3 Euroatlantisk integrasjon og internasjonalt samarbeid

3.1 Europeisk integrasjon

En viktig del av innsatsen for å stabilisere Sørøst-Europa har vært å integrere landene tettere i det europeiske samarbeidet. Europeisk integrasjon er et begrep som favner bredt politisk, juridisk, kulturelt og økonomisk. Gjennom landenes medlemskap i EU får regionale politiske og økonomiske relasjoner et nytt forum, noe mange tror vil skape grunnlag for et fredelig og konstruktivt samarbeid i Sørøst-Europa.

EU-medlemskap har vært et strategisk mål for alle landene i regionen. Gjennom EU-medlemskapet mener Slovenia, Bulgaria og Romania å ha funnet en ramme for økonomisk og politisk utvikling som skal sikre borgernes velferd og landenes langvarige stabilitet og demokrati. EU har et europeisk perspektiv for landene på Vest-Balkan. Fem av landene har søkt om medlemskap. Kroatia, Makedonia og Montenegro har kandidatstatus. Kroatia åpnet medlemskapsforhandlinger i 2005. Disse kan bli sluttført i løpet av 2011.

Regjeringen støtter EUs utvidelse i Sørøst-Europa som en viktig drivkraft og garantist for demokratisk reform i regionen. Norge støttet EUs utvidelser i 2004 og 2007 og er i dag en viktig bidragsyter til videre integrasjon gjennom EØS-finansieringsordningene.

3.1.1 EU-medlemskapets betydning for politisk og økonomisk utvikling

Slovenia var det første landet i regionen som oppnådde målsetningen om EU-medlemskap. Landet hadde et relativt godt utgangspunkt som den mest velstående delrepublikk i det tidligere Jugoslavia. Betydningen av EU-medlemskapet har likefullt vært betydelig. Deler av økonomien – spesielt turisme og bank-, forsikrings- og finanssektoren – opplevde en sterk vekst. Næringslivet var allerede før medlemskapet relativt godt tilpasset vesteuropeiske markeder, men opplevde en positiv effekt med lavere tollbarrierer og mindre byråkrati. Også utviklingen av infrastrukturen på transportsiden (særlig veibygging) har fått et løft som følge av EU-medlemskapet.

Medlemskapet i EU og andre internasjonale organisasjoner som NATO og OECD har gitt Slovenia status og selvtillit i forholdet til de andre landene fra det tidligere Jugoslavia. Slovenia ser på seg selv som en rollemodell for andre land i regionen og er genuint opptatt av å bidra med bistand på aktuelle områder.

Romania opplevde en sterk økning i utenlandske investeringer som følge av EU-medlemskapet. Store deler av rumensk næringsliv er i dag på utenlandske hender, inklusive bank- og kredittvesenet, bilproduksjonen, næringsmiddelindustrien og viktige selskaper innenfor olje- og gass-sektoren. Investeringene fra utlandet var en hovedfaktor bak den sterke og etterlengtede økonomiske veksten som satte inn fra samme tid, men veksten var i for stor grad basert på forbruk finansiert gjennom lån. Landsbygda, hvor et flertall av befolkningen bor, er fortsatt preget av stor fattigdom på grunn av mangel på reform og omstrukturering innenfor landbruket. På den annen side har EU-medlemskapet bidratt til at mange har funnet seg arbeid utenlands. Mer enn 10 % av befolkningen bor og arbeider i Vest-Europa, og overføringer fra emigranter utgjør et betydelig bidrag til rumensk nasjonaløkonomi.

Det alvorligste problemet i Romanias politiske liv er korrupsjonen, som ansees som meget utbredt. Fortsatt indikerer de halvårlige rapportene fra EU-kommisjonen, med basis i overvåkningsmekanismen, at utviklingen går meget sakte fremover hva gjelder løsning av problemet. Men EU-medlemskapet og EUs overvåkningsmekanisme, og tilhørende støtte- og sanksjonstiltak, er til sammen den viktigste og kanskje eneste faktoren som gir håp om fremskritt på området.

Bulgarias EU-medlemskap ga økonomien et umiddelbart løft. Finanskrisen, som traff Bulgaria hardt, gjør imidlertid at de økonomiske utsiktene nå er mer usikre. Utenlandske investeringer i landet har økt, spesielt fra ikke-europeiske land som Kina, i stor grad grunnet Bulgarias deltakelse i det indre marked. Bulgarias eksport og import fra EU-land har også økt betraktelig i 2010. Forventningen hos folk flest om en rask velstandsutvikling har imidlertid ikke slått til.

