7 Forvaltningen av norsk bistand til Vest-Balkan

Norsk bistand til Vest-Balkan har siden tidlig 1990-tall i hovedsak vært forvaltet av Utenriksdepartementet. Norad fikk i 2010 gjennomført en evaluering av norsk bistand på Vest-Balkan fra 1991 frem til 20081. Evalueringsrapporten konkluderer med at den norske bistandsporteføljen har vært i samsvar med målene for den norske bistanden, har møtt behov i samarbeidslandene, og i det store og hele vært effektiv. Samtidig påpekes det svakheter i langsiktig måloppnåelse og bærekraft for deler av porteføljen. Rapporten retter også kritikk mot deler av forvaltningsmodellen man har valgt. Riksrevisjonen påpeker mange av de samme manglene i sin gjennomgang av bistanden til Serbia i 20082.

Regjeringen har de siste årene aktivt forbedret forvaltningsrutinene i Utenriksdepartementet, slik at en del av punktene reist i Norad-evalueringen allerede er utbedret. Evalueringsrapporten vil imidlertid tjene til ytterligere nytenkning og forbedring av bistandsforvaltningen på Vest-Balkan. De mest sentrale områdene vil diskuteres i denne meldingen.

7.1 Samordning av norsk bistand med mottakerlandene og andre givere

Norsk bistand er en del av en stor internasjonal innsats for europeisk stabilitet og integrasjon. Det er viktig å forhindre at norsk bistand dupliserer eller motvirker andre lands innsats og at det ikke skapes ekstra utfordringer i mottakerlandenes arbeid for å samordne og absorbere bistanden. Samtidig er giversamordning ressurskrevende og vanskelig å få til i praksis. EUs stadig mer dominerende rolle som giver og standardsetter i regionen gjør dette arbeidet ytterligere utfordrende.

7.1.1 EU/IPA

Alle mottakerlandene av norsk bistand i regionen har EU-medlemskap som overordnet politisk mål. Med dette har man forpliktet seg til å harmonisere lovverket til EUs omfattende juridiske regelverk. Dette er en krevende prosess og EU samlet i 2006 alle støtteordninger for kandidatland og potensielle kandidatland i EUs tiltredelsesfond, IPA (Instrument for Pre-accession Assistance).

IPA skal være et fleksibelt instrument. Støtten avhenger av de fremskritt som gjøres i mottakerlandene og landenes behov slik de kommer frem i Kommisjonens evalueringer og strategidokumenter. Ordningen skiller mellom kandidatland, som for tiden er Kroatia, Makedonia og Montenegro (samt Tyrkia og Island) og potensielle kandidatland som for tiden er Albania, Bosnia-Hercegovina, Serbia og Kosovo.

IPA-systemet legger et forutsigbart rammeverk for mottakerlandene. Utfordringen er at de relativt kompliserte prosedyrene gjør planleggingsprosessen noe tidkrevende og at systemet ikke alltid fanger opp endringer som oppstår i landene underveis i gjennomføringen. Det kan dessuten være viktige oppgaver som ikke dekkes av IPA og som det heller ikke er ressurser til å dekke av mottakerlandene. Grunnet store forsinkelser i igangsettingen har man imidlertid lite praktisk erfaring med gjennomføringen av IPA-prosjekter i landene. Kommisjonen har også varslet at man vil evaluere IPA-programmet og se på måter instrumentet kan bli mer effektivt og fleksibelt.

IPA-midlene skal distribueres etter tette konsultasjoner med mottakerlandenes nasjonale IPA-koordinatorer. All samordning av de landvise IPA-midlene foregår også lokalt. Satsingsområdene for IPA-bistanden er ganske like dem som Norge og andre bilaterale givere prioriterer, nemlig reformprosesser som skal sikre europeiske standarder i landene. Samtidig rår IPA over langt større ressurser enn noen annen enkeltgiver, og IPA støtter kun store omfattende programmer.

