8 Politikk for område med særlege utfordringar og potensial

Det er dei stadbundne naturressursane som har gjeve grunnlaget for sysselsetjing, verdiskaping og spreidd busetnad i Noreg opp gjennom historia. Spreidd busetnad har ein særeigen verdi for Noreg, men mindre arbeidsmarknader har andre føresetnader for vekst og utvikling enn større. Arbeid med attraktive lokalsamfunn, utbygging av breiband, differensiert innsats for næringsutvikling, fleksibel utdanning og tilrettelegging for fjernarbeid er alle særleg viktige innsatsområde for mindre arbeidsmarknader. I tillegg har mange kommunar i mindre arbeidsmarknader særlege utfordringar med å balansere bruk og vern. Her vil mellom anna deira kompetanse innan planlegging og miljø vere av stor tyding. Den særskilde distriktspolitiske innsatsen treffer i stor grad dei mindre arbeidsmarknadene.

Mindre arbeidsmarknadsregionar er òg meir sårbare for både langsiktige og raske endringar i nærings- og arbeidslivet. Departementet gjev i dag tilskot til lokalt omstillingsarbeid gjennom utviklingsmidlar til fylkeskommunane og særskild statleg innsats.

Vi finn mange mindre arbeidsmarknader i Nord-Noreg og fjellområda, og innsatsen er difor særleg aktuell for desse områda. Generelt i Nord-Noreg ligg utfordringane framover i å auke den landbaserte verdiskapinga og betre tilgangen på kvalifisert arbeidskraft. Det er her store skilnader mellom ulike område i Nord-Noreg, noko som krev differensiert innsats frå fleire departement.

Fjellområda har særskilde utfordringar med eit landbruk som er viktig for sysselsetjing og bevaring av kulturlandskapet, men meir marginalt enn i låglandet; store område er verna eller bandlagde ut frå naturvernomsyn; få og små senter har grunnlag i kompetansebaserte næringar.

Regjeringa vil

• fremje ein politikk som møter utfordringane og potensiala i små arbeidsmarknader

• jobbe på lag med kommunane for å førebyggje konfliktar og sikre ei berekraftig forvaltning av verdifulle naturområde utanfor verneområde

• føre vidare tiltakssona for Finnmark og Nord-Troms med om lag same samla innsats som i dag

• utvikle ein spesiell innsats for å betre kompetanse og nettverk, entreprenørskap og innovasjon i næringslivet i fjellområda

8.1 Politikk for mindre arbeidsmarknader

Spreidd busetnad har ein særeigen verdi for Noreg. Vi har tidlegare i meldinga sett at mindre arbeidsmarknader har andre føresetnader for vekst og utvikling enn større (jf. kap. 2, 4 og 6). Mellom anna har større arbeidsmarknader i gjennomsnitt større vekst i folketal og sysselsetjing enn små arbeidsmarknader. Å utvide arbeidsmarknader gjennom investeringar i infrastruktur kan difor vere ein strategi for vekst i ein del mindre arbeidsmarknader (jf. kap. 4.1). Men mange område som består av mindre tettstader og som har spreidd busetnad, vil sjølv etter eventuelle investeringar i infrastruktur vere ein del av ein mindre arbeidsmarknad. Slike område utgjer ein særeigen og viktig del av det norske busetnadsmønsteret og har stor eigenverdi. Det er eit viktig trekk ved det norske samfunnet, som regjeringa ynskjer å oppretthalde. Det trengst difor ein særskild og aktiv innsats for å stimulere til vekst og utvikling i dei små arbeidsmarknadane, og verkemidla må ofte vere annleis enn for større arbeidsmarknadsregionar. Alle små arbeidsmarknader er i dag innanfor det distriktspolitiske verkeområdet.

8.1.1 Store variasjonar i utviklinga i små arbeidsmarknader

Som vi har sett i kapittel 2.2.2 har rekordmange kommunar i landet hatt ein auke i folketalet dei siste åra. I femårsperioden frå 2007 til og med 2011 har nesten 300 kommunar hatt vekst i folketalet. Dette er over 100 fleire enn i femårsperioden før 2007. Tabell 8.1 syner prosentdelen kommunar med vekst i folketalet i ulike typar arbeidsmarknader innanfor og utanfor verkeområdet. Her ser vi at nær heile auken i talet på kommunar med vekst kjem av betre utvikling i det distriktspolitiske verkeområdet. Kommunane i dei største arbeidsmarknadene har i stor grad hatt vekst i folketalet i heile tiårsperioden. Utviklinga har blitt betre i alle regiontypar, men det er særleg i dei små arbeidsmarknadene i verkeområdet at vi finn område som framleis har nedgang i folketalet.

Dei fleste kommunane med nedgang i folketalet har ein næringsstruktur som i større grad er knytt til primærnæringane enn i kommunane med vekst. Dette gjeld i noko større grad for landbruk enn for fiskeri, men biletet er ikkje eintydig. Nedgangen er i noko større grad knytt til landbruk i Sør-Noreg, medan han i noko større grad er knytt til fiskeri i Nord-Noreg. Likevel finn vi små arbeidsmarknader med vekst i folketalet der nær 50 prosent av dei sysselsette arbeider i fiskerinæringa. Røst, Træna og Værøy er døme på det. Det finst også større område med nedgang som har relativt låg sysselsetjing i både primærnæringar og industri, til dømes arbeidsmarknadsregionane Fauske og Vefsn.

Dei fleste kommunane med nedgang i folketalet ligg i sone IV i det distriktspolitiske verkeområdet. Samstundes har nær alle senterkommunane i byområda i verkeområdet vekst. Dette er område der særleg varehandel, tenesteyting og statleg sektor speler ei viktigare rolle enn i kommunane med nedgang i folketalet.

8.1.2 Samla omtale av innsats retta mot mindre arbeidsmarknader

Attraktive lokalsamfunn

Eldsjeler og folk med engasjement kan utgjere ein stor skilnad for utviklinga på mindre plassar. Kapittel 3.1 syner korleis kommunane kan ta vare på eldsjelene og gje dei spelerom. Gjennom å byggje opp kapasitet og kompetanse i kommunar og stimulere til samarbeid med fylkeskommunane, andre kommunar og Distriktssenteret legg departementet til rette for ein politikk for eldsjeler i distriktskommunar. Vekst i folketalet, særleg gjennom større innvandring, har gjeve nye moglegheiter, men òg nye utfordringar for kommunar i små arbeidsmarknader. Kapittel 3.1 syner òg korleis kommunane kan leggje til rette for bustadbygging, inkludering av tilflyttarar, næringsutvikling og rekruttering av arbeidskraft.

Kommunesektoren betyr meir i mindre arbeidsmarknader enn i større. Sektoren yter tenester som er viktige både for næringsliv og folk, samstundes som han treng tenester og er ein stor arbeidsgjevar i seg sjølv. Kommunane treng arbeidskraft med ulik type kompetanse og er med på å gjere arbeidsmarknaden større. Kapittel 3.2 viser korleis inntektssystemet medverkar til sysselsetjing i kommunesektoren i mindre arbeidsmarknader og såleis er ein stabiliserande faktor for busetnaden i landet.

Breiband

Eit godt utbygd breiband, telefoni og annan digital infrastruktur er sentralt for å sikre tilgang til tenester og moglegheit for full samfunnsdeltaking og bulyst i heile landet. I mindre arbeidsmarknader er det mindre konkurranse om kundane, og mange føretak finn det ikkje lønsamt å byggje ut eit breiband som er godt nok til å dekkje behovet til alle hushalda. Kommunal- og regionaldepartementet vil, i samarbeid med Samferdselsdepartementet og Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet, vurdere å bruke tilskot også i åra framover for å stimulere til utbreiing av breiband med høg kapasitet i små marknader (jf. kap. 4.2.3).

Rammevilkår

Tabell 2.6 i kapittel 2 syner at dei minste arbeidsmarknadene i snitt er dei mest eksportintensive. Føreseielege internasjonale konkurransevilkår er viktig for verdiskapinga og sysselsetjinga i desse områda. Regjeringa vil nytte det handlingsrommet som EØS-avtalen gjev for å føre vidare differensiert arbeidsgjevaravgift og distriktsretta investeringsstøtte (jf. kap. 5.1). Fordelinga av dei distrikts- og regionalpolitiske verkemidla gjer at fylke med mange mindre arbeidsmarknader kan ha ein differensiert verkemiddelbruk, som treffer utfordringane og potensiala i desse områda (jf. kap. 5.2).