Oppslutningen om medlemskapet er likevel høy i den bulgarske befolkningen og landets regjering ser på EUs verifikasjonsmekanisme som et nødvendig korrektiv for å bekjempe korrupsjonen og styrke demokratiet. I følge Europarådets siste rapport om menneskerettighetssituasjonen i Bulgaria har landet fortsatt en lang vei å gå når det gjelder gjennomføring av lovverk. Korrupsjon og sendrektighet i rettssystemet gjør det vanskelig for de mindre ressurssterke å nå frem. Minoriteter er spesielt sårbare for overgrep, men melder i liten grad fra.

Som en stor mottaker av EU-fond, og i likhet med mange andre land, har Bulgaria store utfordringer med å kunne motta EU-midler på grunn av mangel på administrativ kapasitet og kompetanse. I 2010 har 10 % av tilgjengelige EU-fond blitt brukt, sammenlignet med rundt 1 % i 2009.

3.1.2 EU-integrasjon som drivkraft for reform på Vest-Balkan

Demokrati og rettsstat er blant de grunnleggende forutsetningene for utvikling av et bærekraftig og stabilt samfunn. I en postkonflikt og postdiktatursituasjon er det sterke motkrefter mot en slik utvikling, og reformprosessen har også sosiale kostnader som det kan være vanskelig for deler av befolkningen å akseptere.

Medlemskap i EU forutsetter at landene kan demonstrere at de er en del av det europeiske verdifellesskapet og at de kan håndheve det omfattende regelverket EU har utviklet. I de årlige fremdriftsrapportene fra Kommisjonen vurderes utviklingen for et bredt spekter av områder som demokratiutvikling, rettsstaten, reform av offentlig sektor, menneskerettigheter og minoritetsrettigheter, markedsreformer, økonomiske og sosiale rettigheter og overholdelse av internasjonale forpliktelser. Det stilles klare krav til fremdrift innenfor de enkelte områder for fortsatt EU-integrasjon.

EU-prosessen som drivkraft for å få gjennomført reformer varierer mellom landene. Fremdriften opprettholdes i prinsippet gjennom at landene gradvis får et tettere integrasjonsnivå med EU (Stabiliserings- og assosieringsprosessen). Gjennom assosiering med EU oppnår landene en tettere politisk dialog og økt tilgang til det indre marked. For folk flest er økte muligheter til å studere eller reise fritt i Europa en viktig motiverende faktor. Desto lengre man kommer i prosessen, desto tøffere reformer må innfris, noe som kan være politisk vanskelig å håndtere i søkerlandene.

Manglende fremdrift i integrasjonen kan også bidra til fallende oppslutning om prosessen. Dette er særlig problematisk for land som opplever at det er politiske årsaker til manglende fremdrift.

Kosovo står i en særstilling. Fem EU-land, Hellas, Kypros, Romania, Slovakia og Spania, har ikke anerkjent landet. EU opprettholder imidlertid det europeiske perspektivet for Kosovo, og har etablert Stabilisation Tracking Mechanism som rammeverk for utvikling av EUs forhold til landet. EU-medlemskap er hovedmål for alle politiske partier i Kosovo, og oppslutningen om EU i befolkningen er overveldende. EUs viktigste bidrag til reformprosessene i Kosovo er justissektorsendelaget EULEX. EUs spesialrepresentant har en nøkkelrolle i å overvåke implementeringen av Ahtisaari-planen. EU spiller derfor også i Kosovo en viktig rolle i statsbyggingsprosessen.

Bosnia-Hercegovina har også spesielle utfordringer i EU-prosessen, og har derfor ennå ikke søkt om medlemskap. Den kompliserte statsstrukturen og sterke interne politiske spenninger mellom folkegruppene vanskeliggjør en effektiv reformprosess. EU har til nå ikke ønsket å igangsette forhandlinger med Bosnia-Hercegovina før Høyrepresentantens kontor er avviklet og landets politikere fullt ut er ansvarliggjort for landets utvikling. Oppslutningen om medlemskap i befolkningen er fremdeles høy, tross manglende fremdrift. Man kan imidlertid spore økende frustrasjon i det politiske miljøet.

Makedonia fikk kandidatstatus allerede i 2005, men først i 2009 anbefalte Kommisjonen igangsettelse av medlemskapsforhandlinger. Denne anbefalingen ble gjentatt i 2010, men Det europeiske råd har ennå ikke vedtatt forhandlingsoppstart. Hovedutfordringen er navnestriden med Hellas.

Regjeringen mener det er beklagelig at et bilateralt politisk spørsmål blokkerer videre euroatlantisk integrasjon for et land som har levert på de formelle kriteriene. Det skaper en ny dynamikk i forholdet mellom Makedonia og det internasjonale samfunn, og kan svekke EU-integrasjonens innflytelse på reformarbeidet og skjerpe interne politiske og etniske spenninger. At Makedonia holdes utenfor viktige internasjonale organisasjoner, kombinert med etnisk spenning, omfattende fattigdom og høy arbeidsledighet, gir grunn til bekymring.

