3 Attraktive lokalsamfunn

Regjeringa ser på attraktive lokalsamfunn og lokal utviklingskraft som sentrale føresetnader for å nå distrikts- og regionalpolitiske mål. Attraktive lokalsamfunn, kommunar og regionar er naudsynt for å nå måla om busetjing og verdiskaping.

Det er folk som skaper attraktive lokalsamfunn. Dei menneskelege ressursane er dei viktigaste for å utvikle lokalsamfunn, rekruttere og halde på arbeidstakarar, verksemder og befolkning. Alle kommunar får nye innbyggjarar, og i stadig fleire kommunar har tilflyttinga ført til folketalsvekst dei seinare åra. I eit attraktivt lokalsamfunn finn både tilflyttarar og fastbuande seg til rette og ynskjer å bli verande.

Lokalt engasjement og eldsjeler kan utgjere ein viktig skilnad. Samspelet mellom eldsjeler, frivillig sektor, næringslivet og kommunen er viktig i det lokale samfunnsutviklingsarbeidet. Lokalt utviklingsarbeid handlar i stor grad om å stimulere og støtte opp om lokal utviklingskultur.

Både den politiske og administrative leiinga i kommunen må ta ansvar for utviklingsarbeidet. Den nasjonale politikken for lokal samfunnsutvikling skal sikre at kommunane har kapasitet og kompetanse til å leie utviklinga og stimulere til engasjement og kreativitet gjennom å tilføre ressursar til utviklingsarbeidet.

Innvandring og vekst i folketalet i fleire kommunar gjer at tilgangen til bustader og inkludering av tilflyttarar blir ein viktigare del av samfunnsutviklingsarbeidet. Dette blir også viktig i arbeidet for rekruttering av arbeidskraft og kompetanse.

Det er brei politisk semje om at kommunane skal tilby likeverdige tenester. Kombinasjonen av generalistkommunesystemet, ein stor kommunal sektor, ein finmaska kommunestruktur og eit utjamnande inntektssystem, har gjort at kommunesektoren i avgjerande grad er med på å halde oppe busetnadsmønsteret i landet.

Regjeringa vil

• styrkje kapasitet og kompetanse i kommunane for å ta vare på eldsjeler og lokalt engasjement i det lokale samfunnsutviklingsarbeidet

• styrkje det langsiktige arbeidet med lokal samfunns- og næringsutvikling gjennom å stimulere til meir samarbeid mellom regionale og lokale aktørar

• framleis prioritere kommuneøkonomien og føre vidare dei regionalpolitiske ordningane i det kommunale inntektssystemet

3.1 Lokaldemokrati og attraktivitet er sentralt for utviklingsarbeidet i lokalsamfunna

3.1.1 Lokalt arbeid er naudsynt

Kapittel 2 syner at dei distrikts- og regionalpolitiske utfordringane på fleire måtar er annleis no enn før. Mange stader går det betre enn på fleire tiår. Trass i få menneske og store avstandar har vi høg grad av sysselsetjing og god kjøpekraft. Likevel er det område som framleis har nedgang i folketalet. Tradisjonelt har det regionalpolitiske ordskiftet vore knytt til fråflytting frå Distrikts-Noreg. No er det flyttingar i tidlegare tiår, saman med alderssamansetnaden, som oftast er årsak til uttynninga. Kommunane i dei mest perifere områda i landet har samla sett hatt ein auke i folketalet i fleire år på rad. I hovudsak kjem dette av tilflytting frå utlandet. Mange distriktskommunar har problem med å sikre rekrutteringa til næringslivet og til offentleg sektor, og med å skaffe bustader til dei som kjem flyttande.

Det er i område med små arbeidsmarknader og få sysselsette i vekstnæringane vi i hovudsak finn att distriktsproblema, det vil seie i delar av Nord-Noreg, i indre fjordstrok og i innlandet i Sør-Noreg. I mange av desse områda er det i tillegg ei aldrande befolkning og/eller mange i arbeidsfør alder som har hamna utanfor arbeidsmarknaden.

Distrikta har mange som flyttar ut, og mange som flyttar inn. Å inkludere fleire av dei som kjem for å arbeide, anten dei kjem frå utlandet eller ikkje, er ei kjelde til vekst i folketalet.

Kva som gjer at folk vel å flytte til og bli buande ein plass, er i stor grad subjektivt. Folk skal kunne busetje seg ut frå kva verdiar dei har, og ut frå kva forventningar dei har til «det gode liv». Jo større sentra og byområda er, desto større er variasjonsbreidda i arbeid, fritid og tenester. Andre stader kan ha lettare tilgang til natur eller tilbod om rimelege og store tomter. Hovudutfordringa for styresmaktene på alle nivå er å medverke til at kommunar og samanhengande bu- og arbeidsmarknadsområde har dei naudsynte føresetnadene for busetjing. Somme føresetnader er grunnleggjande: Tilgang på arbeid, gode tenester, kultur- og fritidstilbod, tilfredsstillande infrastruktur og eit inkluderande og ope samfunn er viktige trekk i attraktive lokalsamfunn. Innsatsen for næringsutvikling og attraktive lokalsamfunn er difor like viktig som før.

3.1.2 Eldsjeler og utviklingskultur må dyrkast fram

Det er folk som skaper attraktive stader. Engasjerte innbyggjarar og eldsjeler kan utgjere ein viktig forskjell i utviklinga av lokalsamfunnet. Eldsjeler finst både i næringslivet, i frivillig sektor og i lokalpolitikken, og det kan vere både tilsette i kommunen og innbyggjarar flest. Ein nasjonal og lokal politikk for lokal samfunnsutvikling må stimulere og treffe desse menneska og sikre at dei har rammevilkår som utløyser engasjementet i handling og gjennomføringskraft. Eldsjeler er endringsagentar, på same måte som entreprenørar er viktige for innovasjon og utvikling i næringslivet.

At folk får tillit og rom til å utforme og setje i verk idear, har positive ringverknader. I lokalsamfunn som har lukkast med samfunnsutviklinga, finn vi ein lokal utviklingskultur som gjennomsyrar haldningane i både offentleg, privat og frivillig sektor. Det er viktig å ta vare på eldsjelene.

3.1.3 Frivillig sektor er ein ressurs

Frivillig sektor er viktig for demokratiet, for tilbodet til innbyggjarane og som samfunnsutviklar.1 For mange norske kommunar er frivillig innsats avgjerande for kommunale aktivitetar. Det blir skapt mange verdiar på grunnlag av frivillig innsats, verdiar som ikkje blir fanga opp i nasjonalprodukt eller rekneskap, og som har ein tendens til å bli oversett i det offentlege ordskiftet. Gode lokalsamfunn og nærmiljø er tufta på eit godt samspel mellom kommunane og frivillige organisasjonar. Dugnader er drivkrafta bak frivillig innsats. Frivillige organisasjonar skaper arenaer for samhald i nærmiljøet. Deltaking i frivillige lag og organisasjonar gjev erfaringar som byggjer demokrati og skaper likeverdige borgarar.

Kommunen må evne å vere ein arenabyggjar og samarbeidspartnar for frivillig sektor, næringslivet og innbyggjarane. Kommunen må vere open for ulike samarbeidsløysingar som kan utvikle lokalsamfunnet, og arbeide medviten og utoverretta mot alle aktuelle aktørar lokalt. Partnarskapen kan skape nye løysingar og gje resultat som det ikkje ville vore mogleg å oppnå utan samarbeid.

Det kan verke som om kommunesektoren har eit uutnytta potensial for å arbeide meir utoverretta og strategisk overfor frivillig sektor.

Kommunane kan gje økonomisk støtte i form av tilskot eller betaling for tenester. Det er viktig at kommunane held fram med å stille lokale eller anlegg til disposisjon for lokalt foreiningsliv, idretts- og kulturaktivitetar, og i den grad det er hensiktsmessig involverer frivillig sektor i arbeidet med kommunale planar eller ulike partnarskapsprosjekt.

