9 Statleg lokaliseringspolitikk

Statlege verksemder har mange arbeidsplassar lokalisert over heile landet, men dei er ikkje jamt fordelte geografisk. Ei betre spreiing av statlege verksemder vil medverke til ein meir balansert regional vekst i arbeidsplassar og ha positiv effekt på arbeidsmarknaden og økonomisk aktivitet der verksemdene blir plasserte. Mange av arbeidsplassane er i tillegg kompetansetunge, og kan gje grunnlag for anna kompetanseintensiv verksemd. Lokaliseringa av statlege verksemder kan også vere avgjerande for tilgangen på viktige tenester for folk og samfunnsliv. Ei god spreiing av veksten i kompetansetunge verksemder er særleg viktig for ei balansert regional utvikling framover.

Statlege verksemder har blitt sentraliserte dei siste tiåra. Lokaliseringa av statlege verksemder er ofte grunngjeven i historiske omstende og med kva den einskilde sektoren har hatt behov for. Det er likevel ikkje dei store sektorvise organisatoriske endringane dei seinare åra som har påverka lokaliseringsmønsteret i stort, men snarare dei mindre, stegvise endringane i ulike etatar.

Den store veksten i statlege arbeidsplassar kjem i form av utvidingar i eksisterande verksemder. Regjeringa vil auke merksemda om stegvise endringar i staduavhengige oppgåver og arbeidsplassar i eksisterande verksemder.

Regjeringa vil

• arbeide for ei jamnare regional fordeling av statlege arbeidsplassar

• vidareutvikle ein statleg tenesteproduksjon, som i størst mogleg grad sikrar folk i alle delar av landet god tilgang på statlege tenester

• at lokaliseringa av statlege arbeidsplassar skal medverke til å byggje opp profesjonelle fagmiljø også utanom dei større pressområda i landet

9.1 Staten i geografien – sentralisering i sum

Ei rekkje omstillings- og fristillingsprosessar dei seinare tiåra har ført til ei endring i kva som er omfatta av statleg sektor. I dette kapitlet syner vi utviklingstrekk i den statlege kjerneverksemda, det vil seie departement, direktorat og underliggjande etatar. Forsvarets militære organisasjon og utanrikstenesta er ikkje omfatta, og det er heller ikkje statsselskap, forvaltningsorgan, forvaltningsbedrifter eller selskap der staten er majoritetseigar.

¹ I figuren summerer enkeltindikatorane på tvers av regiontypane seg til 100 prosent (dvs. stolpane i same farge).

² I Osloregionen er Oslo kommune sin del markert med innramming. Sjå elles boks 2.1 for omtale av inndeling i regionar.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå og Norsk samfunnsvitskapleg datateneste. Utrekningar av departementet.

Statlege arbeidsplassar er ikkje jamt geografisk fordelte. Dette blir illustrert i figur 9.2, der alle busette, sysselsette, statstilsette og tilsette i kommunal sektor i Noreg er fordelte på ulike regiontypar etter kvar dei bur. I høve til alle sysselsette er det fleire statstilsette desto meir sentralt området er. I Osloregionen er det til dømes langt fleire statstilsette per innbyggjar enn andre stader i landet. Dette kjem mellom anna av at Osloregionen har mange statlege arbeidsplassar knytte til sentralforvaltninga, høgare utdanning og nasjonale kulturinstitusjonar. I småsenterregionane, men òg i dei spreiddbygde områda, er prosentdelen statstilsette klart mindre enn prosentdelen busette i dei same områda. Samstundes er det relativt fleire tilsette i kommunal sektor.

¹ Sjå boks 2.1 for omtale av inndeling i regionar. Merk at vi i dette tilfellet skil mellom Oslo kommune og storbyregionane elles.

Kjelde: Norsk samfunnsvitskapleg datateneste. Utrekningar av departementet.

I sum har det dei siste tiåra skjedd ei sentralisering av statlege arbeidsplassar. Figur 9.3 viser utviklingstrekka i perioden 1992–2011, fordelte på regiontypar. Det har likevel vore vekst i talet på statlege arbeidsplassar i alle delar av landet dei siste ti åra, med unntak av dei mest spreiddbygde områda. Talet på tilsette i statsforvaltninga har auka med snautt 14 500 tilsette i perioden 2006–2011, noko som svarer til ein samla vekst på over 12 prosent. Veksten i talet på statstilsette kjem i all hovudsak av at folk blir tilsette i eksisterande verksemd, og ikkje ved nyetableringer. Regjeringa har til samanlikning sidan 2005 gjort vedtak om at om lag 7-800 statlege arbeidsplassar skal lokaliserast utanfor Oslo. Dette talet er irekna Forsvaret. Talet er irekna lokalisering av både nye verksemder og flytting av verksemder ut av Oslo.

