2 Norske regionar i globalt samkvem

Noreg er annleislandet i Europa. Dette er forsterka dei siste åra i etterkant av finanskrisa. I Noreg er arbeidsløysa framleis låg, medan sysselsetjinga, kjøpekrafta og folkeveksten er svært stor. Noreg er eit annleisland òg med tanke på den regionale utviklinga. Sjølv om busetnaden er spreidd, avstandane er store og tilgjenget er avgrensa, står Noreg likevel fram som eit paradoks ved at den regionale utviklinga i det store og heile er svært god, trass i desse skrankane. Samstundes er dei regionale skilnadene små i ein europeisk samanheng. Ein aktiv distrikts- og regionalpolitikk gjennom over 50 år har utan tvil verka positivt på denne utviklinga.

Utviklinga i folketalet i mange distriktskommunar er blitt klart betre dei siste åra. 117 fleire kommunar hadde vekst i folketalet i 2011 enn i 2006. Innvandringa bidreg til at alle fylka har vekst.

Sjølv om dei norske distrikta klarer seg betre enn på mange år, og klarer seg godt samanlikna med Europa, har vi langsiktige utfordringar. Mange kommunar har framleis nedgang i folketalet, og nær alle desse er i Distrikts-Noreg. Stikkord fleire stader er færre unge og fleire eldre, og uttynning av allereie små og sårbare miljø.

Høg sysselsetjing i heile landet er avgjerande for å sikre framtidig velstand og velferd. Deltakinga i arbeidslivet er høg i Noreg samanlikna med det meste av Europa, men variasjonar i evna til å omstille arbeidskrafta gjer at unødig mange personar somme stader hamnar utanfor arbeidslivet etter nedleggingar og nedbemanningar. Utviklinga av kunnskapssamfunnet med vekst i servicenæringane, og nedgang i primær- og sekundærnæringane, har i størst grad kome dei større byområda til gode. Kompetansearbeidsplassutvalet har vist at dersom sentraliseringa av kompetansearbeidsplassar held fram, kan det gje store samfunnsøkonomiske kostnader fordi andre tilgjengelege ressursar då ikkje blir nytta fullt ut.

I eit historisk perspektiv har vi levd av naturressursane våre, og dei kjem framleis til å vere viktige. Dette er ressursar som betyr svært mykje for verdiskaping og busetjing, særleg utanfor dei store byane. Men kunnskap, kompetanse, og slik sett den menneskelege faktoren, blir stadig viktigare i den internasjonale konkurransen som Noreg er ein del av. Humankapitalen er i dag den aller viktigaste kjelda til velstand og økonomisk vekst i Noreg. Dette gjer at både næringslivet og offentleg sektor i heile landet må bli meir kunnskapsbasert.

2.1 Noreg i Europa – annleislandet?

2.1.1 Låg folketettleik og avgrensa tilgjenge i Noreg

Noreg skil seg ut i europeisk målestokk ved at mykje av landarealet er fjell og vidder, og ved at det ofte er store avstandar arbeidsmarknadene imellom. Samstundes er folketettleiken låg og tilgjenget til både kommunikasjonar og dei store europeiske marknadene er avgrensa.

Kjelde: Eurostat.

Figur 2.2 illustrerer folketettleiken i Europa og den perifere plasseringa til dei nordiske landa, med unntak av Danmark. Kartet viser folketettleiken per individuell km² i Europa, og syner at Noreg, Sverige, Finland og særleg Island, har særs få innbyggjarar i ein europeisk samanheng. Sjølvsagt er det monalege regionale variasjonar også her. Busetnaden i Norden er i all hovudsak konsentrert i dei sørlege områda, men det er Noreg som har størst del av busetnaden utanfor tettbygde strok. Nest etter Island er Noreg det landet som har den største prosentdelen ikkje-busett areal, jf. tabell 2.1.

Mot dette bakteppet er det lett å forstå at distriktsdimensjonen i distrikts- og regionalpolitikken i desse landa historisk har handla om å kompensere for ulemper knytte til mellom anna låg folketettleik og store avstandar til større marknader. I ein europeisk samanheng er dette relevant ved at EU har låg folketettleik som eit særskilt kriterium for regionalstøtte. Utanom dei nordiske landa er det rett nok berre i det nordlege Skottland og i delar av Sentral-Spania ein finn område som kan karakteriserast som spreiddbygde i ein nordisk målestokk. Dette er illustrert i figur 2.2.

Det viktigaste grunnlaget for regionalpolitikken elles i Europa er knytt til inntektsutjamning (konvergens) mellom land og regionar som følgje av store skilnader i økonomiske utvikling. Regionalpolitikken utgjer meir enn ein tredel av EUs budsjett og er sentral for å nå måla om vekst og sysselsetjing.

2.1.2 Økonomisk suksess trass geografiske utfordringar

Biletkollasjen i figur 2.3 syner ulike indikatorar på den regionale arbeidsmarknaden og økonomien i europeiske regionar. Kartet øvst til venstre syner arbeidsløysa i 2011 (jo lysare, desto lågare), øvst til høgre ser ein sysselsetjinga i 2011 (jo raudare, desto høgare), nedst til vestre ser ein BNP per capita i 2009 (jo grønare, desto høgare) og nedst til høgre ser ein endringa i folketalet i perioden 2006–2011 (blå er positiv, raud er negativ). I sum speglar biletkollasjen, saman med folketettleikskartet i figur 2.2, annleislandet Noreg i nord. Karta syner at norske regionar – her i tydinga fylke og landsdelar – i stor grad klarer seg betre enn tilsvarande regionar i Europa. Arbeidsløysa er gjennomgåande lågare, sysselsetjinga er høgare og verdiskapinga og kjøpekrafta per innbyggjar er større. I tillegg har vi dei siste åra hatt ein auke i folketalet i det meste av landet.

