4 Godt styresett og rettsstatsutvikling

Reform av offentlig sektor er en viktig del av arbeidet for å sikre demokratiske og stabile samfunn på Vest-Balkan. Åpne og ansvarlige institusjoner, og et troverdig rettssystem er viktige forutsetninger for politisk, sosial og økonomisk utvikling, som igjen er en forutsetning for varig fred og stabilitet. Medlemskap i EU vil være avhengig av at landene innfrir København-kriteriene fra 1993, som omfatter krav om stabile institusjoner som garanterer demokrati, rettsstatens prinsipper, menneskerettighetene og beskyttelse av minoriteter. Regjeringen vil bidra til å sette landene i stand til å innfri disse kravene.

I dette arbeidet må det legges vekt på nasjonalt eierskap i bred forstand. Statsbygging er ikke en teknokratisk prosess kun for å bygge eller styrke myndighetsinstitusjoner. Prosessene må forankres i samfunnet for at institusjonene skal ha tilstrekkelig legitimitet. Det finnes imidlertid sterke motkrefter innad i flere av landene. Det internasjonale samfunn må derfor bidra til å holde fremdriften i reformene oppe, ved politisk motivering og praktisk innrettet bistand til å støtte reformene. Innsatsen må settes inn på ulike nivåer – lokalt, regionalt og gjennom internasjonale aktører som EU, NATO og OSSE.

Norge er en aktiv støttespiller for sikkerhetssektorreform på Vest-Balkan. Norge har vært en viktig samarbeidspartner for flere av landene innenfor forsvarsreform og politi- og justissektorreform. Norge er en sterk støttespiller for landenes integrasjon mot NATO. Støtten til sektoren er i Norads evaluering fra 2010 vurdert som en av de mest vellykkede norske innsatsområdene i regionen, og Regjeringen legger opp til videreføring av innsatsen.

Det er gjort viktige fremskritt i reformen av justissektoren, men foreløpig er ikke endringene tilstrekkelig til at systemet vil klare å håndtere regionens omfattende problemer med korrupsjon og organisert kriminalitet. Svake rettsinstitusjoner er også en utfordring for landenes prosess frem mot integrasjon i EU.

4.1 Reform av offentlig sektor

Landene på Vest-Balkan står overfor store utfordringer i arbeidet med å omforme de politiske og administrative systemene i tråd med EUs krav. Store deler av lovverket omskrives eller nyskrives; det må etableres nye politiske og administrative prosesser og arbeidsmetoder for å forberede, beslutte og gjennomføre vedtak; nye strukturer og institusjoner må bygges opp for å håndtere sakene i henhold til nytt lovverk; og kompetansen innen administrasjon og embetsverk må bygges opp.

EU-kommisjonen overvåker de enkelte lands reformarbeid, og i årlige rapporter vurderes fremdriften. Kommisjonen rapporterer ofte om at landene har vedtatt nye lover, men at implementeringen av disse har vært mangelfull. Denne kritikken rammer generelt alle landene. Problemet kan delvis skyldes dynamikken mellom EU og reformlandene. EU krever at det innføres europeiske standarder innen de ulike forvaltningsområdene, men hva som er europeisk standard er ofte uklart. EU presenterer heller ikke noen modeller for hvordan institusjoner og prosesser skal utformes og innrettes.

Regjeringen mener at norsk bistand til arbeidet med offentlig administrasjonsreform kommer landene i møte på et område hvor de har et reelt behov. Særlig vekt har vært lagt på områder der Norge har relevant kompetanse å tilby. Norge har blant annet støttet et kapasitetsbyggingsprogram i forsvarsministeriet i Montenegro, hvor Forsvarsdepartementet og DIFI (Direktoratet for forvaltning og IKT) har spilt en aktiv faglig rolle. I Makedonia har norske og lokale aktører i samarbeid bygget opp en integrert database på utlendingsfeltet (immigrasjons-, asyl- og visumsaker). Statens Kartverk har aktivt bidratt med kunnskapsoverføring til flere land på Vest-Balkan innen produksjon av eiendomskart og oppbygging av eiendomsregistre. Mest omfattende har innsatsen vært i Kroatia.

