1 Evaluering av Norges utviklingssamarbeid med Vest-Balkan Sammendrag fra sluttrapporten

Evalueringsavdelingen i Norad, rapport 7/2010

Norge har i perioden 1991–2008 gitt ca. 10 milliarder kroner (1,25 milliarder euro, 1,7 milliarder amerikanske dollar) til Vest-Balkan. Av dette har over 7,3 milliarder kroner gått til Bosnia-Hercegovina (BiH), Serbia og Kosovo, som er landene det fokuseres på i denne evalueringen.

Hjelpen kan deles inn i tre kategorier: i) nødhjelp, ii) gjenoppbygging og utvikling, og iii) demokratisering og euroatlantisk tilnærming. Midlene ble gitt på årsbasis, så det er undertegnet over 3000 avtaler, selv om antallet prosjekter er lavere. I evalueringen har teamet valgt ut prosjekter som gjenspeiler hjelpen over tid og etter bistandsform, territorium og kanal, slik at det kan trekkes slutninger om den totale bistandsporteføljen.

Resultatene for porteføljen i henhold til DAC-kriteriene

Porteføljens relevans: Porteføljen har totalt sett vært relevant i henhold til norske bistandsmål og behovene i felten. Relevansen er særlig klar når det gjelder humanitær bistand, mens relevansen til noe av bistanden til demokratisering og euroatlantisk tilnærming ikke er like tydelig.

Porteføljens måloppnåelse: Porteføljene i BiH, Serbia og Kosovo har totalt sett vært effektive når de sammenlignes med planlagte resultater. I de tilfellene der resultatene er dårligere enn forventet, skyldes dette som regel lite eller svekket politisk engasjement eller svakt fokus og manglende tilknytning til andre utviklingskrefter som kunne ha gitt mer støtte. Med en så sammensatt og mangfoldig portefølje som har blitt gjennomført under varierende og til tider vanskelige forhold, er derfor resultatet totalt sett overveiende tilfredsstillende.

Porteføljens virkning: Dette kriteriet har først og fremst blitt brukt i forbindelse med gjenoppbyggings- og utviklingsoppgavene, siden det for en stor del av demokratiseringsarbeidet er for tidlig å si om det vil få en reell betydning. Vurderingen av virkningene varierte fra «uklar» eller «begrenset» til «overveiende positiv»:

• Et område der arbeidet har vært vellykket, er der norskfinansiert arbeid inngår som en del av større endringskrefter, som ofte drives av tilnærmingen til EU (sikkerhetssektorreform i Serbia, justissektoren og sårbare gruppers rettigheter i BiH).

• Et annet område er der eieren av prosjektet har sterkt eierskap (skogprogram i Kosovo og Serbia, psykisk helse i Kosovo).

• Den totale virkningen er større i Serbia siden landet har en relativt sterk stat som prioriterer og er i stand til å gjennomføre prioriteringene. Den fragmenterte styreformen i BiH og den svake staten i Kosovo, i tillegg til dårlig offentlig økonomi i begge landene, gjør det vanskeligere å oppnå den ønskede virkning. Et annet problem er urealistiske mål, siden noen prosjekter har ambisjoner på vanskelige områder som forsoning uten å være tydelige på hva som utgjør rimelige resultater, og sannsynligvis også uten de nødvendige ressurser til å oppnå disse ambisjonene.

Porteføljens bærekraft: Det er store variasjoner i prosjektenes bærekraft når man ser på hele porteføljen. Bærekraften ser stort sett ut til å være sikret hvis prosjekteieren har et sterkt engasjement for å oppnå resultater over tid, eller hvis prosjektet er en del av et større samfunnsprogram (sektorstrategi, nasjonalt satsingsområde):

• Offentlig sektors vilje og evne (økonomisk sett) til å opprettholde finansieringen på lengre sikt er avgjørende for å sikre langsiktig bærekraft for en svært stor del av prosjektene.

• Takket være kompetansen som finnes i regionen, er den tekniske bærekraften – eierens/organisasjonens evne til å videreføre virksomheten uten ytterligere teknisk rådgivning – ofte god. Utfordringen er å beholde kvalifiserte medarbeidere i et stadig mer konkurransepreget arbeidsmarked.

• Porteføljen er fragmentert, med den følge at det blir vanskeligere å oppnå bærekraft for enkeltprosjekter, og definitivt vanskeligere å overvåke den.