Næringsutvikling

Næringslivet i distrikta går bra mange stader, men har ofte dårlegare føresetnader for utvikling enn større arbeidsmarknader. Verkemiddelapparatet må difor utvikle andre arbeidsformer for å stimulere til innovasjon og entreprenørskap i mindre arbeidsmarknader (jf. kap. 6.3). Politikk for einskilde næringar, i samspel med distrikts- og regionalpolitikken, er særs viktig for å sikre god aktivitet og sysselsetjing i mindre arbeidsmarknader. Dette gjeld særleg dei ressursbaserte næringane, som landbruk, fiskeri- og havbruk og næringar innan petroleum, fornybar energi, mineral og reiseliv (jf. kap. 6.2). Nordområda og fjellområda er område som har mange mindre arbeidsmarknader. Innsats for sysselsetjing og verdiskaping i desse områda er omtalt i avsnitta 8.2 og 8.3.

Utdanning

Tilbodet om desentralisert og fleksibel utdanning gjer det mogleg å styrkje den formelle kompetansen sjølv om ein ikkje bur i nærleiken av ein studiestad (jf. kap. 7.1.2). Dette er særleg verdifullt i mindre arbeidsmarknader, som kan ha større utfordringar når det gjeld å rekruttere folk med rett kompetanse enn det større arbeidsmarknader har. Til dømes finst det gode nettbaserte løysingar dersom ein vil utdanne seg utanfor undervisningsinstitusjonane. I område med stor avstand til utdanningsinstitusjonane er det døme på at lokale og regionale aktørar og utdanningsinstitusjonar samarbeider om å utvikle desentraliserte utdanningstilbod ut frå behova i området. Fylkeskommunen som regional utviklingsaktør kan spele ei viktig rolle i å utvikle vidare og leggje til rette for denne typen samarbeid.

Fjernarbeid

Den teknologiske utviklinga har skapt rom for nye måtar å tenkje busetjing og arbeid på. Dette gjev verdifulle potensial i mindre arbeidsmarknader. Fjernarbeid kan vere ei løysing for å halde på ei desentralisert organisering eller ei meir systematisk utlokalisering av arbeidsplassar innanfor ei verksemd. I statleg sektor er det opp til den einskilde verksemda å leggje til rette for at arbeidstakarar kan jobbe utanfor arbeidsstaden. Kommunal- og regionaldepartementet vil, i samarbeid med Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet, vurdere behovet for tiltak retta mot statleg verksemd (jf. kap. 9.3).

8.1.3 Mindre arbeidsmarknader og samspelet med eit verdifullt naturmangfald

Mange av dei mindre arbeidsmarknadene ligg i område med viktige natur- og kulturminneverdiar. Desse ressursane er eit viktig grunnlag for vekst og utvikling. I slike område står difor samhandlinga mellom næringsutvikling og ivaretaking av natur- og kulturminneverdiar sentralt. Kunnskapsbasert forvaltning er naudsynt for å balansere omsynet mellom næringsinteresser, naturmangfald og kulturminne på ein god og berekraftig måte. Då er ein avhengig av både den kompetansen og kunnskapen om områda som ligg i lokal forvaltning og tradisjon og natur- og kulturminnefagleg kompetanse. Regjeringa vil jobbe på lag med kommunane for å førebyggje konfliktar og sikre ei berekraftig forvaltning av ressursane, og gjennom dette leggje til rette for næringsutvikling som både drar nytte av, og tek nødvendig omsyn til naturmangfald, kulturminne og dei lokale landskapskvalitetane.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå og Direktoratet for naturforvaltning. Kart utarbeidd av Statens kartverk.

Forvaltning av område verna etter naturmangfaldlova

Dei mest verdifulle områda er verna i medhald av reglane i kapittel V i naturmangfaldlova. Dette gjeld nasjonalparkar, landskapsvernområde og naturreservat. Dei einskilde verneområda har eigne forskrifter som regulerer verksemd og bruk som er til skade for verneverdiane. Det er utarbeidd forvaltningsplanar for dei fleste av nasjonalparkane og dei andre store verneområda. Naturmangfaldlova, den einskilde verneforskrifta og forvaltningsplanen legg ramma for tiltak og bruk innanfor verneområda. Nasjonalpark- og verneområdestyra er tillagt forvaltningsmyndigheit for nasjonalparkane og dei andre store verneområda. Desse styra er sette saman av politisk utvalde representantar frå aktuelle kommunar og fylkeskommunar, i tillegg til samiske representantar der det er aktuelt.

God planlegging er naudsynt for å balansere utvikling og vern

Kommunal planlegging og forvaltning som tek utgangspunkt i lokal kunnskap og tradisjon er viktig for å forvalte unike verdiar, og for å få til ei god samordning av aktivitetar. Gjennom samhandling og kunnskapsutvikling vil særeigne verdiar kunne ligge til grunn og bidra til lokal og regional verdiskaping.

Størsteparten av arealet i Noreg er ikkje verna etter naturmangfaldlova kapittel V og blir forvalta etter reglane i plan- og bygningslova og etter lovverk for dei ulike sektorane. Utanfor verneområda ligg det òg naturområde som kan ha store verdiar. Her gjeld òg føresegna i kapittel II i naturmangfaldlova som gjer greie for kva for vurderingar ein er pliktig til å gjere der avgjerder får følgjer for naturmangfaldet.

Det er kommunane som er planstyresmakt, og dermed har ansvaret for at omsynet til naturmangfald og at krava i naturmangfaldlova blir tekne vare på i planutforming og planarbeid. Fylkeskommunane har ansvar for å rettleie kommunane i planarbeidet. Fylkesmennene har saman med Direktoratet for naturforvaltning eit særskilt ansvar for å rettleie, hjelpe og lære opp kommunane i bruken av naturmangfaldlova. Det å balansere omsynet til utvikling og naturmangfald set særlege krav til naudsynt kapasitet og kompetanse innan planlegging og miljø i dei mindre kommunane.

Ordinær revisjon av kommuneplanen skjer vanlegvis éin gong kvar valperiode. Kommunen kan gjennom gode og opne kommuneplanprosessar synleggjere ynskte og aktuelle utviklingsområde. Kommunen kan lage kommunedelplanar som omhandlar areala i nærleiken av store verneområde, setje særskilde omsynssoner, syte for at arealforvaltninga byggjer opp om verdiane i verneområda og planleggje tilrettelegging, også for næringsutvikling. Ei modell for dette er lokale og regionale parker med forankring i den Europeiske landskapskonvensjonen. Kommunale ynskje skal balanserast mot nasjonale og vesentlege regionale interesser. Utfordringane er særs ulike i ulike delar av landet. Presset på areala varierer. Potensialet for å få til verdiskaping er ulikt. Dette taler for at ein bør utvikle og føre vidare ei regional problemforståing, tilpassa dei regionale og lokale ressursane og utfordringane.

For å unngå motsegner og konflikt er det særs vesentleg at kommunane, fylkesmenn og fylkeskommunar så tidleg som råd legg til rette for dialog mellom partane. Gode planprosessar kjenneteikna av møteplassar, tillit og felles problemoppfatting er grunnleggjande. Vidare vil ein «tidleg og tydeleg» regional styresmakt kunne medverke til å dempe konflikt og effektivisere prosessar.

Motsegnsinstituttet er naudsynt for å ta omsyn til nasjonale og regionale interesser, men det er behov for betre praksis. Regjeringa vil difor gå gjennom fordelinga av ansvar og rutinar i dei involverte departementa og motsegnsorgana for å gjere ei heilskapeleg vurdering av om praksisen er i tråd med intensjonen i lova. KS skal vere involvert i prosessen. Regjeringa tek sikte på å gjere arbeidet ferdig før sommaren 2013.

Det er viktig for regjeringa å støtte opp om lokale og regionale tiltak som mellom anna bidrar til at potensialet for næringsutvikling knytt til verneområda og randsona til disse, blir nytta og utvikla på ein berekraftig måte.

Det kan oppstå interessemotsetnader mellom å ta omsyn til naturmangfaldet og næringsutvikling. Departementet ynskjer å få meir kunnskap om korleis ein kan førebyggje eventuelle konfliktar i slike tilfelle, og vil få utarbeidd ei utgreiing om lokal og regional praksis i samband med lokal næringsutvikling, lokalt sjølvstyre og omsynet til naturmangfaldet. Ei slik utgreiing vil ha referanse til evalueringane av Verdiskapingsprogrammet for naturarven, Verdiskapingsprogrammet på kulturminneområdet og resultat frå andre relevante utgreiingar.