Et annet viktig felt innen utviklingen av godt styresett, hvor Norge sitter med relevant kompetanse, er oppbygging av uavhengige kontrollorgan som ombudsmannsordning, riksrevisjon og konkurransetilsyn. Styrking av parlamentenes kontrollfunksjon er en viktig del av dette arbeidet. Norge har bidratt aktivt, blant annet gjennom Riksrevisjonen i Serbia. Regjeringen legger opp til å videreføre innsatsen innen denne sektoren.

En utfordring for embetsverket i regionen er at det ofte fremstår som politisert og at rekrutteringsprosessene i for liten grad fokuserer på politisk og administrativ kompetanse. Regjeringen vil fortsette prosjekter med siktemål å profesjonalisere og avpolitisere forvaltningen i flere land på Vest-Balkan.

Regjeringen vil også prioritere tiltak for å sette landene i stand til å nyttiggjøre seg de ressurser som stilles til rådighet gjennom EUs tiltredelsesfond (IPA). Mange kandidat- og søkerland har ikke tilstrekkelig kompetanse og institusjonell kapasitet til å få frem prosjekter som utløser finansiering fra de midler som EU stiller til rådighet. Mangel på bruk av IPA-midler vil forsinke nødvendige omstillinger.

Landene står overfor krevende og omfattende forhandlinger om medlemskap i EU. Norske fagmiljøer har i samarbeid med lokale partnere vært involvert i prosjekter for å bygge opp landenes forhandlingskompetanse og EU-kunnskap. Regjeringen vil videreføre finansieringen av slikt samarbeid.

Regjeringen vil i tiden fremover legge opp til en sterkere grad av konsentrasjon av innsatsen for utvikling av godt styresett. Hvilke sektorer som prioriteres kan variere noe fra land til land. Norge har i stor grad brukt norske faginstitusjoner til gjennomføring av institusjonsbyggende tiltak hos sine motparter i regionen. Dette er én viktig kanal for støtte. For å sikre lokal forankring vil Regjeringen imidlertid øke støtten direkte inn mot institusjoner i mottakerlandene og til lokalt styrte giverfond.

4.2 Reform av justissektoren

Landene på Vest-Balkan har korte tradisjoner med et uavhengig domstolsvesen som kan kontrollere og balansere de andre statsmakters maktutøvelse. Det er manglende tillit i befolkningen til uavhengigheten i rettsvesenet. Det er også utfordringer knyttet til effektivitet og kvalitet i saksforberedelse og etterforskning, gjennomføring av domstolsbehandling, og fullbyrdelse av rettsavgjørelser. Dette gjelder både straffesaker og sivile saker. Særlig innen den sivile rettspleie er det store restanser. Kampen mot korrupsjon kan ikke vinnes uten et uavhengig og effektivt rettsvesen.

Regionen gjennomgår omfattende reformer av justissektoren, støttet av det internasjonale samfunn. Felles for reformene er at det fokuseres på å effektivisere hele rettskjeden. Befolkningen skal ha tillit til at lovbrudd etterforskes, at påtalemyndigheten fører saker, og at domstolene dømmer fritt og uavhengig av politisk og økonomisk påvirkning. Saker skal ekspederes så fort som mulig og uten for store kostnader.

Støtte til justissektoren har vært et viktig satsingsområde for Norge på Vest-Balkan. Uten troverdige reformer på dette området vil ikke landene kunne realisere sin målsetning om EU-medlemskap, og det vil være vanskelig å tiltrekke seg utenlandske investeringer til regionen.

Norge har en egeninteresse i at landene i Sørøst-Europa har et godt rettsvesen. Dette vil gjøre samarbeidet om kriminalitetsbekjempelse enklere og mer effektivt. Mer generelt vil det bidra til bedre samarbeid mellom Norge og landene i regionen på det rettslige området.