7.1.2 Andre multilaterale givere

EU er etter hvert den ledende multilaterale aktøren på Vest-Balkan, men FN og de internasjonale finansinstitusjonene er også aktive i regionen med store satsninger. Norge har i utstrakt grad benyttet multilaterale organisasjoner som verktøy for gjennomføring av prosjekter. Disse varierer noe fra land til land, men omfatter OSSE, Europarådet, diverse FN-organisasjoner (herunder UNDP, UNHCR og UNICEF), og NATO (særlig gjennom flergiverfond). Disse aktørene er jevnt over dyktige til å gjennomføre prosjekter, om enn noe dyre. Kostnadsnivået bidro imidlertid til at Norge, sammen med andre givere, bidro til opprettelsen av International Management Group (IMG) i Beograd for gjennomføring av bistandsprosjekter. IMG har gjennomført en rekke prosjekter for Norge i flere av landene i regionen.

Fordelen med bruk av multilaterale organisasjoner og flergiverfond er at lokale myndigheter må forholde seg til færre partnere, noe som fører til mer effektiv bistand. Prosjektene er imidlertid ofte initiert av de internasjonale aktørene selv, og man kan stille spørsmål ved det lokale eierskapet til en del prosjekter. Det er viktig at det internasjonale nærværet i regionen er fleksibelt og i stand til å overlate ansvaret for nasjonal utvikling til mottakerlandet når tiden er inne. I tråd med at Regjeringen ønsker å kanalisere større deler av bistanden inn mot myndighetene og det sivile samfunn i de aktuelle landene vil det være nødvendig å nedskalere prosjektfinansieringen til multilaterale organisasjoner. Disse aktørene kan imidlertid være aktuelle som forvaltere av bredere sektorfond, i tråd med ønsket om å redusere de administrative belastningene i Utenriksdepartementet, men da med lokale organisasjoner og institusjoner med gjennomføringsansvar for enkeltprosjekter. Støtte til større flergiverfond forvaltet av multilaterale organisasjoner vil også kunne bidra i den retning. Også her er imidlertid forutsetningen at den lokale forankringen er god.

Et godt eksempel på et vellykket flergiverfond er Western Balkans Investment Framework (se faktaboks 6.1). Gjennom dette fondet kan Norge bidra til store satsinger for infrastrukturutvikling og investeringer i regionen, som Norge alene ikke ville hatt kapital og forvaltningskapasitet til å støtte. Regjeringen legger opp til styrket norsk deltakelse i denne typen giversamordnende arbeid.

7.1.3 Andre store bilaterale givere

USA er den klart største bilaterale giver på Vest-Balkan. Øvrige viktige givere er hovedsaklig EU-15 (EU-medlemmer fra før 2004), Norge, Sveits, Canada og Japan. Flere av de nye medlemslandene i EU er også i ferd med å bli relevante bistandsaktører i regionen. Norge er blant de giverne som har bidratt mest over tid.

Strammere budsjetter i mange land fører til at man forventer stor reduksjon i tilgjengelig bistand til regionen. Storbritannia og Nederland har allerede bestemt å nedskalere sin innsats, noe som også Sverige kommer til å gjøre frem mot 2014. På svensk side vil man foreta omprioriteringer og utarbeide strategier for de enkelte land. For britenes del innebærer det stenging av sine lokale bistandskontorer. Nederland gjør også geografiske omprioriteringer, både mellom landene og innad i landene. Flere av de EU-landene som nedskalerer innsatsen argumenterer med at reduksjonen kompenseres ved økt støtte fra EU til medlemskapsforberedelser.

Andre land, som USA, Tyskland og Sveits, viderefører sin omfattende bistand. Flere av disse er tungt inne med egne fagkontorer. Dette er kontorer med høy bistandskompetanse og administrativ kapasitet, og som vil kunne være viktige partnere for Norge i bistandsarbeidet. Norge har særlig forsøkt å samarbeide med de andre nordiske land og har også noe samarbeid med Den tyske organisasjonen for internasjonalt samarbeid (GIZ). Ulike programmeringssykluser og politiske retningslinjer er imidlertid en kompliserende faktor.

