Innledning og sammendrag

Innledning

Forsvarssektoren står foran en ny fase i en lang omstillingsprosess. Den handler om sektorens viktigste ressurs, nemlig menneskene. Den handler om å sette kompetanse i sentrum.

På 1990-tallet var forsvarssektorens grunnleggende utfordring at strukturen ikke var tilpasset endrede rammebetingelser. Den erkjennelsen ga støtet til en omfattende omstilling fra et invasjonsforsvar forankret i tenkningen fra den kalde krigen, til et moderne innsatsforsvar av meget høy kvalitet. Denne omstillingen har påvirket alle virksomhetene i forsvarssektoren, og har betydelig styrket Forsvarets operative evne. Forsvaret har i dag en omstilt struktur, en moderne og høyteknologisk materiellpark og ansatte med høy kompetanse. Innsatsen i Afghanistan gjennom 11 år viser det. Det samme gjør blant annet operasjonen i Libya, FN-operasjonen i Tsjad, piratoperasjonene utenfor kysten av Somalia og det maritime oppdraget i UNIFIL II.

Skal Forsvaret ha den samme kampkraft og operative evne i de neste tiårene, må vi tenke fremover. En viktig årsak til at omstillingen har vært vellykket, er at den startet tidlig og var forutseende. Den var drevet frem av en bred politisk vilje og evne til langsiktig satsing på forsvarssektoren.

Vi skal lære av de gode erfaringene. Det er i dag vi skal gjøre de riktige investeringene for at organisasjonen skal være på et høyt nivå også i fremtiden. En av sektorens viktigste strategiske utfordringer er å være konkurransedyktig i det fremtidige arbeidsmarkedet slik at vi evner å rekruttere, utvikle og anvende riktig personell med rett kompetanse.

Det er tre årsaker til at vi nå tar tak i personell- og kompetanseområdet. For det første er videreutvikling av dette området en avgjørende faktor for at innsatsforsvaret fortsatt skal lykkes i en verden i endring. For det andre har personell- og kompetanseområdet i begrenset grad gjennomgått en helhetlig og systematisk analyse og utvikling som del av omstillingen til innsatsforsvaret. For det tredje tyder samfunnsendringer på at sektoren vil møte økt konkurranse om kompetanse i fremtiden.

Forsvarsevne utvikles i et langsiktig perspektiv og krever kontinuerlig utvikling og fornying. Denne stortingsmeldingen trekker opp rammene for en ny kompetansepolitikk i forsvarssektoren – en kompetansereform. Reformen skal legge til rette for at sektoren også i fremtiden har nødvendig kompetanse for å løse sine oppdrag. Stortingsmeldingen drøfter derfor sentrale virkemidler for videreutvikling og fornying. Noe av det viktigste blir å finne gode mekanismer for å rekruttere medarbeidere fra et bredere segment i samfunnet. Organisasjonen skal preges av større mangfold og økt fleksibilitet, kompetanseflyten mellom forsvarssektoren og resten samfunnet skal økes, og det skal legges til rette for utvikling av nødvendig dybdekompetanse og spesialisering.

Forsvarssektoren består av Forsvarsdepartementet og underlagte etater; Forsvaret, Forsvarsbygg, Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) og Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM). Behovet for å bli en mer moderne kompetanseorganisasjon gjelder både for sektoren som helhet og for den enkelte virksomhet. Virksomhetene er til dels ulike, men er knyttet til hverandre gjennom felles mål og samfunnsoppdrag, og en viss flyt av militært personell seg imellom. Det ligger et betydelig gevinstpotensiale i å håndtere kompetanseutfordringene på tvers i sektoren, fremfor at den enkelte virksomhet skal møte dem hver for seg. For departementet og for etatene Forsvarsbygg, NSM og FFI er utfordringen ikke annerledes enn for andre statlige virksomheter – det gjelder å tiltrekke seg de beste kandidatene i en skarp konkurranse i arbeidsmarkedet. Når nye generasjoner skal velge arbeidsgiver, vil organisasjonene som satser på kompetanse og utvikling av hver enkelt medarbeider være mest attraktive.