Et hovedvirkemiddel i norsk bistand for å styrke domstolenes og påtalemyndighetens uavhengighet har vært opprettelsen av domstolsadministrasjoner, som nå er etablert i alle land på Vest-Balkan. Det har også vært lagt stor vekt på opplæring av dommere slik at de har forutsetning for å forstå sin nye rolle bedre. Norad-evalueringen viser til gode resultater, blant annet i Bosnia-Hercegovina.

Et annet norsk satsningsområde har vært arbeidet med å gjøre domstolene mer effektive slik at innbyggerne kan få sine saker avgjort innefor akseptable frister. Lang saksbehandlingstid har vært et fellestrekk ved alle landene på Vest- Balkan. Dette er et problem for alle som har saker ved domstolene, men er spesielt problematisk for økonomisk virksomhet hvor kapital blir bundet opp over lang tid uten å være produktiv. På dette området har Norge arbeidet med en rekke tiltak slik som for eksempel reform av prosesslovgivningen, endring av domstolsstrukturen, modernisering av domstolsbygg, innføring av IT, bruk av nye konfliktløsningsmekanismer slik som mekling i og utenfor domstolene, nye metoder for måling av dommernes produktivitet og økning av rettsgebyrer for å redusere antall småsaker ved domstolene.

Norge har hatt og har flere sekonderinger til domstolsadministrasjonene, til domstoler og til politivesen i landene. I Kosovo er sekonderinger en særlig satsing som gjøres gjennom EUs sendelag innen justissektoren, EULEX.

Det er nødvendig å ha et langsiktig og holistisk perspektiv når det gjelder rettsreformer. Det er viktig at innsatsen inkluderer alle deler av rettskjeden. Samtidig er det viktig å balansere den innsatsen som har langsiktige mål med innsats som gir raskere resultater. Norsk innsats må også avstemmes med annen bilateral og multilateral innsats i sektoren.

Justissektorreform vil fortsatt være et prioritert område for norsk bistand til Vest-Balkan. Norge har stor og tilgjengelig kompetanse fra alle deler av rettskjeden. Bistanden vil ta sikte på å konsolidere det man har oppnådd med hensyn til økt uavhengighet, spesielt ved en fortsatt støtte til ytterligere kapasitetsbygging av domstolsadministrasjonene. Videre vil Regjeringen fokusere på målrettede tiltak som kan øke domstolenes effektivitet, for eksempel gjennom bruk av elektronisk saksbehandling og fysisk ombygging og tilpasning av domstolsbygg slik at disse kan møte dagens krav til effektiv saksflyt. Når det gjelder økt effektivitet vil Regjeringen fortsatt arbeide både med domstolsadministrasjonene og justisdepartementene, avhengig av hvordan kompetansen er fordelt i de enkelte land. Bedre regionalt samarbeid og utveksling av gode og dårlige erfaringer over landegrensene vil bli prioritert videre.

Norsk kompetanse er etterspurt i regionen. Samtidig er landene på Vest-Balkan kommet i en fase hvor de fleste utfordringene må finne lokale løsninger. På et tidligere stadium har det vært ansett riktig og nødvendig å ha nordmenn som langtidssekonderte som ledd i en internasjonal satsing. Nå er de fleste landene i regionen imidlertid kommet så langt i sin reformprosess innen justissektoren at myndighetene selv bør ha hovedansvaret for gjennomføring av reformer og utførelse av de juridiske funksjonene innenfor en rettsstat. Med unntak av Kosovo hvor man vil videreføre sekonderinger gjennom EULEX, vil norsk faglig rådgivning oftere inngå i mer avgrensede prosjekter og være rettet mot spesielle oppgaver av kortere varighet. Det vil imidlertid være rom for strategisk viktige sekonderinger i enkeltland.