Kjelde: Nordregio.

I Europa, utanom Noreg, er det i hovudsak dei tettbygde regionane med korte avstandar til dei største europeiske marknadene som klarer seg best. Dette er særleg tydeleg i det såkalla bybeltet, som i grove trekk strekkjer seg frå London til Milano. Noreg skil seg frå denne tendensen ved at det i stort har vore positiv utvikling òg i dei delane av landet som har lågast folketal og minst tilgang til kommunikasjonar og større marknader. I tillegg er det mindre skilnader mellom fylka og landsdelane i Noreg enn i mange andre land i Europa. Ikkje minst gjeld dette samanlikna med landa i Aust-Europa, der det er monalege regionale skilnader, særleg mellom hovudstadsregionane og landa elles.

Figur 2.4 illustrerer økonomiske skilnader i inntekt og levekår i form av relativ fattigdomsrisiko («at risk of poverty») mellom land og regionar i Europa. Noreg er blant dei landa som har lågast fattigdomsrisiko, og i tillegg er det relativt liten skilnad mellom regionane i landet (her: landsdelar). Dette illustrerer at ein i Noreg har klart å oppretthalde ei balansert fordeling og utvikling på dette geografiske nivået.

¹ Regionar på høvesvis NUTS 1- og NUTS 2-nivå. Tal per 2005 for Portugal og 2009 for Nederland og Frankrike.

Kjelde: Eurostat.

Saman med utvidinga av EØS-området i 2004 dannar situasjonsskildringa ovanfor bakteppe for den store innvandringa til Noreg dei seinare åra. Innvandringa har kome heile landet til gode og har i hovudsak vore relatert til arbeid. Dette blir omtalt seinare i kapitlet.

Den nordiske modellen – ein forklaringsfaktor for balansert utvikling?

Ovanfor har vi illustrert at det i mange tilfelle er store skilnader mellom land og regionar i Europa når ein vurderer ulike indikatorar på samfunnsutviklinga. Noreg står fram som eit paradoks ved at utviklinga her i det store og heile er svært god, sjølv om vi skårar lågt på fleire av dei faktorane som utviklingsteoriane gjerne nyttar som forklaring. Storleik, folketettleik, avstandar og tilgjenge er alt nemnt. Noreg ligg heller ikkje på topp når det gjeld faktorar som FoU-investeringar eller innovasjon i næringslivet.1 Trass i dette har vi altså ei særs god utvikling i landet sett under eitt, samstundes som dei regionale skilnadene er små og utviklinga relativt balansert.

I internasjonale samanlikningar og i studiar på landnivå blir Norden ofte peika på som ei særeigen gruppering av land som skil seg ut på fleire sentrale, strukturelle område. Trass i at det sjølvsagt òg vil vere ei rekkje skilnader desse landa imellom, avhengig av kor detaljert ein skildrar dei, kan ein i sum tale om ein eigen nordisk samfunnsmodell. Dei nordiske landa er kjenneteikna ved å vere små, opne og egalitære økonomiar som har klart å kombinere vekst og stabilitet med små skilnader, høg levestandard og stor grad av både sosial og politisk tillit. Landa har sjenerøse og universelle velferdssystem, og det er lange tradisjonar for eit nært og omfattande trepartssamarbeid mellom styresmaktene og organisasjonane i arbeidslivet. Det har vore peika på at nettopp dette nære trepartssamarbeidet mellom anna er ei av årsakene til den relativt balanserte økonomiske utviklinga vi har hatt i Norden sidan 1970-talet – ein periode der fleire andre europeiske land har hatt større utfordringar med å kome fram til felles løysingar, og der det er blitt større økonomiske skilnader.2

Utviklinga er soleis eit resultat av ein vilja politikk. I kapittel 1.3 har vi sett at distrikts- og regionalpolitikken i heile etterkrigstida blant anna har vore tufta på eit mål om god regional balanse. Etableringa av Distriktenes Utbyggingsfond og industriutbygginga, den regionalt differensierte investeringsavgifta og arbeidsgjevaravgifta, bedriftsutviklingstilskotet og kommunale næringsfond er alle døme på verkemiddel i så måte. Samstundes har vi i Noreg klart å forvalte oljerikdommen godt. I tillegg har vi dei siste tjue åra nytt godt av eit stadig betre byteforhold mellom eksport og import. Det siste gjeld også for tradisjonelle eksportvarer, og ikkje berre for olje og gass.3

I sum viser dette at det slett ikkje er nokon motsetnad mellom det å vere lokalisert i randsona av Europa, og det å oppnå vekst i ein globalisert verdsøkonomi. Like fullt finn vi regionale skilnader også i Noreg. Dette ser vi nærare på i avsnitt 2.2. Ein føresetnad for høgast mogleg nasjonal verdiskaping i framtida er nettopp ei balansert regional utvikling – ikkje berre mellom fylke og landsdelar, men òg mellom sentrale og mindre sentrale område – som sikrar at ressursane i heile landet blir tekne i bruk på ein optimal måte.