3.1.4 Eit levande lokaldemokrati

Eit levande og desentralisert demokrati der mange deltek er grunnleggjande for å kunne møte utfordringane i samfunnet på ein god måte. Noreg var eit føregangsland når det gjaldt å desentralisere makt då Stortinget innførte formannskapslovene i 1837. Verdien av å ha direkte folkevalde politikarar ligg i at folket kan stille dei til ansvar ved neste val. Dersom systemet over tid skal ha legitimitet, er det avgjerande at folk deltek i demokratiet. Eit godt grunnlag for eit levande folkestyre er nærleik, likeverd og korte avstandar mellom dei som gjer vedtak, og dei som vedtaka gjeld. Dette byggjer tillit og sosial kapital og er med på å skape trygge og levande lokalsamfunn. Sterke og gode nærmiljø blir skapte av det lokale engasjementet. Det lokale folkestyret er viktig fordi det både gjer det mogleg for fleire, og lettare for alle, å engasjere seg og å delta i politiske prosessar. Når fleire er involverte før avgjerdene blir tekne, blir tilliten til vedtaka og til demokratiet styrkt, og fleire føler eigarskap til samfunnsutviklinga. Prinsippet om subsidiaritet tilseier at lokale avgjerder også er det mest effektive.

Med kommunar og fylkeskommunar som ramme gjev lokaldemokratiet innbyggjarane høve til å delta og engasjere seg i det offentlege livet. Kommunen syter for gode retta mot fellesskap og individ og er med på å ta vare på den lokale fellesskapen sine interesser mot omverda. Lokalkunnskap bidreg til godt tilpassa løysingar og effektiv tenesteproduksjon.

Regjeringa meiner at velfungerande, trygge og identitetsskapande lokalsamfunn med eit reelt folkestyre er avgjerande for attraktive lokalsamfunn og eit godt velferdssamfunn.

3.1.5 Kommunane har ei leiarrolle i samfunnsutviklingsarbeidet

Kommunane har ansvar for tenestetilbod, forvaltningsoppgåver og samfunns- og næringsutvikling. For å møte endringar og utfordringar må kommunane ta ei aktiv leiarrolle. Sjølv om lokal samfunnsutvikling ikkje er ei lovpålagd oppgåve, meiner departementet at kommuneleiinga må leggje vekt på arbeidet med lokal samfunnsutvikling. Lokalt utviklingsarbeid handlar mykje om planlegging, mobilisering, motivering og brei forankring. Både den politiske og den administrative leiinga må engasjere seg og setje av kapasitet til å drive utviklingsarbeid.

Ein kommune som tek ei leiarrolle i samfunnsutviklinga, legg til rette for at eldsjeler får høve til å skape og gjennomføre utviklingstiltak. Utviklingskommunar evnar å etablere kontakt med frivillige lag og organisasjonsliv, einskildpersonar og verksemder. Det kan handle om å skape møtearenaer og å opprette og halde ved like partnarskap og avtalar. Det kan òg handle om å gjennomføre politiske prosessar og setje i verk tiltak som støttar opp om innsatsen til eldsjelene. Slik kan kommunen gjere folk, nettverk og organisasjonar betre, og dermed utvikle større individuell og kollektiv kapasitet til å gjennomføre utviklingstiltak. Ei langsiktig positiv utvikling føreset at kommunen er i stand til å evaluere, lære og endre arbeidsform når dette viser seg naudsynt eller føremålstenleg. Samstundes er små fagmiljø, som er avhengige av eldsjeler, sårbare. Rekruttering av kompetanse er ein kritisk faktor i kommunane.

Kommunar som er gode til å utvikle lokalsamfunnet har auge for kva potensial som finst både i og utanfor lokalsamfunnet. For dei er vegen kort frå idear, mål og intensjonar til avgjerder og handling. I det daglege er det viktig at kommunen har ei open og positiv haldning til ulike initiativ og tiltak. Gjennomføring krev god organisering.

Plan- og bygningslova er ein viktig reiskap for å leie utviklinga i den retninga ein ynskjer. Program og tiltak som skal styrkje den lokale samfunnsutviklinga, må vere heilskaplege og setjast i verk på tvers av sektorar og politikkområde. Alle kommunar skal utarbeide ein kommuneplan med ein eigen samfunnsdel. Denne planen skal konkretisere måla og visjonane for utviklinga i kommunen. Arealplanlegginga skal byggje på samfunnsdelen. Kommunedelplanar og sektorplanar skal vere forankra i samfunnsdelen. Samfunnsdelen skal òg gje retningslinjer for verksemda i sektorane. Ein godt forankra samfunnsdel kan gje trygge og langsiktige linjer i kommuneplanlegginga.

3.1.6 Kommunen si rolle som næringsutviklar

Førstelinje for tenester til det lokale næringslivet

Gjennom nærleiken til innbyggjarane og næringslivet har kommunane lokalkunnskap som gjev gode føresetnader for å vere ein viktig aktør i det lokale nærings- og samfunnsutviklingsarbeidet. Kommunane fungerer som ei førstelinje for det lokale næringslivet, ved at det er dei som først møter verksemder og gründerar. For å kunne utføre denne oppgåva må kommunane ha god tilvisingskompetanse, og arbeide systematisk med gründerar. Det vil seie at dei veit kven som har ansvaret for kva, og kan gje den einskilde næringsutøvaren effektiv rettleiing. God dialog og godt samarbeid med Innovasjon Noreg, fylkeskommunane og fylkesmennene er naudsynt.

Ein god førstelinjetenste blir òg lagd vekt på i rapporten frå Gründerrådet (jf. kap. 6.3.5). Gründerrådet ynskjer mellom anna lettare tilgjengeleg informasjon til dei som skal etablere verksemder, betre samarbeid i verkemiddelapparatet og klarare melding frå offentlege aktørar om mogleg støtte.

Kommunale og regionale næringsfond

Målet med dei kommunale og regionale næringsfonda er at dei skal medverke til å utvikle og leggje til rette for lokalt næringsliv og lokalsamfunn. Kommunane kan med fonda gje støtte til bedrifter innanfor reglane for bagatellmessig støtte og gruppeunntaka. Næringsfonda er eit verkemiddel med rom for å forme innsatsen i tråd med lokale utfordringar og behov.

Rambøll konkluderer med at næringsfondsmidlane særleg har medverka til å styrkje, sikre eller etablere arbeidsplassar og til å styrkje eller ta vare på overlevingsevna til lokale verksemder og entreprenørar − ofte i form av å utvikle vidare etablerte verksemder.2 Midlane har hatt særleg verdi for små og mindre sentrale kommunar der sysselsetjinga er konsentrert i industri-, forretnings- eller besøksnæringa. Fonda har òg særleg verdi for å styrkje kommunane og regionråda i rolla som pådrivar for lokal nærings- og samfunnsutvikling. Evalueringa stadfestar at kommunane har ei viktig rolle i å utvikle arbeidsplassar og attraktive lokalsamfunn.

Evalueringa konkluderer med at det ikkje er grunnlag for å hevde at éi organisering av arbeidet med lokal nærings- og samfunnsutvikling gjev meir effekt enn ei anna. Dette er i tråd med funn frå fleire andre studiar, tildømes evalueringa av langtidseffektar av omstillingsarbeid.3 Vidare viser evalueringa at kommunane kan bli betre til å vise næringsaktørane til dei rette statlege tilskotsforvaltarane. Kommunane kan òg bli betre på å rettleie i utvikling av forretningsplanar og på andre fagfelt som er relevante for entreprenørskap.

Tydeleg ansvarsdeling og samarbeid i bruken av kommunale og regionale næringsfond

Det trengst ei tydeleg ansvarsdeling mellom aktørane i verkemiddelapparatet for å oppnå gode resultat av bruken av kommunale og regionale næringsfond. Evalueringa av næringsfonda trekkjer fram at ei klarare ansvarsdeling er viktig for å sikre ei god ressursutnytting. Eit godt samarbeid er vel så viktig som innsatsen til kvar enkelt aktør. Mottakarane opplever førstelinjetenesta som betre der det er eit nærare samarbeid på forvaltningssida. Med andre ord handlar dette òg om å sikre kvalitet i handsaminga av økonomiske midlar og innsats for lokal og regionale utvikling i alle ledd (kommune, fylkeskommune og Innovasjon Noreg).

Resultata av fondsbruken er best der det er inngått samarbeidsavtalar mellom til dømes kommunen og Innovasjon Noreg. Avtalar mellom Innovasjon Noreg, fylkeskommunane, regionråd og kommunar medverkar til å klargjere rollene til dei ulike aktørane og ansvarsdelinga mellom dei. Departementet meiner slike avtalar kan klargjere korleis dei ulike aktørane best kan påverke og utløyse utviklingspotensialet. Å avklare roller og etablere samarbeidsrutinar er viktig både i det interne lokale utviklingsarbeidet, og for «éi-dør-inn»-konseptet sett frå brukaren. Det vil gjere det enklare for brukaren å orientere seg i verkemiddelapparatet. Innhaldet i samarbeidsavtalane kan variere, og eit døme er gitt i boks 3.2.