For Serbia er EU-integrasjonen spesielt viktig. Serbia har også større institusjonell kapasitet enn mange av de øvrige landene i regionen til å gjennomføre de reformer som er nødvendige for fremgang i prosessen. Den serbiske regjeringens reformpolitikk har imidlertid foreløpig kun delvis gitt den ønskede effekt hos det internasjonale samfunn. Samtidig har landet spesielle utfordringer knyttet til dets rolle i de tidligere konfliktene i regionen. For EU er det et krav at Serbia samarbeider fullt ut med Krigsforbrytertribunalet for det tidligere Jugoslavia (ICTY). Det er et stort problem at de krigsforbrytertiltalte Radko Mladic og Goran Hadzic fremdeles er på frifot. I tillegg er Kosovo-spørsmålet et hinder. Rådets oversendelse av søknaden til Kommisjonen for utarbeidelse av en vurdering har imidlertid skapt momentum i prosessen. Serbia håper å få kandidatstatus i 2011.

Regjeringen mener erfaringen viser hvor instrumentell EU-integrasjon kan være for å drive frem samfunnsmessig fremgang og økonomisk utvikling. Samtidig, hvis perspektivet for medlemskap svekkes, kan det tilsvarende svekke reformiveren i landene. Norge er opptatt av å støtte opp under landenes bestrebelser på å bygge kapasitet som forbereder dem for sterkere europeisk integrasjon. Landene ser også på hvordan andre land i regionen behandles, og er sensitive for det som oppleves som forskjellsbehandling. Det er derfor viktig at landenes fremdrift i europeisk integrasjon er basert på objektive kriterier.

3.1.3 Tidsperspektiv for utvidelse

Erfaringene fra Romania og Bulgaria viser at reformtakten er høyere og EUs påvirkningskraft større i kandidatperioden. Når landene blir medlemmer, er de likeverdige partnere og kan i mindre grad motiveres til å gjennomføre reformer. Utvidelsen med Bulgaria og Romania skjedde etter manges syn for raskt, og har skapt utfordringer i etterkant. Denne lærdommen har spilt en avgjørende rolle i EUs interne diskusjoner om videre utvidelse i Sørøst-Europa. Parallelt med utvidelsen har unionen også selv stadig utvidet integrasjonsnivået i samarbeidet. Kombinasjonen av å integrere nye medlemsland og øke ambisjonene for samarbeidet reiser spørsmålet om i hvilken takt EU kan absorbere nye medlemmer.

Neste utvidelse i Sørøst-Europa vil etter alt å dømme ta lengre tid enn de to foregående og vil kunne skje i mer ujevnt tempo. Det synes klart at flere medlemsland i dag inntar en mer forsiktig holdning overfor kandidatland og potensielle kandidatland. Kriteriene for medlemskap blir håndhevet strengere. Man understreker i denne sammenheng klarere enn noen gang at veien til medlemskap går gjennom reformer og aktiv EU-tilpasning. Mange har sett på Kroatia som første land som måles etter de skjerpede kriteriene for medlemskap.

Denne situasjonen må i noen grad forklares med at EU-27 er en mer heterogen gruppe enn EU-15, med større økonomiske og politiske forskjeller, samt større spenn i både innen- og utenrikspolitiske prioriteringer. Den seneste tidens økonomiske problemer i flere EU-land har også synliggjort det økonomiske fellesskapets utfordringer. Flere medlemsland oppfatter det da naturlig å prioritere intern stabilitet fremfor ekspansjon på kort sikt.

Samtidig er man i EU av den oppfatning at utvidelsesperspektivet er den mest potente kraften for reform i kandidatlandene. Man er også tydelige på at EU har et særlig ansvar for å levere stabilitet og utvikling til Sørøst-Europa, som sine nærområder. EU har av denne grunn en klart definert ambisjon om å lede dette arbeidet.

Retningen, fortsatt EU-integrasjon for landene, ligger fast. Det er imidlertid vanskelig å forutsi hastigheten i EUs utvidelse mot sørøst. Fra EUs side tilstreber man å vente med å omtale datoer i denne prosessen, og fremhever snarere med stadig større tydelighet at utvidelsen vil defineres av hastigheten i landenes reformprosess. Hellas vil inneha EU-formannskapet i 2014 og har uttalte ambisjoner om å fremme landene på Vest-Balkans EU-kandidatur. Det ambisiøse målet har vært medlemskap for alle Vest-Balkan-landene innen 2014, et mål som den senere tid er justert til 2018. Det er imidlertid kun Kroatia som med noenlunde sikkerhet kan sies å være medlem innen den tid. Norges aktive bistand til fortsatt EU-integrasjon kan og bør derfor videreføres. Den norske innsatsen for å bidra til regionens europatilpasning vil derfor tilpasses behovene i de enkelte land.

