialog med ledelsen om slike saker. Mer generelt bør et kompetent styre være en viktig diskusjonspartner og støttespiller for selskapets ledelse. Samtidig må styret kontrollere ledelsens arbeid ut fra gitte målsettinger, og styret må derfor også ha en uavhengig rolle i forhold til ledelsen. Styrelederen har et særlig ansvar for å sikre at arbeidet i styret fungerer godt. Styret er også ansvarlig for å ansette, eventuelt om nødvendig også avskjedige, administrerende direktør.

Staten som eier må på sin side vurdere styrenes prestasjoner. Ved styrevalgene vil staten vurdere den innsats styrene har gjort, og om selskapets resultater og de strategiske utfordringene selskapene står overfor tilsier endringer i styrene. Regjeringen forventer at styrene evaluerer sitt arbeid med den hensikt å etablere et grunnlag for utvikling av styrearbeidet.

Regjeringen legger vekt på og ønsker en god dialog mellom staten som eier og styret for å bidra til å skape forutsigbarhet og klargjøring av hvordan styringen samlet sett skal foregå innenfor rammen av den nødvendige forretningsmessige friheten.

5.4.6 Regjeringens forventninger til mangfold og likestilling

Innføring av regelen om kjønnsrepresentasjon i styrene i allmennaksjeselskapene, statsaksjeselskapene og statsforetakene har etter regjeringens vurdering vært vellykket. Dette har også vært praksis i de statlige eide særlovsselskapene. Det var i 2009 omtrent 40 pst. kvinner i styrene til allmennaksjeselskaper i Norge. I 2003, før kvoteringsregelen ble innført, var andelen kvinner i norske allmennaksjeselskaper under 10 pst., et nivå som hadde vært omtrent uendret i flere år. Ingen andre land har tilsvarende høy andel kvinner i styrene som norske allmennaksjeselskaper i dag. Regjeringen vil nå arbeide for å øke andelen kvinnlige styreledere. Flere andre europeiske land har innført eller vurderer ulike varianter av kvotering til styrene, nettopp fordi den naturlige utviklingen går så sakte. Frankrike og Belgia har nylig innført en lovregulering som sikrer en balansert kjønnsrepresentasjon i styrene.

Selv om kjønnsrepresentasjon i styrene har vært et nødvendig grep for å sikre mangfold, er det ikke tilstrekkelig for å sikre mangfold på alle nivåer i selskapene. Det er fortsatt få kvinner i ledende posisjoner i norske selskaper. Dette underbygges blant annet av tall fra en årlig undersøkelse utført av World Economic Forum8, som viser at norske selskaper ikke ligger spesielt godt an når det gjelder kvinner i ledende stillinger. Det er eksempelvis bare 12 pst. kvinnelige toppledere i norske selskaper. Undersøkelsen viser at kvinnene oppgir følgende to forhold som de viktigste årsakene til at det er så få kvinnelige ledere; mannsdominerte selskapskulturer og manglende mulighet til å få nødvendig erfaring og ansvar i selskapet.

Samtidig står kvinner i Norge for over halvparten av plassene på høyere utdanning, og kvinner er generelt godt representert som ansatte også i privat næringsliv. Det er derfor etter regjeringens vurdering et paradoks at det ikke er flere kvinnelige toppledere i Norge. Det er avgjørende at den beste kompetansen sikres til slike stillinger, og derfor må selskapene sørge for at konkurransen om lederjobbene øker ved at kvinner også i større grad kommer med i konkurransen. Her må selskapene etter regjeringens syn tenke nytt.

Undersøkelser som konsulentselskapet McKinsey & Company9 har gjennomført, viser at det er en positiv korrelasjon mellom et selskaps prestasjoner og andelen kvinner i toppledelsen. McKinsey-undersøkelsen viser at selskaper med en toppledelse som er sammensatt av betydelig representasjon av begge kjønn har bedre økonomisk utvikling enn andre selskaper. McKinsey peker på at dette skyldes at en slik toppledelse har en bedre evne til å forstå selskapets utfordringer og derfor også oppnå bedre resultater. Regjeringens vurdering er at vi må se på likestilling i næringslivet som et konkurransefortrinn som kan bidra til å møte selskapenes globale utfordringer. Som eier er staten opptatt av at selskapene arbeider målbevisst med dette.