Natur- og kulturarv som grunnlag for verdiskaping

Kombinasjonen av storslått natur og mangfaldet av kulturminne og kulturmiljø utgjer eit viktig fundament for verdiskaping. Døme på område som representerer store verdiar med tanke på opplevingar, saman med bygningskultur og mattradisjonar, er verdsarvområde, fjordlandskapet og andre kulturlandskap, nasjonalparkar og andre verneområde, fugle- og dyrelivet og den arktiske naturen. Det er eit unytta potensial for verdiskaping basert på natur- og kulturminne. Dette er eit fortrinn kommunar og småsamfunn må dra nytte av i næringsutviklinga. Særleg kan nasjonalparkar, verneområde og kulturhistoriske miljø spele ei stor rolle som attraksjonar i reiselivssamanheng. Ved utvikling og tilrettelegging må ein ta omsyn slik at ikkje natur- og kulturverdiane som er grunnlaget for verdiskapinga, blir skada eller øydelagt. Tyngre tekniske infrastrukturtiltak som til dømes større reiselivsanlegg med tilhøyrande aktivitetar skal lokaliserast utanfor verneområda, medan ein innanfor verneområda legg til rette for bruk og opplevingar som ligg innanfor ramma av vernet for det einskilde verneområde. Kommunane har til dømes gjennom deltaking i nasjonalpark- og verneområdestyra no ein god moglegheit til å sjå vernet i ein heilskapleg samanheng med bruk og næringsutvikling elles i kommunen.

Nasjonalparksenter og andre naturinformasjonssenter er viktige formidlingskanalar for å nå allmenta. Slike senter kan brukast meir aktivt for å gje kunnskap og skape aktivitet og opplevingar i desse områda og også fungere som kunnskapsbase for leverandørar av aktivitetar. Senter, spesielt dei med forvaltningsknutepunkt, utgjer viktige kompetansearbeidsplassar i distrikta. Dei kan utviklast til tverrfaglege fellesskapar for forvaltning, tilsyn, forsking og næringsliv med vekt på lokal verdiskaping. Senter som har kome lengst med dette har stor søking frå unge, høgt utdanna. Det er eit mål at nasjonalparksenter og andre naturinformasjonssenter skal utviklast vidare og bli betre på formidling, og gje dei ei tydeligare rolle i lokal utvikling.

33 norske kommunar har fått status som nasjonalparkkommunar, og 5 tettstader har status som nasjonalparklandsbyar. Ordninga er mellom anna etablert for å gjere nasjonalparkane meir kjende og styrkje verdiskapinga i lokalsamfunna.

Det er viktig for regjeringa å støtte opp om lokale og regionale tiltak, og det er behov for ein meir samordna og målretta innsats for auka verdiskaping med basis i natur- og kulturarv. Det er difor Miljøverndepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet gjennomfører Verdiskapingsprogrammet for naturarven. Verdiskapingsomgrepet er her knytt til både sosial, miljømessig, kulturell og økonomisk verdiskaping. Mange av prosjekta er knytte til reiselivsutvikling i ein eller annan forstand, men vil òg vere positive for dei som bur fast på staden.

Erfaringane frå dette programmet, Verdiskapingsprogrammet på kulturminneområdet samt liknande program viser at det er mogleg å utvikle samarbeidet på lokalt og regionalt nivå der ein evnar å nytte dei mange potensiala som landskapet og natur- og kulturarven gjev. Det å etablere ein arena der ein har høve til å utvikle samarbeidet mellom ulike sektorstyresmakter har ein gunstig effekt. Kjernen i desse utviklingsprosjekta har vore å utforske potensialet for samarbeid og felles løysingar der ein tek omsyn til ulike interesser.

For å oppnå ei god samordning og synergieffektar i arbeidet med verdiskaping basert på natur- og kulturarven, er det sett ned ei arbeidsgruppe på tvers av departementa. Arbeidsgruppa skal utarbeide eit forslag til ein nasjonal strategi for ein meir samordna og målretta innsats for verdiskaping basert på natur- og kulturarven.

Ramma omkring natur- og kulturarven er det lokale landskapet som kan vera alt frå storslått til heilt alminneleg. Noreg har slutta seg til Den europeiske landskapskonvensjonen. Miljøverndepartementet koordinerer arbeidet med konvensjonen og det er nedsett ei Landskapsgruppe der fleire relevante departement og direktorat deltek.

I reiselivsstrategien Destinasjon Noreg legg regjeringa til rette for ei betre utnytting av natur- og kulturarven i reiselivssamanheng. Dette kan skje gjennom å utvikle vidare nasjonalpark- og naturinformasjonssenter, utarbeide ein merkevare- og kommunikasjonsstrategi for nasjonalparkane, verdiskaping i verdsarvområdane, utvikle vidare prosjektet Kultur- og naturreisa, og forbetre reiselivsprodukt. Samspelet mellom kultur og reiseliv blir spesielt følgt opp i regjeringa sin handlingsplan for kultur og næring (jf. kap. 6.2).

8.2 Innsats for næringsmessig omstilling av lokalsamfunn

Omstilling er naudsynt for dynamikken i arbeidsmarknadene, og også ein del av ei naturleg utvikling. Omstilling inneber ei omfordeling av ressursar mellom føretak og næringar og er ei viktig drivkraft for vekst og bruk av arbeidskrafta. Samstundes er omstilling særleg krevjande for mindre arbeidsmarknader og kan innebere store kostnader for lokalsamfunn og enkeltindivid.

Den norske økonomien har i stor grad lukkast med ei effektiv omstilling, dersom vi ser på utviklinga i arbeidsløyse og yrkesdeltaking. Gjennom ein lang periode har arbeidsløysa vore lågare og sysselsetjinga høgare enn i dei fleste andre landa i OECD-området.1 Arbeidsmarknadspolitikken legg til grunn at norske arbeidstakarar viser omstillingsevne- og vilje, samt mobilitet på arbeidsmarknaden. Trepartssamarbeidet og gjennomføringa av inntektspolitikken har også mykje å seie for omstilingsevna i Noreg.2 I tillegg viser forsking at medbestemming og medverknad styrkjer omstillingsevna i arbeidslivet.3

Ei god omstilling handlar om å ta i bruk eksisterande ressursar, anten det er arbeidskraft, kompetanse eller naturgjevne ressursar, for å skape nye verksemder og nye arbeidsplassar. Det er viktig å leggje til rette for at endringar i næringsstruktur, anten over tid eller ved større nedleggingar og nedbemanningar, ikkje fører med seg lokal stagnasjon og fråfall frå arbeidsstyrken. I kapittel 2.2.4 såg vi at det var relativt store regionale skilnader i graden av sysselsetjing, og at det er fleire andre moglege årsaker til desse regionale skilnadene enn mindre vellukka omstillingsprosessar.

Trøndelag Forskning og Utvikling har evaluert langtidseffektar av ulike omstillingsprogram. Det overordna målet med desse programma er å bidra til betre nærings- og samfunnsutvikling i område med svært negativ utvikling. Evalueringa har sett på effektar på nærings- og samfunnsutvikling i ti utvalde kommunar/regionar fem–åtte år etter programslutt. Evna til næringsutvikling er gjennomgåande styrkt og det er blitt ein betre kultur for nyskaping i regionen. Tiltaka har i dei fleste tilfella gjeve positive effektar på sysselsetjinga, men effekten har variert i dei ulike områda4.

Sjansane for at ei omstilling blir vellukka når ei krise oppstår er størst dersom kommunen og næringslivet har satsa på eit langsiktig utviklings- og nyskapingsarbeid. Tilgang på rett kompetanse og andre ressursar i lokalsamfunnet er avgjerande for å få fram nye næringsmiljø etter ein omstillingsprosess. Det er òg viktig at omstillings- og nyskapingsarbeidet har brei lokal og regional forankring, slik at ein sikrar forståing av situasjonen og forpliktande eigarskap til prosessen. Både private og offentlege aktørar på tvers av forvaltningsnivå bør vere med på eit felles løft. Det er særleg viktig at næringslivet blir involvert og får eigarskap til arbeidet. Det inneber at det først og fremst må vere eit lokalt og regionalt ansvar å arbeide med omstilling, både for å motverke og for å møte akutte krisesituasjonar.

8.2.1 Statleg innsats for lokalt omstillingsarbeid

Mindre arbeidsmarknader er meir sårbare for endringar i nærings- og arbeidslivet enn større. Generelt vil det òg vere enklare å lukkast med omstillingsprosessar i større arbeidsmarknader. At det er mogleg å pendle, og at det er større tilfang av ledige jobbar, gjer det lettare for folk å få ny jobb, samstundes som ein slepp omkostningar med å flytte. I særleg krevjande tilfelle må difor sentrale styresmakter bidra med særskild støtte.