4.3 Kampen mot korrupsjon

Korrupsjon er en alvorlig utfordring i landene i Sørøst-Europa. Omfanget er stort i hele regionen, både blant EU-landene og landene på Vest-Balkan. Mangel på tillit mellom borgerne og myndighetene, samt dårlig forutsigbarhet for næringslivet og utenlandske investorer, hemmer økonomisk og politisk utvikling. Det mangler imidlertid god, oppdatert informasjon om korrupsjonssituasjonen i landene. Det er behov for å fremskaffe forskningsbasert kunnskap om situasjonen som utgangspunkt for forslag til løsninger. Regjeringen vil støtte initiativ som bidrar til å bekjempe korrupsjon på Vest-Balkan.

Transparency Internationals persepsjonsindeks er en ofte brukt indikator på utbredelsen av korrupsjon. Indeksen baserer seg på meningsmålinger blant ulike grupper i befolkningen på hvor stort de oppfatter korrupsjonsproblemet å være. Ut fra resultatene i undersøkelsen regnes det ut poeng fra 1 til 10. En høy poengsum (CPI Score) innebærer lavt korrupsjonsnivå i landet.

Resultater i kampen mot korrupsjon er et ufravikelig krav fra EU i stabiliserings- og assosieringsprosessen. Alle landene (med unntak av Kosovo) har ratifisert relevante internasjonale konvensjoner og endringer i nasjonal lovgivning knyttet til korrupsjon. Om reformene formelt er vedtatt, gjenstår det imidlertid mye arbeid i den faktiske gjennomføringen.

Regjeringen ønsker å bidra til dette arbeidet gjennom direkte støtte til institusjoner med korrupsjonsbekjempelse som mål. Dette kan omfatte kapasitetsbygging hos relevante offentlige institusjoner, støtte til antikorrupsjonskommisjoner og sivilt samfunn med fokus på korrupsjonsproblematikk, og målrettet innsats innenfor rettsvesenet og arbeid med skattereformer og tiltak mot hvitvasking.

4.4 Støtte til politi og kriminalitetsbekjempelse

Kriminalitetsbildet i regionen er sammensatt. Hverdagskriminaliteten er moderat. Samtidig er organisert kriminalitet en stor utfordring. Politiet var tidligere en del av det maktapparatet som senere har vært gjenstand for mer demokratisk kontroll. Sikkerhetssektorreform har omfattet både forsvaret og politiet.

Norge har hatt en omfattende og vellykket satsing på politireform på Vest-Balkan med god støtte fra norske fagmiljøer og OSSE. Det lengste samarbeidet har Norge hatt med Serbia, der man har støttet reform av sektoren gjennom sekondering av norske eksperter til OSSE-sendelaget, i tillegg til å bistå med kapasitetsbyggingsprosjekter i regi av Politidirektoratet. Norge støtter også oppbyggingen av politivesenet i Kosovo gjennom sekondering av polititjenestemenn til EUs sendelag for justissektoren (EULEX). Norge var tidligere også aktiv støttespiller til byggingen av et regionalt samarbeid på politiområdet under Stabilitetspakten for Sørøst-Europa (nå etterfulgt av Det regionale samarbeidsrådet, RCC), og sekonderte tidligere polititjenestemenn også til Makedonia og Bosnia-Hercegovina.

Det er viktig at innsatsen i sektoren er målrettet og i stand til å skape resultater. Tiden er nå inne for i mindre grad å bygge kapasitet gjennom sekondering av eksperter, og i stedet fokusere på å inkludere landene tettere i det regulære politisamarbeidet.

Norsk politi har stor interesse og nytte av å følge kriminalitetsutviklingen i regionen nøye, ikke minst fordi deler av den organiserte kriminaliteten i regionen har forgreninger til nordiske land. Dette gjelder særlig narkotikakriminalitet, vinningskriminalitet og noe menneskesmugling. De nordiske land har derfor utplassert politisambandsmenn i Beograd, Bucuresti, Prishtina, Sofia og Tirana. På denne måten dekkes alle land i regionen. Det er for tiden norske sambandsmenn i Beograd og Sofia.

Bilateralt er det tatt initiativ til å forhandle frem en avtale mellom Serbia og Norge om politisamarbeid for ytterligere å styrke kontakten og bistanden for å kunne bekjempe mer av kriminaliteten som berører landene. Norsk politi har gjennom flere år bistått serbisk politi med støtte til å utvikle gode polititjenester gjennom prosjekt-arbeid. Norge har ellers bilaterale avtaler med Bulgaria og Romania.