7.1.4 Mottakerorientering i bistanden

Norge er en av underskriverne av Paris-erklæringen om økt bistandseffektivitet fra 2005. To viktige målsetninger i denne er at: 1) utviklingslandene må utøve effektivt lederskap over sin egen utviklingspolitikk og i å samordne utviklingsaktørene; 2) land som gir bistand, skal basere den på utviklingslandenes egne utviklingsstrategier, institusjoner og prosedyrer.

For å følge opp dette i bistanden til Vest-Balkan har Regjeringen utviklet bilaterale samarbeidsprogram med Serbia, Kroatia, Montenegro og Makedonia (programmet med Kroatia ble avsluttet i 2008). Formålet med programmene har vært å engasjere mottakerlandene i utvelgelsen og oppfølgingen av norskfinansierte bistandsprosjekter. I en del tilfeller blir prosjektene samfinansiert av Norge og mottakerlandet. Prosjektsøknadene blir vurdert for relevans både når det gjelder mottakerlandets prioriteringer for sin egen utviklingsprosess, og når det gjelder norske innsatsområder slik de er lagt frem i statsbudsjettet for det angjeldende år.

En hovedutfordring er den institusjonelle kapasiteten i mottakerlandene. IPA-programmeringen er en krevende prosess og vil ta mye av landenes ressurser. I Bosnia-Hercegovina og Kosovo er det på grunn av manglende mottakerkapasitet foreløpig ikke mulig å igangsette et bilateralt samarbeidsprogram som det man har i andre land på Vest-Balkan. For Bosnia-Hercegovinas del er den fragmenterte statsstrukturen også et kompliserende element.

7.1.5 Giversamordning

Giversamordning er en kompleks og omfattende prosess med mange utfordringer. Verdensbanken og Kommisjonen har tidligere gjennomført felles giversamordningsmøter for regionen, men i økende grad skjer giversamordningen lokalt med EU/mottakerlandets myndigheter i lederrollen. Dette er utfordrende for Norge ettersom bistanden blir forvaltet i Oslo. Dette begrenser Norges deltakelse i den daglige samordningen mellom de mest sentrale aktørene.

Til tross for stort sammenfall i prioriteringer er det mange utfordringer knyttet til å samarbeide med andre bilaterale givere, det være seg gjennom felles finansiering av prosjekter eller bidrag til felles flergiverfond. Det er særlig innen statsbygging giversamordning er viktig. Det må unngås å bidra til at det bygges opp juridiske og institusjonelle rammeverk i ulike deler av statsadministrasjonen som ikke er tilpasset hverandre. Statsadministrasjonen må ikke bli nødt til å bruke uforholdsmessige store ressurser til å absorbere bistand fra mange ulike givere.

Norges bistand til institusjonell reform har så langt blitt sett på som verdifull av mottakerlandene fordi: Den er fleksibel og raskt på plass; den kan finansiere små, men viktige prosjekter som på grunn av størrelse faller utenfor andre giveres (særlig EUs) ordninger; og norsk bistand kan forberede eller igangsette større satsninger som vil overtas av IPA-finansiering når EUs mer langvarige behandlingsprosesser sluttføres.

Det er viktig at disse fordelene ikke går tapt i det videre arbeidet med forbedringen av forvaltningen.

7.1.6 Tiltak for bedre samordning av norsk bistand

For å oppnå bedre koordinering og mottakerorientering må Norges bistandsportefølje effektiviseres og få klarere prioriteringer og innsatsområder. Ved å konsentrere bistanden på færre sektorer og større programmer mener Regjeringen det vil gjøre det lettere å samordne norsk bistand til landenes prioriteringer og til annen internasjonal bistand. Dette møter også et av hovedankepunktene i Norad-evalueringen om at norsk bistand har vært for fragmentert og har manglet sektorstrategier.