I tillegg har Forsvaret noen særegne endringsbehov. Overgangen til et innsatsforsvar har hatt større konsekvenser for Forsvaret enn for resten av sektoren. Fremtidens våpensystemer vil være ekstremt teknologisk avanserte og vil være knyttet sammen i komplekse nettverk. Den teknologiske utviklingen i forsvarssystemene er mer avansert enn i det sivile samfunnet. Kompetanse er dermed en svært kritisk faktor for å kunne få mest mulig operativ evne og beredskap ut av investeringene som er og vil bli gjort i høyteknologiske våpensystemer.

Denne høyteknologiske virkeligheten og behovet for teknologibeherskelse, vil prege forsvarsetatens rekruttering til militær utdanning, innholdet i den militære utdanningen og forsterke behovet for rekruttering av ulike spesialister direkte fra det ordinære arbeidsmarkedet. Eksempler på fagområder hvor forsvarssektoren i fremtiden vil ha økt behov for dybdeinnsikt og spesialisering, spenner fra teknologi og IKT, til innsikt i militær beredskap og samfunnssikkerhet. Det vil også bli økt behov for spesialister som kan sette seg inn i komplekse situasjoner og handle raskt og riktig i pressede situasjoner. Slike evner utvikles gjennom erfaring og evaluering, og krever tid.

Den gjeldende langtidsplanen for forsvarssektoren, Prop. 73 S (2011–2012), Et forsvar for vår tid, lanserer personell og kompetanse som et langsiktig strategisk utviklingstema og en hovedprioritet for regjeringen. Det er igangsatt flere prosjekter på bakgrunn av proposisjonen. Denne stortingsmeldingen tar utgangspunkt i føringene fra langtidsplanen og innstillingen fra utenriks- og forsvarskomiteen, Innst. 388 S (2011–2012). Stortingsmeldingen er den politiske plattformen og lokomotivet for en reform som skal endre måten forsvarssektoren rekrutterer, utvikler og anvender kompetanse. Målet er at forsvarssektoren også i fremtiden skal levere til sitt samfunnsoppdrag og være en konkurransedyktig arbeidsplass.

Sammendrag

Meldingen er delt inn i åtte kapitler. Kapittel 1 beskriver endringer og trender i forsvarssektoren og samfunnet. De påfølgende kapitlene 2 - 5 omhandler fire aspekter som vil være avgjørende for at sektoren skal kunne møte fremtidens kompetanseutfordringer; å bli en moderne kompetanseorganisasjon med større mangfold blant de ansatte, økt fleksibilitet i forhold til å gjøre kompetanse tilgjengelig, mer åpenhet og samarbeid med andre. Kapittel 6 handler om behovet for økt kvinneandel i forsvaret. Kapittel 7 tar for seg ett område som Stortinget har bedt om at det redegjøres spesielt for, jf. Innst. 388 S (2011–2012), ordninger for ulike personellkategorier i sektoren, herunder befalsordningen i særdeleshet. Kapittel 8 handler om hvordan reformen skal gjennomføres og presenterer tiltaksområder, videre utredninger og politiske føringer for det videre arbeidet.

Forsvarssektoren har i dag en omstilt struktur og ansatte med svært høy kompetanse. Sektoren har en materiellpark med høy kvalitet og er blant de beste i verden. Forsvarets innsats i Afghanistan og i en rekke andre internasjonale operasjoner viser det.