Departementet gjev i dag tilskot til lokalt omstillingsarbeid mellom anna gjennom dei distrikts- og regionalpolitiske utviklingsmidlane som fylkeskommunane forvaltar. Midlane blir mellom anna fordelte ut frå skjøn og ut frå omsyn til omstillingsutfordringar i dei ulike fylka. I fordelinga av desse skjønsmidlane får departementet innspel frå fylkeskommunane om omstillingsbehovet i den einskilde kommunen. Departementet legg til grunn at fylkeskommunane har oversikt over og identifiserer omstillingsbehov og medverkar til å møte desse behova. Fylkeskommunane fordeler midlane vidare til kommunar med omstillingsutfordringar, og samarbeider med kommunane og Innovasjon Noreg om innretninga på omstillingsarbeidet.

Innovasjon Noreg er eit nasjonalt kompetansesenter for lokalt omstillingsarbeid. Innovasjon Noreg skal kvalitetssikre dei lokale prosessane og dei einskilde prosjekta og medverke til at den offentlege innsatsen i næringsutviklingsarbeidet er målretta og forretningsorientert.

Arbeids- og velferdsetaten (Nav) har eit særleg ansvar ved masseoppseiingar. Etter arbeidsmiljølova § 15-2 (1) ligg det føre masseoppseiingar dersom arbeidsgjevaren seier opp minst ti arbeidstakarar innanfor eit tidsrom på 30 dagar, og utan at oppseiingane har noko med den einskilde arbeidstakaren å gjere. For å redusere talet på overtallige i langvarig arbeidsløyse er det viktig at Nav kjem med i omstillingsprosessen så tidleg som mogleg. Nav har generelt to verkemiddel: formidling av ledige jobbar og tiltak for oppkvalifisering eller omskolering. Kva som er mest føremålsteneleg må vurderast for kvar einskild brukar.

Frå tid til anna oppstår kriser i lokalsamfunna, som er av eit slikt omfang at det er naudsynt med ein ekstrainnsats frå staten utover dei ordinære utviklingsmidlane. Omfanget av krisa heng saman med storleiken på arbeidsmarknaden. Også i desse tilfella legg departementet til grunn aktiv medverknad frå regionale og lokale styresmakter for å sikre ei brei lokal og regional forankring til prosessen. Regjeringa presenterte i St.meld. nr. 21 (2005–2006) Hjarte for heile landet kriterium for når det kan vere aktuelt for staten å gå inn med ein ekstraordinær innsats (jf. boks 8.1).

8.2.2 Spesialisering gjev grunnlag for vekst, men òg for sårbarheit

Jo meir spesialisert næringslivet er i ein region og jo større bedriftene er, desto meir eksport. Det viser at regional spesialisering kan gje grunnlag for eksportbasert vekst, og det gjeld òg i mindre arbeidsmarknader. Dette kjem fram i ei undersøking av Menon som er omtalt i kapittel 2.2.3. Men Menon peikar òg på at desse regionane er mest utsette dersom eksporten går ned. Jo meir einsidig næringsstrukturen er og jo meir avhengig regionane er av eksport frå ei einskild verksemd, desto meir sårbare er regionane ved ein eventuell reduksjon. Regionar med låg eksport er også sårbare for auka internasjonal konkurranse ettersom globalisering og økonomisk integrasjon fører til at næringar som tidlegare var skjerma og næringar som konkurrerer med import blir meir konkurranseutsette.

Meløy kommune er eit døme på dette. Etableringa av REC i Meløy var resultatet av eit vellukka omstillingsprosjekt. Meløy kvalifiserte difor som deltakar i prosjektet Suksessrike distriktskommunar i regi av Distriktssenteret (jf. boks 3.1). Kort tid etter førte utfordringar på den internasjonale marknaden til at verksemda blei lagd ned. Dette viser at vegen er kort mellom suksess og nedgang. Telemarksforsking gjorde på grunnlag av dette ei undersøking av sårbare kommunar. Undersøkinga støttar opp om funna til Menon. Mange av dei suksessrike distriktskommunane er òg blant dei kommunane med høgast sårbarheit, til dømes Træna, Hitra, Frøya og Hemsedal. Kommunar i små arbeidsmarknader med sysselsetjinga konsentrert i få næringar er mest sårbare. Slike kommunar finn vi flest av på Vestlandet og i Nord-Noreg.

Hjørnesteinsverksemda blir mindre viktig når graden av sårbarheit studerast på regionalt nivå. Telemarksforsking visar at næringsstrukturen då er viktigaste forklaringsfaktor. Dei finn ut at regionar med vekst nesten alltid får økt sårbarheit.5 Det synast difor å vere vanskeleg å kombinera ein strategi for vekst med ein strategi for redusert sårbarheit. Når ein region har blitt spesialisert, noko som er nødvendig for internasjonal konkurransekraft, vil en vellukka strategi for vekst innebere auka sårbarheit.

8.3 Politikk for nordområda

Nordnorsk næringsliv er prega av positiv utvikling og optimisme.6 Rike naturressursar og den geopolitiske plasseringa av landsdelen legg grunnlag for vekst og busetjing. Samstundes kjem todelinga av norsk næringsliv tydeleg til syne i denne landsdelen. Ikkje alle kommunar tek del i veksten i økonomi og folketal. Utfordringa framover ligg i å betre tilgangen på kompetent arbeidskraft og å auke den landbaserte verdiskapinga i Nord-Noreg.

Nytting av geologiske ressursar på land og i havet, energi, og nye næringar baserte på marine og landbaserte ressursar og reiseliv blir stadig viktigare. Fiskeri har vore ein berebjelke i nord, men strukturendringar i flåteleddet og fiskeindustrien er òg ei viktig forklaring på nedgang i folketalet og sysselsetjinga i kystkommunar. Olje, gass og havbruk står fram som dei nye vekstnæringane. Det er òg forventningar til mineralnæringa i nord. Desse ressursbaserte næringane er sterkt regulerte og treng løyve, kvotar eller konsesjonar frå nasjonale styresmakter for å kunne nyttast.

8.3.1 Store skilnader i utviklinga i Nord-Noreg

Det generelle bilete er at Nord-Noreg er ein landsdel i positiv utvikling. Skilnadene i levekår mellom nord og sør er klart reduserte dei siste tiåra. Det er likevel store regionale variasjonar i utviklingstrekka i landsdelen. Regionane har ulike vilkår for sysselsetjing og busetjing, og dermed for vekst og utvikling. Samstundes har dei fleire felles utfordringar.

Nord-Noreg har eit senter- og busetnadsmønster som er prega av at ein relativt stor del av innbyggjarane er busette i små bu- og arbeidsmarknadsregionar. Tal frå Statistisk sentralbyrå syner likevel at prosentdelen som er busett i tettbygde strok er større i dei tre nordlegaste fylka enn i fleire av fylka i Sør-Noreg. Ein langvarig nedgang i folketalet er snudd til vekst i dei tre fylka i landsdelen dei siste åra. Innvandring står for mesteparten av veksten, men landsdelen har òg eit positivt fødselsoverskot.

Særleg langs kysten er det likevel mange småsamfunn som har utfordringar når det gjeld å oppretthalde busetnaden, utvikle næringslivet og byggje kapasitet og kompetanse til lokalt utviklingsarbeid. Dei geografiske avstandane mellom arbeidsmarknadene i landsdelen er i hovudsak store, noko som gjer at ei kopling av arbeidsmarknader berre er realistisk i nokre få område (jf. kap. 4.1.2).

Kombinasjonen av store geografiske avstandar og små verksemder gjer samarbeid mellom verksemdene og mellom verksemder og kunnskapsinstitusjonar krevjande. FoU-aktiviteten i Nord-Noreg er låg, spesielt i næringslivet.7 Universitets- og høgskulesektoren står for brorparten av FoU-aktiviteten i nord.

Sjømat, reiseliv og kraftkrevjande industri er viktige eksportnæringar.8 Eksport frå landsdelen målt i kroner per sysselsett var i 2009 om lag som landsgjennomsnittet (jf. tabell 2.6 i kap. 2). Det samla bilete for arbeidsmarknaden syner at sysselsetjinga er høg, og at det mange stader er stor mangel på arbeidskraft (jf. kap. 2.2.4). Næringslivet i fleire sektorar ventar vekst i produksjonsnivået og i sysselsetjinga, i tillegg til større investeringar i tida framover.9

Det trengst kompetent arbeidskraft både med fagutdanning og med høgare utdanning. Samstundes er utdanningsnivået i Nord-Noreg lågare enn i resten av landet. Færre har høgare utdanning, og det er færre i nord som søkjer seg til høgare utdanning. I tillegg er fråfallet i vidaregåande skule høgare enn landsgjennomsnittet. Dette gjeld først og fremst i Finnmark, men også i Troms og Nordland er fråfallet større enn i andre fylke. I Finnmark hadde 30 prosent av dei som starta vidaregåande opplæring i 2006 falt i frå i 2011. Tilsvarande tal for Oslo var 11 prosent. Det er òg færre som fullfører vidaregåande skule på normert tid i Nord-Noreg enn i resten av landet.