En sektororientering vil også muliggjøre et enda tettere partnerskap med mottakerlandene, direkte med de berørte departementer og institusjoner, i tillegg til overordnet kontakt på regjeringsnivå. Dette samarbeidet er viktig for å sikre at bistanden er i tråd med landenes egne strategiske utviklingsplaner. De nasjonale IPA-koordinatorene er viktige kontaktpunkt for å sikre at norsk bistand ikke dupliserer EUs innsats. En mulighet er å prioritere tiltak som enten tematisk eller på grunn av størrelse ikke passer inn i IPA-programmets retningslinjer, herunder prosjekter for utvikling av kommunal eller privat sektor. Regjeringen vil hvis mulig også bidra med kapasitetsbygging for å gjøre mottakerlandene bedre i stand til å tilegne seg IPA-midlene.

Regjeringen vil videreføre bilaterale samarbeidsprogram med Serbia, Makedonia og Montenegro og utvikle dialogen med myndighetene i Bosnia-Hercegovina og Kosovo for å øke mottakeransvaret for sammensetningen av Norges bistandsportefølje til de to landene. Regjeringen mener en økende del av norsk bistand må samordnes på denne eller andre måter med mottakerlandene. Myndighetene må ansvarliggjøres for utfordringene i eget land. I prosessen frem mot europeisk integrasjon vil kravene fra EU, men også tilgangen til finansiell støtte, øke i bredde og i kompleksitet. Mottakerlandene må derfor aktivt styre interne og eksterne ressurser dit de trengs mest.

En sektororientering vil også gjøre det lettere for Norge å delta på relevante giver-forum og samarbeide med andre aktører. Der det er mulig vil Regjeringen samfinansiere tiltak med andre bilaterale og multilaterale givere gjennom prosjekter med én ledende giver eller multilaterale flergiverfond med gode styringsmekanismer.

7.2 Oppnåelse av varige resultater

7.2.1 Resultatoppnåelse i bistanden

Norsk bistand til regionen var i startfasen avhengig av stor grad av fleksibilitet og evne til raskt å tilpasse seg en dynamisk politisk virkelighet i regionen. Regionen var i de første årene etter krigene i en sårbar og uklar situasjon. Hovedformålet med norsk bistand var å støtte de kreftene som arbeidet for fred, forsoning og demokrati, og dermed bidra til en positiv utvikling. Tett kontakt mellom politikere, embetsverk og sivilt samfunn i Norge og i mottakerlandene var viktig for å sikre at Norge på en fleksibel og rask måte kunne møte behovene etter hvert som de oppsto. Dette innebar også aksept av en viss risiko for at ikke hele porteføljen ville oppnå langsiktige resultater.

Norads evalueringsrapport etterlyser flere dokumenterbare strategier for norsk innsats på Vest-Balkan. Rapporten påpeker behovet for slike strategier for å sikre langsiktige resultater. Regjeringen er enig i at man nå er i en annen fase av innsatsen i regionen. Det er blitt mer relevant å utarbeide langsiktige strategier for arbeidet, blant annet for å sikre måloppnåelse på lengre sikt. Regjeringen har gjennomført viktige tiltak for å bedre resultatstyringen i bistanden til regionen. Siden 2008 har det vært mulig å søke om støtte over flere år. Dette har gitt bistandsmottakerne mer forutsigbarhet, men også økt ansvar for å tydeliggjøre målene for innsatsen. Regjeringen har utarbeidet bedre søknadsskjemaer og veiledninger for å øke fokuset på resultatoppnåelse i søknadsprosessen. Regjeringen har også utarbeidet strategiske dokumenter for innsatsen for ulike sektorer for norsk bistand og bruker evalueringsrapporter aktivt til å korrigere innretningen på norsk bistand innen enkelte sektorer.

7.2.2 Oppfølging og kontroll

I Norads evalueringsrapport stilles det spørsmål ved nivået på kontrolltiltak i gjennomføringen av bistandsprosjektene. Noen av de samme spørsmålene ble reist av Riksrevisjonen etter en gjennomgang av prosjekter i Serbia i 2007. Regjeringen har i etterkant informert både Stortinget og Riksrevisjonen om de tiltak man har og vil gjennomføre for å bedre oppfølgingen av bistanden til Vest-Balkan.