Et mål om høy grad av kjønnsbalanse i styrene er etter regjeringens syn en nødvendig, men ikke tilstrekkelig faktor for å sikre full utnyttelse av personressurser for å fremme konkurransekraften. Et langsiktig konkurransekraftig selskap er et inkluderende selskap hvor mangfold blir verdsatt og hvor alle ansatte gis muligheter til å utvikle sine ferdigheter og sitt talent i forhold til selskapets verdier og strategier. For å lykkes med det må selskapets toppledelse gå foran, ikke bare i politikkformuleringer men også i handling. Her som ofte ellers er topplederens holdning og signaler avgjørende for utviklingen av bedriftskulturen.

Regjeringen mener det er vesentlig at norsk næringsliv tar i bruk de beste ressursene som finnes for å møte den stadig økende internasjonale konkurransen. Som høykostnadsland er det ikke billig arbeidskraft, men kompetanse og innovasjonsevne som er Norges komparative fortrinn. Da må den best tilgjengelige kompetansen benyttes i alle ledd, også i toppledelsen. Norske selskaper bør legge strategier for hvordan den beste kompetansen kan benyttes i selskapene, inklusiv hvordan kvinner og minoritetsgrupper kan rekrutteres til topplederstillinger. Som eier mener regjeringen dette er med på å bidra til best mulig avkastning og resultater i selskapene over tid. Regjeringen forventer at selskaper med statlig eierandel utarbeider en strategi for hvordan den beste kompentansen i selskapet benyttes. Staten forventer at selskapene har en positiv utvikling og rapporterer på tiltak og utvikling. Dette vil bli tatt opp i eierdialogen med selskapene.

5.4.7 Statens prinsipper for eierstyring

Regjeringen mener at god eierstyring og selskapsledelse har betydning for landets samlede økonomiske effektivitet og konkurransedyktighet. Prinsippene for god eierstyring og selskapsledelse innebærer blant annet en klargjøring av roller og sikrer ryddighet i beslutningsprosessene. God eierstyring og selskapsledelse reduserer risikoen ved virksomheten som igjen har betydning for markedets tillit til selskapene.

Staten har et omfattende eierskap i norsk næringsliv. Måten staten som eier handler på har dermed stor betydning for offentlighetens og investorers tillit til norske bedrifter og til det norske kapitalmarkedet.

I likhet med private selskaper må både offentlig virksomhet og offentlig eide selskaper kontinuerlig tilpasse seg skiftende krav og omgivelser. Mål og strategi for de enkelte selskapene må derfor videreutvikles i takt med at samfunnet endrer seg. Store og vellykkede strukturendringer i en rekke hel- og deleide selskaper, som tidligere var en del av offentlig virksomhet, viser at staten har vært tilpasningsdyktig og aktivt støttende i slike prosesser.

Boks 5.14 DnB NORs arbeid med likestilling og mangfold

Ett selskap som har satt seg klare mål for sitt arbeid med likestilling og mangfold er DnB NOR ASA. Konsernet redegjør for i sin virksomhetsrapport for 2010 at selskapets arbeidsmiljø skal være preget av mangfold, respekt og omtanke. I 2010 ble det iverksatt en prosess for å konkretisere mål og tiltak for å øke sysselsettingen og integreringen av personer med nedsatt funksjonsevne. Det er også påbegynt et arbeid for å utvikle en ny medarbeiderpolicy, der områdene likestilling og mangfold vil bli behandlet.

Selskapet uttrykker at de legger vekt på å gi kvinner og menn de samme muligheter for faglig og personlig utvikling, lønn og avansement. Styret i DnB NOR har satt som mål for virksomheten at det på de fire øverste ledernivåene i konsernet skal være minst 30 prosent kvinner. For å få til dette har konsernet etablert fleksible ordninger som tilrettelegger for å kombinere karriere og familieliv. I 2010 var kvinneandelen i konsernledelsen 40 pst., noe som er uendret fra 2009. På de fire og fem øverste ledernivåene var kvinneandelen på henholdsvis 27 pst. og 33 pst. Andelen kvinner i konsernet som helhet var 55 pst.