3.1.7 Styrking av kapasitet og kompetanse for lokalt utviklingsarbeid

Prosjektmidlar til lokalt samfunnsutviklingsarbeid

Departementet har ei fireårig bulystsatsing (2010–2013) som skal støtte opp om lokale, regionale og nasjonale utviklingsprosjekt som fremjar bulyst. Prosjekta varierer både i innhald og i korleis dei er innretta. Fylkeskommunane har i tillegg prosjektmidlar til å støtte utviklingsprosjekt i eige fylke.

Konkrete prosjekt utløyser lokalt engasjement, noko det er mykje av, og som er naudsynt for å utvikle attraktive lokalsamfunn. Både kommunar, fylkeskommunar, fylkesmannen og departement støttar gode prosjekt. Gjennom Bulyst har fylkeskommunane og departementet støtta prosjekt retta mot meir tilflytting, integrering og stadutvikling og prosjekt retta mot ungdom. Det er eit mål å sikre eit best mogleg resultat med midlane som blir gjevne til lokal samfunnsutvikling. Tildeling av prosjektmidlar til lokalt samfunnsutviklingsarbeid kan stimulere til engasjement og iverksetjing av gode idear frå eldsjeler og kommunar. Utfordringa er at prosjekta kan bli for kortsiktige, at gjennomføringa blir personavhengig, og at lærdom frå prosjektet ikkje blir vidareforedla i kommunane. Slike lokale utviklingsprosjekt er avhengige av god forankring, særleg i kommuneleiinga, men òg i kommunen sitt langsiktige planverk.

Fylkeskommunen rettleier kommunane i samfunnsutviklingsarbeidet

Med ei ny plan- og bygningslov er fylkeskommunane si rolle som rettleiar og samordnar for kommuneplanlegging styrkt. Særleg dei mindre kommunane er avhengige av at fylkeskommunane har kompetanse og er pådrivarar for utviklingsarbeidet i kommunane.

For å styrkje kapasiteten og kompetansen i kommunane, og for å styrkje samordning av program og tiltak, etablerte departementet i 2009 satsinga Lokal samfunnsutvikling i kommunane (LUK). Satsinga skal styrkje rolla til fylkeskommunane som aktiv rådgjevar og samarbeidspart for kommunar med utviklingsbehov.

Gjennom LUK-satsinga blir utviklingskompetansen til kommunane styrkt gjennom kurs og vidareutdanning. Kompetansen blir utvikla i samarbeid med høgskular, universitet og andre aktørar knytte til gjennomføring av konkrete tiltak i kommunane. Som ein del av dette utviklar mange fylkeskommunar og kommunar arbeidet med planstrategi og samfunnsdelen i kommuneplanen. Dette er viktige verktøy for å utvikle attraktive regionar og kommunar.

Dei fylkeskommunane som får til ei god samhandling, og organiserer verksemda etter det, er dei som i størst grad lukkast i arbeidet.4 Det er difor viktig at fylkeskommunane utviklar varige arbeidsformer og klart definerte arenaer for samhandling internt i fylkeskommunen og i samarbeidet mellom kommunar, fylkeskommunen, fylkesmannen og andre regionale utviklingsaktørar. Så langt syner evalueringa at LUK i mange tilfelle har medverka til å styrkje samhandlinga mellom fylkeskommunane og kommunane.

Distriktssenteret formidlar kunnskap om lokal samfunnsutvikling

Kompetansesenter for distriktsutvikling (Distriktssenteret) blei etablert i 2008. Distriktssenteret skal medverke til å koordinere og målrette utviklingsinnsats gjennom samarbeid, nettverksbygging og arenaer for å dele kunnskap og spreie erfaringar på tvers av kommunar og fylke. Distriktssenteret har ulike roller. Den mest sentrale rolla består i å samle inn og formidle kunnskap. Senteret skal også rettleie kommunar, lag, foreiningar og eldsjeler. Gjennom å samle inn kunnskap gjer Distriktssenteret det lettare for aktørane å dele erfaringar og lære av kvarandre.

Distriktssenteret har ei særleg viktig oppgåve i å støtte opp om og gje gode råd til kommunane. Nettstaden til Distriktssenteret er den primære formidlingskanalen. Senteret formidlar også kunnskap gjennom føredrag og rådgjeving, og er aktiv på sentrale møteplassar som til dømes Dyrøyseminaret og Vestlandsk vidsyn.

Distriktssenteret gjev i tillegg brukarane gode døme på prosjekt som har lukkast. Distriktssenteret blir stadig betre kjent og meir nytta av brukarane. Brukarundersøkinga frå hausten 2011 synte at brukarane er godt nøgde med den rådgjevinga dei har fått, kompetansen til dei tilsette og servicen Distriktssenteret yter.

Tiltak for auka utviklingskapasitet i mindre distriktskommunar

Sjølv om kompetansen og kapasiteten i lokalt samfunnsutviklingsarbeid er styrkt dei seinare åra, mellom anna gjennom arbeidet til fylkeskommunane, LUK-programmet og Distriktssenteret, er det framleis distriktskommunar som på grunn av manglande kapasitet ikkje set lokalt utviklingsarbeid på dagsordenen.

For å nytte potensialet som ligg i godt utviklingsarbeid i desse kommunane, opprettar departementet eit målretta utviklingstiltak frå og med 2013. Målgruppa er kommunar med færre enn 2 000 innbyggjarar som ligg i sone III og IV i det distriktspolitiske verkeområde. Kommunane i målgruppa er oppmoda om å arbeide saman med større eller omkringliggjande kommunar. Tiltaket skal rettast direkte mot kommunar som treng ein strukturert utviklingsinnsats i arbeidet med å utvikle attraktive lokalsamfunn. Skreddarsaum, med utgangspunkt i potensialet i den einskilde kommunen, blir ein viktig del av programmet.

Tiltaket skal vere femårig, og kommunane får tett oppfølging av fylkeskommunane og Distriktssenteret. Fylkeskommunane må sjå tiltaket som ein del av den samla innsatsen for å gjere kommunane til lokale utviklingsaktørar. Distriktssenteret får òg i oppgåve å tilføre skreddarsydd kompetanse til den einskilde kommunen, utarbeide eit fagleg program og stå for ein del av opplæringa. Distriktssenteret skal òg stå for oppfølging, formidling av erfaringar mellom kommunar og fylke og ei samla rapportering. Det er fylkeskommunane som skal vurdere behovet til kommunane i sine fylke.

Interkommunalt samarbeid

For kommunar med avgrensa kapasitet og kompetanse kan samarbeid med nabokommunane vere ein nøkkel til å styrkje den lokale samfunnsutviklinga. Arbeidet bør ta tak i utfordringane for samanhengande, funksjonelle område, sjølv om dei ikkje alltid følgjer kommunegrensene. Interkommunalt samarbeid kan vere nyttig både innanfor arealforvaltninga, den generelle naturressursforvaltninga, det næringsretta arbeidet og for å utvikle infrastrukturen og betre tenestetilbodet i eit større område.

Kapasitet og kompetanse til kommunal planlegging er ei stor utfordring for mange små kommunar. Interkommunalt samarbeid, anten gjennom å utvikle og dra vekslar på ein felles plankompetanse eller gjennom å lage felles planar på tvers av kommunegrensene, er eit verktøy for å betre kompetansen og kapasiteten.

Ei undersøking viser at interkommunalt plansamarbeid ikkje er veldig utbreidd, men at dei kommunane som har innført det, er godt tilfredse med denne måten å arbeide på.5 Rapporten peikar på at plankompetansen og kapasiteten kan styrkjast gjennom eit administrativt vertskommunesamarbeid. Eit slikt samarbeid gjev meir robuste fagmiljø med mindre turn-over. Fleire kommunar arbeider med interkommunalt plansamarbeid som avtalebasert samarbeid om konkrete planoppgåver og planprosjekt, og/eller kjøp og sal av tenester.