I 2011 pendla om lag 5 000 personar til landsdelen frå Sør-Noreg. Også utanlandsk arbeidskraft speler ei viktig rolle når det gjeld å dekkje sysselsetjingsbehovet i nord.10 Ei utfordring for landsdelen er å få desse personane til å busetje seg fast slik at arbeidskrafta blir meir stabil og lokalsamfunna mindre sårbare.

8.3.2 Auka kunnskapsbasert verdiskaping på land

Politikken for nordområda har regjeringa presentert i Meld. St. 7 (2011–2012) Nordområdene. Visjoner og virkemidler. Eit overordna mål er å leggje til rette for større verdiskaping i nordområda. Dette må skje på ein måte som tek omsyn til miljø, klima og urfolk. Politikken handlar om eit breitt sett av tema; kunnskap, folkerett, tryggleik, samarbeid, miljø, havforvaltning, tryggleik på sjøen, fiskeri og havbruk, petroleumsverksemd og næringsutvikling. På bakgrunn av desse temaa har regjeringa lagt til grunn 15 strategiske prioriteringar. Sektorpolitikken speler difor ei avgjerande rolle for større verdiskaping i nord. Regjeringa vil bidra til å byggje eit meir kunnskapsbasert næringsliv i nord.

Departementet rettar den distrikts- og regionalpolitiske innsatsen i Nord-Noreg mot næringsutvikling og verdiskaping på fastlandet. Visjonen til regjeringa kan berre realiserast dersom vi har personar og institusjonar med kompetanse i landsdelen. Ressursane og den raske utviklinga i nord må nyttast til beste for dei som bur i landsdelen.

Utviklinga i nord blir påverka av sektorpolitikk, makroøkonomisk politikk og internasjonale konjunkturar. I den distrikts- og regionalpolitiske innsatsen har regjeringa peika på strategiske satsingar, og ei sterk prioritering av regionale utviklingsmidlar til fylkeskommunane. Føresetnader for auka verdiskaping er kunnskapsinfrastruktur, tilgang på arbeidskraft, eit konkurransedyktig næringsliv, ein fungerande infrastruktur og eit kommunalt nivå som har ressursar og kompetanse til å handtere store og små vekstprosessar.

Departementet støttar opp om innsatsen for å styrkje lokal samfunns- og næringsutvikling. Nord-Noreg er ein vekstregion i framtida, og då må det lokale og regionale nivået påverke, vere aktive og leggje til rette for vekst og utvikling i lokalt næringsliv og for å skape og oppretthalde attraktive lokalsamfunn (jf. kap. 3.1). Fylkeskommunane speler ei viktig rolle i å løyse utfordringane små kommunar har med å leggje til rette for store industri- og utbyggingsprosjekt (jf. boks 8.2).

Infrastruktur for kunnskap

Bruken av FoU i næringslivet og innovasjons- og nyskapingsevna er lågare i Nord-Noreg enn gjennomsnittet for landet. Ein innsats for å rekruttere kompetent arbeidskraft og for kompetanseheving og innovasjon er difor naudsynt. Det trengst eit tettare samspel mellom arbeidstakarar, næringsaktørane og kompetansemiljø i landsdelen.

Mykje av rekrutteringa av arbeidskraft til Nord-Noreg skjer gjennom utdanningsinstitusjonane i landsdelen. Demografiske analysar syner at institusjonane for høgare utdanning i landsdelen samla sett kan få store utfordringar når det gjeld å rekruttere studentar og tilsette. Eit tett samarbeid mellom institusjonane vil vere viktig for å ta vare på og utvikle sterke og attraktive fagmiljø. Her er den nasjonale SAK-strategien11 for høgare utdanningsinstitusjonar eit viktig verkemiddel. Råd for samarbeid med arbeidslivet (RSA) legg grunnlag for å utvikle eit felles strategisk og praktisk samarbeid om utvikling, innovasjon og verdiskaping på regionalt nivå (jf. kap. 7.3). Samarbeidsorgana er særleg viktige i ein landsdel med store geografiske avstandar og mange små verksemder.

Store avstandar og mange små arbeidsmarknader gjer fleksibel utdanning til ein viktig reiskap for å gjere utdanningstilbodet tilgjengeleg for befolkninga i landsdelen (jf. kap. 7.1.2). For å styrkje det fleksible utdanningstilbodet i landsdelen ytterlegare, er institusjonane i nord prioriterte det første året (2012) av eCampus–programmet.

Kommunal- og regionaldepartementet har gjennom fleire år lagt til rette for ei offensiv kunnskapsbasert næringsutvikling i landsdelen. Det er mellom anna lagt vekt på å styrkje næringslivet og høgskule- og forskingsmiljøa gjennom eit meir forpliktande samarbeid. Frå 2009 har departementet sett av eigne midlar til satsinga Forskingsløft i nord i regi av Forskingsrådet. Interessa for å delta i programmet har vore stor. Ei midtvegsevaluering syner at gjennomføringa så langt er god. Satsinga har medverka til å styrkje kunnskapsmiljøa gjennom større ressursar og kontakt med nasjonale og internasjonale nettverk innanfor reiseliv og arktisk teknologi. Departementet legg opp til å føre vidare Forskingsløft i nord i tre nye år frå 2014. Departementet legg i siste fase av satsinga vekt på å auke orienteringa mot næringslivet gjennom nettverk og samarbeid mellom FoU-miljøa og næringslivet. Erfaringar og resultat frå programmet skal implementerast inn i verkemiddelapparatet.

Dei regionale forskingsfonda, Forskingsløft i nord og VRI-programmet gjer saman ein brei innsats for å møte dei utfordringane landsdelen har med låg bruk av FoU. I Nord-Noreg, med små næringsmiljø og store avstandar, er det vanskelegare å etablere samarbeid og nettverk med FoU-institusjonar og anna næringsliv. Innovasjonsnettverka i regi av Innovasjon Noreg, SIVA og Forskingsrådet skal leggje til rette for samarbeid og flyt av kompetanse og kunnskap.

Talet på etableringar av føretak i Nord-Noreg er om lag som i landet elles.12 For å stimulere ungdom til å etablere seg med eigne føretak, løyver departementet midlar for å leggje til rette for at dei skal skaffe seg kunnskap, erfaringar og nettverk, særleg innanfor dei naturlege fortrinna i landsdelen: arktisk teknologi og reiseliv. Ungt Entreprenørskap samarbeider med grunn- og vidaregåande skule og lokalt arbeids- og næringsliv, medan Ung gründer i regi av Innovasjon Noreg rettar seg mot målgruppa 18–35 år (sjå også kap. 6.3.5).

Kunnskapsinnhenting i nord

Som oppfølging av den oppdaterte forvaltningsplanen for Barentshavet og havområda utanfor Lofoten, jf. Meld. St. 10 (2010–2011), blir det gjennomført to kunnskapsinnhentingar om høvesvis verknadene av petroleumsverksemd i det nordaustlege Norskehavet og verknadene av ei større satsing på verdiskaping som til dømes reiseliv og verksemd relatert til fiskeri. Sammenstillingsrapporten frå kunnskapsinnhentinga om petroleumsverksemd blei lagd fram i Svolvær 23. november 2012.

For kunnskapsinnhentinga om reiseliv, fiskeri og anna næringsliv blei det i 2012 løyvd 30 millionar kroner over Nærings- og handelsdepartementet sitt budsjett til eit toårig prosjekt. Her blei det i 2012 sett i gang ei rekkje utgreiingsprosjekt som vil bli høyrt i 2013. Kunnskapen som blir samla inn skal kunne brukast som grunnlag for neste oppdatering av forvaltningsplanen. Kunnskapsinnhentinga blir gjennomført av Nærings- og handelsdepartementet, Miljøverndepartementet, Fiskeri- og kystdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet. Kunnskapsinnhentinga skal vere ein open prosess med samspel mellom lokale og regionale styresmakter og andre interessegrupper. Arbeidet skal vere ferdig våren 2014.

Ringverknader av petroleumsnæringa og energisektoren

Utbreiinga av petroleumsnæringa nordover har skapt ringverknader i Trøndelag og Nord-Noreg. Den auka tilgangen til interessante leiteområde som regjeringa har lagt opp til gjennom forvaltningsplanen for Barentshavet og havområda utanfor Lofoten, jf. Meld. St. 10 (2010–2011), og det nylege funnet av Skrugard/Havis vil medverke til nye feltutbyggingar. Fysisk etablering av leverandørbedrifter i regionen vil medverke til auka sysselsetjing, kompetanse og oppbygging av faglege nettverk. Dette legg grunnlaget for å kunne byggje opp ein petroleumsindustri i Nord-Noreg.