Prosjektene som er satt i gang for å bidra til forsoning, er spesielt utfordrende. De skal bidra til å skape et fellesgode og kan dermed ikke bli økonomisk bærekraftige i seg selv. Men mektige grupperinger ser på slike prosjekter som et «felles onde», slik at det hele tiden arbeides i et konfliktfylt miljø. Bærekraften blir dermed like mye et norsk ansvar som et ansvar for samarbeidspartnerne, så det burde ha foreligget en langsiktig visjon med realistiske mål, forutsigbar støtte og en eventuell utgangsstrategi.

Samlet konklusjon: Porteføljens relevans har vært høy, i stor grad takket være svært godt politisk arbeid. Effektiviteten har vært overveiende god gjennom bruk av «den norske modellen» og betydelig lokal kapasitet, mens virkningen og bærekraften i større grad varierer, og de kunne sannsynligvis ha blitt bedre gjennom mer strukturert planlegging.

Porteføljens resultater etter fase/bistandsform

Den humanitære bistanden har vært svært relevant og blir generelt sett på som forholdsvis effektiv, enten den gis av norske eller multilaterale samarbeidspartnere.

Arbeidet innenfor gjenoppbygging og utvikling for å bygge opp igjen og videreutvikle konfliktrammede samfunn har totalt sett vært relevant.Måloppnåelsen har blitt påvirket av lokale rammevilkår der særlig omstridte lokalpolitiske spørsmål (f.eks. boliger til returnerte flyktninger i BiH) har hemmet måloppnåelsen. Alt i alt har prosjektene gitt gode resultater, ofte under vanskelige forhold. Virkningen og bærekraften ble enda sterkere påvirket av de langsiktige rammevilkårene som prosjektene forventes å oppnå resultater under, så her ser vi enda større variasjon.

Arbeidet innenfor demokratisering og euroatlantisk tilnærming viste høy relevans, mens måloppnåelsen varierte i henhold til rammebetingelsene. Tilnærming til EU er et klart mål som det arbeides for å nå i Serbia, og som anses som ønskelig i Kosovo, mens engasjementet for EU-reformer varierer i BiH, og dette påvirker de prosjektene som er utformet med tanke på å være forenlige med denne prosessen. Denne gruppen prosjekter preges i enda større grad enn de andre av kontekstuelle faktorer, mer enn prosjektinterne faktorer, og dette er avgjørende både for måloppnåelsen og utvilsomt også for fremtidig virkning og bærekraft.

Porteføljens resultater etter territorium

Bosnia-Hercegovina: Norge har gitt over 3 milliarder kroner de siste 18 årene. Støtten har vært fleksibel og relevant i henhold til endringene i forholdene lokalt. Der den norske støtten er godt forankret i mer langsiktige prosesser (reformer i juridisk og sosial sektor), har resultatene vært betydelige selv med begrensede ressurser. Når denne forankringen mangler, blir norske frittstående prosjekter ofte marginalisert og ute av stand til å oppnå den samfunnsmessige betydningen man håpet på (næringsutvikling, offentlige tjenester, demokratisering). Det vedvarende fokuset på fleksibilitet har til tider gått på bekostning av mer langsiktige resultater og virkninger i tilfeller der Norge kan ha trukket seg ut for tidlig (noen boligprosjekter, offentlige tjenester) eller ikke har utviklet noen arbeidsplan for forventede langsiktige effekter (forsoning, demokratisering). Det fragmenterte styresettet i BiH, sammen med en dårlig fungerende offentlig forvaltning, har vært en avgjørende årsak til at resultatene har uteblitt.

Evalueringen av porteføljen har vist seg å bli spesielt vanskelig på grunn av mangelen på eksterne vurderinger og annen viktig resultatoppfølging. Det finnes ikke noe strukturert overvåkings- og evalueringsprogram, og dette er overraskende når man tar i betraktning den betydelige størrelsen, kompleksiteten og spredningen over så mange felter, i tillegg til at Norge har vært villig til å ta stor risiko og derfor har finansiert nyskapende prosjekter som normalt ville bli fulgt opp tettere.

Serbia: Norge har gitt over 1,5 milliarder kroner siden 2000, bl.a. til offentlig forvaltning, næringsutvikling og tjenester i sosial sektor. Men den største virkningen og de mest bærekraftige resultatene er oppnådd innenfor sikkerhetssektorreform (SSR) i politi- og forsvarsstyrkene, i tillegg til at Serbias motivasjon har fått et «sosiopsykologisk» løft tidlig i prosessen takket være den synlige solidariteten gjennom bistandsprogrammet. Dette lot seg gjennomføre på grunn av de mangeårige forbindelsene mellom Norge og Serbia, som har bygget opp tillit og gjensidig respekt, men den viktigste årsaken har vært Serbias politiske vilje til å demokratisere landet og integrere det i Europa igjen, i tillegg til at den offentlige forvaltningen har vært i stand til å iverksette avtaler.