2.2 Sentrale regionale samfunnsendringar i Noreg

2.2.1 Menneska er vår viktigaste ressurs

I internasjonal samanheng er Noreg eit av dei landa som har lukkast best i å omsetje naturressursar til økonomisk og sosial utvikling og større velferd for innbyggjarane.4 Inntektene og forvaltninga av petroleumsformuen har vore viktig i den samanhengen. Over tid er det likevel utviklinga i økonomien på fastlandet som har hatt mest å seie for den totale verdiskapinga og inntekta i Noreg. Det er soleis menneska – og vår felles arbeidsinnsats – som er den klart viktigaste kjelda til vår nasjonale formue og høge levestandard, jf. figur 2.5. Utrekningar syner at nasjonalformuen per innbyggjar blei fordobla frå 1985 til 2008. I hovudsak skuldast dette auka humankapital. Humankapitalen omfattar summen av kunnskap, produktive eigenskapar og teknisk dugleik i arbeidsstyrken. Dette er ein viktig del av den noverande og framtidige arbeidsinnsatsen i heile landet og i alle næringar.

Sidan arbeidskrafta er hovudgrunnlaget for vår felles velferd, er det naudsynt med høg sysselsetjing og produktivitet i heile landet. Difor må verkemidla vere tilpassa ulike regionale føresetnader, slik som naturressursar.5

¹ Petroleumsformuen er utrekna som noverdien av grunnrenta, dvs. ekstraavkastinga som utvinninga av olje og gass gjev til arbeid og kapital. Statens pensjonsfond er rekna med i finanskapitalen.

Kjelde: Finansdepartementet. Meld. St. 12 (2012–2013) Perspektivmeldingen 2013.

2.2.2 Rekordhøg vekst i folketalet dei siste åra, men framleis område med demografiske utfordringar

Dei siste åra har det vore ein formidabel auke i folketalet i Noreg. I 2011 var auken større enn nokon gong før i talet på menneske (65 565 personar), og ifølgje Statistisk sentralbyrå må vi attende til 1920 for å finne ein større vekst i prosent.6

Alle fylka har hatt ein auke i folketalet kvart år dei siste fire åra (2008–2011). Tabell 2.2 og figur 2.6 syner ei positiv utvikling òg når vi ser på utviklinga i ulike regiontypar og i det distriktspolitiske verkeområdet. Det var til dømes 105 fleire kommunar med vekst i folketalet i det distriktspolitiske verkeområdet i 2011 enn i 2005. Av figur 2.6 ser vi at dei minste arbeidsmarknadene i landet har hatt ei samla auke i folketalet i tre år på rad, noko ein må attende til slutten av 1970-talet for å sjå maken til. Men det er framleis mange kommunar som har utfordringar knytte til nedgang i folketalet. Desse kommunane finn vi i all hovudsak i det distriktspolitiske verkeområdet. I 2011 hadde 117 av 428 kommunar nedgang i folketalet. Berre to av desse ligg utanfor verkeområdet. (Sjå kart i boks 2.2 for eit oversyn over kommunar med vekst og nedgang i 2011.)

Samstundes viser dei stipla linjene i figur 2.6 tydeleg at folkeveksten ville vore klart lågare – i alle delar av landet – dersom fordelinga mellom inn- og utvandring sidan 2004 hadde gått i null. Dei siste åra har nettoinnvandringa stått for om lag 70 prosent av veksten i folketalet i Noreg. Innvandringa er den av dei demografiske komponentane som i størst grad har vore geografisk balansert dei siste åra, med relativt små forskjellar i rate per innbyggjar mellom landsdelane og mellom sentrale og mindre sentrale strok. Dette står i motsetjing til kva som er tilfelle for fødselstala og den innanlandske flyttinga, der utviklinga, i grove trekk, vedvarande har vore betre i dei største enn i dei minste arbeidsmarknadene.7 Ein kombinasjon av meir balanserte regionale fruktbarheitsratar sidan midten av 1970-tallet, reduserte fødselstal og kontinuerleg, jamn utflytting av særleg den unge, vaksne befolkninga – det vil seie utviklingstrekk som alle påverkar kvarandre og forsterkar nettoeffekten – har over tid ført til eit svekt folkegrunnlag somme stader i landet, og då i hovudsak i mindre sentrale område, jf. grafane i figur 2.7.

¹ Sjå boks 2.1 for omtale av inndeling i regionar.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå. Utrekningar av departementet.

¹ Sjå boks 2.1 for omtale av inndeling i regionar.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå og PANDA. Utrekningar av departementet.

Figur 2.7 illustrerer alderssamansetnaden i ulike delar av landet i 1971 og 2012. Grafane viser i kva grad ulike alderskohortar i regionane utgjer ein større (over 100) eller mindre (under 100) del av befolkninga i sin region samanlikna med landssnittet (100). Figuren syner at det er relativt langt fleire barn og unge vaksne som bur i dei største arbeidsmarknadene i dag samanlikna med 1971. Samstundes er delen eldre blitt relativt større i dei minste arbeidsmarknadene.8 Ein konsekvens av denne utviklinga er at det i dag veks opp færre barn med røter i desse områda. Dette vil ha innverknad på framtidas flyttemønster.9

Alderssamansetnaden i befolkninga har mykje å seie for kva offentlege tenester det er behov for i lokalsamfunna. Til dømes vil behovet for barnehagar, skular, primærhelseteneste, sjukeheimar og heimehjelp vere følsame for dette. Endringar i alderssamansetnaden vil difor kunne utfordre fleire sider ved desse tenestene, både behovet for kompetanse, fleksibilitet i organiseringa og behovet for fysisk infrastruktur. Også næringslivet vil merke endringane, då desse vil påverke føresetnadene for rekruttering av arbeidskraft med relevant kompetanse (jf. omtale i avsnitt 2.2.4).