3.2 NATO

3.2.1 NATOs rolle for å sikre fred og stabilitet i Sørøst-Europa

NATO ble på midten av 1990-tallet engasjert i den brede internasjonale innsatsen for å stanse konfliktene på Balkan og bidra til stabilitet i regionen. I dag er flere land i det tidligere Jugoslavia medlemmer av alliansen, mens de øvrige enten er kandidatland eller har et nært samarbeid med alliansen.

NATOs viktigste operasjon i regionen er nå KFOR, opprettet under FNs sikkerhetsrådsresolusjon 1244 for å demilitarisere Kosovos frigjøringshær (UCK), sikre innbyggerne i Kosovo, samt beskytte den internasjonale innsatsen for humanitær bistand og gjenoppbygging. Styrken teller i dag ca 5000 soldater. Dersom sikkerhetssituasjonen blir ytterligere forbedret, planlegges en ytterligere reduksjon til ca 2500 soldater. Norge har fra 2011 fire offiserer ved KFORs hovedkvarter. Ikke alle NATOs medlemsland har anerkjent Kosovos selvstendighet, noe som innebærer at KFOR må opptre statusnøytralt. Flere av NATO-landene som ikke har anerkjent Kosovo deltar med styrker i KFOR.

Viktige oppgaver for KFOR er å ivareta sikkerheten i enklavene, beskytte religiøse minnesmerker og eiendom (ansvaret for de fleste er i ferd med å overføres til lokalt politi), og opplæring av Kosovos egne sikkerhetsstyrker. NATOs bidrag for å beskytte den serbiske minoriteten og kulturelle minnesmerker, har gjort KFOR til en av de mest populære internasjonale aktørene på tvers av etnisk tilhørighet i Kosovo.

Landene i regionen har siden 1990-tallet utviklet et stadig tettere samarbeid med alliansen som partnerland, innenfor rammen av Partnerskap for fred og Det euro-atlantiske partnerskapsråd, og etter hvert som medlemsland. Samarbeidet gir partnerlandene tilgang til kurs og programmer innenfor en rekke områder slik som sikkerhetssektorreform, forsvarsplanlegging, sivil beredskap og vitenskapelig samarbeid. Flere av landene bidrar også til NATO-operasjoner utenfor regionen.

3.2.2 NATOs partnerskap og utvidelse i Sørøst-Europa

NATOs åpen-dør-politikk og utvidelse med stadig flere land har vært et viktig bidrag til europeisk sikkerhet og stabilitet. Medlemskap i NATO og EU har bidratt til å styrke de nye demokratiene og lagt grunnlag for økonomisk utvikling og sikring av nasjonal integritet.

For landene på Vest-Balkan har integrering med NATO vært et viktig instrument for å sikre intern og regional stabilitet i en region med mange lokale og grenseoverskridende etniske konflikter. Blant sørøsteuropeiske NATO-medlemmer finnes det derfor sterk støtte til videre NATO-utvidelse i regionen. Den samstemte oppslutningen i regionen har vært en viktig faktor for å overbevise større allierte land om behovet for utvidelse.

NATOs militære aksjoner for å stanse krigene på 1990-tallet gjør at medlemskap i alliansen fremdeles er kontroversielt i deler av regionen, særlig i Serbia, Montenegro og deler av Bosnia-Hercegovina. Landene har likevel utviklet tette bånd som partnerland og har ambisjoner om å søke nærmere alliansen etter hvert som forholdene ligger til rette for det. NATO er klar til å ta opp alle land i regionen som fyller vilkårene for medlemskap og bistå land i å gjennomføre de reformene som er nødvendige. Når et land vurderes som rede til kandidatstatus etableres en handlingsplan for medlemskap (MAP) som underkaster partnerlandene en krevende reformprosess.

Slovenia ble i 2004 den første av statene fra det tidligere Jugoslavia som ble tatt opp som medlem av alliansen, etterfulgt av Albania og Kroatia i 2009. Landene hadde da deltatt aktivt i Partnerskap for fred (PfP) gjennom en årrekke og gjennomgått langvarige og omfattende reformprosesser. De hadde også utvist vilje og evne til å ta på seg de forpliktelser som medlemskap krever. Som medlemmer av NATO fortsetter landene å bidra til alliansens sikkerhet, blant annet gjennom vesentlige bidrag til NATOs operasjon i Afghanistan (ISAF).