Siden det kan forventes at den norske støtten reduseres i årene som kommer, er det viktig å ha en klar strategi for utfasing av støtten slik at det i størst mulig grad legges til rette for fremtidig virkning og bærekraft.

Kosovo: Norge har gitt over 1,5 milliarder kroner siden 1999, først med fokus på humanitær bistand og deretter med et sterkere fokus på støtte til den juridiske sektoren og sikkerhetssektoren samt til demokrati, menneskeretter og forsoning – altså omfattende støtte til «myk» statsbygging. De fleste prosjektene har vært relevante og stort sett effektive, og det er i seg selv bemerkelsesverdig i en skjør statsdannelse. Områdene der resultatene ikke er så gode som forventet, er der målene var lagt på samfunns- eller sektornivå (sektormodeller, politikk) eller berørte konfliktemner (forsoning). Den politiske forankringen varierer, men virker mer solid i de nyere prosjektene (utdanning). Det er leid inn lokalt ansatte til å styre ambassadens prosjekter, noe som har bidratt til å forbedre relevansen på disse prosjektene, men det foreligger få evalueringer eller andre former for uavhengig oppfølging av porteføljens resultater totalt sett.

Situasjonen i Kosovo forutsetter på mange måter klassisk bistandsutvikling. Likevel har ikke Norge benyttet seg av sin omfattende erfaring med å utvikle mellom- og langsiktige forpliktelser med klare resultatkriterier og aktiv oppfølging av resultatene, og Norge har heller ikke engasjert seg særlig i mer aktiv støtte til samordning av bistanden.

Ambassadens prosjekter: Disse tiltakene av begrenset omfang har vært verdifulle, siden de muliggjør fleksibel respons på øyeblikkelige behov, og de har gjort Norge svært synlig. Det lar seg imidlertid ikke gjøre å evaluere de samlede resultatene, siden støtten gis til en rekke ulike aktører og problemstillinger og derfor ikke kan ses under ett.

Kanaler for norsk bistand

Norske aktører: Norge kanaliserte 62,5 % av de 7,3 milliarder kronene gjennom norske aktører – en større andel enn noensinne tidligere. En viktig årsak er «den norske modellen» som er brukt: Norske frivillige organisasjoner og etter hvert også aktører i både offentlig og privat sektor brukes til å gjennomføre prosjektene. Fordelen ved denne tilnærmingen er at det kan tas raske avgjørelser basert på enkel og uformell tilgang til ledere, god kontroll og mulighet for UD til å legge press på aktørene slik at de leverer det de har lovet – kort sagt lave transaksjonskostnader og høy grad av ansvarliggjøring. Modellen har gjort Norge svært synlig, med en norsk forsyningskjede fra dør til dør – fra beslutningstaker til mottaker – og dette har i UDs og norske politikeres øyne vært viktig for å synliggjøre Norge i det større europeiske politiske rom.

Det multilaterale systemet: FN-systemet har spilt en viktig rolle, ikke minst på leveringssiden i den akutte nødhjelpsfasen, men særlig i koordineringen av de mange aktørene. Det er likevel stilt spørsmål ved FNs arbeid hva angår kostnader og tempo, slik at Norge gikk over til å støtte og bruke den nyopprettede International Management Group, som på mange områder regnes som raskere, bedre og billigere.

Lokale samarbeidspartnere: Den «norske modellen» gjør det vanskelig for lokale aktører – fra offentlig sektor, privat sektor og sivilsamfunnet – å bli synlige og konkurrere om norsk støtte. De har forvaltet mindre enn 8 % av støtten, selv om dette tallet er økende. Dette kan neppe sies å være i samsvar med det overordnede målet om «fred, forsoning og demokratisering», siden dette krever lokalt eierskap, lokal deltakelse og ekte stemmer, hvilket innebærer sterkere lokalt engasjement i programutviklingen og forvaltningen av midlene.

Resultater av den norske forvaltningen

Norsk politisk engasjement: Det har vært sterk, varig og bred politisk støtte i Norge til porteføljen på Vest-Balkan. Det har blitt fokusert på den politiske dimensjonen, der man ser på Vest-Balkan som en strategisk del av Europa, og det blir derfor maktpåliggende å stabilisere, integrere og sikre langsiktig sosioøkonomisk vekst og utvikling. Norge har derfor investert betydelig politiske ressurser, særlig de første ti årene, men fortsetter å gi regionen stor oppmerksomhet.