Kommunal- og regionaldepartementet har, saman med Miljøverndepartementet og KS, teke initiativ til å sjå på korleis interkommunalt plansamarbeid kan auke kapasiteten og kompetansen i mindre distriktskommunar.

3.1.8 Bustadmangel bremsar utviklinga i mange distriktskommunar

Bustadmarknaden fungerer ikkje optimalt

Etter år med nedgang i folketalet har mange distriktskommunar opplevd betre økonomiske tider, ledige jobbar og tilflytting. Auka tilflytting skal i teorien gje auka aktivitet på bustadmarknaden. For mange kommunar er det likevel ei utfordring å finne gode og attraktive bustader til innflyttarar. Det kan vere mange grunnar til at bustadmarknaden ikkje fungerer som ynskjeleg, slik at folk har problem med å skaffe seg ein eigna bustad. Dersom folk ikkje får seg ein plass å bu, kan det lokale næringslivet og kommunane som treng arbeidskraft, få problem. Det kan hindre vekst og utvikling i distriktskommunane.

Om lag halvparten av kommunane i landet har små, usikre eller stagnerande bustadmarknader.6 Dette er i stor grad distriktskommunar, som er kjenneteikna av mellom anna få tilgjengelege bustader, manglande variasjon i bustadtype og liten aktivitet i bustadbygginga. Det kan vere mangel på eigna bustader både i eige- og leigemarknaden. Nokre hinder for utviklinga i slike bustadmarknader er:

• Det kan vere ynske om at eit seinare sal av bustaden skal løne seg, og manglande tru på at det vil gjere det. Låge bustadprisar og svak prisvekst kan gjere at folk ikkje ynskjer eller får lån til bustadinvesteringar. Det kan hindre bustadbygging, sjølv når etterspurnad etter arbeidskraft aukar.

• Det kan vere vanskeleg å tilpasse små bustadmarknader til brå samfunnsendringar. I periodar med ekspansjon i næringslivet og stor rekruttering av arbeidskraft kan det ta tid før bustadtilbodet aukar. Dersom bustadmarknaden ikkje tilpassar seg raskt nok blir rekrutteringa vanskelegare.

• Det er mange tomme bustader. Tidlegare heilårsbustader blir brukte som fritidsbustader, og er ikkje er tilgjengelege for sal eller leige. Andre bustader er ikkje interessante for nye innbyggjarar på grunn av at dei ligg feil til eller har dårleg standard. 19 prosent av bustadene i desse kommunane er tomme, og 37 prosent av bustadene er fritidsbustader.

• Kommunane har ofte mange kommunale bustader i høve til folketalet. Ofte har dei kommunale bustadene låge husleiger. Låge leigeprisar kan gjere at få flyttar vidare og frigjer bustadene, det gjev eit svakt grunnlag for vedlikehald, og det kan gjere at private utbyggjarar er tilbakehaldne med å setje i gang utleigeprosjekt. Det er vanskeleg for private utleigarar å konkurrere i ein marknad der kommunale bustader har leigeprisar langt under marknadsleiga.

Utfordringane i bustadmarknaden gjer at det kan vere eit problem å skaffe seg ein eigna bustad i ulike situasjonar. Det gjeld mellom anna unge og arbeidsinnvandrarar, som kan ha behov for å leige bustad, og barnefamiliar, som ikkje får kjøpt dei tomme bustadene som finst. I tillegg gjeld det eldre som har behov for enkle og praktiske bustader.

Ei utgreiing gjord av NIBR og FAFO viser at bustadsituasjonen for arbeidsinnvandrarar er kjenneteikna av mellombelse løysingar og at den lokale bustadmarknaden i liten grad møter dei ynska og behova arbeidsinnvandrarane har.7 I første omgang er det behov for gode leigebustader. Seinare, dersom inkluderingsarbeidet lukkast, spør arbeidsinnvandrarar først og fremst etter rimelege hus som dei gradvis kan pusse opp.

Nasjonale undersøkingar viser til at mange eldre ynskjer eit anna bustadtilbod framover, med mindre og betre tilrettelagde einingar og kort avstand til sentrumsfunksjonar. Kommunane vil ofte finne fordelar med at fleire eldre bur i tilrettelagde bustader og nærare til både offentlege og private tilbod – ikkje minst som framtidige brukarar av pleie- og omsorgstenester.

Kommunen som aktør i bustadetableringa

Kommunen har ei sentral rolle når det gjeld å ta tak i bustadutfordringane. Mange kommunar og andre lokale aktørar er initiativrike og prøver ut ulike tiltak. Samstundes ligg det mange stader eit stort potensial i å jobbe meir heilskapleg med utfordringane og å samarbeide betre med private aktørar.

Erfaringane dei siste åra har vist ei rekkje døme på korleis kommunane kan jobbe meir aktivt på bustadmarknaden i distrikta, slik som

• å stimulere til bruk av tomme bustader

• å byggje omsorgsbustader og sentrumsnære seniorbustader, som frigjer eldre bustader til barnefamiliar

• å leggje til rette økonomisk og praktisk for utbyggjarar, mellom anna gjennom attraktive eller rimelege tomter og prioritert handsaming av søknader om bustadbygging

• å utvikle gode rutinar for forvaltning og gjennomstrøyming i kommunale bustader

• å styrkje samhandlinga om bustadplanlegginga og bustadarbeidet i kommunen

• å utvikle prøvebustader for dei som vil prøve ut livet i kommunen

• å involvere det lokale næringslivet og aktive innbyggjarar

• å nytte startlånordninga for bustadetablerarar

• å nytte grunnlånet til bygging av kommunale utleigebustader

I somme kommunar blir diskusjonen om attraktive areal for bustadetablering sterkt kopla til avgrensingar og premissar for arealbruken i området (topografiske og geologiske utfordringar, nasjonale føringar når det gjeld jordvern, strandsoneforvaltning og naturmangfald). Komplekse og tidkrevjande planprosessar blir opplevde som ein vesentleg skranke for auka bustadetablering. Kapasitet, kompetanse og samhandlinga mellom ulike sektorstyresmakter er ein avgjerande faktor for å lette planprosessane (jf. avsnitt 3.1.7).

Eigedomspolitikken i landbruket – lys i alle glas

Av dei om lag 185 000 landbrukseigedomane i landet er 33 000 utan fast busetnad. Mange av desse eigedomane ligg i distriktskommunar. Som ei oppfølging av Meld. St. 9 (2011–2012) Landbruks- og matpolitikken har regjeringa teke fleire viktige grep for å stimulere til auka omsetnad av landbrukseigedomar utan busetnad, og meir aktiv bruk av mindre eigedomar til busetjing. Som eit ledd i dette er nedre grense for priskontroll på konsesjonspliktige landbrukseigedomar med bustadhus lyfta frå 1,5 til 2,5 millionar kroner.

Regjeringa vil tilpasse eigedomspolitikken i landbruket til ei ny tid. Gjennom endring av regelen om deling i jordlova vil det bli enklare å dele frå romslege tomter, tun og bustadhus, samstundes som produktivt jord- og skogbruksareal kan bli selt til landbrukseigedomar med aktiv drift. Vidare vil regjeringa innskrenke odelskrinsen og oppheve reglane om odelsfrigjering av landbrukseigedom. Vi vil gje fleire moglegheit til å gjere draumen om eit liv på landet verkeleg.

Samla sett inneber desse grepa auka potensial for å nytte landbrukseigedomar som ressurs både for busetjing og verdiskaping. Det gjer òg at kommunane får fleire verktøy som dei kan ta i bruk for å sikre busetjinga i distrikta. Endring av regelen om deling i jordlova vil også kunne gje meir robuste produksjonseiningar, og betre grunnlaget for at Stortingets mål om auka matproduksjon i tråd med etterspurnaden frå ei aukande befolkning blir nådd.

Statleg satsing på bustadetablering i distriktskommunar

For å lukkast med å etablere bustader i distrikta treng kommunane mange samarbeidsaktørar. Særleg viktig her er innbyggjarane sjølve, det lokale næringslivet og fylkeskommunane. Staten er òg ein samarbeidsaktør gjennom Husbanken, fylkesmennene og Distriktssenteret, mellom anna gjennom å spreie kunnskap om korleis kommunane kan arbeide.