Makedonia er også en verdifull bidragsyter til NATOs operasjoner i Kosovo og Afghanistan og har vist stor innsats for å øke antallet styrker i beredskap for PfP-operasjoner. På grunn av navnestriden med Hellas lyktes det imidlertid ikke alliansen å oppnå enighet om å invitere Makedonia som medlem under toppmøtet i Bucuresti i 2008. I realiteten er det dette spørsmålet som står i veien for medlemskap i alliansen for Makedonia

Bosnia-Hercegovina har klare ambisjoner om medlemskap i alliansen. Landet er innvilget kandidatlandstatus (MAP), men løsning av saken om fordeling av forsvarseiendom er satt som betingelse for å iverksette første Annual National Plan som er rammeverket for samarbeidet med det enkelte kandidatland. Innad i alliansen var det bred enighet om at viktige reformer gjenstod, men ulike syn på om disse best kunne fremdyrkes utenfor eller innenfor MAP. Norge støttet aktivt kandidatlandstatus for Bosnia-Hercegovina. Sett med norske øyne er den brede støtten til MAP-søknaden på tvers av de ulike folkegruppene viktig. Videre ville tilbud om MAP-status styrke det nasjonale samholdet og støtte opp om ansvarlige og reformorienterte krefter i landet.

Montenegro har også NATO-medlemskap som langsiktig mål, og har på kort tid bygd opp et nært forhold til alliansen. Samarbeidet omfatter en rekke felter hvor sikkerhetssektorreform og demokratisk kontroll med de væpnede styrker er særlig prioritert. Som kandidatland forventes det at Montenegro intensiverer reformarbeidet.

Serbia fortsetter å videreutvikle samarbeidet med NATO selv om medlemskap ikke er målet. Landet er etter konstitusjonen nøytralt, noe som kun kan endres ved folkeavstemning. NATOs aksjon i Jugoslavia i 1999 gjør også at det vil ta tid før det vil være bred oppslutning i Serbia om medlemskap i NATO. Regjeringen ser på et stabilt Serbia med sterkest mulig tilknytning til euroatlantiske og regionale strukturer som et viktig bidrag for varig stabilitet på Balkan.

Norge har vært en pådriver for NATOs partnerskap og utvidelse av medlemskretsen til flere land i regionen. Gjennom viktige verv som kontaktpunktambassade i Beograd (2003-2006) og Sarajevo (2007-2010) har Norge bidratt kraftig til nærmere kontakter og samarbeid mellom NATO og disse landene. Serbias beslutning om å delta i PfP-programmet i 2006 og Bosnia-Hercegovinas MAP-status fra 2010 er tiltak hvor Norge har spilt en aktiv rolle.

Regjeringen mener at Norge fortsatt bør være en pådriver for NATO-utvidelse i Sørøst-Europa, herunder også for Kosovo. Norge vil fortsette med å bistå landene i regionen med forsvars- og sikkerhetssektorreform.

3.3 Krigsforbrytertribunalet for det tidligere Jugoslavia

Krigsforbrytertribunalet for tidligere Jugoslavia (ICTY) ble etablert av FNs sikkerhetsråd i 1993. Domstolens mandat er å straffeforfølge personer som er ansvarlige for folkemord, forbrytelser mot menneskeheten og krigsforbrytelser begått i det tidligere Jugoslavia etter 1. januar 1991. Domstolen har sete i Haag, Nederland.

Domstolen arbeider nå med å gjennomføre sin avslutningsstrategi. Alle domstolens saker er ferdig etterforsket, og det vil ikke bli tatt ut nye tiltaler. Til sammen har domstolen tiltalt 161 personer. 126 av disse tiltalene er avgjort. Domstolen anslår nå at de fleste sakene vil være ferdigbehandlet i 2013, med unntak av Karadzic-saken hvor ankesaken er forventet sluttført i 2014. Domstolen er derfor forsinket i forhold til tidligere forventet sluttdato. To arrestordrer er fortsatt utestående og en forutsetning for sluttføring innen sluttdato er at tiltalte personer blir pågrepet og overlevert til domstolen. Domstolen opplever imidlertid fremdeles samarbeidsproblemer med stater i det tidligere Jugoslavia. Domstolen overfører saker som involverer mellomledere og tjenestemenn på lavere nivå til nasjonale domstoler. En forutsetning for overføring er at det finnes effektive og betryggende nasjonale rettssystemer. Norge støtter arbeidet med oppbygging av slike systemer i flere av landene i regionen.