Porteføljens strategi og struktur: Fra 1991 til 2008 fremla regjeringen bare én melding til Stortinget for debatt om dette området (1999). De årlige prioriteringene ble gitt i budsjettene, som er godkjent av Stortinget, og deretter nærmere spesifisert i UDs tildelingsskriv. Målsetningene har vært forholdsvis stabile over tid, mens støtten har vært gitt på årlig basis og fordelt på de mottatte forslagene. Det har ført til at det enkelte år ble undertegnet opp til 400 avtaler. Norges portefølje ble dermed svært fragmentert, og i perioder oppstod det forsinkelser i utbetalingene som førte til kostnader og usikkerhet for samarbeidspartnerne, slik at det ble fokusert på kortsiktige leveranser heller enn langsiktige strategiske resultater. I 2008 gikk man over til å undertegne mellomlangsiktige avtaler.

Styring av den norske støtten: Den politiske styringen av støtten har ført til raske beslutningsprosesser, men de årlige tilsagnene har ført til urimelig arbeidspress på UDs stab, som har vært uvanlig stabil og dyktig og har ivaretatt den institusjonelle hukommelsen og kontinuiteten. Ambassadene har mer begrenset myndighet og færre ansatte enn enkelte andre giverlands ambassader i regionen, og norske ambassader i andre regioner. Den sentraliserte forvaltningen i Oslo av en fragmentert portefølje reiser spørsmål om den lokale forankringen og dermed de mer langsiktige virkningene.

Tilsyn og kontroll: Riksrevisjonen dokumenterte utilfredsstillende prosjektledelse allerede i 1997, men UD begynte først i 2006 å jobbe systematisk med dette. Men Riksrevisjonen har ikke fulgt nøye med på omfattende ad hoc-bevilgninger til en region som er kjent for å ha problemer med korrupsjon og administrasjon. Stortinget har også vært påfallende fleksibelt i sin kontroll med de omfattende ressursene: Man har godtatt manglende klarhet omkring strategi og kvalitetssikring, for ikke å nevne manglende dokumentering av mer langsiktige resultater.

Etisk forvaltning av offentlige midler: De nære og varige båndene mellom UD og de norske aktørene der det godkjennes prosjektforslag til kontinuerlige aktiviteter år etter år, reiser spørsmål om innsyn og kriterier for kontraktstildeling. Ett eksempel er tre ikke-statlige organisasjoner som har mottatt en samlet støtte på 2,1 milliarder kroner uten at det er gjennomført en offentlig anskaffelsesprosess eller opprettet noe kvalitetssikringssystem.

Likestilling: Norge har ikke arbeidet systematisk og konsekvent med likestilling over tid eller i de enkelte regioner. Inntil nylig fantes det ikke planleggings- og rapporteringsmaler som inneholdt likestilling som en dimensjon, men dette er nå på vei inn. Det har i alle programmer forekommet aktiviteter som har omhandlet kjønns- og likestillingsspørsmål, men mens enkeltprosjekter har vært vellykkede, har det ikke foregått noen systematisk læring eller oppskalering av resultatene.

Bekjempelse av korrupsjon: Norge har forbedret sin politikk for bekjempelse av korrupsjon, og norske aktører i felten har forbedret sine prosedyrer og verktøy for å avsløre og forebygge korrupsjon. Men et sentralt spørsmål for samarbeidspartnerne er hvordan Norges «nulltoleranse» skal forstås i en kontekst der Norge tar risiko og er aktiv på vanskelige områder som demokratisering og forsoning: Hvordan vil Norge verne tredjepartinteresser og langsiktige investeringer hvis det oppstår mistanke om svindel? Er Norge rede til å investere det store antall arbeidstimer som kreves for å forfølge en alvorlig svindelsak, og hvordan stiller Norge seg til fordelingen av byrdene i vanskelige situasjoner? Det fryktes at kostnadene i uforholdsmessig stor grad blir lempet over på de lokale samarbeidspartnerne.

Samordning av bistanden: Norge har samarbeidet tett med institusjonene som samordner den internasjonale støtten: FN, OSSE/Stabilitetspakten, NATO, EU, OHR og Verdensbanken. Norge har finansiert samordning av bistanden i Serbia og UNDPs støtte til bistandssamordning i BiH, men har ikke engasjert seg i særlig grad i Kosovo, som er det landet der samordningen kanskje er mest påkrevet.

Lokal kunnskapsforvaltning: Et paradoks ved det norske programmet er mangelen på strukturert samarbeid med lokale kunnskapssentre om kritisk overvåking av og læring fra porteføljen. Dette er enda mer bemerkelsesverdig siden de norske ambassadene har vært tynt bemannet og har hatt en så stor og kompleks portefølje, og det er særlig vanskelig å forstå i en mellominntektsregion med omfattende lokal kompetanse og kunnskap.