Et bidrag i kriminalitetsbekjempelsen i regionen er at personer som domfelles i Norge blir overført til soning i sitt hjemland. Dette virker allmennpreventivt, bidrar til bedre rehabilitering av domfelte og gir politiet bedre oversikt over kriminelle miljøer. Regjeringen vil videreføre arbeidet med å få på plass bilaterale avtaler om soningsoverføring med alle land i Sørøst-Europa. Blant annet er en bilateral avtale med Serbia om soningsoverføring under forberedelse.

4.5 Forsvarssektorreform og forsvarssamarbeidet

Regionen har kommet langt i omstillingen av sikkerhetssektoren. Under konfliktene i det tidligere Jugoslavia var den sterke koblingen mellom sterkt nasjonalistisk orienterte politiske ledere, sikkerhetsstyrkene og paramilitære grupper en viktig del av årsaken til at befolkningsgrupper som tidligere hadde levd i fred med hverandre endte i krig. I dag representerer ikke sektoren på samme måte en trussel mot stabiliteten i regionen. Samtidig sliter den fortsatt med gammeldags tankegods og materiell, og i flere av landene samsvarer ikke strukturen med landenes økonomiske ressurser.

Norge har spilt en viktig rolle som samarbeidspartner og som pådriver for NATO-integrasjon på Vest-Balkan. Regjeringen søker å skreddersy tiltak etter de partnerskapsmålene NATO fastsetter for det enkelte partnerland. Slike partnerskapsmål er motiverende i reformarbeidet. Norsk støtte skal også utvikle nasjonale kapasiteter som kan brukes i internasjonale fredsoperasjoner, samt støtte opp under regionalt samarbeid. Reformstøtte bør også anses som et supplement eller alternativ til militære styrkebidrag i regionen. Et tett samarbeid mellom Utenriksdepartementet og Forsvarsdepartementet har sikret en helhetlig tilnærming til innsatsen i sektoren.

Forsvarsdepartementet og Utenriksdepartementet har utarbeidet en felles strategi med en formalisert arbeidsdeling for innsatsen for de kommende år. Arbeidsdelingen innebærer at tiltak som kan registreres som ODA (Official Development Assistance) i henhold til OECD/DACs regelverk dekkes over Utenriksdepartementets bistandsbudsjett, mens Forsvarsdepartementet finansierer tiltak som faller utenfor bistandskriteriene. Denne arbeidsdelingen medfører at Norge kan støtte et bredt spekter av komplementære tiltak:

• Styrke demokratisk styresett og sivil kontroll av væpnede styrker. Arbeidet inkluderer støtte til forvaltningsmessige tiltak i forvarsministeriene, forsvarsministeriers og parlamenters arbeid for forbedring av det sivile tilsynet av forsvarsplanlegging og militære utgifter, økt transparens om forsvarsspørsmål gjennom bedre kommunikasjon og bruk av media, samt styrking av det sivile samfunns kompetanse og kapasitet til å granske forsvarssektoren. I tillegg kommer å sikre integrasjon av kjønns- og likestillingsperspektiver i tråd med sikkerhetsrådsresolusjon 1325 om kvinner, fred og sikkerhet, samt resolusjon 1820 om voldtekt som våpen i krig.

• Styrke evnen til militært samvirke. Støtte til å bygge mer moderne styrker og dermed styrke forutsetningene for forsvarlig myndighetsutøvelse, samt deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner. Tiltakene i denne kategorien inkluderer støtte til utdanning av militært personell, reform av militær utdanning, trening og utdanning for deltakelse i fredsoperasjoner, oppbygging av militære sanitetstjenester samt støtte til etablering av kystvakt/grensekontroll.