Norge har aktivt støttet etableringen av og arbeidet i ICTY. Norge har inngått en soningsavtale med domstolen, og man har innført en lovgivning som fullt ut gjør Norge i stand til å samarbeide med og yte assistanse til domstolen. Norge har støttet domstolens informasjonsprogram, som ved å bringe rettsoppgjøret nærmere folket bidrar til økt kunnskap om, forståelse for og oppslutning om domstolen og dens rolle. Norge har også støttet opprettelsen av et eget krigsforbryterkammer i Bosnia-Hercegovina, som tar over saker fra domstolen. Fra norsk side vil man fortsatt arbeide for at domstolen sikres tilstrekkelige ressurser og gode arbeidsforhold, slik at den kan få fullført sitt mandat.

Mange krigsforbrytelser ble begått under krigene på Balkan på 1990-tallet, noe rettsprosessene, både i Haag og i landene selv, har vist. I en særstilling står massakren i Srebrenica i juli 1995. Massakren er den første i Europa etter 2. verdenskrig som er blitt karakterisert som folkemord av internasjonale domstoler, det vil si av ICTY og Den internasjonale domstol (ICJ).

Det er avgjørende at de ansvarlige for folkemordet og for øvrige krigsforbrytelser stilles til ansvar. Regjeringen stiller seg bak det internasjonale kravet om at Serbia må gjøre sitt ytterste for å sørge for at de to gjenværende krigsforbrytertiltalte Radko Mladic og Goran Hadzic arresteres og stilles for retten i Haag.

3.4 Annen multilateral innsats i regionen

Gjennom hele 1990-tallet og frem til 2008 har FN spilt en viktig politisk rolle, som i deployeringen av fredsbevarende operasjoner i Bosnia-Hercegovina og Kroatia, etableringen av Dayton-avtalen, beskyttelse og retur av flyktninger og internt fordrevne og gjennom opprettelsen av UNMIK1 og administreringen av Kosovo frem til 2008.

Imidlertid ble det tidlig klart at EU hadde ambisjoner om å ta ledelsen i arbeidet for fred og stabilitet i Europa. Alle FNs fredsoperasjoner i regionen har derfor etter hvert blitt overtatt av EU eller NATO og FNs rolle i fredsbyggingen i regionen er blitt mindre sentral. Etter Den internasjonale domstolens uttalelse om Kosovo-spørsmålet i juli 2010 og den etterfølgende resolusjonen i FNs hovedforsamling i september samme år, har også Kosovo-spørsmålet langt på vei blitt en prosess der EU har hovedansvaret.

FN har fremdeles en rolle som megler i navnespørsmålet mellom Makedonia og Hellas. EULEX-2 og KFOR-3operasjonene i Kosovo og EUFOR Althea i Bosnia-Hercegovina opererer med mandat fra FNs sikkerhetsråd. Høyrepresentanten i Bosnia-Hercegovina utnevnes av Peace Implementation Council, men godkjennes av og rapporterer jevnlig til FNs sikkerhetsråd.

OSSE har likeledes vært en viktig aktør i regionen og organisasjonens største nærvær er fremdeles på Vest-Balkan. OSSEs arbeid er innrettet mot demokrati- og institusjonsbygging, flyktningretur, overvåkning av og hjelp til gjennomføring av demokratiske valg, utvikling av massemedier, fremme av rettsstaten og menneskerettigheter og støtte til forsoning mellom befolkningsgrupper, samt overvåkning av krigsforbrytersaker som går for domstoler i regionen. OSSE har sendelag i Albania, Makedonia, Kosovo, Serbia, Montenegro, Bosnia-Hercegovina og Kroatia.

OSSEs rolle blir verdsatt av de fleste vertslandene, som ser organisasjonens innsats som en viktig støtte i deres egne reformbestrebelser og arbeid for euroatlantisk integrasjon. Samtidig kan et OSSE-nærvær oppleves som et tegn på at landet ikke er i stand til å etterleve internasjonale demokratiske standarder. Det har vært en nedbygging av aktivitetene de senere år etter hvert som mandatene blir oppfylt og nasjonale myndigheter og lokale aktører overtar ansvaret. Dette har skjedd parallelt med at EU har trappet opp sitt arbeid i regionen. Denne utviklingen vil ventelig bli forsterket i årene som kommer, samtidig som det ennå en tid vil være behov for at OSSE viderefører sitt engasjement på områder hvor organisasjonen har særlig kompetanse.

Europarådet spiller en viktig rolle på Vest-Balkan når det gjelder utvikling av demokratiske rettigheter. Europarådet gjennomfører også konkrete prosjekter mot korrupsjon og til støtte for lokalt og regionalt demokrati. Alle landene, bortsett fra Kosovo, er en del av Europarådets overvåkingsmekanismer, og de er under Den europeiske menneskerettighetsdomstolens jurisdiksjon. Blant overvåkningsmekanismene er spesielt menneskerettighetskommissæren viktig, ikke minst hva gjelder rom-folkets rettigheter. Europarådet har hatt et særlig fokus på Bosnia-Hercegovina og reform av grunnloven for å få den i tråd med Europarådets standarder (se 2.1.2).