Boks 2.2 Ulik vekst i folketalet i landet, men flyttinga går ikkje berre i retning av dei største arbeidsmarknadene

Vi har tidlegare i kapitlet sett at det har vore ein rekordstor auke i folketalet dei siste åra, og at auken har kome alle delar av landet til gode. Tabell 2.3 under syner utviklinga i folketal og fødselsoverskot i fylka dei siste fem åra.

Tabell 2.3 Utvikling i folketal og fødselsoverskot i fylka i perioden 2007–2011

	Folkevekst (tal)	Folkevekst (pst.)	Fødselsoverskot (tal)	Fødselsoverskot per 1 000 innb.
01 Østfold	15 829	6,0	1 620	6,0
02 Akershus	47 077	9,2	13 029	24,5
03 Oslo	64 668	11,8	27 922	48,1
04 Hedmark	4 099	2,2	-1 847	-9,7
05 Oppland	4 110	2,2	-945	-5,1
06 Buskerud	17 509	7,1	2 902	11,3
07 Vestfold	12 620	5,6	1 500	6,5
08 Telemark	3 853	2,3	-132	-0,8
09 Aust-Agder	6 736	6,4	1 329	12,3
10 Vest-Agder	10 622	6,5	3 894	23,0
11 Rogaland	38 549	9,5	15 799	37,2
12 Hordaland	33 859	7,4	12 505	26,4
14 Sogn og Fjordane	2 007	1,9	1 029	9,6
15 Møre og Romsdal	11 243	4,6	2 790	11,1
16 Sør-Trøndelag	19 114	6,9	6 855	23,8
17 Nord-Trøndelag	4 321	3,3	1 078	8,2
18 Nordland	2 884	1,2	1 093	4,6
19 Troms Romsa	4 514	2,9	2 993	19,2
20 Finnmark Finnmárku	1 122	1,5	1 004	13,8

Kjelde: Statistisk sentralbyrå. Utrekningar av departementet.

Alle fylka har hatt ein samla auke i folketalet dei siste fem åra, men auken har vore klart størst i det sentrale Austlandet og i Rogaland. Det same er tilfellet for fødselsoverskotet, men i tre av fylka (Hedmark, Oppland og Telemark) har det i perioden døydd fleire menneske enn det er blitt født.

Tabell 2.3 syner at det er innvandringa som har betydd mest for endringane i folketalet dei siste åra. Men det er framleis slik at den innanlandske flyttinga har mykje å seie for folketalsutviklinga i einskildregionar, og det er framleis slik at flytteoverskota jamt over er større jo meir sentral regionen er.¹ Dette blir illustrert i kart 1 øvst til venstre i figur 2.8 under. Ei svakheit med kartet er at det berre viser nettoflytting, slik at det kan mistolkast til at flyttinga berre går i éi retning. Kart 2 øvst til høgre under syner tilhøvet mellom brutto innanlandsk inn- og utflytting og nettoflyttinga på landsdelsnivå. Dei grøne pilene viser innflyttinga, dei raude utflyttinga og dei svarte den innanlandske nettoflyttinga. Dette kartet illustrerer tydeleg at nettotala er svært små i høve til bruttotala. Og om innvandringa frå utlandet blir lagd til, har alle landsdelar netto innflytting. Dette poenget blir endå meir detaljert illustrert i kart 3 under til venstre. Kartet syner landet delt i rutenett på 5x5 kilometer, der område som har hatt vekst i folketalet er merkte med raudt, medan område med nedgang er merkte med gult. Mosaikken syner tydeleg at det finst både vekstområde og nedgangsområde i absolutt alle delar av landet. Til dømes har hovudstadsregionen i sum hatt netto innanlandsk innflytting kvart år sidan år 2000. Viss ein derimot berre ser på Oslo kommune, så viser tala at kommunen har hatt netto innanlandsk utflytting i seks av åra i perioden, mellom anna dei fire siste. Samstundes har eit fleirtal av bydelane hatt positive tal i tre av desse fire åra. Flyttetrendane kan forklarast med unge barnefamiliar som flyttar frå sentrale bydelar i Oslo kommune til omlandskommunar (og -bydelar) i den same arbeidsmarknadsregionen.

I kartet nedst til venstre går vi frå rutenett til kommunar, der kartet syner kommunar med høvesvis vekst (grønt) og nedgang (gult) i folketalet i 2011. Mosaikken er tydeleg her òg. Hovudbilete er eit land i vekst, samstundes som vi ser at det er kommunar i Nord-Noreg og i indre fjordstrok og innlandet i Sør-Noreg som har nedgang. I sum syner karta tydeleg at endringar i folketal og flyttetal må analyserast både regionalt og lokalt for at ein skal kunne sjå eit heilskapleg bilete.

Kjelde: Kart 1 og 3 er utarbeidd av Statistisk sentralbyrå/Statens kartverk. Kart 2 og 4 er utarbeidd av departementet med data frå Statistisk sentralbyrå og PANDA.

¹ Sjå til dømes Regionale utviklingstrekk 2011.

2.2.3 Framleis tydeleg arbeidsdeling i næringsverksemd mellom by og land

Det har vore ein utdanningseksplosjon dei siste førti åra

Ei høgt utdanna befolkning er ein føresetnad for ei berekraftig økonomisk utvikling i eit moderne kunnskapssamfunn. Forsking og høgare utdanning aukar verdien av humankapitalen, som vi har sett er den viktigaste einskildkomponenten i nasjonalformuen.