Kilde: DnB NORs virksomhetsrapport for 2010

Staten har utformet egne hovedprinsipper for sitt eierskap, jf. Boks 5.15. Prinsippene retter seg mot alle statlige selskaper enten de er heleide eller deleide, og er i tråd med allment aksepterte eierstyringsprinsipper utarbeidet av blant annet Norsk utvalg for eierstyring og selskapsledelse (NUES) og OECD. Prinsippene omhandler vesentlige forhold som likebehandling, åpenhet, uavhengighet, styresammensetting og styrets rolle mv., og er med på å skape forutsigbarhet og klare rammer rundt statens eierskap.

5.4.8 Åpenhet om statens eierskap

Åpenhet har betydning for tilliten til det statlige eierskapet. Det imøtekommer et demokratisk hensyn ved at allmennheten får tilgang til informasjon. Åpenhet fra selskapenes side gjør det videre mulig for staten som eier å løpende vurdere resultater og utvikling i selskapene som ledd i en profesjonell utøvelse av eierskapet. Dette innebærer at det påløper et ansvar både for staten som eier og for selskapene om å være åpne.

Prinsippet om allmennhetens rett til innsyn i forvaltningens arbeid og saksdokumenter er i dag grunnfestet i norsk lovgivning og praksis og regnes som et grunnleggende demokratisk prinsipp. Kravet til offentlighet ble ytterligere skjerpet med ny Offentleglov10 i 2006.

Muligheten for innsyn og dermed til å gjøre seg kjent med, påvirke og kontrollere forvaltningens virksomhet, bidrar til å utfordre og øke tilliten til forvaltningen. Innsynsretten bidrar til at samfunnsdebatten føres på mest mulig opplyst grunnlag. Høy grad av åpenhet vil kunne begrense mulige misforståelser og øke forutsigbarheten knyttet til statens eierutøvelse. Det kan virke positivt inn på verdsettelsen av statens aksjer.

I enkelte sammenhenger er det nødvendig å unnta en del materiale fra offentligheten for å kunne ivareta eierskapet på en god måte. Dette vil blant annet gjelde børssensitiv informasjon og dokumenter med forretningsmessig innhold. Det er også krav til utsatt offentlighet i saker som Riksrevisjonen har til behandling. Det er imidlertid en hovedregel at slike unntakshjemler ikke skal benyttes i større utstrekning enn nødvendig.

Alle viktige saker angående selskapene som berører forholdet mellom Stortinget og regjeringen, omtales fortløpende i stortingsframlegg. Dette er typisk saker som gjelder endringer i eierandel, saker som har budsjettkonsekvenser eller er av særskilt politisk interesse, herunder blant annet eierstrategier for enkelte heleide sektorpolitiske selskaper. I tillegg vil det være aktuelt å legge særskilte føringer på selskaper knyttet til samfunnspålagte oppgaver og prioriteringer.

Nærings- og handelsdepartementet utgir årlig en eierberetning11 som viser den økonomiske utviklingen i selskapene, viktige hendelser og oversikt over styrer mv. Omtrent 50 av de statlig eide selskapene omfattes av eierberetningen, herunder alle selskapene som har forretningsmessige målsettinger samt viktige selskaper med sektorpolitiske målsettinger. I tilegg utgis en enklere halvårsrapport, som bare er tilgjengelig i en nettversjon.

Regjeringen har også utarbeidet Regjeringens eierpolitikkdokument, som oppsummerer og oppdaterer regjeringens politikk på eierskapsområdet i tiden mellom stortingsmeldingene.

De siste årene har departementet årlig arrangert en eierskapskonferanse hvor personer med variert ståsted og erfaring fra norsk og utenlandsk næringsliv inviteres til dialog om aktuelle saker knyttet til eierskap. Dette vil bli videreført.

Åpenhet rundt viktige forhold knyttet til sin virksomhet er også noe regjeringen forventer av de statlig eide selskapene. Regjeringen forventer at selskapene har en åpen dialog med omverden om økonomiske forhold og arbeidet med samfunnsansvar og miljøspørsmål. Så vel årsrapporter som selskapenes internettsider er hensiktsmessige informasjonskanaler i denne sammenheng.