• Integrasjon av sikkerhetssektorreform i fredsbyggingen på Vest-Balkan. Det er fortsatt behov for støtte til å håndtere nedarvede problemer fra konfliktene på 1990-tallet, og problemer knyttet til omstilling av forsvarssektoren. Dette inkluderer støtte til omskolering og reintegrering av overtallig militært personell, forebygging og reduksjon av væpnet vold/håndvåpen, våpeneksportkontroll, samt gjennomføring av Minekonvensjonen og Konvensjonen om klaseammunisjon.

På bakgrunn av begrensede ressurser, er det nødvendig å foreta en geografisk prioritering. Dette innebærer at Serbia, Makedonia og Bosnia-Hercegovina prioriteres særlig, mens Albania og Kroatia og til dels Montenegro gradvis fases ut. Regjeringen søker primært å kanalisere støtten til Kosovo gjennom NATO. Det legges videre særskilt vekt på å støtte tiltak som styrker det regionale samarbeidet i regionen.

Norge har i løpet av de siste årene gradvis trukket ut de fleste militære bidrag til de internasjonale operasjonene på Vest-Balkan og står i dag igjen med kun et fåtall stabsoffiserer. I en tid hvor Forsvaret har begrensede ressurser til å stille større bidrag til internasjonale operasjoner, fremstår støtte til forsvarssektorreform som et nyttig supplement der Norge har gode forutsetninger for å yte verdifulle bidrag.

4.6 Immigrasjon og grensekontroll

Menneskehandel er en betydelig del av den organiserte kriminaliteten i regionen, men Norges og det internasjonale samfunns langvarige fokus på å begrense handel med kvinner og barn for prostitusjonsformål har gitt resultater.

Irregulær immigrasjon fortsetter imidlertid å være en drivkraft for organisert kriminalitet og er en stor belastning i og utenfor Schengen-området. Lovgivning og praksis på områder som grensekontroll, asyl og utlendingskontroll er derfor en viktig del av dialogen mellom EU og landene på Vest-Balkan. Kommisjonen og Norge har vært blant pådriverne i den såkalte Budapest-prosessen, som har bidratt til å skape felles forståelse for standarder og lovgivning bl.a. mht. grensekontroll og tiltak mot menneskesmugling og menneskehandel. Norge har sammen med EU gjennom en årrekke bistått i denne prosessen som en del av Stabilitetspakten for Sørøst-Europa. Norge har også bilateralt støttet prosjekter i bl.a. Makedonia og Albania med formål å få på plass systemer nødvendige for at landenes borgere skulle kunne oppnå visumfrihet til EU/Schengen. Oppnåelse av visumfrihet for alle landene i regionen (unntatt Kosovo) har vært viktig som anerkjennelse av de reformer landene har klart å gjennomføre, men også for å motvirke følelsen av isolasjon for folkene på Vest-Balkan som visumplikten omfattet.

Et viktig aspekt ved immigrasjon og grensekontroll er inngåelse av bilaterale tilbaketakelsesavtaler. Norge har nå inngått tilbaketakelsesavtaler med alle landene på Vest-Balkan, inklusive Kosovo. Dette har vært en forutsetning for å åpne opp for visumfrihet for landene i regionen. EU har varslet at de nå vil starte en prosess for visumliberalisering også med Kosovo.

En utfordring ved opphevelse av visumplikten er et mulig oppsving i antall asylsøknader fra regionen. Hvis dette vedvarer kan det sette landenes europeiske integrasjonsprosess i fare og det er derfor viktig at man også fra norsk side bidrar til å redusere tilstrømningen. Regionen kan også øke i viktighet som transittland for irregulær innvandring fra andre regioner. En av de aller viktigste reiserutene til Europa går allerede gjennom Sørøst-Europa, særlig via Tyrkia til Hellas. Erfaringsvis er det grunn til å tro at migrasjonspresset mot regionen øker når Romania og Bulgaria blir fullt med i det operative Schengen-samarbeidet. Dette gjelder på sikt også for Kroatia. Innenfor rammen av EØS-midlene til Hellas for 2009-2014 har man fra norsk side prioritert en betydelig satsning på asylfeltet og avsatt 19 mill. euro for å bistå Hellas på dette området.