Statnett, Statkraft og Innovasjon Noreg har sett i gang prosjektet LeverandørUtvikling til Energisatsing i Nord (LUEN). Gjennom prosjektet ynskjer selskapa å syte for at leverandørindustrien i Nord-Noreg skal kunne tilby tenestene sine til energisektoren. Prosjektet tek sikte på fleire fagseminar, som skal bidra i kompetanse- og kunnskapsbygginga.

Det er venta at det blir sett i gang store utbyggingsprosjekt innan olje og gass, energi og bygg og anlegg i nord. For at næringslivet i nord skal kunne ta oppdrag i samband med utbyggingar løyvde Kommunal- og regionaldepartementet i 2008 midlar til satsinga Arktisk teknologi (ARKTEK) i regi av Forskingsrådet. Målet med ARKTEK var mellom anna å opprette eit samarbeid mellom små og mellomstore verksemder, slik at dei kan kvalifisere seg til større oppdrag.

Regjeringa har vedteke å opprette eit forskings- og kompetansesenter for petroleumsverksemd i nordområda og Arktis. Senteret skal bygge opp eit forskingsmiljø av høg kvalitet som er relevant for oljenæringa i nord og i arktiske strok. Hovudsetet til senteret skal liggje i eit av dei tre nordlegaste fylka. Målet er at akademia og næringslivet i nord skal samarbeide om å flytte kunnskapsfronten knytt til arktiske utfordringar. Forskingsrådet har fått i oppdrag å få senteret etablert i løpet av 2013.

Mineralnæringa – potensial for auka aktivitet i nordområda

Den auka globale etterspurnaden etter malm, metall og mineral gjev auka moglegheiter for næringsutvikling og nye arbeidsplassar i nordområda. Både Finnmark og Nordland er blant våre fremste mineralfylke målt i årsverk. Det er ei positiv utvikling for fleire mineralverksemder (t.d. Rana Gruber AS og Norwegian Crystallites på Drag i Nordland) og det er både planlagd og sett i gong ny produksjon i landsdelen (Sydvaranger Gruve AS og Nussir ASA i Kvalsund i Finnmark). For å auke kunnskapen om mineralressursane i Nord-Noreg og for å leggje til rette for auka aktivitet i mineralnæringa har regjeringa både i 2011 og 2012 løyvd 25 millionar kroner til eit kartleggingsprogram for Nord-Noreg. Programmet blir ført vidare både i 2013 og 2014 slik at den samla økonomiske ramma for satsinga vil utgjere 100 millionar kroner. Strategi for mineralnæringa er nærare omtalt i kapittel 6.2.2.

Reiseliv i nord

Den nasjonale reiselivsstrategien frå 2012 peikar på vesentlege mål for reiselivsnæringa og legg eit godt grunnlag for vidare utvikling i næringa (jf. kap. 6.2). NordNorsk Reiseliv AS blei etablert i 2009. Selskapet har hovudkontor i Alta og er eigd av dei tre fylkeskommunane i Nord-Noreg. Staten har bidrege med ei løyving på 50 millionar kroner, som skulle nyttast til å profilere og marknadsføre landsdelen i utlandet. Talet på overnattingsdøgn i Nord-Noreg har i perioden 2007–2011 auka med tolv prosent, mot ein nedgang i landet elles. Særleg har vinterturismen auka. Her er samspelet mellom tilbodet av kultur og opplevingar som nordlys og Arktisk Meny noko av forklaringa. For å oppretthalde denne turismen, må reiselivsføretaka vere attraktive og konkurransedyktige. Departementet har difor løyvd fylkesovergripande midlar for å heve kompetansen i små reiselivsføretak i landsdelen i regi av Innovasjon Noreg. Målet for satsinga har vore å styrkje innovasjons- og konkurransekrafta i små etablerte reiselivsføretak.

Enklare ordningar for visum, og ein sterkare økonomi på russisk side kan vere eit grunnlag for auka turisme mellom Nord-Noreg og Nordvest-Russland.

Arktisk landbruk

Landbruks- og matdepartementet har styrkt satsinga på arktisk landbruk. Arktisk landbruk produserer råvarer med ein unik kvalitet, som utgjer eit potensial ikkje berre for landbruks- og matproduksjon, men også for utvikling av andre varer og tenester innan til dømes mat- og reiselivsområdet. Her er det naudsynt å få fram og støtte opp under lokale initiativ, kunnskap og kompetanse, og sikre eit samarbeid mellom næringsmiljø, forsking og forvaltning. I statsbudsjettet for 2013 er det løyvd tre millionar kroner til ei satsing på arktisk landbruk. Satsinga skal støtte opp under prosessar som allereie er initierte regionalt, og bidra til utvikling og betre nytting av arktisk kvalitet som konkurransefortrinn for landbruket i nordområda. Vidare er løyvinga til Sametinget til næringsføremål auka frå 2 til 4 millionar kroner i 2013, som eit ledd i satsinga på arktisk landbruk.

Rombasert infrastruktur

Rombasert infrastruktur har stor og aukande tyding for å ta i vare viktige samfunnsfunksjonar i nordområda. I tillegg til at satellittbasert infrastruktur legg til rette for sikker og berekraftig verdiskaping innanfor maritim naturressursnytting i nordområda, står Nord-Noreg for betydeleg verdiskaping innanfor den høgteknologiske, romrelaterte tenestesektoren. Gjennom ein langsiktig kompetanseoppbygging har fagmiljøa i Nord-Noreg teke ein leiande nasjonal posisjon når det gjeld forsking, teknologiutvikling, tenesteutvikling og -leveransar, samt etablering og drift av relevant infrastruktur. Dette gjeld særleg Tromsø, som har eit av dei mest kompetente miljøa i landet innan satellittbasert fjernmåling, det vil seie observasjon av fenomen i atmosfæren, havet eller på jordoverflata ved hjelp av satellittar. I tillegg finst leiande romteknologiske fagmiljø ved Høgskolen i Narvik, samt verksemda ved Andøya Rakettskytefelt, som med over 65 tilsette representerer ein av de leiande høgteknologiske verksemdene i Nord-Noreg.

Internasjonalt samarbeid

Gjennom Barentssamarbeidet får ei lang rekkje norsk-russiske samarbeidsprosjekt støtte kvart år. Barentssekretariatet har på 20 år støtta om lag 3 500 prosjekt mellom Noreg og Nordvest-Russland. Folk-til-folk-samarbeidet har høg prioritet og er viktig for samarbeidet over grensa. I Nordområdemeldinga (Meld. St. 7 (2011–2012)) varsla regjeringa at ho vil leggje større vekt på tiltak som kan styrkje den økonomiske samhandlinga for å betre grunnlaget for sysselsetjing og busetnad.

Den auka skipstrafikken i området kan gje positive ringverknader på norsk side gjennom behov for hamne- og servicetenester. Kommunar og ansvarlege for hamner og hamneutbygging på norsk side har ei viktig rolle i å leggje til rette for slike ringverknader, til dømes gjennom samarbeid for å sikre areal for vidare utvikling.

Utvikling av det norsk-russiske næringssamarbeidet og økonomisk samarbeid generelt står sentralt i nordområdearbeidet. Ei norsk-russisk arbeidsgruppe for regionalt og grensenært samarbeid tek i vare det regionale og bilaterale samarbeidet med Russland. Her er dei tre nordlegaste fylkeskommunane aktive deltakarar.

Fylkeskommunane i Nord-Noreg deltek også i Interreg-programma Nord og Nordleg Periferi, i Naboskapsprogrammet ENPI mot Russland og i det nordiske samarbeidet på Nordkalotten og i Kvarken. Programma finansierer prosjekt, som bidreg til utvikling og samarbeid mellom dei fire nabolanda i nord. Både offentlege styresmakter, private verksemder og organisasjonar kan delta.

Departementet har nyleg fått utført ein studie av korleis den arktiske dimensjonen kan bli gjennomgangstema i den neste generasjonen Interreg-program i nord, og kanskje i særleg grad for Nordleg Periferi-programmet. Noreg fokuserer gjennom utanrikspolitikken og fleire sektorpolitikkområde sterkt på områda i nord. Interreg Nordleg Periferi er eit viktig supplement, som fokuserer på regionalpolitikken i ein internasjonal nordområde-/arktisk samanheng. Eit særleg mål er å sikre at aktivitetane som blir sette i verk i nord, kjem lokalsamfunna og den lokale økonomien til gode. Målet er at midlar og prosjekt i programmet skal vere med og gje ein koordinert innsats. Programmet omfattar Nord-Noreg og Vestlandet, det nordlege Finland og Sverige, Island, Grønland, Færøyane, Skottland, Nord-Irland og Vest-Irland. I tillegg kan Nordvest-Russland delta i prosjektsamarbeid.