For å støtte kommunane i arbeidet har departementet lansert ei treårig satsing. Gjennom satsinga skal kommunane og andre involverte få utvikle ny kunnskap og stimulere til fleire og ulike typar bustader. Som ein viktig del av satsinga er det etablert ei ny ordning med tilskot til prosjekt som er med på å auke bustadmassen. Tolv kommunar er valde ut til å ta del i satsinga. Eit generelt trekk ved desse kommunane er at dei har ei positiv næringsutvikling eller har stansa ei negativ utvikling. Dei treng likevel større aktivitet på bustadmarknaden for å lukkast. Samarbeid med private aktørar og tomtepolitikk er to av satsingsområda til desse kommunane.

Husbanken skal dokumentere erfaringane og sikre at andre kommunar kan dra nytte av dei. Alle kommunane som søkte om å få ta del i prosjektet, vil bli inviterte til å vere med på erfaringskonferansar. Satsinga skal evaluerast før prosjektperioden blir avslutta, slik at ein kan vurdere effektane av dei ulike tiltaka. Satsinga vil òg gje verdifull kunnskap om skrankane kommunane møter i arbeidet.

Det var 82 distriktskommunar som søkte om å få ta del i satsinga på bustadetablering. Det inneber at mange fleire enn dei tolv kommunane som er med i prosjektet, kjenner seg att i desse utfordringane og ynskjer å utvikle nye arbeidsformer. Mange har stor etterspurnad etter bustader, men liten aktivitet på bustadmarknaden. Det ligg eit potensial i å gjere bustadarbeidet meir samordna og målretta. Søknadene viser at det er stor interesse blant distriktskommunane for å arbeide for auka bustadetablering.

Staten har fleire finansielle verkemiddel som kan stimulere til bustadutvikling i distrikta. Både tilskot til utleigebustader og tilskot til omsorgsbustader gjev kommunane handlingsrom i utviklinga av bustadtilbodet. Startlån og grunnlån medverkar til å gjere bustadinvesteringar moglege. Distriktskommunar nyttar startlån relativt sett meir enn andre kommunar. I område med låg verdi på omsette bustader er det meir vanleg både med startlån og at startlånet utgjer ein høgare del av bustadverdien. Både for startlånet og for grunnlånet er det store skilnader i kva grad dei er i bruk. Dette kan ha samanheng med kor aktivt kommunane fremjar desse verkemidla. Det kan òg ha samanheng med korleis dei lokale bankane fungerer. Lokale bankar kan ha ulik praksis når det gjeld å ta risiko.

Grunnlånet skal medverke til å sikre naudsynt bustadforsyning i distrikta. Mange av kommunane manglar utleigebustader. Det vil vere med på å auke bustadforsyninga dersom ein kan ta ledige bustader i bruk til utleige. Grunnlånet kan i dag gå til oppføring eller utbetring av bustader, men det er berre mogleg å få grunnlån til kjøp av bustader når det skal vere utleigebustader for prioriterte grupper. Ein utilsikta konsekvens av denne avgrensinga er at private aktørar som vil kjøpe og utbetre bustader for å leige dei ut til arbeidstakarar og andre innflyttarar, ikkje kan få grunnlån til dette føremålet. Regjeringa vil tilpasse regelverket slik at det ikkje hindrar at ein kan få grunnlån til eit føremål som er viktig i samband med bustadforsyning i distrikta.

3.1.9 Inkludering av tilflyttarar

Distriktskommunar treng folk til å skape liv og kraft i lokalsamfunna, og verksemder treng stabile og kompetente arbeidstakarar. I alle typar tilflyttargrupper finst det eit potensial for kommunar som ynskjer å utvikle levande lokalsamfunn. I tillegg til norske tilflyttarar gjeld det flyktningar, familiesameinte og arbeidsinnvandrarar.

Mykje av folkeveksten i distriktskommunane dei seinare åra skriv seg frå innvandring. Innvandrarar representerer potensial for kommunar som ynskjer å halde på eller auke folketalet og for verksemder som treng arbeidskraft. Regjeringa la i 2012 fram Meld. St. 6 (2012–2013) En helhetlig integreringspolitikk − mangfold og felleskap. Ein hovudbodskap i meldinga var at alle innbyggjarar i Noreg har plikter og rettar. Alle må kunne delta og bidra i arbeids- og samfunnsliv. Difor har regjeringa som sitt viktigaste mål i integreringspolitikken å syte for at alle som bur i Noreg, får brukt ressursane sine og teke del i fellesskapen.

Ein studie NIBR har laga på oppdrag frå IMDi og Distriktssenteret, viser at mange innvandrarar opplever at dei ikkje får brukt kompetansen dei har med seg frå opphavslandet.8 Dei fleste forstår kvifor det er slik, men har òg ynske om å lære skikkeleg norsk og utvikle kompetansen sin vidare. Studien peikar til dømes på at lite blir gjort for å kartleggje korleis kompetansen til ektefellar av arbeidsinnvandrarar kan nyttiggjerast i den lokale arbeidsmarknaden.

Språk og bustad er ofte avgjerande for inkludering

Dersom ein lokalt ynskjer at innvandrarar skal bli buande, må det skapast tilhøyrsle til staden. Både lokalt næringsliv, einskildindivid, frivillige organisasjonar og kommunane speler ei viktig rolle for å lukkast med dette. Språk er ei nøkkelutfordring. Arbeidsinnvandrarar og familiane deira har ikkje rett på gratis norskopplæring slik flyktningar har. Språkopplæring på arbeidsplassen kan difor vere eit viktig tiltak for å betre føresetnadene for å få kontakt med lokalbefolkninga og for å slå røter i lokalsamfunnet. Dette krev eit nært og godt samarbeid mellom kommunane, skulane og verksemdene.

Lokale, regionale og nasjonale styresmakter kan gje tilskot til gode løysingar til språkopplæring for arbeidsinnvandrarar. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet vil samarbeide med relevante aktørar for å finne ut korleis eit nettbasert tilbod for å møte behovet for norskopplæring på ein betre måte kan utviklast. Kommunal- og regionaldepartementet vil òg ta initiativ til ein dialog med fylkeskommunane om korleis dei kan bidra til betre integrering og språkopplæring.

Bustadspørsmålet er ei anna hovudutfordring i integrerings- og inkluderingsarbeidet. Innvandrarar er som dei fleste nordmenn. Dei vil gjerne eige bustaden framfor å leige han.9 Kjøp av bustad er dessutan viktig for å skape tillit hjå folk i lokalsamfunnet. Når naboar og andre skjønar at ein innvandrar vil etablere seg på staden, skjer det ofte eit vendepunkt. Dei som kjøper ein bustad, blir lettare inkluderte.

Mange innvandrarar har problem med å få banklån på grunn av krav om sikkerheit og eigenkapital. Innvandrarar har liten kjennskap til startlån, bustøtte og anna tilrettelegging for bustadkjøp frå Husbanken.10 Kommunane kan redusere barrierane ved å gje betre og meir målretta informasjon om desse ordningane og gjennom å leggje til rette for bustadkjøp på anna måte (jf. avsnitt 3.1.8).

Kommunane kan samordne ressursar for betre integrering

NIBR presenterer i rapporten fleire lærestykke til inspirasjon for ei meir heilskapleg satsing på inkludering. Rapporten peikar på at kommunar som lukkast med inkludering, evnar å arbeide på tvers av sektorar mot felles mål. Ei felles rådgjevingsteneste for alle tilflyttarar, anten det er nordmenn, flyktningar, arbeidsinnvandrarar eller familiesameinte, er eit døme på ein slik måte å jobbe på. Dette krev god koordinering og samhandling internt i kommunen og med nærings- og samfunnslivet. Departementet meiner at ei felles og godt koordinert rådgjevingsteneste kan vere eit viktig tilskot til ein meir effektiv politikk for å påverke lokal samfunnsutvikling og folketalsutvikling i distriktskommunar på ein positiv måte.

3.1.10 Større behov for arbeidskraft

Den demografiske utviklinga, og større forventningar frå innbyggjarane og statlege styresmakter til dei kommunale tenestene, gjer at kravet til kompetanse i kommunane blir større. Som vi har sett i kapittel 2.2, blir dei store barnekulla fødde etter den andre verdskrigen snart pensjonistar. Det innber på kort sikt at mange ledige stillingar må fyllast med nye arbeidstakarar. Fleire eldre førar på lengre sikt til at innsatsen i pleie- og omsorgsektoren må aukast. Kommunane må difor greie å trekkje til seg relevant og nok kompetanse. Dette krev eit aktivt og systematisk kompetanseutviklingsarbeid i kommunane, gjerne i samarbeid med andre kommunar, offentlege og private aktørar.