¹ Sjå boks 2.1 for omtale av inndeling i regionar.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå og Norsk samfunnsvitskapleg datateneste. Utrekningar av departementet.

Figur 9.4 samanliknar utviklinga i staten dei siste åra med utviklinga i sysselsetjinga totalt. Figuren syner ein relativt lik vekst i statlege arbeidsplassar for alle regiontypane med unntak av dei mest spreiddbygde områda. Samstundes syner figuren at utviklinga i sysselsetjinga totalt har vore positiv også i spreiddbygde område. Talet på statstilsette er her så lågt at det har relativt lite å seie for utviklinga i sysselsetjinga i desse områda. I Osloregionen har veksten i same periode vore om lag som snittet for heile landet, noko som svarer til ein auke på snautt 5 400 tilsette (av dei er 4 700 innanfor grensene til Oslo kommune). I prosent var veksten likevel større i fleire andre storbyregionar, og størst i Tromsø. Veksten i Tromsø var 18 prosent (drygt 700 tilsette).

Den relative veksten i statlege arbeidsplassar har voré nokonlunde jamn dei siste åra. Den ujamne fordelinga mellom regiontypar er ikkje blitt endra. Det gjer òg at veksten i absolutte tal er stor i Oslo og andre storbyar, medan han er låg i andre regiontypar. Eit døme på det er utviklinga i talet på statstilsette under ansvarsområdet til Kunnskapsdepartementet. Her har det vore ein vekst i talet på statstilsette på 43 prosent i spreiddbygde område frå 2006 til 2011, mot 9 prosent i Oslo kommune. I relativ forstand er dette ei svært positiv utvikling. Men i absolutte tal utgjer 43 prosent i spreiddbygde område berre 21 tilsette, medan auken på 9 prosent i Oslo svarer til meir enn 1 000 tilsette.

Auken i statlege arbeidsplassar i storbyregionar og mellomstore byregionar kan først og fremst forklarast med veksten i universitets- og høgskulesektoren. Dei universiteta og høgskulane som har hatt den største auken i talet på tilsette, ligg i storbyregionar eller mellomstore byregionar. I tillegg har fleire store etatar, mellom anna politiet og skatteetaten, gjennomført omorganiseringar som har ført til færre, større og meir sentralt lokaliserte einingar.

9.2 Teknologiske og organisatoriske potensial for staduavhengige arbeidsplassar

Samstundes som statlege arbeidsplassar blir sentraliserte, er det andre utviklingstrekk som er positive med tanke på å føre ein aktiv lokaliseringspolitikk. Den eine er organisatorisk: Mange statlege verksemder har kontinuerlege prosessar for å minske kostnader og/eller betre kvaliteten på tenestene. Det kan innebere ei funksjonell sentralisering av spesialiserte funksjonar til nye einingar. Denne utviklinga blir forsterka av det andre potensialet, som er teknologisk: Betre informasjonsteknologi og nye digitale løysingar gjer det lettare å samordne administrative støttefunksjonar i ei felleseining, samstundes som funksjonane blir meir staduavhengige.

Ei moglegheit for å tenkje alternativt om lokalisering er å skilje mellom tenester som krev nærleik til brukarane, og administrative eller faglege funksjonar. Slike staduavhengige oppgåver kan lokaliserast utanfor dei store byområda og dermed medverke til å spreie statlege arbeidsplassar. Det krev auka merksemd om korleis handlingsrommet kan nyttast.

9.2.1 Desentralisert organisering og fjernarbeid

Teknologien gjev større rom for å lokalisere tenesteverksemder kvar som helst i landet. Somme tenester fordrar framleis geografisk nærleik til mottakaren, som politi eller høgskular og universitet. Men utviklinga av digitaliserte tenester har gjort stadig fleire verksemder uavhengige av geografisk nærleik til tenestemottakarane. Samstundes har dei også blitt lettare tilgjengelege for publikum gjennom digitale løysingar. Lånekassa og delar av skatteetaten er døme på denne utviklinga. I tillegg kan administrative oppgåver i statlege verksemder, som rekneskap, løn og IKT, leggjast til eigne einingar. Departementet meiner det bør vere eit mål å vidareføre og utvikle ei desentralisert organisering av statleg verksemd også i tilfelle der oppgåveløysinga er endra.

Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har undersøkt oppfatningar om desentralisert organisering i ulike statlege etatar.1 Informantane i undersøkinga såg utfordringar knytte til mellom anna robuste fagmiljø og kommunikasjon internt i verksemda for å kompensere for avstand. Difi har undersøkt sju verksemder. Synspunkta og erfaringane representerer ståstaden til verksemdene, og kan difor ikkje generaliserast, men dei peikar på følgjande moment som viktige ved lokalisering av statlege verksemder: ein viss storleik på eininga og på lokaliseringsstaden, god infrastruktur og rask/rimeleg reiserute, gode og relevante utdanningsinstitusjonar i nærleiken, god fjernleiing, god handtering av kulturskilnader og gode digitale verktøy for sakshandsaming, samhandling og kommunikasjon.

Samstundes kan ei desentralisert organisering ha fordelar for verksemda. Eit døme på ei slik organisering er Distriktssenteret. Dette er ein etat under Kommunal- og regionaldepartementet lokalisert på tre stader (Alstadhaug, Sogndal og Steinkjer). I undersøkinga til Difi meinte informantar ved senteret at delt organisering gjev ei breiare kontaktflate, større nettverk og betre tilnærming til ulike problemstillingar enn om dei var organiserte på éin stad. Informantar frå andre verksemder peika på det same. Den teknologiske utviklinga har skapt rom for nye måtar å tenkje busetjing og arbeid på.

Fjernarbeid kan vere ei løysing for å halde på ei desentralisert organisering eller for ei meir systematisk utlokalisering av arbeidsplassar innanfor ei verksemd.2 Fjernarbeid gjer det òg mogleg for arbeidsgjevarar å skaffe og halde på kompetanse fordi det gjev fleksibilitet med tanke på kvar arbeidet skal gjerast. Fjernarbeidsplassar kan vere ei mellombels eller permanent ordning, og kan gjelde for einskilde arbeidstakarar eller delar av ein organisasjon.

Ein kan òg vurdere lokaliseringa av statlege verksemder ut frå eit individperspektiv med tanke på potensialet for fjernarbeid. Det er opp til den einskilde statlege verksemda å leggje til rette for at arbeidstakarane kan jobbe utanfor arbeidsstaden, i hovudsak gjennom bruk av heimekontor. Ved hjelp av moderne teknologi kan arbeidsgjevaren som alternativ leggje til rette for kontorfellesskap for arbeidstakarane, til dømes gjennom samlokalisering med anna offentleg eller privat verksemd. Dette kan vere eit godt alternativ til permanent heimekontor. Her kan samarbeid med kommunen vere relevant. Dyrøy kommune har til dømes oppretta eit kontorhotell. Etableringa er resultatet av ei satsing på fjernarbeid, med utgangspunkt i eit ynske om å betre attraktiviteten til kommunen. Dette er eit tilbod der hytteeigarar, studentar, prosjekttilsette og gründerar kan leige kontorplass. I samband med prosjektet blei nettstaden www.stedsuavhengig.no lansert. Nettstaden gjev rettleiing til arbeidsgjevarar og arbeidstakarar om bruk av fjernarbeid.

Kommunal- og regionaldepartementet vil i samarbeid med Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet vurdere behov for tiltak for auka bruk av fjernarbeid i statlege verksemder.

9.2.2 Små vanskar med å rekruttere rett kompetanse

Dei siste tiåra er ein del staduavhengige oppgåver flytta ut av Osloregionen. Det har skjedd ut frå både faglege og regionalpolitiske vurderingar. Asplan Viak har på oppdrag frå departementet undersøkt rekrutteringa til nyetablerte eller relokaliserte einingar i ordinær drift i arbeidsmarknader av ulik storleik.3 I alle dei undersøkte regiontypane har verksemdene rekruttert den kompetansen dei har behov for, men i dei mindre regionane opplever verksemdene større utskifting av medarbeidarane. Utgreiinga syner også at dei undersøkte verksemdene i alle regiontypar i stor grad har rekruttert arbeidskraft frå regionen dei er flytta til eller blei etablerte i.

Utgreiinga syner òg at det er mogleg å etablere høgkompetente verksemder på stader som til dømes Sogndal og Leikanger. Sjansen for god rekruttering er best der lokaliseringa forsterkar eksisterande kompetansemiljø. Utgreiinga seier ikkje noko om overgangsutfordringane ei flytting kan skape når berre eit fåtal medarbeidarar flytter med verksemda, men den syner få problem med rekruttering av kompetanse til nyetableringar eller til eksisterande verksemder.