8.3.3 Vidareføring av tiltakssona for Finnmark og Nord-Troms

Tiltakssona for Finnmark og Nord-Troms blei oppretta våren 1990, på bakgrunn av ei negativ utvikling i folketal og næringsliv på slutten av 1980-talet. Området for tiltakssona dekkjer heile Finnmark fylke og sju kommunar i Nord-Troms (Karlsøy, Lyngen Storfjord, Gáivuotna – Kåfjord, Skjervøy, Nordreisa og Kvænangen). Målet med tiltakssona er å medverke til å gjere området attraktivt for busetjing, arbeid og næringsverksemd.

Ordningane i tiltakssona utgjorde i 2012 om lag 3,2 milliardar kroner. Dei viktigaste ordningane er fritak frå arbeidsgjevaravgift, redusert personskatt, inga eller låg el-avgift, sletting av studielån og særskilde tillegg i barnetrygda. I tillegg kjem ein styrka kommuneøkonomi. Kommunane i tiltakssona får ein høgare sats i småkommunetilskotet og i Nord-Noreg- og Namdalstilskotet (jf. kap. 3.2.2).13

Departementet fekk Norut Alta til å gå igjennom tiltakssona og rapporten var ferdig i 2012. Analysen viser at utfordringane når det gjeld sysselsetjing og folketalsutvikling framleis er store, men det er store regionale variasjonar. Talet på unge innflyttarar er redusert med ein tredel. Folketalet har gått kraftig ned i kystkommunane og klart attende i innlandskommunane og Nord-Troms. Alta og Hammerfest har derimot ei positiv utvikling.14

Finnmark og Nord-Troms er og har vore svært avhengige av naturressursane. Fiskeria har vore ein berebjelke, men både på slutten av 1980-talet og seinare har det vore store kriser i næringa, særleg i fiskeindustrien. Strukturendringane både i flåteleddet og i fiskeindustrien er ei viktig forklaring på nedgangen i folketalet og sysselsetjinga i kystkommunane. Om lag 60 prosent av sysselsetjinga i fiskeindustrien har forsvunne det siste tiåret. Samstundes har det vore ein sterk vekst i sysselsetjinga knytt til andre ressursnæringar, som oppdrett og mineralnæringar, i tillegg til vekst i offentleg sektor og anna næring. Sjølv om arbeidsløysa har gått attende, har kyst- og innlandskommunane framleis høgare tal på ledige enn snittet i landet og i landsdelen. Samanlikna med Helgeland og Midtre Hålogaland går det samla sett relativt bra i sona, og det er store potensial knytte til mellom anna nytting av naturressursar. Den positive utviklinga er likevel lite robust. Finnmark og Nord-Troms har underliggjande utfordringar, som skeiv aldersfordeling, lågare utdanningsnivå, og eit næringsliv som består av små føretak med lågare lønsemd, innovasjonsgrad og FoU-aktivitet enn elles i landet.

Mangelen på kompetent arbeidskraft er ei hovudutfordring i sona i dag. I kapittel 2.2.4 såg vi at Finnmark hadde størst problem av alle fylka med å rekruttere nok arbeidskraft våren 2012. Heile 36 prosent av verksemdene har tilsett personar utan den etterspurde kompetansen. Den positive utviklinga og optimismen i dei ressursbaserte næringane tilseier at utviklinga med mangel på arbeidskraft vil halde fram.

Utviklinga i Finnmark og Nord-Troms blir påverka av langt fleire faktorar enn verkemidla i sona. Tilgjengelege ressursar – både finansielle ressursar (kapital), naturressursar og kompetansen i befolkninga – er viktig. Historiske tilhøve spelar òg inn. Ulike tilhøve utanfor sona har vel så mykje å seie. Dette kan være marknadene for eksportprodukt (fiskeprisar og gassprisar, importreglar i viktige marknader og andre reguleringar o.a.), den generelle konjunktursituasjonen både nasjonalt og internasjonalt, rentenivå og så vidare.

Utfordringane knytte til store geografiske avstandar og lågt folketal gjer sona spesiell. Innsatsen må difor vere annleis enn i område med større bu- og arbeidsmarknader, store verksemder og sterkare nærings- og kompetansemiljø. Gjennomgangen av tiltakssona viser at sona har hatt ein modifiserande effekt på lågkonjunkturar.

Regjeringa meiner det framleis er behov for verkemidla i tiltakssona for Finnmark og Nord-Troms. Tiltakssona skal vere framtidsretta. Regjeringa vil at måla for sona og den samla innsatsen blir ført vidare om lag som i dag. Gjennomgangen av tiltakssona har peikt på at dei personretta verkemidla har størst effekt på rekruttering og stabilisering av busetnad. Regjeringa vurderer at ei betring av ordninga for nedskriving av studielån kan vere eit bidrag til å møte kompetansebehovet i sona. Regjeringa vil vurdere eventuelle endringar i tiltaka i dei årlege budsjetta.

8.3.4 Utvikling i samiske område

Dei samisk-norske kjerneområda i Nord-Noreg (STN-områda)15 er dei mest spreiddbygde områda i landsdelen. Berre drygt 30 prosent av befolkninga i desse områda bur i tettbygde strok, mot snautt 75 prosent nord for Saltfjellet elles.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå.

Dei samisk-norske områda har hatt større utfordringar med nedgang i folketalet enn dei andre områda nord for Saltfjellet dei siste åra. Medan 3 av 26 STN-kommunar (11,5 prosent) hadde vekst i folketalet frå 2007 til 2011, hadde 21 av dei 54 andre kommunane (38,9 prosent) vekst i same periode.16 Figur 8.4 syner utviklinga sidan 1990 i ulike område nord for Saltfjellet. Medan dei største byane har hatt ein vekst på nærare 30 prosent i perioden, har STN-området hatt ein nedgang på om lag 17 prosent. Også dei andre områda utanom dei største byane har hatt nedgang i folketalet.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå. Utrekningar av departementet.

Årsaka til den negative utviklinga i folketalet finn vi i dei same prosessane som det er kasta lys over i kapittel 2. Sjølv om den innanlandske flyttebalansen varierer, har den langvarige trenden vore negativ i fleire tiår. Det har i sin tur resultert i ei aldrande befolkning og eit fallande fødselsoverskot, som dei siste ti åra er blitt negativt. Stor innvandring dei seinare åra har likevel medverka til at utviklinga er betre også i STN-området, og det er sjølvsagt også store variasjonar innan dei samiske områda. Til dømes finn Broderstad og Sørlie at det er Karasjok og Kautokeino som har den mest stabile busetnaden av dei samisk-norske kommunane.17 Til gjengjeld har desse områda den lågaste registrerte sysselsetjinga blant menn i dei samisk-norske områda, men dette kan kome av ikkje-registrert arbeid i primærnæringane. Skilnadene er uansett ikkje store, og for kvinner er det ingen skilnad i sysselsetjinga mellom dei samisk-norske områda og landet elles.

Primærnæringane er framleis dei viktigaste næringane for sysselsetjinga i dei samiske kjerneområda. Desse næringane har likevel vore i nedgang det siste tiåret, samstundes som talet på sysselsette i tenestenæringane har auka. Veksten i tenestenæringar (inklusive kulturnæringar) har likevel ikkje fullt ut kompensert for nedgangen innan primærnæringar, industri og transport. Dette er ei utvikling som utfordrar det samiske samfunnet fordi mykje av språket og tradisjonar er knytt til primærnæringane. For Sametinget har det difor vore viktig å satse på kulturnæringar, både med tanke på sysselsetjing fordi dette er viktige kompetansearbeidsplassar, og fordi kulturnæringane i seg sjølve gjev eit stort potensial for å praktisere samisk språk, tradisjonar og kulturuttrykk.

Sjølv om større innvandring frå utlandet er positivt for utviklinga i folketalet i dei samiske områda, følgjer det også utfordringar med innvandringa. Då mange har flytta ut av området, er det færre att med samisk bakgrunn, færre som forstår samisk kultur og færre samiske språkberarar. Med større innvandring blir det tilsvarande fleire utan kunnskap om og kompetanse i samisk språk, kultur og samfunn.

Reindrift

Samisk tamreindrift er heilt sentralt for busetnad og identitet i mange samiske område og har eit stort potensial for større verdiskaping. Landbruks- og matdepartementet vil fremje næringsverksemd basert på eksisterande ressursar i reindrifta. Næringa blir invitert til eit samarbeid om næringsutvikling basert på reiseliv og program for mellom anna læringsbaserte tenester. Landbruks- og matdepartementet vil at dei potensiala som reindrifta har til aktiv medverknad og innverknad gjennom reindriftslova av 2007, skal nyttast fullt ut.