I den internasjonale innsatsen for stabilitet i Sørøst-Europa har noen land hatt en særlig viktig rolle. I en uformell krets kalt Kontaktgruppen har de viktigste landene (USA, Russland, Storbritannia, Frankrike, Tyskland, Italia) møttes for å diskutere situasjonen i regionen. Etter at fem av landene anerkjente Kosovo som selvstendig stat, har disse fortsatt det uformelle samarbeidet om Kosovo-relaterte spørsmål. Dette samarbeidet refereres til som Kvinten. Kosovo-spørsmålet har dermed bidratt til å splitte det internasjonale samfunnet og vanskeliggjør en fortsatt enhetlig internasjonal innsats.

De store landenes interesse for regionen er ofte blitt tolket som en videreføring av stormaktenes tradisjonelle kamp om dominans i regionen, men stormaktenes interesser i regionen er trolig begrensede. For landene på Vest-Balkan er det ingen reelle strategiske alternativer til tettere integrasjon til resten av Sørøst-Europa og Europa. Medlemskap i EU og NATO utelukker ikke videreutvikling av økonomiske og politiske forbindelser til land utenfor disse organisasjonene.

Regjeringen vil at Norge skal være en partner og støttespiller for FN, EU, OSSE og NATOs innsats for stabilitet i regionen, med en klar forståelse for euroatlantisk integrasjons økende betydning som drivkraft for demokratisk reform og økt regionalt samarbeid. Regjeringen støtter OSSEs og Europarådets arbeid for politisk utvikling og innføring av europeiske demokratiske standarder i regionen, men vil samtidig arbeide for en fortsatt nedskalering av OSSEs nærvær i takt med fremskrittene som gjøres i landene.

3.5 Dilemmaer knyttet til internasjonal innsats og tilstedeværelse

Den internasjonale innsatsen i Sørøst-Europa, og særlig i de landene som tidligere utgjorde Jugoslavia, har vært omfattende militært, politisk og økonomisk. Store militære ressurser er lagt ned, gjennom FN-, NATO- og EU-operasjoner. FN-organisasjoner, OSSE og Europarådet har hatt en vesentlig lokal tilstedeværelse. EUs assistanse, overvåking og innflytelse har vært omfattende.

Det finnes ikke samlede tall for bistanden til regionen. Norge, som er en viktig, men ikke dominerende giver, har imidlertid alene brukt over 11 milliarder kroner gjennom ODA-godkjent bistand til landene i det tidligere Jugoslavia og Albania. I tillegg kommer midler gjennom handlingsplanen og EØS-finansieringsordningene (Hellas, Slovenia, Romania og Bulgaria). Norge har sterkt støttet opp under den internasjonale innsatsen, og vil fortsette å gjøre det.

Det er imidlertid noen vesentlige dilemmaer knyttet til den internasjonale innsatsen. Det er ikke tvil om at behovet for bistand i overgangsprosessene i regionen har vært høyt i alle landene. Utviklingen har også gått raskt i riktig retning, og mange av landene har klart å absorbere tilgjengelig bistand effektivt til gjennomføring av nødvendige politiske og økonomiske reformer.

Det er likevel ikke lett å påvise en direkte sammenheng mellom politisk og økonomisk fremgang og nivået på internasjonal bistand. De to landene som har vært gjenstand for den største oppmerksomheten og tildels har vært lagt under internasjonal administrasjon er samtidig de landene som er kommet kortest i utviklingen. Nå kan man med styrke hevde at de landene som har fått mest bistand også er de med de største og mest kompliserte utfordringene. Samtidig er det elementer i det internasjonale samfunns tilnærming til regionen som kan ha virket mot sin hensikt.

Bosnia-Hercegovina har mottatt bistand lengst, hatt det største internasjonale nærværet, og mottatt mest utviklingsbistand. Landet har imidlertid kommet relativt kort i sin euroatlantiske integrasjonsprosess og den økonomiske utviklingen har vært mangelfull. Dayton-avtalen la grunnlaget for en komplisert statsstruktur som skapte fred, men for øvrig har vist seg lite hensiktsmessig. Den internasjonale høyrepresentanten ble i Dayton tillagt oppgaven med å overvåke og assistere implementeringen av fredsavtalen, og ble senere gitt utvidede fullmakter. De såkalte Bonn-fullmaktene gir Høyrepresentanten fullmakt til å avsette offentlige tjenestemenn og til å påtvinge lover. Dette har vært en ordning som har vært avgjørende for gjennomføringen av nødvendige reformer og en viktig sikkerhetsventil. Den har derfor også støtte i deler av befolkningen, spesielt blant bosniakker.