Selv om forsvarssektoren leverer meget godt i dag, må sektoren planlegge for fremtiden og tenke langsiktig. Sektoren må være i stand til å løse komplekse oppgaver ute, og samtidig ivareta sentrale nasjonale oppgaver som beredskap, tilstedeværelse og suverenitetshevdelse. Kompetanse er avgjørende for å videreutvikle vårt moderne innsatsforsvar i en verden som forandrer seg raskt. Kompetanseområdet er ikke i tilstrekkelig grad tilpasset fremtidens behov og nye sikkerhetspolitiske utfordringer. Samfunnstrender tilsier at hele forsvarssektoren må belage seg på tøffere konkurranse om kvalifisert personell i fremtiden. Den rivende teknologiske utviklingen har ført til langt mer komplekse materiell- og våpensystemer, som nye fregatter og kampfly. Forsvarssektoren må ha medarbeidere som kan operere og vedlikeholde det nye avanserte materiellet, og som kan håndtere sammensatte og komplekse oppgaver. Forsvarsetaten vil alltid ha behov for personell med gode fysiske og militærspesifikke ferdigheter. Samtidig er det behov for kompetanse innen et bredere spekter av områder enn før for å løse nye oppgaver, og behovet for spesialisering og spisskompetanse øker.

Om 20 år kan forsvarssektorens oppgaver og rammebetingelser være annerledes enn i dag. Skiftende forsvars- og sikkerhetspolitiske omgivelser genererer nye oppgaver, samtidig som sektoren påvirkes av de samme trender og utviklingstrekk som resten av samfunnet. Konkurransen om relevant høykvalifisert arbeidskraft vil forsterke seg i fremtiden. Det er i dag vi må legge grunnlaget for å sikre at sektoren er konkurransedyktig og fremstår som en attraktiv arbeidsgiver i et fremtidig arbeidsmarked.

Til tross for at forsvarssektoren bruker store ressurser på kompetansebygging og utdanning, har kompetanseområdet ikke vært gjenstand for den samme omstillingen som resten av Forsvaret. Det er det nødvendig å ta tak i nå, hvis vi skal være forberedt på fremtiden. Den neste fasen i omstillingen av forsvarssektoren handler om å sikre en kompetanseorganisasjon for en ny tid. Den handler om å ha de rette menneskene på rett plass i en organisasjon som er fundamentalt forandret.

For å øke den operative evnen, må forsvarssektoren preges av mangfold og fleksibilitet. Fremtidens medarbeidere vil ha andre forventninger og stille høyere krav til en arbeidsgiver. De som er unge i dag vil forvente utviklingsmuligheter, kontinuerlige utfordringer og mulighet til å kombinere jobb og familieliv. Lokaliseringen på færre og mindre steder kan gi rekrutteringsutfordringer. Det kan også gi færre karrieremuligheter for ansattes medflyttere. Det vil være behov for mer forutsigbare karrieremønstre, større fleksibilitet i virkemiddelapparat, og fortsatt høy satsing på familie- og personellpolitikk.

For å kunne løse mer komplekse oppgaver og sikre at forsvarssektoren fortsatt leverer den operative evnen som kreves, er det nødvendig å rekruttere medarbeidere fra et bredere segment i samfunnet. De ulike virksomhetene må ta opp i seg og utnytte et større mangfold. Sektoren må gjenspeile det samme mangfoldet som preger resten av samfunnet, enten det gjelder etnisk bakgrunn, likestilling mellom kjønnene eller aldersspredning. Økt mangfold gir ny kompetanse og bredere erfaring, noe som vil gjøre forsvarssektoren bedre rustet til å møte utfordringene både ute og hjemme. Mangfold øker evnen til endring, innovasjon og nytenkning. Et større mangfold kan gi et bredere rekrutteringsgrunnlag, og bety at forsvarssektoren fremstår som mer attraktiv i et arbeidsmarked som vil stramme seg til i fremtiden.

Det er en målsetting å rekruttere og beholde flere kvinner i Forsvaret, spesielt i militære stillinger. Tiltakene hittil har ikke gitt ønsket effekt. Erfaringene med sesjonsplikt for kvinner vil bli evaluert i 2014. Regjeringen vil komme tilbake til spørsmålet om kjønnsnøytral verneplikt.

Den militære profesjonen er unik fordi den skal løse operative oppgaver i fred, krise og krig. Dette krever en distinkt profesjonsutvikling og spesialisering. Forsvaret bruker store ressurser på å utdanne befal og gi dem en kompetanse som ingen andre enn militært personell har. En del militært personell anvendes også i stillinger som ikke krever spesifikk militærfaglig kompetanse. Dette vil være stillinger hvor det er behov for militær virksomhetsforståelse og hvor sivile og militære utfyller hverandre.