Et hovedankepunkt fra Riksrevisjonen og Norad-evalueringen er at ordningen forvaltes i Utenriksdepartementet og ikke lokalt på ambassadene slik det er vanlig i ODA-godkjente land utenfor Europa/Eurasia. Bakgrunnen for dette oppsettet er at bistanden ble initiert i en periode preget av krig og autoritære regimer der Norges bistand inngikk i en større internasjonal innsats som den gang ble samordnet i fora utenfor regionen. Fortsatt i dag skiller bistanden til Vest-Balkan seg på mange måter fra annen norsk bistand. Det er sterkt fokus på støtte til stabilisering og euroatlantisk integrasjon, og bistanden er tett knyttet til Norges overordnete forhold til disse landene og til Norges Europa- og NATO-politikk. Regjeringen mener tiden foreløpig ikke er inne til å foreta en gjennomgripende endring i forvaltningsmodellen, men vil fortløpende vurdere dette.

Et viktig steg for å bedre kontroll og evaluering av gjennomføringen av norsk tiltak vil være reduksjon i antallet prosjekter og en klarere fokusering på sektorer eller større program. Et annet tiltak som iverksettes er å i økende grad delegere forvaltningsansvaret for enkelte sektorprogram til eksterne institusjoner i Norge og i mottakerlandene. Dette er gjennomført i innsatsen for utdanning, forskning og innovasjon. Regjeringen vil nå se på muligheter for å gjøre lignende i andre sektorer, for eksempel for styrking av sivilt samfunn.

Antallet prosjekter og avstanden til gjennomføringen har også åpnet spørsmålet om hvorvidt man er i stand til å avdekke evt. mislighold og korrupsjon. Regjeringen praktiserer nulltoleranse for korrupsjon og alle mistanker blir fulgt opp av utenrikstjenesten. Selv om prosjektrapporter og revisjonsrapporter er viktige i arbeidet for å hindre korrupsjon, behøves det også andre tiltak for å avdekke korrupsjon.

Regjeringen har etablert en tiltaksplan for å bedre kontrollen med prosjektene. Tiltaksplanen legger bl.a. opp til at:

• Spørsmål om korrupsjon skal inngå i den løpende politiske dialogen med mottakerlandene og at det skal legges spesielt fokus på hvilke konsekvenser korrupsjonssituasjonen i landet kan ha for gjennomføring av norskstøttet bistand;

• Norge i økende grad skal engasjere eksterne miljøer til å overvåke gjennomføringen av norske prosjekter;

• Norge vil bidra til økt transparens om bistanden ved blant annet å publisere informasjon om alle tildelingene og om Regjeringens varslingskanal;

• Det blir ansatt egne lokalt ansatte ved ambassadene i Sarajevo, Prishtina og Beograd med særansvar for oppfølging av bistandsporteføljen og det skal gjennomføres kompetansebyggende tiltak både ved ambassadene og i Utenriksdepartementet innen tilskuddsforvaltning;

• Det skal prioriteres å gi støtte til nasjonale antikorrupsjonsinitiativer, med særlig fokus på å støtte uavhengige kontrollorganer og bedre finansforvaltningen i offentlig sektor.

7.2.3 Lokalt eierskap

Evalueringsrapporten påpeker at en høy andel av bistanden er blitt kanalisert gjennom norske organisasjoner, i tråd med «den norske modellen». Det skyldes i noen grad utfordringer knyttet til å identifisere troverdige lokale bistandsgjennomførere når bistanden forvaltes fra Norge. Norske frivillige organisasjoner har, gjennom sitt langvarige nærvær og kontaktnett i regionen, vært viktige partnere for Norge i arbeidet med å få frem humanitær bistand, bygge troverdige sivilsamfunnsorganisasjoner og bedre vilkårene for marginale grupper i regionen. Norske offentlige aktører har også gitt verdifulle bidrag i statsbyggingsprosessen i regionen og har et godt rykte som kompetente og resultatorienterte.

Regjeringen mener at situasjonen nå er moden for i større grad å støtte lokale miljøer direkte, uten norske institusjoner og organisasjoner som mellomledd. Strukturer er på plass som gjør mottakerlandene bedre i stand til å ta ansvar for sin egen utvikling. Autoritære regimer er erstattet med demokratiske systemer med stor grad av ytringsfrihet og frie valg, noe som skal sikre borgerne medbestemmelse i denne prosessen.