Saman om ein betre kommune

I programmet Saman om ein betre kommune er kompetanse og rekruttering eitt av fire tema. Programmet blei starta i 2011 og er eit samarbeid mellom Kommunal- og regionaldepartementet, KS, LO Kommune, YS Kommune, Akademikerne og Unio. Målet er å styrkje kommunane si evne til strategisk kompetanseplanlegging og å realisere kompetanse- og rekrutteringstiltak som er tilpassa dei forventningane innbyggjarane og dei utfordringane kommunen har.

Deltakarkommunane får tilgang til eit ressursmiljø og ein fagleg fellesskap med andre kommunar, og kommunane får økonomisk støtte til å gjennomføre prosjektarbeidet. For å delta må kommunane sikre ei god lokal forankring av arbeidet blant folkevalde, administrative leiarar og medarbeidarar og tillitsvalde.

I første pulje, frå 2011, er det elleve kommunar og eitt regionråd (seks kommunar) som jobbar med kompetanse og rekruttering. Kva tema dei jobbar med varierer mellom rekruttering, medarbeidarskap, kompetanseutvikling og leiarutvikling, betring av den digitale kompetansen hjå dei tilsette og utarbeiding av strategiske kompetanseplanar både på kommunenivå og verksemdnivå.

Hausten 2012 blei nye kommunar tekne opp i programmet. Søknadane viser ei dreiing over mot tema som omdøme, kompetanse og rekruttering. Mange kommunar ser dette i samanheng. I pulje to vil det difor vere ytterlegare om lag ti kommunar som jobbar med kompetanse og rekruttering. I tillegg vil mange fleire kommunar jobbe med omdøme, og her er ofte rekruttering ei viktig målsetjing.

Innovasjon i kommunesektoren

Med dei store utfordringane kommunane har med tanke på den demografiske utviklinga og behovet for arbeidskraft, er det naudsynt også å nytte ressursane betre og gjere kommunane betre førebudd på dei endringane som kjem. Regjeringa skal våren 2013 leggje fram ein strategi for innovasjon i kommunesektoren. Fornying og innovasjon vil framleis vere kommunen sitt ansvar, men staten kan medverke til å leggje til rette for innovasjon, nytenking og effektivisering i sektoren.

Regionalt samarbeid for å rekruttere kompetent arbeidskraft

I mange fylke er det dei siste åra utvikla og sett i gang regionale traineeprogram for å rekruttere og halde på unge vaksne med høg utdanning. Programma er ofte tverrfaglege og rettar seg mot nyutdanna med høgare utdanning, som får praksis i éi eller fleire verksemder. Det er gode indikasjonar på at traineeprogram er målretta og effektive som rekrutteringsverkemiddel. Mange av traineeane har fått tilbod om jobb, noko som igjen har ført til at fleire av dei har valt å busetje seg i regionen.

I 2011 fekk Distriktssenteret evaluert ni ulike regionale traineeordningar.11 Evalueringa syner at tiltaket har positiv effekt for høgt utdanna personar, for samarbeid mellom verksemder og for omdømmet til regionane som er med. Evalueringa peikar på at større sjansar for å få jobb gjev større tilflytting, og at regionale traineeordningar er effektive verkemiddel nettopp fordi dei er målretta mot folk som ynskjer jobb. Dei involverte meinte ordninga gav mange positive ringverknader i regionen.

3.1.11 Daglegvarebutikken er ein sentral tenesteleverandør

Ein daglegvarebutikk som ligg rimeleg nær bustaden, er ein heilt grunnleggjande verdi for folk. Daglegvarebutikken i distriktsområde samlar ofte ulike tenester under same tak. Gjennom MERKUR-programmet legg departementet til rette for å styrkje stillinga til distriktsbutikken. Programmet skal styrkje daglegvaretenesta, men òg leggje til rette for ulike tilleggstenester, som kan styrkje butikkdrifta og gje innbyggjarane eit betre tenestetilbod. I mange lokalsamfunn har daglegvarebutikken ein viktig sosial funksjon, jf. boks 3.4. Det er eit mål å styrke MERKUR-butikkane som sosial arena. Dette skal både gjere butikkane meir lønsame og syte for at lokalbefolkninga får eit betre tenestetilbod.

Dei siste åra er det etablert eigne ordningar for investeringsstøtte til daglegvarebutikkar i distrikta. Dette er ordningar som er etablerte fordi mange distriktsbutikkar ikkje tener nok til å kunne modernisere og utvikle butikken til å vere konkurransedyktig med andre butikkar i meir sentrale område. Investeringsstøtta blir mellom anna brukt til modernisering av kjøle- og fryseanlegg og naudsynte investeringar knytte til datakasser. Denne ordninga har eksistert sidan 2010. Departementet ser at det no er behov for justeringar. Ein rapport frå Institutt for bransjeanalyse syner at mange daglegvarebutikkar i distrikta har svært svak økonomi og står i fare for å måtte leggje ned. For å oppretthalde eit viktig tenestetilbod i mindre bygder, styrkjer departementet ordninga, slik at om lag 200 fleire butikkar kan få støtte til naudsynt opprusting og modernisering. Forbetringa gjeld både ei oppjustering av maksimalt støttebeløp for alle butikkar som er med, og at dei minste og mest perifere butikkane kan få redusert eigendel av den totale investeringa. Investeringsstøtta er ein viktig føresetnad for at butikkane skal utvikle seg og gje eit variert og godt tenestetilbod for folk i dei minste lokalsamfunna i åra framover.

Det er òg etablert ei eiga ordning for drivstoffanlegg som eit ledd i å utvikle eit heilskapleg tenestetilbod. Ordninga kom i stand gjennom eit samarbeid med Samferdselsdepartementet for å sikre drivstofftilgangen i distrikta. Ordninga er knytt til MERKUR-programmet, og opprusting av drivstoffanlegg, eller etablering av nye anlegg, blir i hovudsak knytt til daglegvarebutikkar.

3.1.12 Hyttefolk er med på å utvikle lokalsamfunna

I takt med større velstand og meir fritid aukar talet på og bruken av fritidsbustader i norske kommunar. Meir bruk av hyttene og andre fritidsbustader, nye måtar å bruke fritida på og nye typar fritidsinteresser kan utfordre vertskapsrolla og samstundes skape potensial for utvikling av lokalsamfunna. Det er over 400 000 fritidsbustader i Noreg. 60 prosent av den vaksne befolkninga eig eller disponerer ein fritidsbustad. Framleis blir det bygd tusenvis av nye fritidsbustader kvart år. Ein nybygd fritidsbustad har i snitt eit bruksareal på 100 kvadratmeter, det same som snittarealet på bustader.

Hytta har tradisjonelt vore ein del av fritidssfæren der rekreasjon har vore viktig. Dagens moderne fritidsbustader har ei utforming og eit bruksmønster som stiller større krav til standard og dermed ei økonomisk investering som gjer fenomenet interessant også i samanheng med næringsøkonomi og sysselsetjing. Ein medviten hyttepolitikk i kommunane har potensial til å påverke samfunnsutviklinga lokalt på fleire måtar.

Hyttebygging og bruk av hyttene kan stimulere lokal omsetjing og sysselsetjing i næringar som bygg og anlegg, tenester, handel, reiseliv og opplevingar. Vi har ingen samla kunnskap om kva hytter har å seie for lokal verdiskaping i byggje- og bruksfasen. Omsetjing lokalt er i stor grad avhengig av tilbodet lokalt, at det finst, og at det er tilgjengeleg.

For kommunane er det viktig å liggje framfor utviklinga med planarbeid og tilrettelegging for hytteutbygging og lokal verdiskaping. Vurdering av handlingsrommet i høve til viktige miljøinteresser og konsekvensar for lokalsamfunn og det kommunale tenestetilbodet blir viktig for å kunne nytte hyttebusetnad som eit verkemiddel i lokal verdiskaping. Tydelege regionale og kommunale planar og strategiar gjer det meir føreseieleg for utbyggjarinteresser. Eit ope og inkluderande førearbeid er viktig for å redusere potensielle konfliktar mellom anna knytt til arealbruk mellom utbygging og naturmangfald og mellom lokalbefolkninga og hytteeigarane. Planlegging kan òg vere med på å styrkje potensialet for det lokale næringslivet, mellom anna til å vere konkurransedyktig når det gjeld leveransar av varer og tenester.