Noreg er blant dei landa i OECD som har flest menneske med høgare utdanning, og stadig fleire investerer i slik kompetanse. Medan det i 1970 var om lag 50 000 studentar ved norske universitet og høgskular, var det hausten 2011 om lag 235 000 studentar ved slike institusjonar. Som følgje av denne utviklinga har delen av befolkninga i alderen 16 år eller meir med høgare utdanning auka frå drygt 7 prosent i 1970 til drygt 28 prosent i 2011.10

¹ Sjå boks 2.1 for omtale av inndeling i regionar.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå og PANDA. Utrekningar av departementet.

Figur 2.9 viser at det er monalege skilnader mellom ulike regiontypar i landet når det gjeld kven som har høgare utdanning. I 2011 hadde drygt 37 prosent av befolkninga i Osloregionen høgare utdanning, mot drygt 17 prosent i dei spreiddbygde områda. Det er noko større skilnader mellom dei største og dei minste arbeidsmarknadsregionane i dag enn for 40 år sidan, men figuren syner samstundes at veksten i dei ulike områda har vore relativt jamn.

Kompetansearbeidsplassutvalet peikar på at den kraftige auken i delen av befolkninga med høgare utdanning både er ein konsekvens av ønskt politikk og av strukturelle endringar i økonomi og arbeidsmarknad. Etter den andre verdskrigen skjedde det ei vesentleg utbygging av utdanningstilbodet på alle nivå, der geografisk og institusjonell spreiing var ein viktig føresetnad. I dei seinare åra er det satsa meir på etter- og vidareutdanning, og studiefinansieringa er betra. Vel så viktig er likevel endringane i næringsstruktur (sjå omtale under), som har ført til at behovet for personar med høgare utdanning har auka kraftig. Det siste er blitt forsterka av at ein parallelt har hatt ein formidabel auke i yrkesdeltakinga til kvinner.

Dei same faktorane som er skildra ovanfor, forklarer på mange måtar også dei regionale skilnadene i utdanningsnivået. Ulik næringsstruktur fører til ulikt behov for utdanning. Arbeidsmarknaden er større og breiare for folk med høg utdanning i byane. Samstundes ligg dei fleste utdanningsinstitusjonane i byområde. Ulik grad av utdanningstilbøyelegheit forklarer òg noko av skilnadene. Utdanningstilbøyelegheita er svakt aukande jo større arbeidsmarknaden er, men Kompetansearbeidsplassutvalet syner at dette i hovudsak er tilfellet for den mannlege delen av befolkninga.

Det er framleis store regionale skilnader i næringsstruktur mellom dei største og dei minste arbeidsmarknadene

Parallelt med utdanningseksplosjonen er vi blitt meir produktive, og vi har gått igjennom ei omfattande omstilling av næringslivet frå primærnæringar og industri til tenestenæringar. Figur 2.10 viser dei fundamentale endringane i næringsstrukturen i Noreg sidan 1930. Til dømes er delen sysselsett i primærnæringane endra frå om lag 41 prosent av alle sysselsette i 1930, til om lag 3 prosent i 2012. I same periode har delen sysselsett i tertiærnæringane auka frå om lag 36 prosent til om lag 80 prosent.

I samband med omstillinga av økonomien er det vanleg å tale om utviklinga av ein kunnskapsøkonomi, der humankapitalen blir stadig viktigare for økonomisk vekst. Dette er felles for alle næringane, både dei nye og dei tradisjonelle. Tal frå Statistisk sentralbyrå syner til dømes at det har vore ein vekst på om lag 25 prosent i sysselsette med høgare utdanning i primærnæringsfaga frå 2001 til 2011.

¹ Petroleumsnæringane er ikkje inkludert her. Primærnæringane omfattar jordbruk, skogbruk, fiskeri og bergverksdrift. Sekundærnæringane omfattar industri, kraftforsyning og bygg og anlegg. Tertiærnæringane omfattar alle andre næringar.

Kjelde: Finansdepartementet. Meld. St. 12 (2012–2013) Perspektivmeldingen 2013.

Dei fleste OECD-landa har dei siste tiåra vore i ein stor omstillingsprosess frå primær- og sekundærnæringar til tertiærnæringar. Tal frå OECD viser at det i dag i hovudsak er mindre skilnader i næringsstruktur mellom landsdelane i Noreg enn i OECD-landa elles.11 Dette kjem av at Noreg i større grad enn mange andre land har gjennomført denne omstillinga. Samstundes er det like fullt store skilnader i Noreg når vi samanliknar regiontypar med utgangspunkt i storleiken på det største senteret i regionen (sentralitet), og ikkje berre samanliknar landsdelane.

Til dømes ser vi av tabell 2.4 at snautt 18 prosent av dei sysselsette i spreiddbygde område er sysselsette innan landbruk og fiskeri, medan tilsvarande tal for landet sett under eitt er drygt 3 prosent. Mykje av vareproduksjonen skjer i små og mellomstore byregionar og på småstader, medan hovudkontora og finansnæringane i stor grad er lokaliserte i dei store byane. Her er det eit tett samspel. Hovudstadsområdet har ein særeigen næringsstruktur, med ein særleg høg konsentrasjon av sysselsette innan finans- og forretningstenester, som i stor grad sel tenestene sine til eksportverksemder i resten av landet. Dette er døme på den regionale arbeidsdelinga i Noreg, som inneber at næringslivet i ulike delar av landet er avhengige av kvarandre.