Dei statlege arbeidsplassane i dei undersøkte verksemdene har i hovudsak kome i tillegg til arbeidsplassane som var der før, og har difor i liten grad fortrengt andre. Asplan Viak peikar også på at presset på den lokale arbeidsmarknaden synest å vere ei kortvarig utfordring. Utvidinga av tilbodet av arbeidsplassar gjennom etableringa av dei statlege verksemdene kan gjere det lettare å rekruttere personar også til andre verksemder. Utgreiinga indikerer òg at statlege verksemder som rekrutterer arbeidskraft utanfor den lokale arbeidsmarknaden medverkar positivt til arbeidsmarknaden fordi det tilfører nye typar kompetanse.

9.3 Reiskap for å styre lokaliseringa av statlege arbeidsplassar

Retningslinjer for lokalisering av statlege arbeidsplassar og statleg tenesteproduksjon gjeld for institusjonar som ligg direkte under staten, slik som statlege forvaltningsorgan, etatar og forvaltningsverksemder. Stiftingar som er oppretta av staten, statsføretak, særlovsselskap, statsselskap eller andre føretak som staten eig, er ikkje omfatta av retningslinjene. Retningslinjene er grunnlag for regjeringa sitt arbeid med å spreie statlege arbeidsplassar. Dei fastset mål for lokaliseringspolitikken og lokaliserings- og avvegingskriterium og utgreiingskrav i samband med lokalisering av statlege arbeidsplassar og statleg tenesteproduksjon (sjå boks 9.3).

Det er ikkje nyetableringar eller omorganiseringar som har hatt størst innverknad på den geografiske fordelinga av statlege arbeidsplassar. Endringane skjer i all hovudsak gjennom vekst eller nedbygging i eksisterande verksemder. Dette skjer gjennom årlege budsjetta og sektorvise avgjerder om utvikling av verksemdene. Det er difor viktig at desse avgjerdene er i tråd med og stør opp under politikken for lokalisering av statlege arbeidsplassar. Det gjeld både endringar i aktivitetsnivået i einskilde verksemder og avgjerder om å samle oppgåver eller utvikle spesielle funksjonar på éin stad.

Mange avgjerder som påverkar statleg lokalisering i sum, blir tekne i etatane utan politisk handsaming i departement eller regjering. Det er viktig at regjeringa har verktøy i lokaliseringspolitikken som fangar opp utvidingar i eksisterande verksemder. Det må skje ved at også lokaliseringspolitikken som eit tverrsektorielt mål blir teken vare på i styringa av underliggjande etatar. Hovudprinsippa for styring av underliggande verksemder er at departementa skal styre etter mål og resultat og ikkje etter aktivitetar og talet på tilsette i ulike delar av verksemda. Dette krev særskild merksemd frå regjeringa og departementa for å sikre oppfølging av mål som går på tvers av sektorane. Regjeringa vil ha større merksemd om stegvise endringar i staduavhengige oppgåver og arbeidsplassar i eksisterande verksemder for å nå dei lokaliseringspolitiske måla.

Departementa har difor eit viktig ansvar for å sikre at underliggjande verksemder medverkar til å nå måla for lokaliseringspolitikken gjennom ei geografisk lokalisering av oppgåver og arbeidsplassar, både når det gjeld nye einingar, og når det gjeld stegvise endringar. Det er særleg viktig at departementa sikrar at underliggjande verksemder er merksame på korleis utviklinga i lokalisering av staduavhengige oppgåver kan vere med på å byggje opp profesjonelle fagmiljø også utanom dei større pressområda. Dette må vere ein integrert del av arbeidet med å utvikle organiseringa av verksemda, tilpassa skilnader mellom sektorane i eksisterande lokaliseringsmønster og oppgåver. Målet er at lokaliseringspolitikken i aukande grad skal vurderast i samband med den stegvise utviklinga av staduavhengige oppgåver i eksisterande verksemder, på linje med andre omsyn. Departementa følgjer opp arbeidet i styringsdialogen, medan Kommunal- og regionaldepartementet vil formidle erfaringar og kunnskap om ulike løysingar for lokalisering av staduavhengige oppgåver.

Ved konkret lokalisering av statlege verksemder er det viktig at den stør opp under utviklinga av attraktive byar og stader, ikkje påverkar miljøet negativt og medverkar til å redusere miljøutslepp, jf. rikspolitiske retningslinjer for areal- og transportplanlegging.