Samtidig må man erkjenne at arven fra kommunistregimet og krigene på 1990-tallet har skapt grunnlag for sterke motkrefter mot reell demokratisk reform. Dette ser man i arbeidet for forsoning og for minoriteter og marginale gruppers rettigheter, men også når det gjelder utvikling av godt styresett. Økonomiske interesser, herunder organisert kriminalitet og korrupsjon, skaper også tilsvarende utfordringer. Man kan dermed ikke kun basere bistanden på lokale aktører og nasjonale utviklingsplaner. Motivering utenfra og bruk av eksterne miljøer er fremdeles nødvendig for å sikre en fortsatt utvikling mot demokrati og forsoning mellom folkegruppene. Lokalt eierskap i så måte vil si å innrette innsatsen slik at man møter lokale behov og er i stand til å identifisere de relevante aktørene.

Økt bruk av lokale aktører skjerper også behovet til oppfølging og kontroll jamfør tidligere anførte bekymringer knyttet til institusjonell kapasitet og faren for korrupsjon. Mer ressurser må dermed brukes til å støtte lokale overvåkingsmekanismer.

7.3 Erfaringer fra EØS-finansieringsordningene

Gjennom EØS-finansieringsordningene bidrar Norge til sosial og økonomisk utjevning i de sørøsteuropeiske EU-landene Slovenia, Romania og Bulgaria, samt Hellas. Innenfor avtalte innsatsområder vil støtte bli gitt til tiltak som er i tråd med EU og mottakerlandenes nasjonale planer og strategier for økonomisk og sosial utvikling. I tillegg er det nedfelt i avtalene at de nye ordningene skal bidra til å styrke det bilaterale samarbeidet mellom mottakerlandene og EØS/EFTA-landene.

Under EØS-finansieringsordningene 2009-2014 skal det finansieres prosjekter i Romania, Bulgaria og Slovenia for henholdsvis 305,9 millioner EURO, 126,6 millioner EURO og 26,9 millioner EURO. Innsatsområder for ordningene i det enkelte land defineres etter forhandlinger med mottakerstaten. Disse forhandlingene er ikke avsluttet når denne stortingsmeldingen skrives, men overordnete formål for ordningen er miljø og klima, grønn næringsutvikling, helse, forskning, utdanning og kulturarv, arbeidsliv og sivilt samfunn og justisområdet. Rundt en fjerdedel av midlene skal bidra til økt satsing på miljø og klima. En viktig nysatsing er tiltak for et anstendig arbeidsliv og sosial dialog. Noen av disse innsatsområdene ligger tett opp til prioriteringene under Vest-Balkanbistanden.

For å bidra til å styrke de nye medlemslandenes evne til fullt ut å delta i det indre marked i EØS er det under ordningen mulighet for å støtte grenseoverskridende samarbeid. Det gis også støtte til prosjekter med hovedmål å bidra til bærekraftig utvikling i grenseområder. Prosjektene omfatter samarbeid mellom EU-land, samt mellom EU-land og tredjeland, hvilket vil si at det også åpnes for samarbeid med ikke-EU-landene i Sørøst-Europa.

EØS-finansieringsordningen gir dermed et selvstendig bidrag til demokratisk og økonomisk utvikling i Sørøst-Europa. Flere av EU-landene i regionen og nærliggende land, som Ungarn og Slovakia, bidrar også gjennom bilaterale bistandsprogram til utviklingen på Vest-Balkan.

Da Slovenia, Bulgaria og Romania ble del av EU, kunne man i oppbyggingen av EØS-ordningene til en viss grad trekke på samarbeidsrelasjoner igangsatt under Handlingsprogrammet for Sentral- og Øst-Europa. Det er imidlertid ikke mulig å planlegge for direkte brobygging mellom utviklingsbistand og annen ikke-ODA godkjent bistand, blant annet på grunn av den tid det erfaringsmessig tar å forhandle frem avtaler med EU og mottakerlandene om denne type ordninger.