Arbeidsinnvandrarane kjem til alle næringar i heile landet

Dei siste tiåra har altså sysselsetjinga auka sterkt i dei tenesteytande næringane, medan det har vore ein nedgang i primærnæringane. Dette er tilfellet i både dei største og i dei minste arbeidsmarknadsregionane. Som følgje av dei store variasjonane i næringsstrukturen har sysselsetjinga difor auka mest i større byområde og noko mindre i regiontypar med mindre befolkning.12 I grove trekk finn ein denne trenden òg om ein ser på utviklinga dei siste åra, sjølv om tala blir noko modifiserte av den store arbeidsinnvandringa til landet.

Tal frå Statistisk sentralbyrå syner at det frå 2008 til 2011 har vore ein vekst i sysselsetjinga på 37 000 personar. Ser ein nærare på tala, syner dei samstundes at auken i talet på sysselsette arbeidsinnvandrarar har vore på drygt 66 000 personar, medan det har vore ein nedgang i sysselsette elles på om lag 29 000 personar. Vi har allereie sett at arbeidsinnvandringa har kome heile landet til gode. Tabell 2.5 syner at ho òg har kome alle næringane til gode. I mange tilfelle er det innvandringa som gjer at ein har hatt vekst i sysselsetjinga i ein del næringar (til dømes overnatting og servering) dei siste åra, i andre tilfelle modererer innvandringa nedgangen (til dømes primærnæringane).

Dei sterkaste eksportregionane finn ein langs kysten frå Telemark til Møre og Romsdal

For mellom anna å kaste lys over den regionale arbeidsdelinga har Menon Business Economics, på oppdrag frå departementet, gjennomført ein regional analyse av korleis norsk vare- og tenesteeksport (utanom utilverka olje og gass) fordelte seg regionalt i 2009.13 Analysen er eit nybrottsarbeid både ved at ein har inkludert eksport av tenester, og ved at alle eksporttala er fordelte på bedriftene der eksporten og sysselsetjinga faktisk føregår. Det siste er særleg viktig for å unngå at produksjonen i bedriftene i føretak statistisk hamnar der hovudkontora er lokaliserte.

¹ Sjå omtale i Jakobsen, E.W. mfl. (2012) for regioninndelinga som er nytta i rapporten.

² Merk at 2009 var eit år då mange næringar var prega av noko lågare eksport som følgje av finanskrisa.

Kjelde: Jakobsen, E.W. mfl. (2012). Eksport fra norske regioner – Hvorfor så store forskjeller? Menon-publikasjon nr. 2/2012. Kart utarbeidd av departementet.

I absolutte tal er eksporten sjølvsagt størst der det bur flest menneske, det vil seie i dei største arbeidsmarknadene på Aust- og Vestlandet. Dette kjem fram gjennom dei mørke områda i kartet til høgre i figur 2.11. Hovudbilete er likevel at ein ser ei todeling av landet mellom dei eksporttunge områda – særleg langs kysten frå Telemark til Møre og Romsdal, jf. kartet til venstre – og resten av landet. Mykje av den omfattande tenesteeksporten frå Osloregionen er nettopp knytt til dei store næringsklyngjene i dette området.14 Vidare ser ein av tabell 2.6 at det jamt over er dei minste arbeidsmarknadene som sett under eitt har mest eksport per sysselsett. Her er det særleg Vestlandet som trekkjer opp snittet. På Vestlandet eksporterer ein til dømes i snitt over dobbelt så mykje per sysselsett som i Osloregionen.

Kva forklarer desse variasjonane i eksportgrad? Ein av hovudkonklusjonane til Menon er at lokaliseringa av naturressursane framleis har mykje å seie, og at næringsstrukturen forklarer mykje, men òg at eksport avlar eksport.15 Vi finn eksportretta verksemder innan dei fleste næringane, men utanom eksporten av utilverka olje og gass er eksportgraden, ikkje uventa, høgast innan maritim og offshore leverandørindustri, kraftkrevjande industri og sjømatnæringa. Eksportretta bedrifter er i stort kjenneteikna av høg produktivitet og god lønsemd. Sterke klynger forsterkar den positive utviklinga. Jo meir spesialisert næringslivet er i ein region, desto høgare er eksportgraden. Jo større bedrifta er, desto meir eksporter ho, og jo meir FoU det er i bedrifta, desto meir eksporter ho.

2.2.4 Utfordringar og potensial for betre regional balanse

Kompetansearbeidsplassar er overrepresenterte i dei største arbeidsmarknadene

Ein konsekvens av utdanningseksplosjonen, dei store omstillingane av norsk næringsliv og utviklinga av ein kunnskapsøkonomi, er at mykje av veksten i næringslivet i dag skjer i kompetanseintensive næringar. Kompetanseintensive næringar og behovet for personar med høgare utdanning veks i takt og er innbyrdes avhengige. Dette er bakgrunnen for at regjeringa sette ned eit utval – Kompetansearbeidsplassutvalet – som mellom anna fekk i oppdrag å analysere korleis skiftet i retning av eit meir kunnskapsbasert arbeidsliv har påverka utviklinga i sysselsetjinga i ulike delar av landet.16

Kompetansearbeidsplassutvalet presenterer tal som dokumenterer at dei kompetanseintensive næringane har hatt ein større vekst – både i prosent og i talet på arbeidsplassar – enn dei mindre kompetanseintensive næringane i perioden 1999–2009. Dei siste åra i denne perioden var det rett nok ein noko større vekst i dei mindre kompetanseintensive næringane, noko ein ser av graf C i figur 2.12.