Parallelt med dette er det av stor betydning å rekruttere og beholde personell med sivil utdanningsbakgrunn for å bekle stillinger der militær kompetanse ikke er påkrevet. Slike stillinger kan for eksempel være innenfor områder som administrasjon, økonomi, miljø og forvaltning. Personellet kan enten tilsettes sivilt, eller gis militær tilleggsutdanning for å inngå i den militære organisasjonen innenfor disse fagområdene. Det dreier seg om å sørge for et større kompetansemangfold, mer fleksible og effektive løsninger for å rekruttere og anvende kompetanse, og økt samarbeid med andre deler av samfunnet for å dekke bredden i sektorens kompetansebehov.

Det er også nødvendig med mer fleksibilitet for å gjøre kompetanse tilgjengelig der det er behov. I de tilfeller hvor det ikke er mulig å utnytte ansattes kompetanse på en formålstjenlig måte, kan det bli aktuelt å benytte ordninger for karriereskift eller andre virkemidler for å ivareta den enkelte.

Ledere med personalansvar skal ha en sentral rolle ved disponering av militære og tilsetting av sivile i egen organisasjon. Større grad av fleksibilitet skal sikre at best kvalifiserte person tilsettes, uavhengig av personellkategori. Det skal være kompetanse som avgjør om en sivil eller en militær tilsettes i en stilling, så fremt den militære profesjonskompetanse ikke er avgjørende.

Forsvaret har behov for færre generalister og flere spesialister. Normen i Forsvaret er fortsatt tidsbegrensede stillinger og hyppige jobbrotasjoner. Mens teknologiutviklingen betyr at mange oppgaver i dag krever spisskompetanse, er personellordninger og karriereveier ikke godt nok tilpasset behovet for spesialisering og kontinuitet. Militær beredskap og logistikk er eksempel på fagfelt hvor det er behov for ytterligere kompetansebygging og spesialisering. Det vil fortsatt være behov for militært personell med breddeerfaring og høyere militær utdanning. En større andel befal må imidlertid i fremtiden inngå i horisontale karriereløp. Generalister og spesialister må i større grad utfylle hverandre og bidra i en verdikjede for å nå felles mål. Gjennom en større bredde i karriereveier, redusert jobbrotasjon for militært ansatte, horisontal rekruttering og karriereløp også for sivile, skal sektoren møte det økte behovet for dybde- og spesialistkompetanse.

Organisasjonens behov skal være styrende for tilbud om utdanning og opplæring. Det vil igangsettes et arbeid for å gjennomgå det militære utdanningssystemet for å sikre at dette reflekterer dagens og fremtidens behov på en kosteffektiv måte. Sektorens utdanningskapasitet skal være innrettet mot militære fagdisipliner og funksjoner, der ingen andre institusjoner tilbyr utdanning. Videre skal sektoren i større grad enn i dag benytte sivile tilbud, herunder samarbeidsordninger med sivile utdanningsinstitusjoner. Økt innslag av sivil kompetanse i kombinasjon med økt andel personell i horisontale karriereløp og en bedre anvendelse av det sivile utdanningssystemet, betyr at Forsvaret kan ha behov for å utdanne færre befal på bachelor- og masternivå gjennom det interne utdanningssystemet.

Forsvarssektoren må se sitt kompetansebehov og sin kompetanseproduksjon som en del av samfunnets samlede ressurser. Det innebærer å sørge for kompetanseflyt og utveksling av kunnskap mellom de ulike virksomhetene internt i forsvarssektoren og med resten av samfunnet, og å etablere samarbeid og allianser der det er formålstjenlig. Økt konkurranse om arbeidskraft tilsier at det kan åpnes for større bruk av utenlandsk arbeidskraft, først og fremst fra allierte land, der dette er hensiktsmessig og nødvendig, for å dekke kompetansegap. Det vil blant annet kunne bidra til en bedre tilgang på teknisk fagpersonell.