Fjernarbeid

Ved å leggje til rette for fjernarbeid, kan kommunane stimulere til meir bruk av hytta, og dermed påverke den lokale verdiskapinga. Utbygging av breiband og mobildekning i område med hytter blir viktig for å sikre fleksible hyttekontorløysingar. Eit stadig meir fleksibelt arbeidsliv, moglegheiter til fjernarbeid, god kapasitet og dekning av digital infrastruktur, er utviklingstrekk som kan bidra til auka bruk av hytter.

Deltaking i lokalsamfunnet

I kommunar der fritidsbustader er viktige, kan det vere lurt å leggje til rette for møteplassar og samarbeid mellom dei fastbuande og brukarane av fritidsbustadane. Det finst fleire døme på at det er vilje blant deltidsinnbyggjarar til å delta i lokalsamfunnet. Mange har kompetanse og nettverk som kan vere nyttige for det lokale næringslivet. Fleire kommunar bør utvikle måten dei arbeider på og systematisere dialogen mellom kommunen, næringslivet og hytteeigarane. Gjennom ei meir systematisk tilnærming til å avdekkje kva typar tenestetilbod hytteeigarane ynskjer, og som lokalt næringsliv kan levere, ligg også eit potensial for verdiskaping.

Tenestetilbod til hyttebebuarar

For hyttekommunane handlar utfordringa når det gjeld deltidsinnbyggjarar, også om samanhengen mellom forventningar om eit godt tenestetilbod og kva handlingsrom kommunen har for å møte forventningar og forpliktingar. Per i dag er det kanskje på plansida og særleg når det gjeld byggjesakshandsaming trykket er størst på tenestesida. Det er likevel grunn til å tru at trykket også vil kome på andre kommunale basistenester i framtida om utviklinga held fram i same takt.

Per i dag seier eit fleirtal av hyttekommunane at dei opplever tenesteytinga til fritidsbefolkninga som lite utfordrande.12 Fylkesmannen kan i fordelinga av skjønsmidlar til kommunane ta omsyn til kommunar som har relativt høge kostnader med mange fritidsbustader.

3.2 Kommunesektoren legg grunnen for likeverdige levekår

Kommunesektoren betyr meir i mindre arbeidsmarknader enn i større (jf. tabell 2.4, figur 3.2 og figur 9.2). Sektoren yter tenester som er viktige for næringsliv og folk, etterspør varer og tenester og er ein stor arbeidsgjevar. Kommunane etterspør arbeidskraft med ulik kompetanse og medverkar til å gjere arbeidsmarknaden breiare.

3.2.1 Kommunesektoren er avgjerande for å oppretthalde busetnadsmønsteret

Kombinasjonen av generalistkommunesystemet, ein stor kommunal sektor, ein finmaska kommunestruktur og eit utjamnande inntektssystem har gjort at kommunesektoren i avgjerande grad er med på å oppretthalde busetnadsmønsteret i landet.

Generalistkommunesystemet inneber at alle kommunar, uavhengig av storleik, busetnadsstruktur og demografi, er pålagde dei same oppgåvene gjennom lov. Det same finansieringssystemet gjeld for alle. Systemet har lagt til rette for at innbyggjarane i alle delar av landet har god tilgang til eit offentleg tenestetilbod og har likeverdige høve til å delta i og påverke avgjerder som vedkjem kvardagen deira, jf. Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune styring og samspel.

Det er eit etablert prinsipp at offentlege oppgåver bør liggje på det lågast moglege effektive forvaltningsnivået. Kommunane har difor i dag ein brei og tung oppgåveportefølje, med ansvar for sentrale velferds- og forvaltningsoppgåver. Storleiken på kommunesektoren kan illustrerast ved at om lag 20 prosent av dei sysselsette i landet er tilsette i kommunar og fylkeskommunar. Inntektene til kommunesektoren utgjorde 18 prosent av BNP for Fastlands-Noreg i 2011.

Distriktskommunar er gjerne kjenneteikna av at dei har eit spreidd busetnadsmønster, store areal og store avstandar. For at innbyggjarane skal få tilgang til dei kommunale tenestene, er det difor naudsynt med fleire mindre tenesteeiningar. Kommunar med spreidd busetnadsmønster treng difor fleire tilsette, noko som fører til større utgifter for kommunen. Slike og andre kostnadsskilnader mellom kommunane blir i prinsippet utjamna fullt ut i inntektssystemet.

Det er til dels store skilnader i inntekter mellom kommunane. Dette kjem av stor variasjon i skatteinngangen, som berre delvis blir utjamna. Kommunar med høge utgiftskorrigerte inntekter har betre føresetnader for å gje eit godt tenestetilbod.

Størstedelen av dei kommunale arbeidsplassane følgjer av busetnadsmønsteret og tenesteytinga. Talet på kommunar betyr såleis mindre. Ein kan likevel tenkje seg at mange og små kommunar kan gje fleire arbeidsplassar knytte til administrasjon, og at slike arbeidsplassar kan gje ein breiare arbeidsmarknad i mange lokalsamfunn. Dei regionalpolitisk grunngjevne tilskota i inntektssystemet gjev òg grunnlag for betre tenestetilbod og fleire arbeidsplassar i distriktskommunar.

3.2.2 Regionalpolitikk i inntektssystemet

Det overordna føremålet med inntektssystemet er å utjamne føresetnadene for at kommunane skal kunne gje eit likeverdig tenestetilbod til innbyggjarane sine. Ved fordelinga av rammetilskotet blir det teke omsyn til strukturelle ulikskapar i kostnadene kommunane har (utgiftsutjamning) og ulikskapar i skatteinntektene (inntektsutjamning). Utjamninga av dei økonomiske føresetnadane kan seiast å utgjere den breie regionalpolitikken i inntektssystemet. Inntektssystemet inneheld også tilskot som er grunngjevne ut frå distrikts- og regionalpolitiske mål. Det er Nord-Noreg-tilskotet, småkommunetilskotet, distriktstilskot Sør-Noreg, veksttilskotet og storbytilskotet. Tilskota har ein samla verdi på 3,2 milliardar kroner, som svarer til 2,8 prosent av det samla rammetilskotet til kommunane for 2013. I tillegg ligg det inne om lag 450 millionar kronar i skjønstilskotet, som kompensasjon for auka arbeidsgjevaravgift.13

Nord-Noreg-tilskotet skal bidra til at kommunar i Nord-Noreg og Namdalen skal kunne gje eit betre tenestetilbod enn kommunar elles i landet. Tilskotet skal òg vere med å gjere det mogleg med høg kommunal sysselsetjing i område med eit konjunkturavhengig næringsliv. Tilskotet er ulikt mellom dei ulike fylka, og kommunane i Finnmark får den høgaste satsen. Før 1994 fekk kommunane i Nord-Noreg ein større grad av inntektsutjamning enn andre kommunar i landet, noko som gav kommunar i Nord-Noreg eit sterkare inntektsgrunnlag enn kommunar elles. For å synleggjere tilskotet og samstundes gje kommunane i Nord-Noreg ei særskild handsaming, blei Nord-Noreg-tilskotet oppretta i 1994. Det blir òg gjeve Nord-Noreg-tilskot til fylkeskommunane.

Småkommunetilskotet blir gjeve til alle kommunar med færre enn 3 200 innbyggjarar og med skatteinntekter under 120 prosent av landsgjennomsnittet. Kommunane i tiltakssona for Finnmark og Nord-Troms får ein høgare sats enn kommunar i resten av landet. Småkommunetilskotet er i dag, på same måte som Nord-Noreg-tilskotet, grunngjeve ut frå regionalpolitiske omsyn.

Distriktstilskot Sør-Noreg blir gjeve til kommunar som ikkje får Nord-Noreg-tilskot eller småkommunetilskot, men som har dei same utfordringane som mange distriktskommunar i Nord-Noreg. Tilskotet blei innført i 2009 for å ta vare på busetnadsmønsteret og det mangfaldet som kjenneteiknar norske lokalsamfunn, gjennom å gje kommunar i Sør-Noreg like gode vilkår som andre kommunar innanfor det distriktspolitiske verkeområdet.