¹ Merk at NIBR her skil mellom mellomstore byregionar og småbyregionar i staden for SMBy innanfor og utanfor verkeområdet. Sjå elles boks 2.1 for omtale av inndeling i regionar.

Kjelde: NIBR.

Graf B i figur 2.12 syner at veksten i talet på sysselsette i dei kompetanseintensive næringane har vore relativt balansert mellom dei ulike regiontypane. Vi kan òg sjå at det har vore ei viss utjamning dei siste åra i perioden.

Dette er likevel berre ein del av biletet, og reflekterer utviklinga i næringsstrukturen. Dei kompetanseintensive arbeidsplassane er overrepresenterte i tertiærnæringane, det vil seie næringar som i prosent har hatt ein kraftig vekst i heile landet. Døme på slike næringar er finansiell tenesteyting, telekom og IKT, FoU, og andre informasjons-, konsulent- og rådgjevingstenester. Det er i dei største arbeidsmarknadene desse næringane utgjer den største delen av sysselsetjinga (jf. graf C i figur 2.12).

Vi har tidlegare i kapitlet sett korleis befolkninga fordeler seg etter alder og varierer mellom regiontypane. Ei av hovudårsakene til at det er ei overvekt av unge vaksne i regionar med store senter, er at unge flyttar frå mindre til større stader for å ta utdanning, og at dei blir verande etter å ha fullført utdanninga fordi sjansen for å få relevant arbeid der er større. Så lenge kompetansearbeidsplassane utgjer ein mindre del av alle arbeidsplassane i mindre sentrale enn i meir sentrale område, samstundes som tendensen til å ta utdanning er mykje jamnare regionalt enn utdanningsnivået i regionane, må dei sentrale stroka måtte absorbere mange av dei ferdig utdanna.17 Dette kan igjen vere ein sjølvforsterkande prosess.18

Dei menneskelege ressursane er godt nytta, men det er utfordringar somme stader i landet

Ovanfor har vi omtalt dei store og fundamentale omstillingstendensane i næringslivet dei siste tiåra. Kompetansearbeidsplassutvalet peikar på at desse prosessane i det store og heile har vore svært vellukka, men at ei bakside kan vere at ein i nokre tilfelle omstiller til arbeidspassivitet. Sjølv om Noreg, samanlikna med dei fleste landa i Europa, har ein svært høg grad av sysselsetjing, syner statistikken at vi finn monalege skilnader òg internt i Noreg. Desse skilnadene er likevel i liten grad relatert til storleiken på arbeidsmarknaden. Tvert imot har sysselsetjingsgraden samla sett vore høgare i dei minste arbeidsmarknadene enn i dei største dei siste åra. Desse skilnadene er likevel moderate, og kan nok til dels forklarast med at studentar og innvandrarar utgjer ein større del av befolkninga i dei største arbeidsmarknadene.

Kartet i figur 2.13 syner at det er på Vestlandet at ein finn dei største samanhengande områda med særleg høg sysselsetjing, medan sysselsetjinga er vesentleg lågare i einskilde geografiske lommer i Nord-Noreg, Austlandet og Sørlandet. Størsteparten av den tapte arbeidsinnsatsen er knytt til uføretrygding.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå. Kart utarbeidd av departementet.

Figur 2.14 gjev ein litt annan illustrasjon av den regionale variasjonen i sysselsetjinga i 2011, nemleg sysselsetjingsgraden i fylka i tillegg til spreiinga mellom kommunane i dei ulike fylka. Det er stor variasjon både mellom fylka og mellom kommunane i fylka. Eit fellestrekk er at ein i nær alle fylka finn kommunar i begge endar av sysselsetjingsskalaen.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå. Utrekningar av departementet.

Det er fleire moglege årsaker til at det er regionale skilnader i graden av sysselsetjing. Skilnadene kan til dømes kome av at det er reelle variasjonar i sjukdomsførekomst og/eller forvaltningspraksis, ulik grad av sårbarheit, omstillingstakt og variasjonar i dei lokale arbeidsmarknadene, demografiske variasjonar og kulturelle smitteeffektar. Kompetansearbeidsplassutvalet taler om at vekst avlar vekst, men òg om at fråvær avlar fråvær. Ei anna årsak til at somme stader har utfordringar med mange personar utanfor arbeidslivet, kan vere at det er ubalanse mellom kompetansen til den ledige, lokale arbeidstyrken og dei behova bedriftene i området har. I slike situasjonar kan det vere relativt stor arbeidsløyse samstundes som bedriftene rapporterer om problem med å rekruttere nok arbeidskraft.

Det er regionale variasjonar i kva grad bedriftene klarer å rekruttere nok arbeidskraft

Nav har kvar vår dei siste ti åra gjennomført ei stor bedriftsundersøking, der eit representativt utval av bedriftene i landet mellom anna blir spurde om i kva grad dei har rekrutteringsproblem. Tala frå Nav syner at 12,5 prosent av bedriftene på landsbasis våren 2012 mislukkast med å rekruttere arbeidskraft, eller måtte tilsetje personar med lågare eller annan kompetanse enn dei søkte etter, jf. tabell 2.7. For om lag 80 prosent av desse bedriftene var mangelen på kvalifisert arbeidskraft årsaka til rekrutteringsproblema.19 Dette er eit fellestrekk for bedrifter i heile landet og i dei fleste næringane. Tala frå Nav syner likevel at det er klare regionale skilnader når det gjeld i kva grad bedriftene melder om rekrutteringsproblem, men skilnadene mellom regiontypane er mindre enn mellom landsdelane. Det er på Vestlandet og i Nord-Noreg at bedriftene melder om størst rekrutteringsproblem. Slik har det vore i fleire år. Av einskildfylka hadde Finnmark dei største rekrutteringsproblema våren 2012.