Avsluttende bemerkninger: Denne evalueringen av Norges støtte til Vest-Balkan blir ufullstendig siden den bare går i dybden på én av de tre «søylene» i det norske arbeidet. Disse er politikk/diplomati, sikkerhet og utvikling, og i denne evalueringen er det bare fokusert på sistnevnte. Det innebærer at teamets bedømmelse av utviklingsresultatene ikke kan ta hensyn til særlig det omfattende politiske og diplomatiske arbeidet Norge nedlegger, som åpenbart langt på vei er vellykket. Disse gode resultatene omsettes delvis i utviklingseffekt: den høye relevansen og de positive resultatene på områder som ellers anses som nokså problematiske, nemlig sikkerhets- og justisreform. Men det betyr også at det er viktige deler av Norges virksomhet på Vest-Balkan som fortsatt må evalueres grundig for å kunne trekke en samlet konklusjon.

Erfaringer og perspektiver for fremtiden

• Ressursplanlegging: politiske og utviklingsrelaterte hensyn: Fleksibilitet i ressursplanleggingen har vært viktig i den tidlige fasen og i ustabile perioder. Men det bør bemerkes at porteføljen forholdsvis raskt «falt ned på» en del prosjekter. Det er ikke optimalt å bruke kortsiktig og politisk motivert planlegging for mellomlangsiktige og langsiktige aktiviteter. Selv om det er nødvendig med kontinuerlig politisk tilsyn med ressursbruken i sårbare situasjoner, må det også gjøres en sterk og tydelig innsats for å følge internasjonalt omforent «god praksis» for bedre bistandseffektivitet:

  • Bygg engasjement i sårbare stater og situasjoner på Paris-prinsippene fra 2007, som fokuserer på å bygge opp en levedyktig og demokratisk stat, lokal deltakelse, eierskap og lederskap og spesielt på sterkere tilknytning til andre utfyllende aktiviteter og aktører (harmonisering og tilpasning).

  • Skill mellom ressurser til politiske mål og utviklingsmål: Når finansieringen gis til mellomlangsiktige resultater, skal standard ODA-prinsipper og prosedyrer anvendes, og det må ansettes personer som har den nødvendige erfaring med dette.

  • Deleger til felten så mye av beslutningstakingen som mulig, særlig ansvaret for gjennomføring og forvaltning, og bruk lokal kompetanse og kunnskap i den grad det er realistisk.

  • Legg frem skriftlige politikk-/programerklæringer med flerårige finansieringsrammer, slik at Norge opptrer med åpenhet som giver og med ansvar som samarbeidspartner.

• Programmer: UD har offentliggjort sin strategi for regionen for de neste fem årene, så landprogrammene kan nå sette strategien ut i praksis. Programmene bør differensieres siden den politisk-økonomiske kursen for de tre samarbeidspartnerne er forskjellig. Mens Norge til nå stort sett har finansiert prosjekter, bør finansieringen i fremtiden ha en mer strategisk tilnærming: i) finne frem til nøkkelsektorer for norsk støtte, ii) gjennomføre sektorbaserte vurderinger sammen med andre relevante samarbeidspartnere, slik at arbeidet forankres lokalt og den politiske, økonomiske og tekniske støtten utvides, iii) utforme et omfattende kvalitetssikringsprogram, iv) formulere en utgangsstrategi.

• Forvaltningsmodell: Administrasjons-/forvaltningskostnadene i sårbare/konfliktrammede områder er høyere enn vanlig, og statsbygging (eventuelt gjenoppbygging) er her særlig viktig. Hvis man fikk en mer egnet bemanning og bedre fokus i porteføljen, ville det innebære delegering av beslutninger til ambassadene, flere lokale programansatte, tydeligere fokus på resultatdrevet institusjonsutvikling, og dessuten en kritisk gjennomgang av hvilke forvaltnings- og tilsynsfunksjoner UD ønsker å beholde, og hvilke oppgaver som kan utføres av andre aktører, enten norske eller regionale.

• Overvåking og kvalitetssikring: En strategi for kvalitetssikring som forankrer den institusjonelle hukommelsen for erfaringer i lokale kunnskapsforvaltningsinstitusjoner, kan styrke det lokale eierskapet og bærekraften, men først og fremst vil dette bidra til informasjon til offentligheten om nøkkelaktiviteter, som støtte til fred, forsoning og demokratisering.