Tilhøve i næringa og i samfunnet elles dannar grunnlaget for ei berekraftig reindrift. Landbruks- og matdepartementet vil leggje til rette for ein god dialog mellom reindrifta og andre samfunnsinteresser i dei ulike reinbeiteområda. Tilgang på beiteareal og eit reintal som er tilpassa beitegrunnlaget gjev økologisk berekraft, og er heilt avgjerande for at næringa også skal vere økonomisk og kulturelt berekraftig. Regjeringa vil byggje reindriftspolitikken på ei tredelt målsetjing om økologisk, økonomisk og kulturell berekraft, der økologisk berekraft står sentralt. I område med for høgt reintal må reintalet reduserast.

8.4 Politikk for fjellområda

Fjellområda i Sør-Noreg er ein sentral del av det distriktspolitiske verkeområdet og blir dermed omfatta av dei særskilde distriktspolitiske ordningane. Dei naturgjevne tilhøva med lange distansar, klimatiske, naturmessige og topografiske tilhøve saman med store verna område gjev fjellområda ein del særeigne utfordringar og potensial for utvikling.

Departementet fekk i 2010 laga ei utgreiing om fjellområda i Sør-Noreg.18 Utgreiinga gjev ei avgrensing av fjellområda og kva som karakteriserer dei. Etter kriteria som Østlandsforskning la til grunn er 42 prosent av landarealet i Sør-Noreg fjellområde. Kommunar der meir enn 50 prosent av arealet ligg høgare enn 700 meter over havet blir definert som fjellkommunar. Etter denne avgrensinga er 77 kommunar i Sør-Noreg fjellkommunar (sjå figur 8.5). Desse kommunane har til saman 5,8 prosent av befolkninga i Sør-Noreg. Utgreiinga teiknar eit bilete av fjellområda som viser at dei har dei same utfordringane som andre distriktsområde i Sør-Noreg.

Departementet har motteke innspel frå Fjellregionsamarbeidet og har også halde rådslag om fjellområda. Fjellregionsamarbeidet har, i sitt innspel, framheva verdien av kunnskap og kompetanse for å utvikle fjellområda. Dette er i tråd med innrettinga på denne meldinga, og det er fleire tiltak som treff utfordringane i fjellområda godt.

¹ I Nord-Trøndelag er grensa 600 meter over havet. Til saman oppfyller 77 kommunar i Sør-Noreg denne definisjonen.

Kjelde: Østlandsforskning og departementet. Kart utarbeidd av departementet.

8.4.1 Distrikts- og regionalpolitikken treffer utfordringane og stimulerer potensiala i fjellområda

Fjellkommunane, slik dei er definerte over, inngår alle i det distriktspolitiske verkeområdet. Departementet legg stor vekt på at dei distrikts- og regionalpolitiske verkemidla skal gå til å støtte lokale og regionale initiativ. Viktige føringar for utvikling i fjellområda blir fastsette innanfor ulike sektorar. Særleg gjeld dette innanfor landbrukspolitikken, miljøvernpolitikken og samferdselspolitikken.

Fjellområda har mange område med viktige natur- og kulturverdiar, som er verna eller handsama på andre måtar ut frå nasjonale og internasjonale naturvernomsyn (jf. omtale i avsnitt 8.1.3). Vern er eit viktig verkemiddel for å sikre natur- og kulturverdiane. I nokre tilfelle kan vern gjere det meir krevjande å arbeide med næringsutvikling. I andre tilfelle kan vernestatusen gje grunnlag for nytenking og nye moglegheiter, mellom anna knytt til utvikling av reiselivet. Nokre natur- og landskapsverdiar, slik som kulturlandskap og naturmangfald knytt til kulturlandskap er òg avhengige av forvaltning og busetnad for å bli tekne vare på.

Fjellområda har utfordringar, men også store potensial i samspelet mellom natur og kultur. Områda har unike kvalitetar som rekreasjonsområde gjennom dei store urørte naturområda og landbruket. Fjellet er saman med fjordane, mellom dei fremste attraksjonane for turistar i Noreg. I tillegg er dette viktige rekreasjonsområde for alle som bur i landet. For å nytte desse potensiala er det naudsynt med busetnad knytt til fjellområda. Det er viktig å utvikle nye og eksisterande verksemder som nyttar ressursane på ein berekraftig måte. Natur- og kulturressursane er viktige for næringsutvikling, men òg for trivsel og identitet. Korleis hyttebygging og marknaden for fritidsbustader kan brukast i lokalt utviklingsarbeid er omtalt i kapittel 3.1.

Få og små senter og eit spreidd busetnadsmønster gjev få arbeidsplassar med grunnlag i kompetansebaserte næringar. Østlandsforskning peikar på at store delar av fjellområda har større ulemper når det gjeld tilgang til eit utval av offentlege tilbod (flyplassar, jernbane, sjukehus og universitet og høgskule) enn tilliggjande fjellområde.19 Framover blir det viktig å fremje samarbeid og nettverksbygging mellom aktørar i næringslivet og forvaltninga.

Fjellandbruket produserer råvarer av unik kvalitet, som også gjev moglegheiter for utvikling av andre varer og tenester, til dømes innan mat- og reiselivsområdet. Vi må få fram og støtte opp under lokale initiativ og sikre samarbeid mellom næringsmiljø, forsking og forvaltning. I landbruks- og matmeldinga (Meld. St. 9 (2011–2012)) slo regjeringa fast kor viktig landbruk og landbruksrelatert verksemd er for utviklinga i fjellområda og i randsonene til verneområda. Det er lagt opp til ein politikk med særskild merksemd mot område der landbruket speler ei viktig rolle for sysselsetjing og busetnad. Landbruks- og matdepartementet vil styrkje satsinga på fjellandbruk.

Bygdeutviklingsmidlane (BU-midlane) er tradisjonelt det viktigaste økonomiske verkemidlet for å stimulere næringsutvikling i landbruket. Som ledd i ei områderetta satsing i mellom anna fjellområda, vil Landbruks- og matdepartementet leggje til rette for lokal forvaltning av BU-midlar. Nærare retningslinjer skal fastsettast i forskrift for BU-midlane, der mellom anna spørsmål om administrative kostnader og forvaltingsmessige utfordringar vil inngå.

I tillegg til dei ordinære distriktspolitiske verkemidla er det fleire nasjonale verdiskapingsprogram, strategiar og handlingsplanar som også kan nyttast i fjellområda. Verdiskapingsprogrammet for naturarven, det nye Verdiskapingsprogrammet for lokale og regionale parkar (sjå boks 8.4), bulystsatsinga og MERKUR-programmet er nokre døme. Innanfor dei landbrukspolitiske verkemidla er særleg Utviklingsprogrammet for lokalmat og grønt reiseliv relevant.

8.4.2 Styrking av nettverk og samarbeid i fjellområda

Kommunal- og regionaldepartementet sett i verk ein spesiell innsats for å styrkje grunnlaget for næringsutvikling og verdiskaping i fjellområda. Innsatsen skal medverke til å byggje opp kompetanse og nettverk, entreprenørskap og innovasjon i næringslivet på tvers av fylka i fjellområda. Det er sett av 10 millionar kroner i tilskot til fylkeskommunane i 2013. Satsinga skal etter planen vare i fem år.

Med mange like utfordringar på tvers av fylke, regionar og kommunar er det behov for å byggje nettverk som kan stimulere til meir samarbeid og kunnskapsutvikling over fylkesgrensene. Fleire fylkeskommunar har ei aktiv haldning til og innsats i sine fjellområde. Mange fylke har vedteke regionale planar som klargjer tilhøve mellom bruk og vern av fjellområda. Dette er eit viktig grunnlag for arbeidet med lokal næringsutvikling og samarbeidet mellom ulike aktørar.

Departementet legg vekt på eit godt samarbeid mellom fylkeskommunar, kommunar, fylkesmennene og andre aktørar om utfordringar og moglegheiter i fjellområda, til dømes i oppfølging av planar og handlingsprogram. Som ledd i den nye satsinga vil departementet mellom anna setje i gang ei utgreiing for å få eit oversyn over ressursgrunnlaget og dei nasjonale interessene som ligg i fjellområda. Ein del av studien vil vere å sjå på positive erfaringar med verdiskaping og berekraftig utvikling i einskilde område. Utgreiinga skal gje eit betre kunnskapsgrunnlag for å utforme verkemiddel som støttar opp under potensiala som ligg i fjellområda når det gjeld verdiskaping og berekraftig bruk av natur- og kulturverdiar.