5.4.9 Organisering av statens eierskap

Forvaltningen av det direkte statlige eierskapet er fordelt på ulike departementer. Forvaltningen av eierskapet i de forretningsmessige selskapene er i hovedsak lagt til Nærings- og handelsdepartementet, mens selskaper med sektorpolitiske mål forvaltes av de relevante sektordepartementene.

Eierskapet som forvaltes direkte av departementene, består i stor grad av strategiske eierposisjoner. Staten har imidlertid også investert betydelige summer i det norske aksjemarkedet gjennom andre kilder. Dette gjelder i første rekke Statens pensjonsfond Norge som forvaltes av Folketrygdfondet på vegne av den norske stat. Det er plassert nær 57 mrd. kroner i norske børsnoterte aksjer ved halvårsskiftet 2010. Folketrygdfondet har mandat til å kjøpe og selge aksjer i enkeltselskaper, men kan ikke ha eierandeler som overstiger 15 pst. Statlig eide Argentum Fondsinvesteringer, Investinor og ulike såkornfond er også til stede i markedet med rent kommersielle mandater.

Det har over flere år pågått prosesser for å skille statens roller som eier og myndighetsutøver. Selskaper som Arcus AS, BaneTele AS, Cermaq ASA, DnB NOR ASA, ECC AS, Entra Eiendom AS, Flytoget AS, Grødegaard AS, Mesta AS, NOAH Holding AS, Norsk Eiendomsinformasjon AS, Norsk Medisinaldepot AS, SAS AB, Secora AS, SIVA SF, SND-Invest AS, Statkraft SF og Telenor ASA er blitt overført fra andre departementer til Nærings- og handelsdepartementet siden slutten av 1990-tallet. Dette er i tråd med OECDs anbefaling om størst mulig grad av samordning av det forretningsmessige eierskapet. Flere av disse selskapene er senere blitt delprivatisert (Cermaq ASA, Telenor ASA) eller i sin helhet solgt til private eiere (Arcus AS, Bane Tele AS, Grødegaard AS, NOAH Holding AS, Norsk Medisinaldepot AS og SND-Invest AS).

Arbeidet med å tydeliggjøre et organisatorisk skille mellom statens ulike roller, og å samle mest mulig av det direkte forretningmessige, strategiske eierskapet ett sted i sentralforvaltningen, har bidratt til å profesjonalisere og styrke tilliten til statens eierskapsforvaltning.

Regjeringen mener at eierskapet i forretningsmessige selskaper fortsatt bør forvaltes av den sentrale eierskapsenheten som i dag ligger i Nærings- og handelsdepartementet, når ikke særlige hensyn taler for andre løsninger. Det foreslås imidlertid i denne meldingen ingen endringer med hensyn til hvilket eierdepartement som forvalter det enkelte selskap.

Det pågår en interdepartemental utredning under Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) om bruk av styringsvirkemidler overfor selskaper som har sektorpolitiske oppgaver (herunder bruk av regulering, økonomiske virkemidler og eierstyring). Dette er selskaper hvor staten som eier kan ha interesse av å påvirke virksomhetens innretning, innhold og drift, og hvor dette skjer gjennom bruk av ulike virkemidler som eierstyring, regulering og finansiering. Regjeringen vil orientere Stortinget om anbefalingene og oppfølgingen av disse på egnet måte når utredningsarbeidet er avsluttet i løpet av 2011.

Det forvaltes betydelige verdier i det direkte statlige eierskapet. Som et eksempel er verdien av det eierskapet som ligger i Nærings- og handelsdepartementet per 31.12 2010, over 300 mrd. kroner12. Det brukes til sammenligning anslagsvis 40 mill. kroner på forvaltningen av disse verdiene. Målt mot hva andre statlige og private eiere bruker for å forvalte tilsvarende verdier er dette lavt13.

Prinsipielt sett stilles det samme krav til profesjonalitet i utøvelsen av det direkte eierskapet som til statens investeringsvirksomhet som eksempelvis forvaltes gjennom Folketrygdfondet (SPN) og Norges Bank (SPU).