Videre må sektoren gjennom sine arbeidsoppgaver synliggjøre hvilke muligheter den kan tilby for å fremstå som attraktiv for de behov og krav fremtidige arbeidstakere stiller. Det være seg muligheten for videreutvikling, teknologiske arbeidsplattformer, variasjon i oppgaver og en større grad av fleksibilitet på tvers av virksomhetsområdene i sektoren.

Forsvarssektoren forvalter én av samfunnets mest komplekse og omfattende kompetansebeholdninger. Ordningene for de ulike kategoriene personell i sektoren er komplekse og fragmenterte. Endringene i det sikkerhetspolitiske landskapet og den påfølgende omstillingen av Forsvaret betyr også at forutsetningene som lå til grunn for flere av ordningene er endret. Dagens modell møter ikke i tilstrekkelig grad innsatsforsvarets behov for å beholde og utvikle militære fagspesialister. På militær side er det på flere områder i sektoren for høy jobbrotasjon, særlig i spesialistfunksjonene.

Det skal i inneværende år settes i gang et arbeid for å utrede og fremme forslag til et rammeverk for fremtidige personellordninger i forsvarssektoren, herunder befalsordningen. Personellordningene må ivareta behovet for effektiv bevegelse av kompetanse, innad og på tvers av personellkategorier. Videre må fremtidens ordninger møte sektorens behov for spesialistkompetanse og fleksibilitet. Det er et handlingsrom innenfor dagens ordninger til å videreutvikle disse. Arbeidet med befalsordningen skal derfor inkludere en vurdering av hvordan man enten kan videreutvikle gjeldende befalsordning med yrkesbefal, avdelingsbefal og kontraktsbefal, eller alternativt velge en modell med et spesialistkorps, som også inkluderer vervede mannskaper. I denne forbindelse er det også grunnlag for å vurdere yrkesbefals særaldersgrense på 60 år. Vurderingen må ses i sammenheng med ordninger som sikrer aldersmessig balanse og spesialisert kompetanse. Den må også sees i lys av demografi, forventet lengre levealder og øvrige særaldersgrenser i samfunnet.

Lønnssystemet i Forsvaret har vært gjennom betydelige forenklingsprosesser de senere år. Fortsatt er det et potensiale for forbedringer og forenklinger i systemet. Dagens system belønner i stor grad høy rotasjon og utvikling av breddekompetanse, mens kontinuitet og dybdekompetanse ikke understøttes i tilstrekkelig grad med incentiver. Forsvarsdepartementet vil i dialog med arbeidstakerorganisasjonene starte arbeidet for å gå gjennom lønns- og incentivstrukturene for bedre å tilpasse disse til innsatsforsvarets behov.

Personell- og kompetanseområdet skal integreres tydeligere i sektorens styrings- og ledelsesprosesser og bli en sentral faktor i virksomhetens planer og beslutningsprosesser. God kompetansestyring skal sikres gjennom grundige analyser av behovet for, og tilgang på, kompetanse. Bedre systematikk innen leder- og medarbeiderutvikling skal bidra til at sektoren får en bedre utnyttelse av kompetansen de ansatte besitter.

Denne stortingsmeldingen presenterer tiltak som vil iverksettes på kort sikt, og områder som krever ytterligere utredninger og veivalg. Tiltakene som så langt er skissert, kan gjennomføres innen rammen av gjeldende langtidsplan for forsvarssektoren, Prop. 73 S (2011–2012). Eventuelle økonomiske og administrative konsekvenser av anbefalinger i de videre utredningene, vil utredes og legges frem som del av disse. Tiltakene inndeles i fire områder; strategisk kompetansestyring, kompetanse integrert i ledelse og styring, effektive systemer for forvaltning og utvikling av kompetanse samt samarbeid og åpenhet.

Gode og forutsigbare rammebetingelser for de ansatte og en felles forståelse for behovet for endring, er viktig for å realisere kompetansereformen. Det vil derfor være viktig med et fortsatt nært samarbeid med arbeidstakerorganisasjonene.