Ordningen er imidlertid kontroversiell. Det kan argumenteres med at den potensielle overstyringen av bosnisk-hercegovinske politikere gjør at de samme politikerne ikke trenger å ta ansvar for utviklingen i eget land. Kompromissvilje er i liten grad nødvendig, for det internasjonale samfunn representert ved Høyrepresentanten vil uansett ta ansvar til slutt. Resultatet er lite løsningsorienterte politikere og manglende lokalt ansvar for reform- og lovgivningsprosesser. Dayton-strukturen bidrar til å forsterke dette trekket ved at politisk representasjon i stor grad baseres på etnisitet. De siste årene har Høyrepresentanten holdt en lavere profil, men Bonn-fullmaktene benyttes fremdeles.

I tillegg til omfanget av fullmaktene, kan det også stilles spørsmål ved lengden på Høyrepresentantens mandat. At det over 15 år etter fredsslutningen fortsatt er behov for institusjonen viser at den sivile implementeringen av Dayton-avtalen ikke har vært tilstrekkelig vellykket. Avvikling av Høyrepresentanten har imidlertid vært et uttalt mål siden 2005, og i 2008 ble det satt opp kriterier for avviklingen. Manglende oppfyllelse av kriteriene og uenighet både mellom folkegruppene i landet og mellom medlemmene i Fredsimplementeringsrådet har gjort avviklingen komplisert.

Kosovo ble satt under FN-administrasjon etter krigen i 1999 og FNs sendelag i Kosovo (UNMIK), sammen med NATO, EU og OSSE tok ansvar for landets stabiliserings- og statsbyggingsprosess. Etter Kosovos selvstendighet i 2008, har ansvaret for landets utvikling blitt overlatt nasjonale myndigheter bygget opp av FN gjennom 9 år. EU ble imidlertid i Ahtisaari-planen gitt et stort ansvar for justissektoren i landet i en overgangsfase. Det internasjonale samfunn overvåker også implementeringen av Ahtisaari-planen gjennom den internasjonale sivile representant og hans kontor (ICO). Modellen ligner dermed noe på den fra Bosnia-Hercegovina, men ICO har vært langt mer forsiktig med å bruke fullmaktene sine, og det internasjonale samfunn har derfor brukt andre virkemidler for å påvirke samfunnsutviklingen i Kosovo. Selv om den internasjonale innsatsen kan sies å ha vært vellykket for å skape stabilitet, fremstår den kosovske staten fremdeles som svak og lite i stand til å ta strategisk styring over egen utvikling, ei heller absorbere all den bistand landet er blitt tilbudt.

Også for andre land i regionen kan det stilles spørsmål ved om det internasjonale samfunns agenda tidvis har fått dominere og tatt fokus bort fra landenes eget strategiske arbeid. Det er ikke alltid det internasjonale samfunn tolker utviklingsutfordringene riktig og man har hatt en tendens til å stemple politiske ledere med andre politiske mål enn fullt medlemskap i EU og NATO som udemokratiske. Man kan også spørre seg i hvor stor grad det store internasjonale nærværet og den store økonomiske bistanden har bidratt til korrupsjon og økonomisk kriminalitet. Internasjonal bistand til statsbyggingsprosessen kan også føre til at embetsverket bruker mer energi på å tilfredsstille givernes behov enn på å gjennomføre reformer. Bistand kan også bidra til at myndighetene kan fraskrive seg ansvaret for egen utvikling og at politikere unndrar seg ansvaret overfor velgerne.

Sammenligner man utviklingen i Vest-Balkan med andre postkonflikt-situasjoner de siste 20 år, er det ikke tvil om at uten det internasjonale samfunns engasjement, og uten euroatlantisk integrasjon som drivkraft for reform, ville man neppe sett den gjennomgående positive utviklingen regionen har opplevd. Det er likevel grunn til å stille spørsmål ved om modeller der land blir lagt under en form for internasjonal kontroll er formålstjenlig og bærekraftig. Sterkt internasjonalt engasjement kan generere politisk uansvarlighet. Særlig i tilfellet Bosnia-Hercegovina er det grunn til å stille spørsmål ved om modellen har manglet legitimitet og etter hvert kan ha hatt negativ innvirkning på utviklingen i landet. Det er derfor avgjørende at det internasjonale samfunn sørger for at nedskalering og utfasing skjer i tråd med vedtatte strategier og ikke utsettes for lenge med de negative konsekvenser dette kan få for nasjonalt eierskap til egen utvikling.