Som nemnt i avsnitt 2.2.2 er det i åra framover òg grunn til å vente at demografiske trendar kan påverke føresetnadene for rekruttering av arbeidskraft. Vi har sett korleis alderssamansetnaden varierer mellom dei ulike regiontypane i landet, jf. figur 2.7. Ein konsekvens av at dei mindre sentrale områda har ein større del av befolkninga over arbeidsfør alder, er at forsørgingsbøra generelt er større i desse områda. Figur 2.15 under syner utviklinga i forsørgingsbøra i ulike regiontypar frå 1981 og fram til i dag, i tillegg til prognosen for utviklinga fram til 2040. Vi ser at hovudtrenden er lik i alle områda: Små barnekull i mellomkrigstida har resultert i at talet på eldre, samanlikna med resten av befolkninga, kontinuerleg har gått ned frå byrjinga av 1990-åra og fram til i dag. Men etter kvart som dei store barnekulla som følgde i kjølvatnet av den andre verdskrigen blir pensjonistar, vil eldredelen stige markert i alle delar av landet i åra framover. Endringane vil likevel bli størst i dei meir sentrale delane av landet, som i dag har den yngste befolkninga.

¹ Sjå boks 2.1 for omtale av inndeling i regionar.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå. Utrekningar av departementet.

I 1981 var det på landsbasis om lag 4,5 personar i arbeidsfør alder per person i pensjonsalder. Fram til 2040 er det venta at det tilsvarande talet vil falle til 2,9, men det vil variere frå om lag 3,5 personar i Osloregionen til om lag 2 personar i dei spreiddbygde områda. Dette fører med seg utfordringar som mellom anna må løysast i distrikts- og regionalpolitikken. Nøkkelen er å sikre riktig kompetanse i alle delar av landet.

2.3 Er dei klassiske distriktsproblema framleis aktuelle?

Tidlegare i kapitlet har vi sett at Noreg er annleislandet i randsona av Europa. Landet er spreiddbygd, avstandane er store og tilgjenget er avgrensa. Samstundes er arbeidsløysa låg, medan sysselsetjinga, kjøpekrafta og folkeveksten er svært stor. Dessutan er dei regionale skilnadene små i europeisk samanheng når vi samanliknar fylke og landsdelar.

Det har lenge vore tverrpolitisk semje om at det å oppretthalde hovudtrekka i busetnadsmønsteret er særs viktig, fordi spreidd busetnad er ein sentral del av den norske eigenarten. Tunge demografiske trendar, med netto utflytting og nedgang i fødselstala i distrikta, har gjort dette til ei stor utfordring dei siste tiåra. Mykje av utfordringa har bakgrunn i endringar i næringsutvikling, med sterke strukturendringar i primærnæringane og etter kvart industrien.

Utviklinga dei seinare åra har likevel vore betre enn på svært lenge. Kommunane i dei minste arbeidsmarknadene i landet har no samla sett hatt ein auke i folketalet fleire år på rad. Sist det skjedde, var på slutten av 1970-talet og byrjinga av 1980-talet. Og ikkje nok med det: I perioden Statistisk sentralbyrå har tal på kommunenivå, har det ikkje nokon gong vore fleire kommunar med auke i folketalet enn i dei siste tre åra (korrigert for talet på kommunar som har eksistert – frå 744 i 1951 til 428 i dag). Hovudårsaka til dette er stor innflytting frå utlandet til alle delar av landet. I mange kommunar er utfordringa no å sikre rekrutteringa til næringslivet og offentleg sektor, og å sikre inkludering av tilflyttarane, til dømes gjennom å skaffe attraktive bustader.

Likevel er det framleis område som ikkje har vekst. Dette er særleg område som i liten grad er kopla til veksten i til dømes olje- og gassindustrien og havbruksnæringa. Det er ikkje eit eintydig geografisk mønster her, men det er særleg i delar av Nord-Noreg, i indre fjordstrok og i innlandet i Sør-Noreg ein finn kommunar med lite eksportverksemd og med nedgang i folketalet. Mange av desse områda har i tillegg ei aldrande befolkning og/eller mange i arbeidsfør alder som har hamna utanfor arbeidsmarknaden. Vi har sett at Statistisk sentralbyrå ventar at det i 2040 framleis vil vere klart fleire i arbeidsfør alder per pensjonist i dei større arbeidsmarknadene enn i dei mindre. Dette kan på sikt gje store utfordringar med å oppretthalda busetnaden og dermed føre til uttynning av alt små og sårbare miljø. Kommunane blir difor avhengige av tilflytting for å sikre arbeidskraft til både privat og offentleg sektor.

Dei klassiske distriktsproblema med fråflytting og mangel på arbeidsplassar er framleis aktuelle, men på klart færre stader enn for berre nokre år sidan. Ulike utfordringar i ulike distriktsområde gjer det endå meir naudsynt med ein differensiert politikk for å møte utfordringar og fortrinn i distriktsområda.