Kommunar med særleg stor folkeauke får eit eige veksttilskot. Tilskotet er grunngjeve med at kommunar med høg folkevekst på kort og mellomlang sikt kan ha vanskar med å tilpasse tenestetilbodet til den veksande befolkninga, og at det kan vere problematisk å finansiere dei naudsynte investeringane utan at det verkar inn på tenestetilbodet. Tilskotet er avgrensa i tid til den perioden kommunane har størst vekst.

Dei største byane har særlege utfordringar knytte til urbanitet. I 2012 blei det difor innført eit eige storbytilskot, som omfattar dei fire største byane – Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger.

I tillegg blir det gjeve skjønstilskot for å kompensere kommunane for tilhøve som ikkje elles er tekne godt nok vare på i fordelingssystemet.

3.2.3 Kommunesektoren medverkar til ein breiare arbeidsmarknad i Distrikts-Noreg

Ein sterk kommunesektor gjev ikkje berre gode tenester til folk i heile landet. Han er òg ein stabiliserande faktor i mange kommunar og lokalsamfunn. I kapittel 2 (tabell 2.4) såg vi at kommunesektoren utgjer ein større del av sysselsetjinga jo mindre arbeidsmarknaden er. Den totale offentlege tenesteytinga er derimot jamnare fordelt sidan statleg sysselsetjing er klart høgare i dei største arbeidsmarknadene. Figur 3.2 syner utviklinga i kommunal sysselsetjing i ulike regiontypar. Knekkpunktet i år 2000 kjem av ei omlegging i statistikken, medan knekkpunktet i 2001 kjem av overføringa av spesialisthelsetenesta frå fylkeskommunane til dei regionale helseføretaka. Figuren syner ein tydeleg vekst i kommunal sysselsetjing i høve til befolkninga på 1990-talet, særleg i dei minste arbeidsmarknadene. Veksten i dei største arbeidsmarknadene kom i større grad av vekst i spesialisthelsetenesta. På 2000-talet var det i alle regiontypane ein relativt flat utvikling i talet på kommunalt sysselsette i høve til befolkninga.

Det er ulike årsaker til at kommunal sektor er størst i dei minste kommunane. For det første krev kommunesektoren i desse områda fleire arbeidstakarar grunna mange og små einingar (jf. avsnitt 3.2.1). For det andre vil graden av kommunal sysselsetjing vere høg dersom aktiviteten i den private og statlige sektoren er låg. Høg og aukande del kommunalt sysselsette er òg eit uttrykk for utviklinga i privat og statleg sektor. For mange kommunar har inntektssystemet generelt, og regionaltilskota spesielt, gjort det mogleg å oppretthalde kommunal sysselsetjing og ha eit godt tenestetilbod trass i svikt i privat sektor og nedgang i folketalet (jf. avsnitt 3.2.2). Skilnader i kommunal sysselsetjing i ulike kommunetypar kan òg vere påverka av ulik grad av utsetjing av tenester til private. Særleg i Oslo blir ein del kommunale oppgåver utførte av private, noko som gjev færre kommunalt tilsette.

I Distrikts-Noreg er kommunesektoren viktig for å skape ein breiare og meir variert arbeidsmarknad, særleg for personar med høgare utdanning. I kapittel 2.2.3 såg vi at ein større del av befolkninga i dei største arbeidsmarknadene har universitets- og høgskuleutdanning. Det er òg tilfellet for dei tilsette i kommunal sektor, men her er skilnadene mindre. Tabell 3.1 syner at godt over 40 prosent av dei tilsette i kommunal sektor i dei minste arbeidsmarknadene har høgare utdanning. Utviklinga i kommunesektoren dei seinare åra, med vekst i barnehage- og pleie- og omsorgssektoren, har i aukande grad gjeve grunnlag for arbeid for dei med lågare utdanning eller med lågare grad på universitets- og høgskulenivå.

¹ Statistikken inkluderer ikkje tilsette i private verksemder ved konkurranseutsette tenester.

² Sjå boks 2.1 for omtale av inndeling i regionar.

Kjelde: PANDA. Utrekningar av departementet.

3.2.4 Samhandlingsreforma medverkar til spreiing av kompetansearbeidsplassar

Samhandlingsreforma tredde i kraft 1. januar 2012. Reforma skal mellom anna medverke til at det blir lagd større vekt på førebygging og tidleg intervensjon, og at ein større del av den samla innsatsen i helse- og omsorgstenesta skjer i kommunane. Samhandlingsreforma skal medverke til at innbyggjarane får fleire og betre helsetenester lokalt. Når ein større del av helsetenesta skal ytast nærare der folk bur, får fleire tenestene lokalt og slepp lange reiser til sjukehus.

Samhandlingsreforma vil medverke til å spreie kompetansearbeidsplassar. Kommunane får gjennom tiltaka i reforma insentiv til å rekruttere helsepersonell og annan nøkkelkompetanse. Det er innført økonomiske insentivordningar for å stimulere kommunane til å satse meir på førebygging og å styrkje helse- og omsorgstilbodet. Det er innført kommunal betaling for utskrivingsklare pasientar og kommunal medfinansiering for somatiske innleggingar. Det er overført 5,6 milliardar kroner til kommunane til desse oppgåvene. Det tas sikte på å innføre ein plikt for kommunane til å ha eit omgåande-hjelp-døgntilbod frå 2016, og det er etablert ei finansieringsordning for å fase dette inn over fire år. Dette vil krevje ein styrkt medisinsk og helsefagleg kompetanse i kommunane. Eit anna døme er at det blir etablert lokalmedisinske senter med fleirfaglege tilbod, som rehabilitering, legetenester og psykisk helsetilbod, ofte som interkommunalt samarbeid. Desentraliserte spesialisthelsetenester, som til dømes dialyse, røntgen og behandling av KOLS, kan òg, i samarbeid med helseføretak, inngå i desse sentra. Som ei overgangsordning blir det gjeve statlege tilskot for å stimulere til ei slik etablering.

Skal kommunane lukkast med desse oppgåvene, må dei leggje til rette for gode fagmiljø for å rekruttere og halde på kompetanse. I dei lovpålagde samarbeidsavtalane er det krav om at kommunane og helseføretaka skal samarbeide om kompetanseoppgåver (jf. helse- og omsorgstenestelova §§ 6-2 nr. 6 og 7).

Både fleire oppgåver innan helse- og omsorgstenester og den nye folkehelselova inneber at kommunane må leggje større vekt på helseperspektivet i kommuneplanlegginga. Nasjonalt folkehelseinstitutt publiserer folkehelseprofilar fylkesvis og for kvar kommune, noko som gjev verdifull kunnskap om den lokale helsetilstanden, og som kommunane igjen kan nytte i planlegginga. For å betre kompetansen i langsiktig og strategisk samfunnsplanlegging på folkehelsefeltet på lokalt og regionalt nivå er det etablert eit opplærings- og utdanningsprogram i regi av KS på oppdrag frå Helsedirektoratet. Programperioden går over fire år, og skal vare ut 2015. Regjeringa vil leggje frem ein stortingsmelding om folkehelse våren 2013. Meldinga skal mellom anna innehalde ein strategi for korleis samfunnet som heilskap og alle sektorar kan medverke til betre folkehelse. Folkehelseperspektivet vil vere viktig i utviklinga av lokalsamfunna.

Samhandlingsreforma får følgjer langt utover helsesektoren. Ho vil gjere sitt til å endre kommunane si rolle og styrkje lokale og regionale samarbeidsstrukturar. Mange av oppgåvene kan løysast gjennom samarbeid med andre kommunar, helseføretaka, utdanningsinstitusjonar og private aktørar. I dei fleste helseføretaksområda er det etablert kommunegruppesamarbeid der fleire kommunar samarbeider med helseføretaka. Kommunar og helseføretak har inngått samarbeidsavtalar om oppgåver dei skal samarbeide om. I tillegg til samarbeid om helsetenester, som jordmortenester, skal dei også samarbeide om til dømes kompetanseutvikling, lokale IKT-løysingar og beredskap. Mange kommunar har valt å samarbeide om utforminga av avtalane.

Regjeringa la i 2012 fram Meld. St. 9 (2012–2013) Én innbygger – én journal. Digitale tjenester i helse- og omsorgssektoren. Meir bruk av elektronisk kommunikasjon mellom kommunale tenester og spesialisthelsetenesta vil også gjere det enklare for helsepersonell i distrikta å få til god samhandling og få tilgang på informasjon.