Med bakgrunn i sentrale utviklingstrekk og økt oppmerksomhet på nye områder innenfor eierskapsutøvelse, slik det er redegjort for i kapittel 2.2.3, er det blitt mer krevende å utøve et godt eierskap. Regjeringen mener det er nødvendig å styrke arbeidet med eierskapsforvaltningen og vil legge til rette for å videreutvikle og ytterligere profesjonalisere den statlige eierskapsutøvelsen.

De ti grunnleggende prinsippene for godt statlig eierskap vil fortsatt ligge til grunn for regjeringens eierskapsutøvelse. Regjeringen ser imidlertid behov for å øke kapasiteten på flere områder:

• Den strategisk og økonomiske oppfølging av selskapene bør styrkes, dels gjennom en klart sterkere analytisk oppfølging og dels gjennom å utvikle klarere strategiske oppfatninger om selskapenes utvikling. Dette vil gi grunnlag for en bredere dialog med selskapenes ledelse. Regjeringen mener at dette, herunder i børsnoterte selskaper, ikke bryter med rolledelingen mellom eier, styre og daglig leder eller innebærer en urimelig kontakt mellom staten som eier og selskapet. Tvert om står det helt sentralt i regjeringens eierskapspolitikk at selskapene skal drives i tråd med eiernes interesser. For mange mindre aksjonærer vil markedet representert med børskurser og analytikerkommentarer være en budbringer mellom aksjonærene og selskapet. Selskapet bruker ofte betydelig tid på å pleie dette markedet. Denne informasjonen reflekterer imidlertid ikke nødvendigvis interessene eller synet på verdiskaping til en langsiktig eier som staten. Det er derfor legitimt for staten å ha en bred kontakt mot selskapene der den er stor eier, så lenge det er åpenhet om dette og at det ikke gripes inn i styrets beslutninger. For det enkelte selskap kan det ha fordeler å kunne ha en strategisk dialog med en stor og kompetent eier. En slik rolle er utfordrende og regjeringen vil legge til rette for dette gjennom styrket kapasitet i eierskapsforvaltningen.

• Arbeidet med utvelgelse og evaluering av styrer bør styrkes ytterligere. Staten som eier må ha klare oppfatninger av behovet for styrekompetanse i de enkelte selskapene. Et ledd i dette vil være å styrke arbeidet med rekruttering av styremedlemmer og systematisere evalueringen av styrenes arbeid. Dette gjelder for alle deler av forvaltningen og regjeringen vil bygge ut kompetansen og den støttende rolle til Eierskapsavdelingen i NHD når det gjelder rekruttering av styremedlemmer.

• God eierstyring og selskapsledelse (Corporate Governance) bidrar til å øke verdien av selskaper. Staten bør være en ledende eier når det gjelder å fremme god selskapsledelse, herunder selskapers samfunnsansvar. Det vises til gjennomgang av dette i kap. 5.4.2.

  Som et ledd i å sette mer ambisiøse mål for statens eierskapsutøvelse vil regjeringen styrke Nærings- og handelsdepartementets rolle som et kompetanse- og ressursmiljø for den statlige eierskapsutøvelsen og styrke det interdepartementale samarbeidet i eierskapsspørsmål gjennom å bygge ut Eierskapsavdelingens koordinerende rolle. Formålet er å bidra til at departementsfellesskapets samlede eierkompetanse utnyttes best mulig slik at regjeringens eierskapspolitikk gjennomføres på en god måte. Statens prinsipper for godt eierskap, retningslinjer for utforming av avkastningsmål og utbytteforventninger, retningslinjer for saksbehandling ved styrevalg og formulering av forventninger til styrene på områder som samfunnsansvar og lederlønn, er slike viktige fellesoppgaver hvor Eierskapsavdelingen vil ha et ansvar for utforming og koordinering.

• Innenfor en slik modell vil eierskapet til rent forretningsmessige selskaper i hovedsak bli forvaltet av Nærings- og handelsdepartementet, mens eierskapet til selskaper med i hovedsak sektorpolitiske oppgaver i stor grad vil forvaltes av det enkelte fagdepartement.